Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I KZP 18/12
UCHWAŁA
składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego
Dnia 24 stycznia 2013 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Przemysław Kalinowski (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Wiesław Błuś
SSN Józef Iwulski
SSN Kazimierz Klugiewicz
SSN Marian Kocon
SSN Rafał Malarski
SSN Jolanta Strusińska-Żukowska
Protokolant Ewa Sokołowska
przy udziale prokuratora Prokuratury Generalnej Aleksandra Herzoga
oraz przedstawiciela Rzecznika Praw Obywatelskich Mirosława Wróblewskiego
po rozpoznaniu w Izbie Karnej na posiedzeniu
w dniu 24 stycznia 2013 r.,
przedstawionego na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o
Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2001 r. Nr 14, poz. 147 ze zm.) oraz art.
60 § 2 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 240,
poz. 2052 ze zm.), wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 27 sierpnia 2012
r., (RPO-702362-I/12/MW) o rozstrzygnięcie przez skład siedmiu sędziów Sądu
Najwyższego rozbieżności w wykładni prawa występujących w orzecznictwie Sądu
Najwyższego w zakresie dotyczącym następującego zagadnienia prawnego:
Czy do postępowania sądowego wszczynanego przez
wniesienie odwołania do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych
od orzeczenia Krajowego Sądu Dyscyplinarnego, na podstawie
art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych rewidentach
i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania
2
sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (Dz.U. Nr
77, poz. 649 ze zm.), stosuje się przepisy ustawy z dnia 17
listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43,
poz. 296 ze zm.), czy też przepisy ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r.
- Kodeks postępowania karnego (Dz.U. Nr 89, poz. 555)?
podjął uchwałę:
Do postępowania sądowego, wszczynanego przez wniesienie
do sądu okręgowego – sądu pracy i ubezpieczeń społecznych
odwołania od orzeczenia Krajowego Sądu Dyscyplinarnego na
podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych
rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do
badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym
(Dz.U. Nr 77, poz. 649 ze zm.), stosuje się przepisy ustawy z dnia
6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (Dz.U. Nr 89,
poz. 555 ze zm.).
UZASADNIENIE
Rzecznik Praw Obywatelskich – działając na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 4
ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2001 r. Nr
14, poz. 147 ze zm.) oraz art. 60 § 2 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie
Najwyższym (Dz. U. Nr 240, poz. 2052 ze zm.) i powołując jako przesłankę swego
wystąpienia ujawnione rozbieżności w orzecznictwie sądowym – zwrócił się o
rozstrzygnięcie przez powiększony skład Sądu Najwyższego zagadnienia
prawnego, które zostało sformułowane w sposób następujący:
Czy do postępowania sądowego wszczynanego przez wniesienie odwołania
do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych od orzeczenia Krajowego Sądu
Dyscyplinarnego, na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o
biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania
sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (Dz. U. Nr 77, poz. 649 ze
zm.), stosuje się przepisy ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks
postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.), czy też przepisy ustawy z
dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555)?
W uzasadnieniu wniosku Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że w
istocie chodzi mu o różne stanowiska wyrażone przez Sąd Najwyższy w powyższej
3
materii w postanowieniach: z dnia 1 czerwca 2010 r., III SO 6/10 (LEX nr 622208)
oraz z dnia 30 września 2010 r., I KZP 11/10 (OSNKW 2010, z. 10, poz. 85).
W pierwszym z orzeczeń przywołanych przez autora wniosku wyrażono
pogląd, zgodnie z którym w toku postępowania sądowego przed sądem pracy i
ubezpieczeń społecznych rozpatrującym odwołanie od orzeczenia Krajowego Sądu
Dyscyplinarnego biegłych rewidentów, należy stosować przepisy Kodeksu
postępowania cywilnego. W motywach tego postanowienia odnotowano, że w
regulacji ustawowej dotyczącej zasad rozpoznawania przez sąd powszechny
odwołania od orzeczenia Krajowego Sądu Dyscyplinarnego występuje luka w
postaci braku określenia procedury, według której powinno się toczyć takie
postępowanie sądowe. Braku tego – w myśl tego stanowiska – nie wypełnia
dyspozycja art. 46 ustawy o biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach
uprawnionych do badania sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym
(dalej określana jako u.b.r.) odsyłająca do odpowiedniego stosowania przepisów
Kodeksu postępowania karnego w odniesieniu do spraw nieuregulowanych w
ustawie. Natomiast wyniki wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej,
przemawiają za stosowaniem przepisów Kodeksu postępowania cywilnego w
postępowaniu odwoławczym od orzeczeń Krajowego Sądu Dyscyplinarnego
rozpoznającego sprawy dyscyplinarne biegłych rewidentów.
Odmienne stanowisko zajął natomiast Sąd Najwyższy w postanowieniu z
dnia 30 września 2010 r., I KZP 11/10. W tym rozstrzygnięciu przyjęto, że do
postępowania przed sądem okręgowym – sądem pracy i ubezpieczeń społecznych,
w toku rozpoznawania odwołania od orzeczenia Krajowego Sądu Dyscyplinarnego,
ma zastosowanie przepis art. 46 u.b.r., a co za tym idzie, do postępowania tego
stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania karnego. W uzasadnieniu
tego poglądu zwrócono uwagę na to, że obecna treść przepisu art. 41 u.b.r.
rzeczywiście nie zawiera jakiejkolwiek normy wprost określającej, która procedura
ma zastosowanie do rozpoznawania odwołania od orzeczenia Krajowego Sądu
Dyscyplinarnego, ale jest to następstwo zabiegu dokonanego przez ustawodawcę.
Obecna treść przedmiotowej ustawy nie zawiera bowiem poprzednio
obowiązującego uregulowania tej materii, znajdującego się w ustawie o biegłych
rewidentach i ich samorządzie z dnia 13 października 1994 r. (Dz. U. Nr 31, poz.
359), które przewidywało wyraźnie, że sąd apelacyjny - sąd pracy i ubezpieczeń
4
społecznych rozpoznający odwołanie, stosuje przepisy Kodeksu postępowania
cywilnego (art. 33 ust. 2a).
Wskazując na tak zarysowane różnice w wypowiedziach Sądu Najwyższego,
autor wniosku wyraził przekonanie, że przedstawiona rozbieżność w wykładni
prawa ma istotne znaczenie, gdyż wiąże się z wyborem procedury, którą należy
stosować w toku postępowania sądowego w omawianej kategorii spraw.
Jednocześnie podkreślono, że w opinii Rzecznika Praw Obywatelskich istnieją
ważne argumenty przemawiające na rzecz zarówno pierwszego, jak i drugiego
stanowiska. Jednak ostatecznie, zdaniem wnioskodawcy, wobec wątpliwości
wynikających z braku wyraźnej wypowiedzi ustawodawcy należałoby przywiązywać
większe znaczenie do względów konstytucyjno-gwarancyjnych. Te zaś pełniej
realizuje koncepcja zaprezentowana w postanowieniu z dnia 30 września 2010 r. I
KZP 11/10.
Na koniec, powołując się na przedstawioną rozbieżność wykładni, Rzecznik
Praw Obywatelskich podkreślił konieczność rozstrzygnięcia przytoczonej we
wniosku wątpliwości przez poszerzony skład Sądu Najwyższego.
Prokurator Prokuratury Generalnej, odnosząc się do przedstawionego
wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich, w pierwszej kolejności wskazał na
spełnienie wymaganych przez ustawę przesłanek wystąpienia z tzw. pytaniem
abstrakcyjnym, przewidzianych w art. 60 ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o
Sądzie Najwyższym. W uzasadnieniu tego stanowiska podkreślono, że
przedstawienie zagadnienia prawnego w związku z rozbieżnością w orzecznictwie
wymaga wykazania, że w praktyce sądowej rzeczywiście pojawiła się odmienna
interpretacja treści konkretnego przepisu, a nie tylko rozbieżność wynikająca z
odmiennego stosowania prawa. W tym kontekście prokurator wskazał, że pogląd
wyrażony w postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r., III SO 6/10, odwoływał się do
argumentów natury językowej i systemowej. Natomiast w postanowieniu z dnia 30
września 2010 r., I KZP 11/10, zanegowano tę wykładnię, z jednoczesnym
wskazaniem na szerokie rozumienie dyspozycji art. 46 u.b.r. oraz podkreśleniem
znaczenia gwarancyjnego charakteru procedury karnej. Po wyrażeniu przekonania,
że w tej sprawie zostały spełnione warunki do podjęcia uchwały przez powiększony
skład Sądu Najwyższego, prokurator zaproponował sformułowanie następującego
poglądu prawnego: „do postępowania sądowego wszczynanego przez wniesienie
odwołania do sądu pracy i ubezpieczeń społecznych od orzeczenia Krajowego
5
Sądu Dyscyplinarnego, na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o
biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania
sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (Dz. U. Nr 77, poz. 649 ze
zm.), stosuje się przepisy ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks
postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.)”.
Sąd Najwyższy zważył co następuje.
Trzeba w pełni zgodzić się z tą częścią poglądu wyrażonego przez
prokuratora Prokuratury Generalnej w jego pisemnym wystąpieniu, w której
podkreślono konieczność wykazania, że w orzecznictwie sądowym (w tym wypadku
– w orzecznictwie Sądu Najwyższego) ujawniła się rozbieżność wynikająca z
wykładni prawa uzasadniająca zwrócenie się do składu powiększonego tego
właśnie Sądu o rozstrzygnięcie kwestii prawnej budzącej rzeczywiste trudności
interpretacyjne. Wymaganie to jest skierowane do podmiotów uprawnionych do
przedstawiania Sądowi Najwyższemu tzw. abstrakcyjnych pytań prawnych. U
podstaw tej instytucji tkwi założenie, że występowanie w orzecznictwie sądowym (a
zwłaszcza Sądu Najwyższego) dwóch lub więcej rozbieżnych sposobów
interpretowania tego samego przepisu lub grupy przepisów i w związku z tym
odmiennego rozstrzygania podobnych problemów prawnych, jest niekorzystne z
punktu widzenia funkcjonowania wymiaru sprawiedliwości. Wprawdzie w
piśmiennictwie prawniczym trafnie zwraca się uwagę, że o „rozbieżności w
orzecznictwie sądów powszechnych lub Sądu Najwyższego” można zasadnie
mówić dopiero wtedy, gdy wyraźnie ukształtują się odmienne linie orzecznictwa
reprezentowane przez przynajmniej pewną grupę rozstrzygnięć zawierających
argumentację wspierającą każdą z koncepcji. Natomiast pojedyncze orzeczenia,
incydentalnie odbiegające od głównego nurtu interpretacji, nie wypełniają jeszcze
przesłanki „rozbieżności w orzecznictwie” i nie uzasadniają dokonywania wykładni
w trybie art. 60 § 2 ustawy o Sądzie Najwyższym (por. R. A. Stefański: Instytucja
pytań prawnych do Sądu Najwyższego w sprawach karnych. Kraków 2001, s. 251).
Jednak w sytuacji, gdy w Sądzie Najwyższym w krótkim okresie zapadły dwa
całkowicie przeciwstawne rozstrzygnięcia, w których dokonano
wielopłaszczyznowej wykładni tych samych norm – uzyskując odmienne wyniki i
wskazując sądom powszechnym dwie różne procedury właściwe przy
6
rozpoznawaniu odwołań w omawianej kategorii spraw, niezbędne jest usunięcie
tych wątpliwości już na obecnym etapie, co przemawiało za podjęciem uchwały.
Wywód zamieszczony w wystąpieniu Rzecznika Praw Obywatelskich stawiał
w opozycji dwa postanowienia Sądu Najwyższego: z dnia 1 czerwca 2010 r. III SO
6/10 oraz z dnia 30 września 2010 r. I KZP 11/10.
W pierwszej kolejności należy zatem rozważyć i poddać ocenie argumenty
przywołane w powyższych orzeczeniach dla uzasadnienia poszczególnych
stanowisk. Zgodnie z motywami zamieszczonymi w postanowieniu z dnia 1
czerwca 2010 r., III SO 6/10 – za stosowaniem przepisów Kodeksu postępowania
cywilnego w omawianej procedurze miały przemawiać:
1. posłużenie się przez ustawodawcę w art. 41 ust. 2 u.b.r. terminem
„skarga kasacyjna”, który to zwrot jest charakterystyczny dla procedury
cywilnej, nawiązuje wprost do środka prawnego określonego w Kodeksie
postępowania cywilnego i – od czasu nowelizacji tego Kodeksu w 2004 r.
– wyraźnie różni go od terminu „kasacja”, jakim posługuje się Kodeks
postępowania karnego;
2. wskazanie, w art. 41 ust. 1 u.b.r., okręgowego sądu pracy i ubezpieczeń
społecznych jako sądu rzeczowo właściwego do rozpoznania odwołania
od orzeczenia Krajowego Sądu Dyscyplinarnego;
3. odwołanie się do wyników wykładni systemowej, świadczących o
celowym zamyśle ustawodawcy, który wprowadzając w odniesieniu do
różnych grup zawodowych możliwość zaskarżenia orzeczeń organów
dyscyplinarnych do sądu powszechnego, jako zasadę przyjął stosowanie
procedury cywilnej w takim postępowaniu odwoławczym, a odmienne
rozwiązanie, tj. zastosowanie procedury karnej – przyjął jedynie w
odniesieniu do postępowań odwoławczych toczących się w tym zakresie
wobec przedstawicieli zawodów prawniczych.
Bliższa analiza przytoczonych argumentów prowadzi do wniosku, że nie do
końca wspierają one tezę, którą miały uzasadniać. Ich wartość podważa zwłaszcza
zapoznanie się z aktualnym ustawodawstwem odnoszącym się do problematyki
postępowań dyscyplinarnych różnych grup zawodowych.
Ad. 1. Powołanie się na fakt posłużenia się przez ustawodawcę w art. 41 ust.
2 u.b.r. określeniem „skarga kasacyjna” dla wsparcia poglądu, że determinuje ono
stosowanie procedury cywilnej do rozpoznania odwołania od orzeczenia Krajowego
7
Sądu Dyscyplinarnego, gdyż termin ten jest charakterystyczny dla Kodeksu
postępowania cywilnego – w kształcie obowiązującym po nowelizacji – w
rzeczywistości trudno już obecnie uznać za skuteczny argument. Wprawdzie
istotnie, użyty we wskazanym przepisie art. 41 ust. 2 u.b.r. termin „skarga
kasacyjna”, koreluje z taką właśnie nazwą nadzwyczajnego środka zaskarżenia,
jaką wprowadzono do Kodeksu postępowania cywilnego ustawą nowelizującą
tenże Kodeks – ustawa z dnia 22 grudnia 2004 r. o zmianie ustawy Kodeks
postępowania cywilnego oraz ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.
U. z 2005 r. Nr 13, poz. 98), zastępując dotychczas funkcjonującą w przepisach
tych ustaw nazwę „kasacja”. Jednak nie sposób nie dostrzec, że ustawodawca w
aktach normatywnych uchwalonych już po wprowadzeniu tej zmiany w Kodeksie
postępowania cywilnego, na którą powołał się Sąd Najwyższy w postanowieniu z
dnia 1 czerwca 2010 r. III SO 6/10, właśnie na gruncie postępowań związanych z
odpowiedzialnością dyscyplinarną, nadal posługiwał się określeniem „kasacja”. Co
więcej, czynił tak nawet wtedy, gdy modyfikując w jakiejś części konkretny aspekt
postępowania dyscyplinarnego, jednocześnie pozostawiał w mocy zarówno
dotychczasową nazwę nadzwyczajnego środka zaskarżenia, jak i rozwiązanie
wyraźnie przewidujące, że do rozpoznania odwołania od orzeczenia organu
dyscyplinarnego stosuje się przepisy postępowania cywilnego (por. art. 1 ustawy z
dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach
sądowych i egzekucji - Dz. U. z 2007 r. Nr 112, poz. 769, art. 127 ust. 3 ustawy z
dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej – Dz. U. Nr. 227, poz. 1505 oraz art.
114 ust. 4 ustawy z dnia 30 kwietnia 2010 r. o Polskiej Akademii Nauk – Dz. U. Nr
96, poz. 619). Jednocześnie, w ustawie o instytutach badawczych (Dz. U. Nr 96,
poz. 618), nota bene uchwalonej dokładnie tego samego dnia co ustawa o PAN
powołana wyżej, w art. 58 ust. 4 - także wprost wskazując na stosowanie
przepisów Kodeksu postępowania cywilnego dotyczących apelacji przy
rozpoznawaniu odwołań od orzeczeń organów dyscyplinarnych – ponownie użyto
terminu „skarga kasacyjna” dla określenia nazwy nadzwyczajnego środka
zaskarżenia. Podobnie zresztą wcześniej, w ustawie z dnia 13 kwietnia 2007 r. o
Państwowej Inspekcji Pracy w jej art. 88, przewidującym możliwość wniesienia do
sądu apelacyjnego – sądu pracy i ubezpieczeń społecznych odwołania od
orzeczenia komisji dyscyplinarnej II instancji, ustawodawca wykluczył zarazem
8
dopuszczalność wnoszenia dalszego środka zaskarżenia, określając go tym razem
mianem „skargi kasacyjnej”.
Także w literaturze prawniczej z zakresu procedury cywilnej - odnotowując
zmianę terminologiczną wprowadzoną do Kodeksu postępowania cywilnego
powołaną ustawą z 2004 r. – podkreśla się, że w istocie chodziło o
doprecyzowanie, iż podmiot wnoszący ten środek zaskarżenia występuje o kasację
orzeczenia, a więc dla oznaczenia podjętej przez niego czynności należy użyć
określenia „skarga kasacyjna”; natomiast „kasacji” wyroku dokonuje sąd w wyniku
przeprowadzonego postępowania podjętego w wyniku żądania skutecznie
zgłoszonego przez stronę procesową (por. T. Ereciński: Wprowadzenie do kodeksu
postępowania cywilnego. Warszawa 2005, s. 314; T. Zembrzuski: Skarga
kasacyjna. Dostępność w postępowaniu cywilnym. Warszawa 2011, s. 50; W.
Broniewicz: Apelacja, kasacja i skarga kasacyjna w postępowaniu cywilnym
(Problematyka terminologiczna). PiP 1999, nr 3, s.58).
W tych warunkach nie sposób przyjąć, że w drodze analizy opartej o
kryterium językowe odniesione do nazwy nadzwyczajnego środka zaskarżenia
orzeczeń zapadających po rozpoznaniu odwołania od rozstrzygnięcia organu
dyscyplinarnego – i to nazwy użytej w kontekście wykluczenia dopuszczalności
korzystania z tego środka – można wnioskować w sposób racjonalny o dokonaniu
przez ustawodawcę wyboru określonej procedury. Wręcz przeciwnie, już proste
zestawienie kilku aktów normatywnych – w części regulującej drogę odwoławczą od
orzeczeń organów dyscyplinarnych – wskazuje na brak przywiązywania przez
ustawodawcę specjalnej uwagi do stosowanej terminologii. Nie można zatem – z
użytych tam określeń – wyprowadzać takich wniosków, jak to miało miejsce w
postanowieniu z dnia 1 czerwca 2010 r. III SO 6/10. Przeczy im bowiem w sposób
oczywisty treść innych ustaw regulujących tę samą materię w odniesieniu do innych
grup zawodowych.
To ustalenie prowadzi do wniosku, że słusznie w postanowieniu z dnia 30
września 2010 r., I KZP 11/10, uznano za nieprzydatne kryterium oparte na samej
nazwie nadzwyczajnego środka zaskarżenia, jaką posłużył się ustawodawca
(wykluczając zresztą jego wnoszenie) na gruncie ustawy o biegłych rewidentach
/…/, gdyż używanie terminów „kasacja” i „skarga kasacyjna”, przynajmniej na
gruncie ustaw normujących odpowiedzialność dyscyplinarną różnych grup
zawodowych, ma charakter dość przypadkowy.
9
Ad. 2. Wskazanie sądu okręgowego – sądu pracy i ubezpieczeń
społecznych, jako sądu pierwszej instancji, do którego – stosownie do dyspozycji
art. 41 ust. 1 u.b.r. – służy odwołanie od orzeczenia Krajowego Sądu
Dyscyplinarnego, mogłoby rzeczywiście funkcjonalnie wiązać ten środek
zaskarżenia i całe dalsze postępowanie – z procedurą cywilną. Ta bowiem, co do
zasady, znajduje zastosowanie w procesach toczących się przed sądami pracy i
ubezpieczeń społecznych. Wykładnię funkcjonalną, nawet w postaci negującej
językowe znaczenie przepisu, wyjątkowo dopuszcza się w piśmiennictwie
prawniczym i orzecznictwie, jeżeli wykładnia gramatyczna prowadzi do wniosków
nieracjonalnych lub aksjologicznie nieakceptowalnych (por. M. Zieliński: Koncepcja
derywacyjna wykładni a wykładnia Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego
[w:] J. Godyń, M. Hudzik, L.K. Paprzycki [red.]: Zagadnienia prawa dowodowego.
Warszawa 2011, s. 117-136). Odwołanie się do wykładni funkcjonalnej nie może
jednak prowadzić do odrzucenia znaczenia wyraźnego zabiegu dokonanego przez
ustawodawcę, który modyfikując dotychczasowy kształt regulacji zrezygnował z
istniejącego wcześniej wskazania procedury cywilnej, jako właściwej przy
rozpoznawaniu spraw dyscyplinarnych tego kręgu podmiotów trafiających na drogę
sądową, skoro jednocześnie taki kształt regulacji ustawowej nie czyni jej
niemożliwą do stosowania w praktyce. Przypomnieć trzeba bowiem, że przepis art.
33 ust. 2a poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 13 października 1994 r. o
biegłych rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania
sprawozdań finansowych oraz o nadzorze publicznym (Dz. U. z 2001 r. Nr 31, poz.
359) – w wersji obowiązującej od dnia 1 stycznia 2003 r., jednoznacznie i
kompleksowo oraz w sposób funkcjonalnie skorelowany – regulował m.in.
zagadnienie procedury obowiązującej przy rozpoznawaniu odwołań od orzeczeń
Krajowego Sądu Dyscyplinarnego drugiej instancji. Orzekanie w tym zakresie
należało do sądu apelacyjnego – sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, a
zastosowanie miały przepisy Kodeksu postępowania cywilnego o apelacji. Obecne
unormowanie, zawarte w art. 41 ust. 1 u.b.r., nie przewiduje już Krajowego Sądu
Dyscyplinarnego orzekającego jako organ drugiej instancji, a odwołanie od
orzeczenia tego sądu wydanego w I instancji – kieruje do sądu okręgowego - sądu
pracy i ubezpieczeń społecznych. Usunięto też zapis o stosowaniu w postępowaniu
odwoławczym przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o apelacji. Jak wynika z
uzasadnienia projektu obecnie obowiązującej ustawy o biegłych rewidentach /…/,
10
wprowadzone zmiany zmierzały do skrócenia drogi do sądownictwa powszechnego
i przekazania postępowania odwoławczego do sądu okręgowego, a zatem obecny
kształt postępowania odwoławczego nie jest przypadkowy, lecz był zamierzonym
posunięciem ustawodawcy. Skoro tak, to nie można ignorować również faktu
pominięcia w obecnej ustawie zapisu o stosowaniu przepisów Kodeksu
postępowania cywilnego o apelacji – w postępowaniu dyscyplinarnym w jego części
toczącej się przed sądem powszechnym.
W tym miejscu należy rozważyć jeszcze stanowisko prokuratora Prokuratury
Generalnej, wyrażone w jego wniosku, w którym także powołano się na
oznaczenie sądu jako wyznacznika rodzaju postępowania mającego zastosowanie
do rozpoznawania odwołań od orzeczeń Krajowego Sądu Dyscyplinarnego
biegłych rewidentów – w nawiązaniu do praktycznego aspektu stosowania
procedury nietypowej dla sądu pracy i ubezpieczeń społecznych. Jest to jednak
także argument niewystarczający. Skoro bowiem ustawodawca przewidział
procedurę karną jako obowiązującą w postępowaniu dyscyplinarnym prowadzonym
przez organy samorządu zawodowego, a zatem możliwą do stosowania przez
podmiot nie mający żadnego przygotowania prawniczego, to trudno przyjąć, aby
sąd powszechny, składający się wszak z osób o szczególnym przygotowaniu
zawodowym, nie mógł przeprowadzić postępowania kontrolnego przy zastosowaniu
reguł obowiązujących w tej samej procedurze. Oczywiście ma rację prokurator
wymieniając cały szereg ustaw, w tym również spoza kręgu wymienionego
powyżej, wyraźnie nakazujących stosowanie przepisów Kodeksu postępowania
cywilnego o apelacji – do rozpoznania odwołań od orzeczeń korporacyjnych sądów
dyscyplinarnych. Jednak już inne, wcześniej przywołane przykłady świadczą o tym,
że ten kierunek legislacyjny nie ma charakteru trwałego i zwłaszcza w ostatnich
latach – wręcz nie sposób mówić o konsekwencji w tym zakresie. Niewątpliwie
natomiast coraz wyraźniejsza staje się tendencja do poszerzania sfery
funkcjonowania procedury karnej na gruncie postępowań dyscyplinarnych grup
zawodowych innych niż prawnicze.
Nie można przy tym nie dostrzec pewnej niespójności dotychczasowego
rozwiązania polegającego na prowadzeniu postępowania dyscyplinarnego przez
organy korporacyjne stosownie do reguł określonych w procedurze karnej, a
następnie, rozpoznawania odwołań od orzeczeń tych organów przez sądy
powszechne, procedujące według zasad przewidzianych w Kodeksie postępowania
11
cywilnego, czego niekorzystną konsekwencją jest zderzenie dwóch reżimów
postępowania w jednym procesie dyscyplinarnym, ale na różnych jego etapach.
Wykładnia przyjęta w uchwale pozwala – przynajmniej częściowo – usunąć ten
problem.
W tym miejscu trzeba jeszcze odnieść się do kwestii rozpoznawania przez
sądy administracyjne odwołań od orzeczeń organów dyscyplinarnych w tzw.
służbach mundurowych, z czego prokurator w swoim wystąpieniu wyprowadził
wniosek wspierający jego stanowisko o funkcjonalnym powiązaniu specyfiki sądu z
procedurą mającą zastosowanie w postępowaniu przed tym sądem. Jednak nawet
zupełnie podstawowe zestawienie zakresu odesłań do odpowiedniego stosowania
przepisów Kodeksu postępowania karnego, zawartych w poszczególnych ustawach
regulujących status tych służb ( por. np. art. 135p ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o
Policji – Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687; art. 136c ustawy z dnia 12 października
1990 r. o Straży Granicznej – Dz. U. z 2011 r. Nr 116, poz. 675; art. 124n ustawy z
dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej – Dz. U. z 2009 r. Nr 12,
poz. 68) pozwala dostrzec, że w tych postępowaniach dyscyplinarnych w bardzo
różnym stopniu – czasami wręcz bardzo ograniczonym z uwagi na wyczerpujące
unormowania proceduralne zawarte w tych ustawach – następuje odwołanie się do
procedury karnej. Natomiast konieczność uwzględniania przez sądy
administracyjne instytucji procesu karnego, do których następuje odesłanie w
poszczególnych ustawach, podkreślona została w orzecznictwie NSA (por. wyrok z
dnia 5 grudnia 2006 r., I OSK 472/06, LEX Nr 290653).
Zatem, również argumentacja odwołująca się do elementów o charakterze
funkcjonalnym nie stanowi wystarczającego wsparcia dla poglądu wyrażonego w
postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 1 czerwca 2010 r., III SO 6/10, gdyż
prowadzi do zanegowania wyraźnego postąpienia ustawodawcy. Natomiast zgodzić
trzeba się z oceną wyrażoną w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 30
września 2010 r., I KZP 11/10, że nie jest racjonalnym posunięciem narzucenie
sądom pracy i ubezpieczeń społecznych sprawowania kontroli według zasad
procedury, której co do zasady nie stosują w sprawach należących do ich
właściwości.
Ad. 3. Argument oparty na wykładni systemowej odwoływał się do
jednolitego ukształtowania zasad zaskarżenia orzeczeń korporacyjnych organów
dyscyplinarnych w ten sposób, że w postępowaniu dotyczącym zawodów
12
prawniczych miałyby zastosowanie przepisy procedury karnej, zaś w odniesieniu do
wszystkich innych – przepisy postępowania cywilnego. Pogląd ten stanowił
niewątpliwie nawiązanie do koncepcji wyrażonej w ustawie z dnia 23 listopada 2002
r. o Sądzie Najwyższym, która właśnie według tego kryterium ujednoliciła drogę
odwoławczą w postępowaniach dyscyplinarnych całego szeregu grup zawodowych
(zmieniając m.in. art. 33 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy o biegłych
rewidentach /…/ i dodając w nim ust. 2a). Jednak późniejsze ustawodawstwo,
zwłaszcza przyjęte w ostatnich latach, coraz wyraźniej odchodzi od takiego
podziału i coraz szerzej wprowadza procedurę karną do całego postępowania
dyscyplinarnego, w tym również jego części toczącej się przed sądem
powszechnym – także w odniesieniu do grup zawodowych innych niż prawnicy.
Oznacza to, że dotychczasowy model przestaje być punktem odniesienia dla
potrzeb bieżącej wykładni.
Przykładem tej tendencji może być ustawa z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach
lekarskich (Dz. U. Nr 219, poz. 1708), która w art. 95 ust. 1 przewiduje możliwość
zaskarżenia kasacją orzeczenia sądu lekarskiego kończącego postępowanie w
przedmiocie odpowiedzialności zawodowej, a w art. 112 wprost nakazuje
stosowanie przepisów Kodeksu postępowania karnego do postępowania w
przedmiocie tej odpowiedzialności.
Z kolei, w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i
egzekucji (Dz.U. Nr 133, poz. 882), która początkowo przewidywała rozpoznawanie
odwołań od orzeczeń komisji dyscyplinarnej przez sąd wojewódzki (obecnie –
okręgowy – uw. SN) – sąd pracy i ubezpieczeń społecznych z zastosowaniem
przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o apelacji (art. 75 ust. 3), ustawą z
dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.
U. Nr 40, poz. 228), wprowadzono zmianę polegającą na wyeliminowaniu
określenia, że ma to być sąd pracy i ubezpieczeń społecznych oraz o stosowaniu
przepisów Kodeksu postępowania cywilnego o apelacji. Obecna treść art. 75 ust. 2,
3 i 4 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, ogranicza się do stwierdzenia, że
odwołanie przysługuje do sądu okręgowego, od orzeczenia tego sądu nie
przysługuje kasacja, a do postępowania dyscyplinarnego tej grupy zawodowej, w
zakresie nieuregulowanym ustawą, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu
postępowania karnego.
13
Natomiast w ustawie z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o
rzecznikach patentowych (Dz. U. Nr 197, poz. 1308) zamieszczono przepis art. 67b
o odpowiednim stosowaniu przepisów Kodeksu postępowania karnego w zakresie
dotyczącym postępowania dyscyplinarnego, a nieuregulowanym w ustawie.
Jednocześnie, możliwość zaskarżenia orzeczenia Odwoławczego Sądu
Dyscyplinarnego do sądu apelacyjnego – sądu pracy i ubezpieczeń społecznych -
zastąpiono uprawnieniem do wniesienia kasacji ukształtowanej na zasadach
zbliżonych do tych, jakie funkcjonują w procedurze karnej.
Z kolei, w ustawie z dnia 1 lipca 2011 r. o samorządzie pielęgniarek i
położnych (Dz. U. Nr 174, poz. 1038) ograniczono się do wskazania, że w
sprawach dotyczących postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej
tych grup pracowników medycznych stosuje się Kodeks postępowania karnego – z
pewnymi ograniczeniami (art. 88 ustawy), a od prawomocnego orzeczenia sądu
pielęgniarek i położnych kończącego postępowanie w tym zakresie – przysługuje
kasacja (art. 73 ust. 1 ustawy).
Dotychczasowy, bardzo skrótowy przegląd rozwiązań stosowanych przez
ustawodawcę w odniesieniu do zakresu i zasad odwoływania się od orzeczeń
organów dyscyplinarnych, a także rodzaju procedury mającej zastosowanie przy
rozpoznawaniu tych odwołań oraz ewentualnej możliwości wnoszenia
nadzwyczajnych środków zaskarżenia przekonuje, że w przeważającej mierze
regulacje te mają rzeczywiście indywidualny (by nie rzec wprost – czasami
przypadkowy) charakter. Zwłaszcza ustawy przyjmowane w ostatnim okresie
charakteryzuje taki poziom zróżnicowania rozwiązań, że wręcz nie pozwala on na
korzystanie z wykładni systemowej zewnętrznej, rozumianej – w tym wypadku –
jako możliwość odwołania się do pewnej spójnej koncepcji ustawodawcy,
realizowanej przez przyjmowanie w kolejno uchwalanych bądź modyfikowanych
ustawach, względnie konsekwentnie takich samych zasad kształtowania reguł
odpowiedzialności dyscyplinarnej w odniesieniu do różnych grup zawodowych.
Poprzednio funkcjonujący model charakteryzowało kilka istotnych elementów
takich, jak: dwuinstancyjne postępowanie korporacyjne, właściwość sądów
apelacyjnych – sądów pracy i ubezpieczeń społecznych do rozpoznawania odwołań
od orzeczeń dyscyplinarnych zapadających w ramach korporacji innych niż
prawnicze, stosowanie procedury cywilnej przez sądy apelacyjne przy
rozpoznawaniu tych odwołań oraz brak możliwości wniesienia kasacji stron.
14
Natomiast w odniesieniu do przedstawicieli zawodów prawniczych, procedura karna
miała zastosowanie w całym postępowaniu dyscyplinarnym, uzupełniona
dodatkowo, poszerzonym prawem do kasacji (z wyłączeniem sędziów). Ten
wyraźny do niedawna podział – przestał obecnie istnieć.
Ustawodawstwo ostatnich lat charakteryzuje się rezygnacją z powyższych
jednolitych rozwiązań. W krótkim okresie (lata 2009 – 2011) zmodyfikowano w
sposób istotny regulację dotyczącą omawianej materii w całym szeregu ustaw,
podążając w zupełnie różnych kierunkach. I tak:
- w ustawie o biegłych rewidentach /…/ zrezygnowano z drugiej instancji
sądownictwa korporacyjnego i rozpoznawanie odwołań od orzeczenia Krajowego
Sądu Dyscyplinarnego przekazano sądowi okręgowemu sądowi pracy i
ubezpieczeń społecznych, podkreślając przy tym w motywach projektu, że chodziło
o skrócenie drogi do sądownictwa powszechnego. Jednocześnie, wprowadzono
możliwość korzystania z dalszej drogi odwoławczej przez wniesienie środka
zaskarżenia do sądu apelacyjnego, tworząc w ten sposób model trójinstancyjny.
Usunięto zastrzeżenie o stosowaniu procedury cywilnej w postępowaniu
odwoławczym przed sądem powszechnym, a pozostawiono ogólne odesłanie do
przepisów Kodeksu postępowania karnego;
- w powołanej wyżej ustawie z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich,
ustawodawca pozostawił dwie instancje sądownictwa korporacyjnego orzekającego
w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy, wyeliminował uprawnienie do
wnoszenia odwołania od orzeczenia sądu lekarskiego drugiej instancji do sądu
apelacyjnego – sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, a jednocześnie otworzył
możliwość zaskarżenia rozstrzygnięcia w tym zakresie środkiem o charakterze
nadzwyczajnym, jakim jest kasacja – z jednoczesnym odesłaniem do
odpowiedniego stosowania procedury karnej – w sprawach nie uregulowanych w
ustawie;
- w ustawie z dnia 12 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o komornikach
sądowych i egzekucji wyeliminowano komisje dyscyplinarne drugiej instancji, a
rozpoznawanie odwołań od orzeczeń komisji pierwszej instancji należy do sądu
okręgowego – już bez sprecyzowania, że chodzi o sąd pracy i ubezpieczeń
społecznych. Z przepisu art. 75 ust. 4 tej ustawy wynika, że od orzeczenia sądu
okręgowego nie przysługuje kasacja. Nie zamieszczono przy tym wyraźnego
wskazania na rodzaj procedury stosowanej przy rozpoznawaniu odwołań,
15
ograniczając się do ogólnego odesłania i stwierdzając, że w sprawach
nieuregulowanych w ustawie mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania
karnego.
- w ustawach z dnia 30 kwietnia 2010 r.: o Polskiej Akademii Nauk i o
Instytutach Badawczych (Dz. U. Nr 96, poz. 619 i 618) przewidziano
dwuinstancyjne orzekanie przez komisje dyscyplinarne oraz możliwość wniesienia
odwołania do Sądu Apelacyjnego w Warszawie – Sądu Pracy i Ubezpieczeń
Społecznych od prawomocnego orzeczenia komisji drugiej instancji. Jednocześnie,
nadal wskazano na procedurę cywilną, która ma zastosowanie do rozpoznawania
tych odwołań. Natomiast wykluczając możliwość wniesienia nadzwyczajnego
środka zaskarżenia przywołano jego różne nazwy;
- w ustawie z dnia 1 lipca 2011 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych
(Dz. U. Nr 174, poz. 1038) także przyjęto model orzekania przez sądy pielęgniarek i
położnych dwóch instancji w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej z
wyłączeniem możliwości odwołania się do sądu powszechnego od prawomocnego
orzeczenia sądu drugiej instancji, ale przy jednoczesnym przyznaniu prawa do
wniesienia kasacji – z zastosowaniem reguł przewidzianych w procedurze karnej.
W tym kontekście warto jeszcze zwrócić uwagę na uzasadnienie senackiego
projektu ustawy o zmianie ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich, a
także zmianie ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i
izbach lekarsko-weterynaryjnych, ustawy z dnia 19 kwietnia 1991 r. o izbach
aptekarskich, ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o diagnostyce laboratoryjnej oraz
ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o samorządzie pielęgniarek i położnych (Sejm RP VII
kadencji Nr druku: 520). Przygotowanie tego projektu i skierowanie go do komisji
stanowi wykonanie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 czerwca 2010 r.
(P. 28/09), w którym – orzekając jeszcze ze względów formalnych na gruncie
poprzednio obowiązującej ustawy o izbach lekarskich – wyrażono pogląd, że w
świetle dyspozycji art. 77 ust. 2 Konstytucji nie jest dopuszczalne zamykanie drogi
sądowej lekarzowi ukaranemu karami innymi niż wymienione w ówczesnym art. 42
ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy. Trybunał stwierdził przy tym, że sądowa kontrola
postępowań dyscyplinarnych gwarantuje ochronę konstytucyjnych praw i wolności
obwinionych, a ponadto – w przypadku postępowań dotyczących zawodów
zaufania publicznego – stanowi element nadzoru państwa nad działalnością
samorządu zawodowego. Celem tej kontroli powinna być „weryfikacja
16
prawidłowości całego postępowania dyscyplinarnego, a nie jedynie kary w nim
wymierzonej”. Zdaniem Trybunału, każda kara orzekana w postępowaniu
dyscyplinarnym charakteryzuje się wymierną dolegliwością. Oznacza ona bowiem
negatywną ocenę sposobu wykonywania zawodu, powodującą tym samym utratę
zaufania publicznego i dyskredytację wobec pacjentów i środowiska medycznego.
Stąd nie można uzależniać drogi sądowej od rodzaju kary wymierzonej w
postępowaniu dyscyplinarnym. Podobne stanowisko w kwestii drogi sądowej
przysługującej nauczycielom akademickim ukaranym w postępowaniu
dyscyplinarnym Trybunał Konstytucyjny wyraził w wyroku SK 17/00. W
uzasadnieniu projektu zauważono, że wprawdzie obecny kształt regulacji
dotyczącej zaskarżania prawomocnych orzeczeń sądów lekarskich drugiej instancji
jest już zupełnie inny, to nadal nie odpowiada on standardowi określonemu w
wyroku TK z dnia 29 czerwca 2010 r., gdyż możliwość odwołania się od
wspomnianych orzeczeń jest ograniczona do nadzwyczajnego środka zaskarżenia,
jakim jest kasacja, która podlega formalnym rygorom określonym w Kodeksie
postępowania karnego. Stąd też we wspomnianym projekcie proponuje się
dotychczasową kasację wnoszoną do Sądu Najwyższego zastąpić środkiem
prawnym wnoszonym do sądu okręgowego i rozpatrywanym w trybie
przewidzianym dla apelacji. Ze względu na to, że postępowanie dyscyplinarne
połączone jest z orzekaniem kar (niejednokrotnie identycznych, jak kary lub środki
karne przewidziane w prawie karnym), przez co bliższe jest procesowi karnemu niż
postępowaniu cywilnemu, w projekcie przyjęto, że właściwy dla rozpatrywania
apelacji będzie Kodeks postępowania karnego podkreślając, iż tak „już jest w
większości zmienianych ustaw”. Z uwagi na to, że regulacje ograniczające drogę
sądową zawarte są również w innych ustawach regulujących zawody medyczne,
aby uniknąć stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny ich niekonstytucyjności,
projekt zawiera rozwiązania jednolicie modyfikujące te kwestie w odniesieniu do
postępowania dyscyplinarnego dotyczącego przedstawicieli tych zawodów.
Tak szerokie przywołanie głównych tez projektu ustawy nowelizującej
przepisy o postępowaniu dyscyplinarnym w zawodach medycznych było
uzasadnione wskazaniem przez samego ustawodawcę nowego kierunku rozwiązań
normatywnych, w jakim zamierza podążać w dalszych pracach legislacyjnych. Na
szczególne podkreślenie zasługuje zwłaszcza wypowiedź zawarta w części
motywacyjnej projektu, w której wskazano, że „docelowo należałoby zmierzać do
17
zmiany pozostałych regulacji dyscyplinarnych (w zawodach innych niż medyczne)
w tym samym kierunku, tzn.: sąd okręgowy (wydział karny), procedura karna, tryb
apelacyjny. Powinno to się jednak odbyć w osobnych ustawach obejmujących
różne grupy zawodowe łączone na zasadzie podobieństwa, tak jak w
przedstawianym projekcie”.
Powyższa deklaracja, zamieszczona w uzasadnieniu senackiego projektu
ustawy odnoszącego się do problematyki postępowania w przedmiocie
odpowiedzialności zawodowej przed sądami korporacyjnymi i możliwości oraz trybu
poddania ich orzeczeń kontroli sądów powszechnych – jako pochodząca z kręgów
legislatury – nie powinna zostać pominięta również przy analizowaniu
obowiązującego rozwiązania dotyczącego tej materii w sytuacji, gdy odczytanie
zamysłu ustawodawcy może nasuwać trudności, których wyrazem jest pytanie
sformułowane przez Rzecznika Praw Obywatelskich. Stanowi ona wyraz realizacji
kierunku wykładni zarysowanego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który
z jednej strony podkreśla konieczność zapewnienia drogi odwołania się do sądu
powszechnego od rozstrzygnięć organów dyscyplinarnych orzekających o
odpowiedzialności zawodowej albo dyscyplinarnej, a z drugiej – coraz wyraźniej
traktuje ten rodzaj odpowiedzialności jako odpowiedzialność o charakterze
represyjnym, co powinno obligować do poddania jej rygorom procedury karnej.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie akcentował, że postępowanie dyscyplinarne
zachowuje wszystkie gwarancje praw jednostki, określone przepisami art. 42 – 45 i
78 Konstytucji RP, które znajdują zastosowanie do oceny nie tylko regulacji stricte
karnych, ale również do innych mających charakter represyjny. Najbliższe
państwowemu prawu karnemu jest prawo dyscyplinarne, które wprost należy
uważać za szczególną gałąź czy rodzajową odmianę prawa karnego (wyrok TK z
dnia 8 grudnia 1998 r., sygn. K 41/97, OTK 1998 nr 7, poz. 117). Trybunał
Konstytucyjny stwierdził także, że zakres przedmiotowy stosowania gwarancji
wymienionych w rozdziale II Konstytucji RP wyznacza konstytucyjne pojęcie
„odpowiedzialności karnej”. W szczególności zakres stosowania art. 42 Konstytucji
obejmuje nie tylko odpowiedzialność karną w ścisłym znaczeniu tego słowa, a więc
odpowiedzialność za przestępstwa, ale również inne formy odpowiedzialności
karnej związane z wymierzaniem kar wobec jednostki (por. wyroki TK: z dnia 2
września 2008 r., sygn. K 35/06, OTK-A 2008 nr 7, poz. 120; z dnia 26 listopada
2003 r., sygn. SK 22/02, OTK-A 2003 nr 9, poz. 97). W odniesieniu do kwestii
18
charakteru postępowania dyscyplinarnego Trybunał Konstytucyjny podkreślił
również, że stosowanie w nim procedury karnej nie oznacza, iż staje się ono
postępowaniem karnym. Jednak biorąc pod uwagę represyjny charakter
postępowania dyscyplinarnego należy uznać, że sięgnięcie do zasad i instytucji
uregulowanych w procedurze karnej stwarza możliwości optymalnego
zagwarantowania praw i wolności obwinionego, zaś samo przejęcie do
postępowania dyscyplinarnego instytucji wywodzących się z postępowania karnego
ma służyć celom ochronnym (por. wyrok TK z dnia 27 lutego 2001 r., sygn. K 22/00,
OTK 2001 nr 3, poz. 48).
Obok argumentów wynikających z uwag przedstawionych powyżej, za
poglądem wyrażonym w uchwale najmocniej przemawiają względy gwarancyjne.
Poza wszelkim sporem pozostaje stwierdzenie, że odpowiedzialność dyscyplinarna
ma charakter represyjny. Wystarczy spojrzeć na katalog kar orzekanych w tym
postępowaniu, aby przekonać się, w jak wielu punktach są one zbliżone lub wręcz
identyczne z karami i środkami karnymi orzekanymi w ramach odpowiedzialności
karnej. W określonych wypadkach mogą one przybierać też postać represji
ekonomicznej lub czasowego albo nawet trwałego pozbawienia prawa
wykonywania zawodu bądź prowadzenia określonej działalności. Zupełnie
fundamentalne racje przemawiają więc za tym, aby postępowania, w których
stosuje się wobec obywatela tak daleko idące dolegliwości nie tylko były poddane
sądowej kontroli odwoławczej, ale również za tym, aby ta kontrola była prowadzona
przy zastosowaniu procedury zapewniającej obwinionym gwarancje właściwe dla
stosowania środków represji karnej. Takie zaś rozwiązania, w najdalej idącym
stopniu, zapewnia postępowanie toczące się według przepisów Kodeksu
postępowania karnego.
Niewątpliwe jest natomiast, że obecny system orzecznictwa dyscyplinarnego
różnych grup zawodowych jest silnie zróżnicowany, zarówno w zakresie liczby
instancji funkcjonujących w ramach struktur korporacyjnych, dopuszczalności drogi
odwoławczej do sądów powszechnych – także różnych szczebli, możliwości
wnoszenia dalszych środków zaskarżenia, jak i rodzajów procedury obowiązującej
w toku poszczególnych etapów postępowania toczącego się w przedmiocie
odpowiedzialności dyscyplinarnej. Taka sytuacja nie jest korzystna z punktu
widzenia konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa. Niezależnie więc
od specyfiki niektórych zawodów wyraźnie rysuje się potrzeba ujednolicenia
19
chociażby tak podstawowych zagadnień, jak zasady uruchamiania sądowej kontroli
orzeczeń dyscyplinarnych organów korporacyjnych, szczebel sądów
powszechnych rozpoznających odwołania i liczba instancji, nadzwyczajne środki
zaskarżenia i rodzaj procedury stosowanej zarówno na etapie postępowania przed
organami korporacyjnymi, jak i sądami powszechnymi.
To ostatnie zadanie może wykonać jedynie ustawodawca, a wszelkie istotne
modyfikacje w tym zakresie wymagają działań legislacyjnych.
Powracając na grunt ustawy o biegłych rewidentach /…/, a zarazem niejako
podsumowując dotychczasowe rozważania, trzeba podkreślić konieczność
odczytania zawartych w niej rozwiązań dotyczących materii postępowania
dyscyplinarnego i trybu kontroli orzeczeń Krajowego Sądu Dyscyplinarnego
wydanych w stosunku do biegłych rewidentów - właśnie przez pryzmat uwag
poczynionych powyżej. Na gruncie zagadnienia sformułowanego przez Rzecznika
Praw Obywatelskich problem tkwi bowiem nie tylko w tym, że – zdaniem pytającego
– nie ma obecnie wyraźnego określenia rodzaju procedury mającej zastosowanie w
postępowaniu sądowym, ale przede wszystkim w tym, że właśnie m.in. z ustawy o
biegłych rewidentach /…/ - w obecnym brzmieniu – ustawodawca usunął ten
jednoznaczny zapis funkcjonujący wcześniej. Powstaje więc pytanie, czy można go
przywrócić w drodze wykładni. Jak już wyżej zaznaczono ani odwołanie się do
terminologii stosowanej przez ustawodawcę, ani poszukiwanie wzorca
systemowego nie przynosi rezultatu na tyle oczywistego, aby uzasadniał tak daleko
idącą ingerencję w materię, która z natury rzeczy jest zastrzeżona dla władzy
ustawodawczej. Gdyby zatem nawet podzielić ocenę wyrażoną w stanowisku
nadesłanym przez prokuratora Prokuratury Generalnej na temat niekonsekwencji
legislacyjnych w systemie odpowiedzialności dyscyplinarnej, trudno uznać –
racjonalne z pewnych względów poglądy wyrażone w piśmiennictwie na temat
celowości związania z procedurą cywilną, sądowej kontroli prowadzonej w
omawianym zakresie przez sądy pracy i ubezpieczeń społecznych – za
wystarczające uzasadnienie dla pozaustawowego wypełnienia przestrzeni
powstałej w wyniku obecnego kształtu przepisów ustawy o biegłych rewidentach
/…/. Nota bene, racjonalność tych poglądów jest oparta na założeniu, że
odpowiedzialność dyscyplinarna ma ścisły związek przede wszystkim z
pracowniczym statusem osób, które jej podlegają. Przeniesienie ciężaru
20
zagadnienia na aspekt represyjny, związany z odpowiedzialnością dyscyplinarną
musi prowadzić do zmiany oceny również w tym zakresie, gdyż na plan pierwszy
wysuną się wtedy funkcje gwarancyjne.
W tych warunkach trzeba udzielić odpowiedzi negatywnej na pytanie o
dopuszczalność przywrócenia – w drodze wykładni – rozwiązania usuniętego przez
ustawodawcę.
Przy interpretowaniu zamysłu ustawodawcy, pierwszeństwo musi mieć
oczywiście analiza treści obecnie obowiązującej regulacji ustawowej. Istotnie,
przepis art. 36 u.b.r. wymienia trzy elementy postępowania dyscyplinarnego
stwierdzając, że obejmuje ono dochodzenie dyscyplinarne, postępowanie przed
Krajowym Sądem Dyscyplinarnym i postępowanie wykonawcze. Z uwagi na to, że
katalog ten nie obejmuje postępowania toczącego się w wyniku wniesienia
odwołania do sądu okręgowego – sądu pracy i ubezpieczeń społecznych, w
postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 1 czerwca 2010 r. III SO 6/10 i w
stanowisku prokuratora Prokuratury Generalnej wyrażono pogląd, iż postępowanie
to nie należy do postępowania dyscyplinarnego w rozumieniu art. 36 u.b.r. Zatem –
twierdzono – nie ma do niego zastosowania odesłanie do przepisów procedury
karnej zawarte w art. 46 u.b.r., wobec czego postępowanie odwoławcze przed
sądem powszechnym powinno toczyć się zgodnie z przepisami procedury cywilnej.
Racjonalność takiej tezy była wątpliwa, skoro postępowanie odwoławcze przed
sądem jest - w stanie prawnym obecnie obowiązującym, wprost instancyjną
kontynuacją postępowania dyscyplinarnego i rozstrzyga ostatecznie w przedmiocie
tej właśnie, tj. dyscyplinarnej odpowiedzialności, co trafnie odnotowano w
postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 30 września 2010 r., I KZP 11/10. Trudno
zatem przekonująco twierdzić, że w takim układzie procesowym nie stanowi ono
istotnej części postępowania dyscyplinarnego tylko dlatego, że nie wymieniono go
w art. 36 u.b.r. Poprzednio takie stanowisko mogło mieć swoje zakotwiczenie w
ówcześnie obowiązującej regulacji, która wyraźnie przewidywała stosowanie
Kodeksu postępowania cywilnego przez sąd apelacyjny - sąd pracy i ubezpieczeń
społecznych rozpoznający odwołanie od orzeczenia Krajowego Sądu
Dyscyplinarnego, a stosowanie procedury karnej ograniczała do spraw nie
uregulowanych inaczej w ustawie. Niewątpliwie więc, kwestia rodzaju procedury
stosowanej w sądowym postępowaniu odwoławczym w tych sprawach była
uregulowana w ustawie, co sprawiało, że norma art. 33 ust. 3 u.b.r. z dnia 13
21
października 1994 r. – odsyłająca do przepisów Kodeksu postępowania karnego –
nie miała w tym zakresie zastosowania.
W nowej ustawie ta sytuacja uległa zmianie. Usunięcie zapisu o stosowaniu
przepisów Kodeksu postępowania cywilnego w postępowaniu odwoławczym przed
sądem okręgowym - sądem pracy i ubezpieczeń społecznych, którego to zapisu nie
ma już w obecnym brzmieniu art. 41 ust. 1 u.b.r., musi być traktowane jako
świadomy zabieg ustawodawcy – jeden z całej serii, acz nie do końca
konsekwentnie realizowanych kroków zmierzających do przeniesienia całego
postępowania związanego z odpowiedzialnością dyscyplinarną – na grunt
procedury karnej. Uregulowanie, jakie funkcjonuje w ustawie o biegłych
rewidentach /…/, obecnie składa się z wyliczenia etapów postępowania
dyscyplinarnego (art. 36 u.b.r.), zarysowania zasad jego przeprowadzenia (art. 37 –
art. 40 u.b.r. i art. 42 - 45 u.b.r.), określenia drogi odwoławczej (art. 41 ust. 1 i 2
u.b.r.) oraz odesłania do przepisów Kodeksu postępowania karnego (art. 46 u.b.r.).
Znaczenia tej ostatniej normy – w takim układzie – nie można nie doceniać.
Podkreślić trzeba zwłaszcza dwa aspekty: po pierwsze - obecnie, sprawą
nieuregulowaną w odpowiednim rozdziale ustawy o biegłych rewidentach /…/ jest
rodzaj procedury stosowanej przy rozpoznawaniu odwołań od orzeczeń Krajowego
Sądu Dyscyplinarnego. Po drugie – przepis odsyłający posługuje się określeniem
„w sprawach /…/ dotyczących postępowania dyscyplinarnego”, a nie np. „w
postępowaniu dyscyplinarnym”. Można zasadnie twierdzić, że rozpoznanie
odwołania od orzeczenia Krajowego Sądu Dyscyplinarnego jest sprawą dotyczącą
postępowania dyscyplinarnego w rozumieniu art. 46 u.b.r., a zagadnienie
stosowanej procedury nie jest już odrębnie uregulowane w ustawie, co pozwala
wprost zastosować zawarte w powołanym przepisie odesłanie do Kodeksu
postępowania karnego, również w postępowaniu toczącym się przed sądem
okręgowym – sądem pracy i ubezpieczeń społecznych. Niewątpliwie natomiast
zabiegiem racjonalnym, choć stanowiącym obecnie jedynie postulat de lege
ferenda, byłoby przyjęcie spójnego rozwiązania systemowego i funkcjonalne
powiązanie stosowanej procedury z właściwością wydziałów karnych sądu
okręgowego przy rozpoznawaniu odwołań przewidzianych w art. 41 u.b.r.
Kontekst językowy regulacji sądowej kontroli orzeczeń Krajowego Sądu
Dyscyplinarnego funkcjonującej na gruncie ustawy o biegłych rewidentach /…/ jest
jednoznaczny. Ustawodawca zrezygnował z poprzednio istniejącego zapisu wprost
22
przewidującego stosowanie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego w
postępowaniu odwoławczym toczącym się przed sądem powszechnym, a
pozostawił generalne odesłanie do przepisów procedury karnej. Pozostaje zatem
ocenić, czy takie rozwiązanie przyjęte na gruncie ustawy o biegłych rewidentach
/…/ nie jest systemowo sprzeczne z unormowaniami dotyczącymi tej samej materii
zastosowanymi w innych ustawach określających zasady ponoszenia
odpowiedzialności dyscyplinarnej. Przywołane wcześniej przykłady ustaw mających
charakter rozwiązań ustrojowych dla różnych grup zawodowych wskazują, że nie
ma ani jednolitego systemu zasad, wedle których normuje się reguły
odpowiedzialności dyscyplinarnej, ani konsekwencji w kształtowaniu chociażby
sądowej kontroli odwoławczej orzeczeń zapadających przed organami
korporacyjnymi. Wykładnia systemowa nie daje więc jednoznacznej wskazówki, jak
należy interpretować sytuację istniejącą obecnie na gruncie ustawy o biegłych
rewidentach /…/.
Z kolei, wykładnia funkcjonalna rzeczywiście mogłaby wskazywać na
powiązanie sądu okręgowego – sądu pracy i ubezpieczeń społecznych z procedurą
cywilną jako typową dla postępowania odwoławczego toczącego się przed tym
sądem. Jednak wskazanie na ten rodzaj procedury, jako właściwej dla
rozpoznawania odwołań od orzeczeń Krajowego Sądu Dyscyplinarnego, wobec
wyraźnego jej wyeliminowania przez ustawodawcę, byłoby zabiegiem
zdecydowanie wykraczającym poza sferę wykładni. Można byłoby brać go pod
uwagę jedynie wtedy, gdyby przepisów istniejących w obecnym brzmieniu – nie
dawało się zastosować w praktyce. Tak jednak nie jest, gdyż generalne odesłanie
zawarte w art. 46 u.b.r. pozwala na jednolite stosowanie tej samej procedury w
dochodzeniu dyscyplinarnym, postępowaniu przed Krajowym Sądem
Dyscyplinarnym i w postępowaniu odwoławczym oraz wykonawczym. Przeciwko
powyższemu stanowisku nie może też przemawiać wyłącznie specyfika sądu pracy
i ubezpieczeń społecznych, który standardowo posługuje się procedurą cywilną.
Skoro wcześniejsze etapy postępowania dyscyplinarnego (wymienione w art. 36
u.b.r.) toczą się według przepisów Kodeksu postępowania karnego stosowanych
przez organy niesądowe i nie mające przygotowania prawniczego, to i
postępowanie odwoławcze prowadzone przez sąd okręgowy, a więc organ mający
szczególne przygotowanie prawnicze – może toczyć się bez przeszkód również
według reguł określonych w procedurze karnej.
23
Konkludując – z punktu widzenia odpowiedzi na pytanie sformułowane
przez Rzecznika Praw Obywatelskich, decydujące znacznie trzeba przyznać treści
obecnej regulacji odczytywanej ze szczególnym nawiązaniem do stanu prawnego
obowiązującego poprzednio. Poczynione dotychczas spostrzeżenia upoważniają do
wniosku, że skoro przepis art. art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2009 r. o biegłych
rewidentach i ich samorządzie, podmiotach uprawnionych do badania sprawozdań
finansowych oraz o nadzorze publicznym (Dz. U. Nr 77, poz. 649 ze zm.) nie
zawiera obecnie stwierdzenia, iż do rozpoznania odwołania od orzeczenia
Krajowego Sądu Dyscyplinarnego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania
cywilnego, to wobec tego odwołania takie podlegają rozpoznaniu według norm
przewidzianych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania
karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555 z późn. zm.), które – zgodnie z dyspozycją art. 46
ustawy powołanej na wstępie - mają odpowiednie zastosowanie w sprawach
nieuregulowanych w rozdziale 4 tej ustawy.
Z tych wszystkich powodów Sąd Najwyższy, orzekając w składzie siedmiu
sędziów, udzielił odpowiedzi, jak w uchwale.
Przewodniczący: SSN (Przemysław Kalinowski)
Sędziowie SN: (Wiesław Błuś) (Józef Iwulski) (Kazimierz Klugiewicz)
(Marian Kocon) (Rafał Malarski) (Jolanta Strusińska-Żukowska)