Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 547/11
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 29 czerwca 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Teresa Bielska-Sobkowicz (przewodniczący)
SSN Zbigniew Kwaśniewski (sprawozdawca)
SSN Grzegorz Misiurek
w sprawie z powództwa J. J. i A. J.
przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Ministra Skarbu Państwa
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 29 czerwca 2012 r.,
skargi kasacyjnej powodów od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 19 kwietnia 2011 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania i orzeczenia o
kosztach postępowania kasacyjnego.
2
Uzasadnienie
Powodowie domagają się zapłaty przez pozwanego kwoty 14.000.000 zł
tytułem rekompensaty, na podstawie art. 7 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r.
o zachowaniu narodowego charakteru strategicznych zasobów naturalnych kraju
(Dz.U. Nr 97, poz. 1051), zwanej dalej „ustawą”, a alternatywnie zapłaty
odszkodowania za szkodę spowodowaną zaniechaniem legislacyjnym
ustawodawcy.
Sąd pierwszej instancji oddalił powództwo uznając za udowodniony fakt
przejęcia dóbr leśnych poprzednika prawnego powodów na własność pozwanego,
jednakże nie znalazł podstaw prawnych do zasądzenia z tego tytułu
odszkodowania. Przyjął, że przepis art. 7 ustawy stanowi jedynie deklarację
(zapewnienie), że wymienione w nim roszczenia zostaną w przyszłości
zaspokojone na podstawie odrębnych przepisów, a nadto uznał, że art. 7 ustawy
nie stanowi podstawy prawnej dochodzenia roszczeń, ponieważ nie zawiera on
treści normatywnej i jest jedynie deklaracją ustawodawcy.
Apelację powodów oddalił Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 19 kwietnia
2011 r., podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku podstaw prawnych
do uwzględnienia dochodzonego roszczenia. W ocenie Sądu odwoławczego art. 7
ustawy nie stanowi samoistnej podstawy przyznania świadczenia za utratę
własności lasów, ponieważ jego treść dowodzi, że jest przepisem blankietowym,
stanowiącym deklarację ustawodawcy o potrzebie zaspokojenia roszczeń byłych
właścicieli lub ich spadkobierców z tytułu utraty dóbr leśnych. Sąd ten uznał wręcz
art. 7 ustawy za niestanowiący podstawy przyznania świadczenia, a ponadto
stwierdził, że użyty w nim termin „rekompensata” nie jest odszkodowaniem, którego
można dochodzić na podstawie przepisów k.c.
Z kolei odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa za zaniechanie
normatywne ustawodawcy należy, w ocenie Sądu Apelacyjnego, ograniczyć do
wypadków wyrządzenia szkody przez niewydanie takiego aktu normatywnego,
którego obowiązek wydania przewiduje przepis prawa, a nie tylko deklarację jego
3
wydania, jak to uczynił ustawodawca w art. 7 ustawy. Zarazem Sąd odwoławczy
krytycznie ocenił sytuację, że przez okres niemal 10 lat ustawodawca nie wydał
przepisów umożliwiających wypłatę rekompensat zadeklarowanych w art. 7 ustawy.
Powodowie zaskarżyli wyrok Sądu Apelacyjnego w pkt 1 oddalającym ich
apelację, opierając skargę kasacyjną na obu podstawach. W ramach pierwszej
podstawy kasacyjnej zarzucili błędną wykładnię art. 7 ustawy przez jednoczesne
przyjęcie, że przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy przyznania
świadczenia za utratę własności lasów przez byłych ich właścicieli lub
spadkobierców, a zarazem nie tworzy on stanu zaniechania legislacyjnego
związanego z nieuchwaleniem przepisów odrębnych, do których odsyła. Błędną
wykładnię tego przepisu uzasadniono również przyjęciem, że pojęcie
„rekompensata” różni się znaczeniowo od pojęcia „odszkodowanie”. Skarżący
zarzucili również naruszenie art. 417 k.c. w zw. z art. 2 i 77 ust. 1 Konstytucji RP
oraz art. 7 ustawy przez ich niezastosowanie wobec stwierdzenia braku tzw.
zaniechania legislacyjnego na skutek błędnej wykładni art. 7 ustawy.
Zarzuty mieszczące się w ramach drugiej podstawy kasacyjnej objęły
naruszenie art. 213 § 1 k.p.c. w zw. z art. 228 k.p.c. wskutek pominięcia faktów
notoryjnych w postaci uchwalenia ustawy o reprywatyzacji i nie wejście jej w życie
na skutek tzw. weta prezydenckiego.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do
ponownego rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu, akcentując dotychczasowy
dorobek judykatury w kwestii odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa
za tzw. zaniechanie legislacyjne, oraz sprzeciwiając się kwalifikowaniu przepisu art.
7 ustawy jako przepisu nie stanowiącego normy prawnej, bo nie mającego treści
normatywnej.
Pozwany Skarb Państwa, w odpowiedzi na skargę kasacyjną powodów,
wniósł o oddalenie tej skargi i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zdaniem pozwanego nie można przyjąć, aby art. 7 ustawy uznać za samodzielną
podstawę roszczeń o rekompensaty, ani za ustanawiający obowiązek uchwalenia
ustawy dotyczącej podmiotów wskazanych w tym przepisie. W ocenie pozwanego,
funkcją postępowania odszkodowawczego nie jest określanie polityki państwa
4
w zakresie łagodzenia negatywnych skutków prawnych komunistycznego systemu
prawnego.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie wobec zasadności
niektórych spośród zgłoszonych w niej zarzutów.
Trafny okazał się zarzut naruszenia art. 213 § 1 k.p.c. w zw. z art. 228 k.p.c.,
uzasadniony zaniechaniem przez Sąd wzięcia pod uwagę powszechnie znanego
faktu uchwalenia ustawy o reprywatyzacji nieruchomości i niektórych ruchomości
osób fizycznych przejętych przez Państwo lub gminę miasta stołecznego Warszawy
oraz o rekompensatach, która to ustawa następnie nie weszła w życie wskutek veta
Prezydenta RP. Fakt ten Sąd powinien wziąć pod uwagę, nawet bez powołania się
na niego przez strony, w celu dokonania oceny czy z art. 7 ustawy można
wywodzić zastrzeżenie w nim obowiązku władzy ustawodawczej wydania
odrębnych przepisów, o których mowa w tym artykule. Zaniechanie wzięcia pod
uwagę tego notoryjnego faktu uniemożliwiło Sądowi pełną, wyczerpującą ocenę
treści normy art. 7 ustawy w kontekście przesądzenia kwestii wyrażenia w niej
obowiązku legislatora wydania odrębnych przepisów, co mogło mieć istotny wpływ
na wynik sprawy ze względu na ocenę zasadności konieczności zastosowania art.
417 k.c., w brzmieniu tego przepisu sprzed jego nowelizacji z dnia 17 czerwca
2004 r. Naruszenie zatem art. 213 § 1 k.p.c. przez jego niezastosowanie było,
w okolicznościach tej sprawy, takim uchybieniem, które mogło mieć istotny wpływ
na jej wynik, ponieważ powodowie zgłosili również żądanie alternatywne zapłaty
odszkodowania dochodzonego na podstawie art. 417 k.c., w brzmieniu
poprzedzającym nowelizację dokonaną w 2004 r., a stosowanie tego przepisu
warunkowane było tym, aby o zaniechaniu normatywnym, będącym źródłem
szkody, przesądzało istnienie ustawowo określonego obowiązku wydania
konkretnych przepisów. Dla dokonania pełnej oceny co do zastrzeżenia bądź
niezastrzeżenia takiego obowiązku w art. 7 ustawy niezbędnym zatem było
uwzględnienie faktu uchwalenia odrębnych przepisów, które wskutek
prezydenckiego veta nie weszły jednak w życie.
5
Zarzut naruszenia art. 7 ustawy przez jego błędną wykładnię okazał się
w znacznej części nieuzasadniony. Rację ma Sąd drugiej instancji, że przepis ten
ani nie stanowi samoistnej podstawy przyznania świadczenia, ani nie tworzy stanu
zaniechania legislacyjnego związanego z nieuchwaleniem odrębnych przepisów,
ponieważ zaniechanie legislacyjne nie może być tworzone przez normę prawną.
Jest ono skutkiem biernego zachowania się podmiotu zobowiązanego ex lege do
aktywnego zachowania się, w tym wypadku legislatora, a więc jest następstwem
określonego faktu, a więc źródłem jego kreacji nie jest norma prawna. Ta ostatnia
może być natomiast źródłem obowiązku określonego zachowania się organów
władzy ustawodawczej, ale sama nie może tworzyć zaniechania legislacyjnego, jak
to błędnie wywodzą skarżący w skardze kasacyjnej.
Zasadnie też uznał Sąd Apelacyjny, że art. 7 ustawy w obecnym jego
kształcie nie stanowi samoistnej podstawy prawnej przyznania świadczenia, skoro
odsyła on do odrębnych przepisów, które mają dopiero określić z jakich środków
budżetu państwa mają zostać zaspokojone, w formie rekompensat, roszczenia
osób fizycznych określonych tym przepisem. Ustawodawca nie udzielił w art. 7
ustawy delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia przez Radę Ministrów
z określeniem przedmiotu i zakresu tej delegacji, przeto przyjąć należy, że użycie
w tymże art. 7 pojęcia „odrębnych przepisów” oznacza wydanie ich w formie
ustawy. Powinna ona określać podmiot (jednostkę budżetową państwa)
zobowiązany do wypłaty rekompensat, z określeniem środków budżetu państwa
z których nastąpić ma ta wypłata rekompensat oraz inne niezbędne elementy
(wysokość, ograniczenia, tryb postępowania).
Użycie w art. 7 ustawy w odniesieniu do rekompensat słowa „wypłaconych”
przesądza o pieniężnej postaci spełnienia tego świadczenia, ponieważ określona
w nim forma spełnienia świadczenia w postaci wypłacenia rekompensaty nie może
odnosić się do innych świadczeń aniżeli mających formę pieniężną.
Brzmienie przepisu art. 7 ustawy nie pozwala jednak na taką konkretyzację
zawartej w nim normy materialnoprawnej, która kształtowałaby szczegółowo treść
uprawnień i obowiązków i to konkretnego ich adresata. Norma zawarta w tym
przepisie nie pozwala zatem na jej autorytatywną konkretyzację przez właściwy
6
organ administracji publicznej (por. wyroki NSA w Warszawie: z dnia 17 marca
2011 r. I CSK 718/10, niepubl; z dnia 4 października 2011 r., I OSK 718/10,
niepubl.; z dnia 4 października 2011 r. I OSK 245/11, niepubl.). Innymi słowy,
norma wyrażona w art. 7 ustawy nie pozwala na skonstruowanie w oparciu o nią
pełnej treści praw podmiotowych uprawnionych osób fizycznych, które to prawa
możliwe byłyby do skutecznej realizacji na mocy tego przepisu w stosownym
postępowaniu (wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2010 r., I OSK 1377/09,
niepubl.; wyrok NSA w Warszawie z dnia 6 maja 2010 r., I OSK 935/09, niepubl.).
Przepis ten ma więc charakter przepisu blankietowego, jak to trafnie uznał Sąd
Apelacyjny, stwierdzając brak podstaw do uznania go za samodzielną podstawę
dochodzenia roszczeń, skoro określa on, i to bardzo ogólnie jedynie źródło ich
finasowania, a nie tryb procedowania przewidziany dla dokonywania oceny
zasadności takich roszczeń.
Skarżący nie mają też racji błędnie przypisując Sądowi Apelacyjnemu
przyjęcie, że art. 7 ustawy nie stanowi normy prawnej, podczas gdy Sąd ten
przytacza tylko taką ocenę Rządu RP, wyrażoną w stanowisku zajętym wobec
obywatelskiego projektu ustawy, a nie prezentuje w tej kwestii własnej oceny.
Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 7 ustawy, przez jego błędną
wykładnię w przedstawionym wyżej zakresie ocenić należało jako nieuzasadniony.
Natomiast zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 417 k.c., w brzmieniu
sprzed nowelizacji k.c. z dnia 17 czerwca 2004 r., przez jego niezastosowanie
spowodowane uznaniem Sądu, że przepis art. 7 ustawy nie przewiduje wprost
obowiązku wydania odrębnych przepisów, a jedynie deklarację ich wydania,
co wyklucza deliktową odpowiedzialność pozwanego za tzw. zaniechanie normatywne
na mocy art. 417 k.c. w wyżej wskazanym brzmieniu.
Sąd Apelacyjny chociaż nie zakwestionował samego zaniechania
normatywnego pozwanego, polegającego na zaniechaniu uchwalenia odrębnych
przepisów wskazanych w przepisie blankietowym, a wręcz krytycznie ocenił takie
zachowanie pozwanego, to jednak nie dopatrzył się przesłanki uwzględnienia
roszczenia odszkodowawczego z tego tytułu, a to wobec braku wyrażonego wprost
w art. 7 ustawy obowiązku wydania tychże przepisów odrębnych.
7
Takie stanowisko nie zasługuje na aprobatę.
W judykaturze wyrażono pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie
w pełni podziela, że odpowiedzialność Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną tzw.
zaniechaniem legislacyjnym powstaje tylko wtedy, gdy prawa jednostek przyznane
w sposób oczywisty i bezwarunkowy nie mogą być zrealizowane na skutek niewydania
odpowiedniego aktu normatywnego (wyrok SN z dnia 4 sierpnia 2006 r., II CSK
138/05, OSNC 2007/4/63).
Z kolei w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 maja 2009 r., III CZP
139/08 (OSNC 2009/11/144) przyjęto, że Skarb Państwa odpowiada za szkodę
wyrządzoną niewydaniem aktu normatywnego, którego obowiązek wydania powstał
po wejściu w życie Konstytucji RP. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy
jednoznacznie stwierdził, że odpowiedzialność odszkodowawczą Skarbu Państwa za
zaniechanie normatywne należy ograniczyć do wypadków wyrządzenia szkody przez
niewydanie aktu normatywnego, którego obowiązek wydania przewiduje przepis
prawa.
W tej sytuacji oceny wymaga, czy norma wyrażona w art. 7 ustawy przewiduje
obowiązek wydania przepisów odrębnych, o których mowa w jego brzmieniu.
Expressis verbis przepis art. 7 nie wyraża wprost obowiązku wydania przepisów
odrębnych, ale taka konstatacja nie wyłącza przecież możliwości Sądu orzekającego
dokonywania wykładni normy prawnej zawartej w tym przepisie, która to wykładnia
może doprowadzić do przyjęcia, że w wyłożonej normie zastrzeżono obowiązek
władzy ustawodawczej wydania odrębnych przepisów.
W judykaturze trafnie zaaprobowano pogląd, że zaniechaniem legislacyjnym,
skutkującym odpowiedzialnością odszkodowawczą Skarbu Państwa, może być
niewydanie ustawy, której obowiązek wydania przewiduje inna ustawa (uchwała SN
z dnia 6 lipca 2006 r., III CZP 37/06, OSNC 2007/4/56). W uzasadnieniu tej uchwały
wyrażono zarazem pogląd, że tenże obowiązek wydania ustawy musi być wyrażony
w sposób jednoznaczny, wyłączający możliwość jego ustalenia dopiero w drodze
wykładni dokonanej przez sąd, ponieważ stanowiłoby to wkroczenie władzy
sądowniczej w uprawnienia zastrzeżone dla ustawodawcy. Skład orzekający
w niniejszej sprawie nie podziela tego ostatniego poglądu o wyłączeniu możliwości
8
ustalania przez sąd, w drodze dokonywania wykładni, istnienia zastrzeżenia w innej
ustawie obowiązku wydania aktu normatywnego. Dokonywanie bowiem przez Sądy
wykładni norm prawnych jest jedną z podstawowych funkcji przypisanych władzy
sądowniczej, a nie stanowi ono wkroczenia przez tę władzę w uprawnienia
zastrzeżone dla ustawodawcy, któremu przysługują przecież równoległe uprawnienia
dokonywania wykładni autentycznej, obok podstawowej jego funkcji, która jest kreacją
dobrego prawa.
Aprobaty dla poglądu, że wynikający z ustawy obowiązek wydania innej ustawy
musi być wyrażony w tej pierwszej w sposób jednoznaczny nie należy utożsamiać
z werbalnym użyciem w ustawie słów: ”obowiązek wydania ustawy”, ponieważ uznanie
jednoznaczności wyrażenia takiego obowiązku może być rezultatem dokonanej przez
Sąd stosownej wykładni normy prawnej, do czego Sąd jest oczywiście uprawniony
i w razie powstających wątpliwości wręcz powinien wykładni takiej dokonywać.
Posłużenie się wyłącznie wykładnią językową normy art. 7 ustawy prowadzi do
wniosku, że w przepisie tym nie zastrzeżono w sposób jednoznaczny obowiązku
ustawodawcy wydania odrębnych przepisów. Poprzestanie jednak na takim rezultacie
wykładni językowej nie jest możliwe, jeśli wynik takiej wykładni prowadzi do oczywiście
irracjonalnego, nie dającego się sensownie zaaprobować, rezultatu. Powstaje wówczas
konieczność posłużenia się innymi rodzajami wykładni, a tak jest właśnie w omawianej
sytuacji. Trudno bowiem byłoby zaaprobować wskazany wynik wykładni językowej
(tj. braku obowiązku wydania odrębnych przepisów), gdyż skutkowałby on koniecznością
uznania, że ustawodawca przyznaje określonym osobom fizycznym prawo podmiotowe
polegające na jednoznacznym przyznaniu im roszczeń, które mają zostać zaspokojone
w formie wypłaconych rekompensat, a zarazem uniemożliwia uprawnionym dochodzenie
tych roszczeń wskutek zaniechania wydania odrębnych przepisów, które to zaniechanie
legislacyjne miałoby nie skutkować żadną cywilnoprawną sankcją, w szczególności
w postaci poniesienia odpowiedzialności odszkodowawczej przez Skarb Państwa.
Przeciwne stanowisko byłoby wyrazem aprobowania metody przyznawania
obywatelom przez ustawodawcę abstrakcyjnych (wirtualnych) uprawnień, nawet ze z góry
przyjętym założeniem niemożliwości ich zrealizowania, przy równoczesnym aprobowaniu
9
braku podstaw prawnych do uzyskania odszkodowania za szkodę wyrządzoną takim
zachowaniem władzy ustawodawczej.
W tej sytuacji istnieje wręcz konieczność posłużenia się wykładnią funkcjonalną
i celowościową. Skoro więc celem ustawodawcy było przyznanie zaspokojenia,
w formie wypłaty rekompensat, roszczeń określonych osób fizycznych z tytułu
wskazanego w art. 7 ustawy, a sam tryb wypłaty rekompensat ustawodawca
pozostawił do uregulowania w odrębnych przepisach, to należy uznać, że wydanie
tych odrębnych przepisów było zastrzeżonym w art. 7 ustawy obowiązkiem
ustawodawcy, a nie tylko przewidywaniem możliwości ich wydania, czy też - jak
określił to Sąd Apelacyjny - deklaracją ich wydania.
Przeciwne stanowisko musiałoby prowadzić do aprobaty absurdalnego
wniosku, że ustawodawca może przyznać w ustawie roszczenia ze z góry przyjętym
założeniem niemożliwości ich zrealizowania przez adresatów wskutek bierności
ustawodawcy, a ta z kolei nie będzie skutkować żadnymi sankcjami, a zwłaszcza
odpowiedzialnością odszkodowawczą.
W tym stanie rzeczy Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji na podstawie art.
39815
§ 1 k.p.c.