Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III ZS 13/12
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 13 listopada 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Kazimierz Jaśkowski (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Małgorzata Gersdorf
SSN Maciej Pacuda
Protokolant Anna Pęśko
w sprawie ze skargi Ministra Zdrowia
na uchwałę Nr 39/IV/R/2012 Okręgowej Rady W. Okręgowej Izby Pielęgniarek i
Położnych z dnia 7 marca 2012 r.,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 13 listopada 2012 r.,
uchyla zaskarżoną uchwałę.
UZASADNIENIE
Okręgowa Rada W. Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położonych podjęła dnia 7
marca 2012 r. uchwałę nr 39/IV/R/2012 w sprawie zawieszenia udziału
przedstawicieli Izby w komisjach konkursowych na niektóre stanowiska kierownicze
w podmiotach leczniczych niebędących przedsiębiorcami.
2
Minister Zdrowia zaskarżył przedmiotową uchwałę w całości zarzucając jej
sprzeczność z art. 2 ust. 2 i art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o
samorządzie pielęgniarek i położnych (Dz.U. Nr 174, poz. 1038) w związku z art. 49
ust. 8 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. Nr 112,
poz. 654 ze zm.) i § 10 pkt 2 lit. c, pkt 3 lit. d, pkt 4 lit. a i e oraz pkt 5 lit. a i f
rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 lutego 2012 r. w sprawie sposobu
przeprowadzania konkursu na niektóre stanowiska kierownicze w podmiocie
leczniczym niebędącym przedsiębiorcą (Dz.U. z 2012 r., poz. 182, dalej jako
rozporządzenie konkursowe).
Minister Zdrowia argumentuje, że zaskarżona uchwała pozostaje w
oczywistej sprzeczności z wynikającym z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie
pielęgniarek i położnych obowiązkiem przewodniczenia i uczestniczenia
przedstawicieli samorządu zawodowego pielęgniarek i położnych w komisjach
konkursowych na kierownicze stanowiska pielęgniarek i położnych oraz inne
stanowiska kierownicze w podmiotach leczniczych. Naruszenie pozostałych
przepisów powołanych w skardze Ministra Zdrowia polega na tym, że art. 49
ustawy o działalności leczniczej przewiduje obowiązek przeprowadzenia konkursu
na określone w nim stanowiska. Sposób przeprowadzenia konkursu, skład oraz
tryb, jak i warunki powoływania i odwoływania komisji konkursowej normują
przepisy rozporządzenia konkursowego, które przewidują udział w komisji
konkursowej przedstawicieli okręgowej rady pielęgniarek i położnych.
W odpowiedzi na skargę Okręgowa Izba Pielęgniarek i Położnych w W.
wniosła o utrzymanie zaskarżonej uchwały w mocy. Zdaniem Izby zaskarżona
uchwała utraciła de facto moc prawną w dniu 20 marca 2012 r., kiedy to XVII
Okręgowy Zjazd Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położnych w W. podjął uchwałę nr
6, dotyczącą tej samej materii, co zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała
Okręgowej Rady. Zarzut naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie
pielęgniarek i położnych jest nieusprawiedliwiony, ponieważ przewodniczenie i
uczestnictwo w komisjach konkursowych na kierownicze stanowiska nie jest
zadaniem samorządu pielęgniarskiego, a jedynie formą realizacji zadań tego
3
samorządu. Izba podnosi ponadto, że rozporządzenie konkursowe jako sprzeczne
z art. 92 ust. 1 Konstytucji nie jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa.
Rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 49 ust. 8 ustawy o
działalności leczniczej, który to przepis jest niezgodny z ustawą zasadniczą z
powodu zbyt ogólnikowo sformułowanych wytycznych zwartej w nim delegacji
ustawowej co do treści wydanego na jego podstawie aktu wykonawczego.
Dodatkowo Izba podniosła, że rozporządzenie konkursowe zostało wydane w
sposób pozbawiający uczestnika postępowania uprawnienia do opiniowania aktów
prawnych dotyczących organizacji ochrony zdrowia, co powoduje jego sprzeczność
z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych.
Sąd Najwyższy zważył co następuje:
Skarga Ministra Zdrowia jest zasadna.
Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych,
samorząd ten wykonuje swoje zadania przez przewodniczenie i uczestnictwo jego
przedstawicieli w komisjach konkursowych na kierownicze stanowiska
pielęgniarskie lub położnicze oraz na inne stanowiska kierownicze w podmiotach
leczniczych, o ile odrębne przepisy przewidują taki obowiązek. Obowiązek taki
wynika z przepisów rozporządzenia konkursowego, które niewątpliwie są
„odrębnymi przepisami" w rozumieniu art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o samorządzie
pielęgniarek i położonych. Przepisy te przewidują udział przedstawiciela okręgowej
rady pielęgniarek i położnych, w charakterze członka albo przewodniczącego, w
postępowaniach konkursowych dotyczących stanowisk zastępcy kierownika
podmiotu leczniczego (§ 10 pkt 2), ordynatora (§ 10 pkt 3), naczelnej pielęgniarki
lub przełożonej pielęgniarek (§ 10 pkt 4) oraz w przypadku pielęgniarki oddziałowej
(§ 10 pkt 5).
Stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych
samorząd jest niezależny w wykonywaniu swoich zadań, lecz przy ich realizacji
podlega przepisom prawa. Nie ulega wątpliwości, że uchwały organu samorządu
pielęgniarek i położnych mogą być wydawane w granicach zakreślonych
powszechnie obowiązującymi przepisami prawa i muszą pozostawać w zgodzie z
4
tymi przepisami. Przepisy te mogą zaś precyzować nie tylko, jakie są zadania
samorządu zawodowego, ale także w jaki sposób zadania te powinny być
wykonywane. Podzielając argumentację Izby, zgodnie z którą uczestnictwo
przedstawicieli samorządu pielęgniarek i położonych nie jest zadaniem samorządu,
ale jedną z form (postaci) realizacji tych zadań, Sąd Najwyższy stwierdza, że w
następstwie przedmiotowej uchwały Izba przestaje wykonywać ciążące na niej
zadania w jeden z prawnie przewidzianych sposobów, na określenie którego
pozwala zarówno art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych, jak i
art. 17 Konstytucji. Niezależność w wykonywaniu zadań samorządu zawodowego
dotyczy określenia przez samorząd sposobu wywiązania się z obowiązków
wynikających z przepisów prawa i w relewantnym dla rozstrzygnięcia niniejszej
sprawy zakresie odnosi się do autonomicznego wskazania przedstawicieli W.
Okręgowej Izby Pielęgniarek i Położonych uczestniczących w postępowaniach
konkursowych w charakterze przewodniczących albo członków komisji
konkursowych.
Sąd Najwyższy nie podziela argumentów Izby podniesionych na obronę
zaskarżonej uchwały. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że podjęcie przez
XVII Okręgowy Zjazd uchwały nr 6 dotyczącej tej samej materii, co zaskarżona
uchwała Okręgowej Rady nie powoduje, że uchwała ta przestała obowiązywać lub
wywoływać skutki prawne.
Sąd Najwyższy nie dopatrzył się również sprzeczności między
rozporządzeniem konkursowym a art. 92 ust. 1 Konstytucji. Z odpowiedzi na skargę
Ministra Zdrowia wynika, że Izba upatruje niekonstytucyjności rozporządzenia
konkursowego w zbyt ogólnikowo sformułowanych wytycznych co do treści
rozporządzenia. Przepis art. 49 ust. 8 ustawy o działalności leczniczej upoważnia
Ministra Zdrowia do wydania rozporządzenia, w którym określi on sposób
przeprowadzania konkursu na stanowiska wymienione w art. 49 ust. 1 ustawy o
działalność leczniczej; skład oraz tryb i warunki powoływania i odwoływania komisji
konkursowej, a także ramowy regulamin przeprowadzania konkursu na stanowiska,
które sprecyzowano w art. 49 ust. 1 ustawy o działalności leczniczej. Zakres
upoważnienia ustawowego został, zdaniem Sądu Najwyższego ustalony w sposób
odpowiadający wymogom wynikającym z art. 92 ust. 1 Konstytucji i orzecznictwa
5
Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z powołanym w odpowiedzi Izby wyrokiem
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 maja 2010 r., U 4/09 (OTK-A 2010 nr 4, poz.
36) o niekonstytucyjności upoważnienia do wydawania rozporządzenia przesądza
całkowity brak wytycznych, podczas gdy w niniejszej sprawie wytyczne takie są
zawarte w art. 49 ust. 8 ustawy o działalności leczniczej, i polegają na obowiązku
Ministra „kierowania się potrzebą zapewnienia przejrzystości procedury
konkursowej”.
Dla oceny zasadności skargi Ministra Zdrowia bez znaczenia jest argument
dotyczący przebiegu konsultacji społecznych w toku prac legislacyjnych nad
rozporządzeniem konkursowym. Powołany przez Izbę art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o
samorządzie pielęgniarek i położnych przewiduje dla samorządu tej grupy
zawodowej uprawnienie jedynie do opiniowania projektów aktów normatywnych
dotyczących ochrony zdrowia i zasad organizacji opieki zdrowotnej. Opinia zaś ze
swej istoty nie jest wiążąca dla zasięgającego jej podmiotu. Z przepisu tego nie
można wywodzić podstaw dla uznania rozporządzenia konkursowego za
niekonstytucyjne na tej podstawie, że ostateczna treść rozporządzenia odbiega od
treści poddanej konsultacjom społecznym.
Z tych względów orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 10 ust. 3
ustawy o samorządzie pielęgniarek i położnych.
/tp/