Pełny tekst orzeczenia

165


W Y R O K*

z dnia 11 września 2001 r.
Sygn. SK 17/00

Trybunał Konstytucyjny w składzie:




Andrzej Mączyński – przewodniczący


Jerzy Ciemniewski

Zdzisław Czeszejko-Sochacki
Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska – sprawozdawca
Jadwiga Skórzewska-Łosiak

Lidia Banaszkiewicz – protokolant

po rozpoznaniu 11 września 2001 r. na rozprawie skargi konstytucyjnej Zofii S., z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, Rady Ministrów, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Prokuratora Generalnego, dotyczącej niezgodności:
– art. 126, art. 127 ust. 1 pkt 3, art. 129 ust. 1 pkt 1 lit.a i pkt 2 lit.a ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) z art. 2, art. 42 ust. 1 i 3 Konstytucji,
– § 13 ust. 1, § 37 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 1991 r. w sprawie postępowania dyscyplinarnego wobec nauczycieli akademickich (Dz.U. Nr 99, poz. 440) z art. 42 ust. 3 Konstytucji,
– art. 131 ust. 5, art. 135 ust. 4 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65, poz. 385 ze zm.) z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji

o r z e k a:

Art. 126, art. 127 ust. 1 pkt 3, art. 129 ust. 1 pkt 1 lit.a i pkt 2 lit.a ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz.U. Nr 65, poz. 385; zm.: z 1991 r. Nr 104, poz. 450; z 1992 r. Nr 54, poz. 254, Nr 63, poz. 314; z 1994 r. Nr 1, poz. 3, Nr 43, poz. 163, Nr 105, poz. 509, Nr 121, poz. 591; z 1996 r. Nr 5, poz. 34, Nr 24, poz. 110; z 1997 r. Nr 28, poz. 153, Nr 96, poz. 590, Nr 104, poz. 661, Nr 121, poz. 770, Nr 141, poz. 943; z 1998 r. Nr 50, poz. 310, Nr 106, poz. 668, Nr 162, poz. 1115 i 1118; z 2000 r. Nr 120, poz. 1268, Nr 122, poz. 1314; z 2001 r. Nr 85, poz. 924) są zgodne z art. 2 i art. 42 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Art. 131 ust. 5 ustawy powołanej w pkt. 1 nie jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.
3. Art. 135 ust. 4 ustawy powołanej w pkt. 1, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o szkolnictwie wyższym, ustawy o wyższych szkołach zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 85, poz. 924), w zakresie w jakim wyłącza możliwość odwołania do sądu od prawomocnego orzeczenia komisji dyscyplinarnej przy Radzie Głównej Szkolnictwa Wyższego, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.
4. § 13 ust. 1 i § 37 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 1991 r. w sprawie postępowania dyscyplinarnego wobec nauczycieli akademickich (Dz.U. Nr 99, poz. 440) nie są niezgodne z art. 42 ust. 3 Konstytucji,

a ponadto p o s t a n a w i a:

Wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, rozszerzający zakres skargi konstytucyjnej o zbadanie zgodności art. 135 ust. 1-3 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 20 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o szkolnictwie wyższym, ustawy o wyższych szkołach zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 85, poz. 924) oraz zgodności § 51-§ 55 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 1991 r. w sprawie postępowania dyscyplinarnego wobec nauczycieli akademickich (Dz.U. Nr 99, poz. 440) z art. 32 ust. 1 Konstytucji, pozostawić bez rozpoznania.







Uzasadnienie:

I

1. W skardze konstytucyjnej z 30 sierpnia 2000 r. Zofia S. zarzuciła, że wskazane przepisy ustawy o szkolnictwie wyższym oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie postępowania dyscyplinarnego wobec nauczycieli akademickich naruszają art. 2, art. 42 ust. 1 i 3, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji. Na podstawie zaskarżonych przepisów Komisja Dyscyplinarna dla nauczycieli akademickich Akademii Medycznej we Wrocławiu 13 listopada 1998 r. wydała orzeczenie dyscyplinarne w sprawie skarżącej, w którym uznała ją winną szeregu czynów karalnych i ukarała naganą z ostrzeżeniem. Treść orzeczenia wskazuje na przypisanie Zofii S. winy popełnienia przestępstwa z art. 157 § 2 kk. Komisja Dyscyplinarna przy Radzie Głównej Szkolnictwa Wyższego w Warszawie, 27 kwietnia 2000 r., wydała prawomocne orzeczenie utrzymujące w mocy rozstrzygnięcie Komisji Akademii Medycznej. Doręczono je skarżącej 3 sierpnia 2000 r. Orzeczenie to – w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji – ma charakter ostatecznego rozstrzygnięcia. Zdaniem skarżącej, orzeka ono o jej chronionych konstytucyjnie wolnościach i prawach.
W ocenie skarżącej, art. 126 ustawy, określający czyny zagrożone odpowiedzialnością dyscyplinarną, ma charakter blankietowy, przez co dopuszcza do całkowicie dowolnego i arbitralnego określenia zakresu zachowań nim objętych. O zakresie tym decyduje organ pozasądowy, tj. komisja dyscyplinarna. Prowadzi to do nieprawidłowości, których przykładem – zdaniem skarżącej – jest uznanie przez Komisję, iż “krytykowanie profesorów innych jednostek organizacyjnych” stanowi zawinione uchybienie godności nauczyciela w rozumieniu art. 126 ustawy. Niedookreślenie zakresu przedmiotowego zachowań objętych odpowiedzialnością dyscyplinarną narusza zasadę nullum crimen sine lege certa et stricta. Oznacza to naruszenie art. 42 ust. 1 Konstytucji formułującego wymóg, by przepisy prawa karnego cechowała ścisłość i określoność. Jednocześnie dochodzi do naruszenia zasady pewności prawa będącej istotnym elementem zasady państwa prawnego; blankietowe sformułowanie art. 126 ustawy narusza też zaufanie obywatela do prawa stanowionego przez państwo (art. 2 Konstytucji).
Skarżąca podnosi dalej, że żadna z kar dyscyplinarnych przewidzianych w art. 127 ustawy, ani jej wymiar czasowy, nie jest ściśle przypisana do określonego czynu. Konsekwencją sformułowania art. 126 i art. 127 ustawy jest dowolne posługiwanie się represją karną. Ta nieprawidłowość nabiera szczególnego charakteru na skutek tego, że w sprawach dyscyplinarnych orzekają – z mocy art. 129 ustawy – organy pozasądowe, tj. komisje dyscyplinarne. W ocenie skarżącej, przedstawione ukształtowanie odpowiedzialności dyscyplinarnej narusza zawartą w art. 42 ust. 3 Konstytucji gwarancję, iż obalenie domniemania niewinności może nastąpić wyłącznie poprzez stwierdzenie winy prawomocnym wyrokiem sądowym.
Kolejne zarzuty odnoszą się do art. 135 ustawy. Treść tego przepisu, a zwłaszcza zestawienie ustępów 4 i 5, rozstrzyga o ograniczeniu możliwości odwołania się od orzeczenia komisji dyscyplinarnej do sądu. Komisji Dyscyplinarnej przy Radzie Głównej Szkolnictwa Wyższego, do której odwołanie jest przewidziane w art. 135 ust. 5 ustawy, zdaniem skarżącej, na pewno nie można zakwalifikować jako organu niezależnego, bezstronnego i niezawisłego, o którym mowa w art. 45 ust. 1 Konstytucji. Możliwość odwołania się do sądu ustawa przewiduje tylko w jednym przypadku. Zgodnie bowiem z art. 135 ust. 4 ustawy, w razie prawomocnego orzeczenia przez Komisję Dyscyplinarną przy Radzie Głównej Szkolnictwa Wyższego kary infamii zawodowej, ukaranemu służy prawo zwrócenia się do Sądu Najwyższego (art. 135 ust. 4). W przypadku orzeczenia innych kar, taka możliwość nie jest przewidziana. W ocenie skarżącej oznacza to naruszenie powszechnego prawa do sądu, zagwarantowanego w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Przedstawione, niekonstytucyjne rozwiązanie jest dodatkowo rozwinięte w § 13 ust. 1 oraz § 37 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego do ustawy, co uzasadnia skierowanie skargi także przeciwko tym przepisom.

2. Rzecznik Praw Obywatelskich, w piśmie z 21 grudnia 2000 r., korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 51 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym zgłosił swój udział w sprawie skargi konstytucyjnej Zofii S. Rzecznik częściowo poparł zarzuty skarżącej, a mianowicie wyraził przekonanie, iż art. 135 ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym narusza art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł dodatkowo o stwierdzenie niezgodności art. 135 ust. 1-3 zaskarżonej ustawy oraz § 51-55 zaskarżonego rozporządzenia z art. 32 ust. 1 Konstytucji.
Uzasadniając swoje stanowisko Rzecznik Praw Obywatelskich poddał analizie art. 135 ustawy, z którego wynika jednoznacznie, że możliwość odwołania się od prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego do sądu istnieje wyłącznie w przypadku orzeczenia kary z art. 127 ust. 1 pkt 6 ustawy, tj. kary wydalenia z zawodu nauczycielskiego w połączeniu z zakazem przyjmowania ukaranego do pracy w zawodzie nauczycielskim. Odwołania do sądu nie przewidziano natomiast w razie orzeczenia innych, również bardzo represyjnych kar dyscyplinarnych, w szczególności kary zwolnienia z ograniczeniem zakazu przyjmowania do pracy w okresie lat 3 (art. 127 ust. 1 pkt 5 ustawy). Rzecznik podkreśla, że także orzeczenie pozostałych kar przewidzianych w art. 127 ustawy może naruszać dobra osobiste ukaranego, jego cześć, godność, prestiż zawodowy oraz podważać zaufanie współpracowników, studentów, czy – w przypadku lekarza – pacjentów. Generalnie, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, pociągnięcie nauczyciela akademickiego do odpowiedzialności dyscyplinarnej ma często poważny, negatywny wpływ na jego karierę zawodową i naukową, nawet ograniczając przewidzianą w art. 65 Konstytucji swobodę wyboru zawodu i miejsca pracy.
Brak możliwości odwołania się od orzeczenia dyscyplinarnego do sądu oznacza, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, naruszenie fundamentalnego prawa gwarantującego każdemu ochronę wolności i praw obywatelskich. Prawo to zostało przyznane w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Rzecznik przywołał orzeczenie Sądu Najwyższego z 7 kwietnia 1999 r., w którym podkreślono wagę prawa do sądu w przypadku kontroli orzeczeń zapadających w postępowaniu dyscyplinarnym. SN uznał, iż w świetle przepisów Konstytucji nie jest możliwe kontynuowanie linii orzecznictwa wyłączającej sprawy dyscyplinarne spod merytorycznej kontroli sądów pracy.
Następnie Rzecznik Praw Obywatelskich dokonał porównania przepisów regulujących postępowanie dyscyplinarne wobec nauczycieli akademickich z odpowiednimi przepisami dotyczącymi nauczycieli i pracowników jednostek badawczo-rozwojowych. Otóż ustawa – Karta Nauczyciela, po zmianach wprowadzonych 18 lutego 2000 r., przewiduje sądową kontrolę resortowego orzecznictwa dyscyplinarnego w odniesieniu do nauczycieli mianowanych. Także ustawa z 25 lipca 1985 r. o jednostkach badawczo-rozwojowych, dzięki zmianom wprowadzonym 26 października 2000 r., przewiduje obecnie w art. 40 ust. 3e odwołanie od orzeczeń wyższej komisji dyscyplinarnej do Sądu Apelacyjnego w Warszawie. Zestawienie tych regulacji z unormowaniem trybu odwoławczego w postępowaniu dyscyplinarnym wobec nauczycieli akademickich uzasadnia, zdaniem Rzecznika, tezę o nierównym traktowaniu obywateli reprezentujących ten sam krąg zawodowy, tj. nauczycieli, nauczycieli akademickich i pracowników naukowych. Oznacza to, że art. 135 ust. 1-3 ustawy o szkolnictwie wyższym i § 51-55 kwestionowanego rozporządzenia wykonawczego do niej są niezgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

3. Prezes Rady Ministrów w skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego piśmie z 28 grudnia 2000 r. częściowo zgodził się z zarzutami sformułowanymi w skardze, gdyż uznał, że art. 135 ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji. W pozostałym zakresie nie podzielił stanowiska skarżącej i wniósł w związku z tym o stwierdzenie, iż art. 127 ust. 1 pkt 3, art. 129 ust. 1 pkt 1 lit.a i pkt 2 lit.a ustawy są zgodne z art. 2, art. 42 ust. 1 i 3 Konstytucji, § 13 ust. 1 i § 37 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie postępowania dyscyplinarnego wobec nauczycieli akademickich są zgodne z art. 42 ust. 3 Konstytucji, a także art. 131 ust. 5 ustawy o szkolnictwie wyższym jest zgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.
Uzasadniając swoje stanowisko Prezes Rady Ministrów zwrócił uwagę, iż art. 126 kwestionowanej ustawy daje podstawę do wyróżnienia dwóch kategorii przewinień dyscyplinarnych: zachowania uchybiające obowiązkom nauczyciela akademickiego i zachowania uchybiające godności nauczyciela akademickiego. Taki opis czynu nie narusza, zdaniem Prezesa Rady Ministrów, sformułowanego w art. 42 ust. 1 Konstytucji wymagania określoności czynu zabronionego. Norma konstytucyjna nie wskazuje bowiem kryteriów rozstrzygających, kiedy można uznać opis czynu zabronionego za niekonstytucyjny z powodu uchybienia wymaganiu określoności. W doktrynie prawa karnego podkreśla się, że chodzi o maksymalne określenie tworzonych typów przestępstw; jednocześnie autorzy wyrażają wątpliwość, czy pełne i ścisłe określenie typu czynu zabronionego jest w ogóle zadaniem możliwym do zrealizowania. Prezes Rady Ministrów zdecydowanie kwestionuje tezę zawartą w uzasadnieniu skargi, iż art. 126 ustawy jest przepisem blankietowym. Przyznaje natomiast, że znamię czynu zabronionego przypisanego skarżącej, a mianowicie “uchybienie godności zawodu nauczyciela akademickiego”, niewątpliwie ma charakter ocenny. Ten sposób określenia znamion jest jednak dopuszczalny, choć ustawa powinna się posługiwać nim tylko w niezbędnym zakresie. Prezes Rady Ministrów nie podziela zapatrywania skarżącej, iż – dzięki niedookreśleniu znamion czynu w art. 126 ustawy – możliwe stało się jej ukaranie za działania będące realizacją prawa do krytyki. Prawo do krytyki, statuowane w art. 54 ust. 1 Konstytucji, nie ma charakteru bezwzględnego. Ograniczenia wynikają m.in. z art. 47 Konstytucji, który gwarantuje każdemu prawo do ochrony dobrego imienia. Publiczne krytykowanie umiejętności zawodowych innej osoby, niewątpliwie godzi w jej dobre imię. Zdaniem Prezesa Rady Ministrów, zachowanie, którego dopuściła się skarżąca krytykując swych współpracowników, mogłoby nawet być rozpatrywane w świetle art. 212 kk.
W świetle tych spostrzeżeń nieuzasadnione jest twierdzenie o niezgodności art. 126 ustawy z art. 42 ust. 1 Konstytucji. Tym samym upada zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji, który skarżąca wywodziła z niepewności prawa będącej skutkiem złego sformułowania art. 126 ustawy.
Prezes Rady Ministrów nie dostrzega też sprzeczności art. 127 ust. 1 pkt 3 ustawy z powołanymi wzorcami kontroli konstytucyjnej. Podkreśla przy tym częściowy brak uzasadnienia tego zarzutu.
Przechodząc do zarzutów sformułowanych pod adresem art. 129 ust. 1 pkt 1 lit.a i pkt 2 lit.a ustawy, określających skład komisji dyscyplinarnej, Prezes Rady Ministrów wyraża przekonanie, że stanowisko skarżącej jest wynikiem błędnej interpretacji zasady domniemania niewinności. Wbrew zapatrywaniom skarżącej, prawomocne orzekanie o winie nie zostało zastrzeżone wyłącznie do właściwości sądów. O naruszeniu zasady nulla poena sine culpa można by – zdaniem Prezesa Rady Ministrów – mówić tylko wtedy, gdyby kwestionowane przepisy przewidywały orzekanie kary bez uprzedniego stwierdzenia winy. Jednak takiej możliwości ustawa o szkolnictwie wyższym nie przewiduje. Błędne rozumienie zasady domniemania niewinności legło też u podstaw zarzutów skierowanych wobec § 13 i § 37 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia.
W ocenie Prezesa Rady Ministrów, skarżąca bezpodstawnie kwestionuje art. 131 ust. 5 ustawy jako ten, który narusza zasadę prawa do sądu. Przepis ten przewiduje odwołanie od orzeczenia uczelnianej komisji dyscyplinarnej do Komisji przy Radzie Głównej Szkolnictwa Wyższego. Prawo do sądu nie oznacza, że odwołanie od orzeczenia komisji dyscyplinarnej powinno być rozpatrywane wyłącznie przez sądy, z wyłączeniem innych organów.
Prezes Rady Ministrów uznaje natomiast zasadność tezy, iż art. 135 ust. 4 ustawy narusza art. 45 ust. 1 Konstytucji. Z konstrukcji kwestionowanego przepisu można bowiem a contrario wyciągnąć wniosek, że – w przypadku orzeczenia przez komisję dyscyplinarną innych kar niż przewidziana w art. 127 ust. 1 pkt 6 – odwołanie do sądu nie przysługuje. Tymczasem konieczność zagwarantowania drogi sądowej wynika wprost z przepisów Konstytucji i wielokrotnie była podkreślana w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Prezes Rady Ministrów podkreśla dodatkowo, że z orzecznictwa tego wynika, iż termin “sąd” z art. 45 ust. 1 Konstytucji nie może być odniesiony do organów dyscyplinarnych.
W końcowej części uzasadnienia Prezes Rady Ministrów zwrócił uwagę, iż w art. 128 ust. 3 projektu ustawy o szkolnictwie wyższym przewiduje się odwołanie od orzeczeń dyscyplinarnych zapadłych w drugiej instancji do Sądu Apelacyjnego w Warszawie.

4. Prokurator Generalny RP w piśmie z 16 stycznia 2001 r. przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu stanowisko, zgodnie z którym art. 126, art. 127 ust. 1 pkt 3 oraz art. 129 ust. 1 pkt 1 lit.a i pkt 2 lit.a ustawy o szkolnictwie wyższym nie są niezgodne z art. 42 ust. 1 i 3 Konstytucji, § 13 ust. 1 i § 37 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie postępowania dyscyplinarnego wobec nauczycieli akademickich nie są niezgodne z art. 42 ust. 3 Konstytucji, natomiast art. 131 ust. 5 i art. 135 ust. 4 ustawy – w zakresie, w jakim nie regulują trybu odwołania od wszystkich orzeczeń komisji dyscyplinarnych do sądu – są niezgodne z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.
Uzasadniając stanowisko Prokurator Generalny przede wszystkim zwrócił uwagę na to, iż postępowanie dyscyplinarne, chociaż zawiera przepisy o charakterze represyjnym, nie stanowi postępowania karnego sensu stricto. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, powinno jednak zapewniać gwarancje praw i wolności podobne do tych, które zawiera postępowanie karne.
Prokurator Generalny przyznaje, że art. 127 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym wyliczając kary, jakie mogą być wymierzane w postępowaniu dyscyplinarnym, nie przypisuje ich do konkretnych przewinień. Wybór został pozostawiony organowi orzekającemu.
Ustawa o szkolnictwie wyższym, podobnie jak inne pragmatyki służbowe, za przewinienie dyscyplinarne uznaje postępowanie pracownika uchybiające nałożonym na niego obowiązkom lub uchybiające godności zawodowej. Prokurator Generalny zauważa, że obowiązki zawodowe, jak i normy etyczne obowiązujące w danym zawodzie nie zawsze dają się skatalogować. Są rozsiane w różnych aktach prawnych, począwszy od kodeksu cywilnego i kodeksu pracy, poprzez ustawy dotyczące danego zawodu, aż do aktów niższego rzędu, jak regulaminy, statuty i przepisy korporacyjne. W przypadku skarżącej, która jest nauczycielem akademickim i lekarzem, obowiązki określa ustawa o szkolnictwie wyższym, ustawa o zawodzie lekarza, Kodeks Etyki Lekarskiej, regulamin Akademii Medycznej i uchwały jej senatu. Nauka prawa karnego, nawet gdy chodzi o konstruowanie przepisów karnych sensu stricto, dopuszcza możliwość odesłania do innych przepisów prawa, do klauzul generalnych obowiązujących w różnych dziedzinach, czy do wprowadzania pozaustawowych znamion przestępstwa. W konsekwencji, zdaniem Prokuratora Generalnego, wypełnienie znamion deliktu dyscyplinarnego normami zawartymi w innych ustawach lub przepisach służbowych niższego rzędu, nie uchybia wyrażonej w art. 42 ust. 1 Konstytucji zasadzie “oznaczoności znamion” czynu zabronionego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia statuowanej w art. 42 ust. 3 Konstytucji zasady domniemania niewinności, Prokurator Generalny wskazuje na istnienie różnych rodzajów winy, w tym: karnej, cywilnej, administracyjnej i służbowej. Konstytucyjna gwarancja wzruszenia domniemania niewinności wyłącznie przez sąd odnosi się do czynów, których popełnienie jest zabronione pod groźbą kary. Tylko w przypadku tych czynów sąd jest organem wyłącznie właściwym do orzekania o popełnieniu czynu zabronionego, o jego szkodliwości społecznej oraz o winie sprawcy. Wykluczone jest orzekanie o przestępstwie przez organ dyscyplinarny. W ocenie Prokuratora Generalnego ustawa o szkolnictwie wyższym w pełni respektuje ten podział kompetencji, o czym świadczy treść jej art. 129 ust. 6 oraz § 3 rozporządzenia wykonawczego. Dają one komisji możliwość zawieszenia postępowania dyscyplinarnego do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego lub postępowania w sprawie o wykroczenie. Organ dyscyplinarny jest związany prawomocnym orzeczeniem sądu, stwierdzającym popełnienie przestępstwa lub wykroczenia. Sam ocenia jedynie to zachowanie w aspekcie godności zawodowej. Podkreślając jeszcze raz brak tożsamości postępowania karnego i dyscyplinarnego, Prokurator Generalny wyraził zapatrywanie, iż orzeczenie dyscyplinarne nie zawiera stwierdzenia winy, o jakim stanowi art. 42 ust. 3 Konstytucji. Zasady wyrażonej w tym przepisie nie naruszają też kwestionowane § 13 ust. 1 i § 37 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia wykonawczego. Przeciwnie, zdaniem Prokuratora Generalnego, przepisy te dają dodatkowe gwarancje respektowania w postępowaniu dyscyplinarnym praw obwinionego.
Prokurator Generalny zgadza się z zarzutem skarżącej, iż art. 131 ust. 5 i art. 135 ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym naruszają art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Brak możliwości odwołania się od orzeczenia organu dyscyplinarnego do sądu oznacza pozbawienie konstytucyjnej gwarancji rozpatrzenia sprawy przez niezawisły, bezstronny i niezależny sąd.
Prokurator Generalny stoi na stanowisku, iż powołanie przez skarżącą jako wzorca kontroli w niniejszej sprawie art. 2 Konstytucji jest zbędne. Szczegółowe normy wyrażone w art. 42 ustawy zasadniczej są wystarczające dla ochrony praw i wolności, których naruszenie zarzuca skarżąca.

II

Na rozprawie 11 września 2001 r., wobec niestawiennictwa skarżącej, sędzia sprawozdawca przedstawiła zasadnicze tezy skargi. Przedstawiciel Rzecznika Praw Obywatelskich podtrzymał wyrażone na piśmie stanowisko Rzecznika a ponadto wniósł alternatywnie o orzeczenie, iż skarżącej przysługuje prawo odwołania się do Sądu Apelacyjnego w Warszawie od orzeczenia komisji dyscyplinarnej przy Radzie Głównej Szkolnictwa Wyższego. W ocenie przedstawiciela Rzecznika, art. 9 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2001 r. zmieniającej ustawę o szkolnictwie wyższym, który dopuszcza odwołanie do sądu w sprawach dyscyplinarnych wszczętych a nie zakończonych w dniu wejścia w życie ustawy, powinien znaleźć zastosowanie także w przypadku skarżącej.
Pozostali uczestnicy postępowania podtrzymali wyrażone na piśmie stanowiska, podkreślając, iż pogląd o naruszeniu prawa do sądu był aktualny na tle kwestionowanego przepisu ustawy o szkolnictwie wyższym w brzmieniu sprzed zmiany wprowadzonej ustawą z 20 lipca 2001 r. Odnosząc się do zgłoszonego w toku rozprawy wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich przedstawiciele Rady Ministrów i Prokuratora Generalnego wyrazili pogląd, iż art. 9 ustawy zmieniającej nie może znaleźć zastosowania w odniesieniu do skarżącej, gdyż postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym nie stanowi kontynuacji postępowania dyscyplinarnego. W związku z tym przedstawiciel Prokuratora Generalnego wniósł o umorzenie postępowania w zakresie rozszerzonego wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich.

III

1. Trybunał Konstytucyjny w pierwszej kolejności rozważał sformułowany w skardze konstytucyjnej zarzut naruszenia art. 42 ust. 1 i 3 Konstytucji. Skarżąca kieruje ten zarzut w stosunku do art. 126, art. 127 ust. 1 pkt 3, art. 129 ust. 1 pkt 1 lit.a i pkt 2 lit.a ustawy o szkolnictwie wyższym. Zaskarżone przepisy określają kolejno:
– art. 126 – zachowanie podlegające odpowiedzialności dyscyplinarnej; jest nim “postępowanie uchybiające obowiązkom nauczyciela akademickiego lub godności zawodu nauczycielskiego”;
– art. 127 ust. 1 – katalog kar dyscyplinarnych, w pkt. 3 – przepis wylicza naganę z ostrzeżeniem, tj. karę, którą wymierzono skarżącej;
– art. 129 – właściwość i skład komisji dyscyplinarnych, pkt 1 lit.a – komisji uczelnianej, tj. pierwszej instancji, pkt 2 lit.a – komisji przy Radzie Głównej Szkolnictwa Wyższego, tj. drugiej instancji.
W ocenie skarżącej, powołane przepisy przez nieprecyzyjne określenie znamion przewinienia dyscyplinarnego oraz brak powiązania kar z konkretnymi przewinieniami uchybiają konstytucyjnej gwarancji z art. 42 ust. 1, zgodnie z którą “odpowiedzialności karnej podlega ten tylko, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia”. Ponadto, przekazując orzekanie o winie i karze organom pozasądowym, tj. komisjom dyscyplinarnym, naruszają sformułowaną w art. 42 ust. 3 Konstytucji zasadę, iż domniemanie niewinności może być przełamane tylko w razie stwierdzenia winy prawomocnym wyrokiem sądowym. Ten ostatni zarzut jest skierowany ponadto pod adresem § 13 ust. 1 oraz § 37 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Pierwszy z przepisów, § 13 ust. 1, stanowi, iż “obwinionego nie uważa się jednak za winnego zarzucanego mu przewinienia, dopóki nie została mu udowodniona wina, stwierdzona prawomocnym orzeczeniem dyscyplinarnym”. Z kolei § 37 ust. 2, wyliczając orzeczenia, jakie może wydać komisja dyscyplinarna na rozprawie, w zaskarżonym pkt. 1 przewiduje wydanie orzeczenia “o ukaraniu, w którym uznaje obwinionego za winnego popełnienia zarzucanego mu przewinienia i wymierza jedną z kar dyscyplinarnych przewidzianych w art. 127 ust. 1 ustawy”.

2. Przechodząc do analizy zarzutów sformułowanych pod adresem wskazanych wyżej przepisów, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że analiza ta jest ułatwiona dzięki bogatemu dorobkowi orzecznictwa konstytucyjnego w tej dziedzinie. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swym orzecznictwie oceniał przepisy regulujące postępowanie dyscyplinarne wobec różnych kręgów pracowników, w tym także – wobec nauczycieli akademickich (por. K. 22/00). Podkreślał zasadność wprowadzania szczególnej regulacji odpowiedzialności dyscyplinarnej, wskazując że “wyodrębnienie procedur odpowiedzialności dyscyplinarnej i nadanie im – najpierw – pozasądowego charakteru, znajdować może podstawę w specyfice poszczególnych grup zawodowych oraz ochronie ich autonomii i samorządności” (wyrok z 8 grudnia 1998 r., K. 41/97, OTK ZU Nr 7/1998, s. 656). Z zasady demokratycznego państwa prawnego Trybunał Konstytucyjny wyprowadzał wniosek co do stosowania, także w postępowaniach dyscyplinarnych, gwarancji ustanowionych w rozdziale II Konstytucji. Gwarancje te bowiem, w ocenie Trybunału, odnoszą się “do wszelkich postępowań represyjnych, tzn. postępowań, których celem jest poddanie obywatela jakiejś formie ukarania lub jakiejś sankcji” (K. 41/97, op.cit., s. 655, por. także wyrok z 16 listopada 1999 r., SK 11/99, OTK ZU Nr 7/1999, s. 811). Jednocześnie jednak Trybunał zwracał uwagę na odrębności zachodzące między postępowaniem dyscyplinarnym i postępowaniem karnym sensu stricto, w szczególności podkreślając ograniczone zastosowanie zasady ustawowej określoności czynu, bowiem w ocenie Trybunału: “Nie istnieje wyraźny katalog przewinień dyscyplinarnych. Podstawą odpowiedzialności są czyny godzące w dobro danej służby czy też godność związaną z wykonywaniem danej funkcji” (orzeczenie z 9 listopada 1993 r., K. 11/93, OTK w 1993 r., cz. II, s. 364). Trybunał Konstytucyjny miał też okazję wyrazić stanowisko, iż choć tylko władza sądownicza feruje wyroki w imieniu RP (art. 174 Konstytucji), “nie wyklucza to legalności działania innych niepaństwowych organów utworzonych w celu rozstrzygania sporów o prawa, ... (np. w wypadku sądów dyscyplinarnych tworzonych na podstawie ustaw szczególnych lub w ramach korporacyjnych struktur organizacyjnych)” (K. 41/97, op.cit., s. 655).
Pogłębione i kompletne porównanie natury sądowego postępowania karnego z postępowaniem dyscyplinarnym znalazło się w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 27 lutego 2001 r. (K. 22/00, OTK ZU Nr 3/2001). Analiza ta pozwala na sformułowanie wniosków co do stosowania standardów z art. 42 Konstytucji w postępowaniach dyscyplinarnych. Konieczne jest podkreślenie, że choć twierdzenia zawarte w powołanym uzasadnieniu mają walor ogólny, to jednak zostały sformułowane przy okazji badania zgodności z konstytucją regulacji postępowania dyscyplinarnego wobec nauczycieli akademickich. Chodziło zatem o ocenę tych samych aktów prawnych, które są przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie. Zakres kontroli konstytucyjnej w obu sprawach częściowo się pokrywa. Zgodność § 13 ust. 1 rozporządzenia z art. 42 ust. 3 Konstytucji była już przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K. 22/00; Trybunał orzekł, iż przepis rozporządzenia nie jest niezgodny z powołanym wzorcem kontroli. Mimo, iż poza tym wyrok z 27 lutego 2001 r. dotyczył innych przepisów ustawy o szkolnictwie wyższym (art. 95 ust. 1 pkt 3 i art. 135 ust. 4) i tylko jednego wzorca kontroli (art. 42 ust. 3 Konstytucji), Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie wyraża przekonanie, że uwagi sformułowane w uzasadnieniu wyroku w sprawie K. 22/00 zachowują pełny walor przy rozpatrywaniu zarzutów sformułowanych przez skarżącą. Tak więc Trybunał Konstytucyjny wskazuje na pięć różnic zachodzących między postępowaniem karnym i dyscyplinarnym.
Po pierwsze – zachodzi odrębność deontologii obu postępowań. Reguły deontologiczne ukształtowane w ramach poszczególnych korporacji zawodowych ukierunkowane są na obronę honoru i dobra zawodu; akcent pada na wypełnianie obowiązków zawodowych. Stąd odpowiedzialność jest związana z zachowaniami, które nie podlegają odpowiedzialności karnej. Poziom wymagań stawianych przedstawicielom zawodu związany jest z prestiżem danej profesji. Jak podkreślił Trybunał, nauczyciele akademiccy tworzą grupę zawodową o wysokim prestiżu społecznym, stąd troska o godne zachowanie, a w konsekwencji – odpowiedzialność za czyny nie mające znamion przestępstwa. Ta swoista dolegliwość stanowi – w ocenie Trybunału – odpowiednik roli, jaką odgrywają w społeczeństwie nauczyciele akademiccy, zaufania, jakim się ich obdarza (por. OTK ZU Nr 3/2001, s. 266, 267).
Po drugie – inna jest natura czynów podlegających odpowiedzialności karnej i dyscyplinarnej, w szczególności nie jest możliwa precyzyjna typizacja tych ostatnich. Trybunał Konstytucyjny kolejny raz wyraził przekonanie, że gdy chodzi o delikty dyscyplinarne, “są one ustawowo niedookreślone z uwagi na obiektywną niemożność stworzenia katalogu zachowań zagrażających należytemu wykonywaniu obowiązków zawodowych, czy zachowaniu godności zawodu” (s. 267). Konsekwencją tego spostrzeżenia jest stwierdzenie, które Trybunał w obecnym składzie szczególnie podkreśla, iż nie można przenosić na grunt postępowania dyscyplinarnego wszystkich unormowań o charakterze gwarancyjnym, stworzonych na potrzeby odpowiedzialności karnej. Dotyczy to zwłaszcza sposobu określenia przedmiotowego zakresu odpowiedzialności. Trybunał Konstytucyjny podziela zawarte w stanowisku Prokuratora Generalnego spostrzeżenia odnoszące się do sposobu określenia znamion przedmiotowych przestępstwa. Mimo konstytucyjnego wymagania wyrażonego w art. 42 ust. 1 ustawy zasadniczej, nauka prawa karnego akceptuje “niedoskonałość” typizacji przestępstw, formułując postulat maksymalnej określoności. Powszechne jest jednak przekonanie, że nawet w opisie czynów zabronionych pod groźbą kary nie da się uniknąć elementów ocennych i odsyłania do znamion pozaustawowych czynu. Skoro ten sposób unormowania jest dopuszczalny, w niezbędnym zakresie, na gruncie prawa karnego, tym bardziej należy uznać swobodę ustawodawcy przy kształtowaniu opisu strony przedmiotowej deliktu dyscyplinarnego. Powszechnie stosowana klauzula, określająca ten delikt jako zachowanie uchybiające godności zawodu, nie tylko nie narusza art. 42 ust. 1 Konstytucji, ale wręcz – należy uznać – wyraża istotę odpowiedzialności dyscyplinarnej; stanowi jedynie możliwe ogólne określenie, które wypełnia się treścią adekwatną do wymagań i oczekiwań stawianych przedstawicielom danej profesji.
Po trzecie – nakaz odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania karnego w postępowaniu dyscyplinarnym wobec nauczycieli akademickich (por. art. 136 ustawy, § 31 ust. 3 rozporządzenia) nie powoduje przekształcenia tego postępowania w postępowanie karne. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że przepisy wyżej wymienionego kodeksu mają być stosowane tylko w takim zakresie, jaki wynika z ustawy o szkolnictwie wyższym i – dodatkowo – mają być stosowane odpowiednio, a więc z uwzględnieniem specyfiki postępowania dyscyplinarnego. Nie jest ono postępowaniem karnym i nie stanowi też wymiaru sprawiedliwości w rozumieniu art. 175 ust. 1 Konstytucji. W konsekwencji, oczekiwanie, iż rozstrzygnięcia w sprawach dyscyplinarnych będą ferowane wyłącznie przez sądy, pozbawione jest podstaw prawnych (por. s. 268). Nie oznacza to oczywiście wykluczenia kontroli sądowej, o czym w pkt. V niniejszego uzasadnienia.
Po czwarte – także zasada domniemania niewinności w postępowaniu dyscyplinarnym musi być interpretowana odpowiednio do wcześniejszych ustaleń. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że jej stosowanie jest aktualne we wszystkich postępowaniach represyjnych, w tym – w postępowaniu dyscyplinarnym. Nie oznacza to jednak, by postępowanie to stawało się postępowaniem karnym. Przyjmując pozasądowy tryb orzekania w sprawach dyscyplinarnych nie można jednocześnie utrzymywać, że obalenie domniemania niewinności dopuszczalne jest jedynie w prawomocnym wyroku sądowym. Zasada domniemania niewinności w odniesieniu do postępowania dyscyplinarnego oznacza, iż obwinionego należy uważać za niewinnego do czasu, gdy właściwy organ w sposób prawem przewidziany nie stwierdzi jego winy. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, iż treść zaskarżonego § 13 ust. 1 rozporządzenia jest niczym innym, jak normatywnym ujęciem tej właśnie zasady.
Po piąte – zawarte w art. 42 ust. 3 Konstytucji wymaganie prawomocnego wyroku sądu jako jedynej drogi prowadzącej do obalenia domniemania niewinności “łączyć należy ściśle z postępowaniem karnym, ponieważ zarówno art. 42 ust. 1 jak i art. 42 ust. 2 Konstytucji odnosi się do postępowania karnego” (s. 268).

3. Przedstawione rozważania wystarczą, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, do stwierdzenia, iż zarzuty sformułowane w skardze nie znajdują uzasadnienia. Ze względu na odrębności postępowań dyscyplinarnych standardy wyrażone w art. 42 Konstytucji mają do nich tylko odpowiednie zastosowanie. Zarzut naruszenia przez art. 126, art. 127 ust. 1 pkt 3 oraz art. 129 ust. 1 pkt 1 lit.a i pkt 2 lit.a ustawy o szkolnictwie wyższym zasady statuowanej w art. 42 ust. 1 Konstytucji jest nieuzasadniony, gdyż brak podstaw prawnych do formułowania pod adresem ustawodawcy obowiązku stworzenia wyczerpującego katalogu przewinień dyscyplinarnych.
Gdy chodzi o zarzut niezgodności wskazanych przepisów ustawy i rozporządzenia z zasadą domniemania niewinności wyrażoną w art. 42 ust. 3 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na logikę unormowań prawnych. Skoro ustawodawca dopuszcza orzekanie w sprawach dyscyplinarnych przez organy pozasądowe, to koniecznym następstwem logicznym jest akceptacja orzeczeń, także stwierdzających winę, ferowanych przez organy pozasądowe. Jak wyjaśnił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 16 maja 2000 r. (P. 1/99, OTK ZU Nr 4/2000, s. 574), zasada domniemania niewinności stanowi podstawę prawną stworzenia oskarżonemu określonej sytuacji procesowej. Jej konsekwencje procesowe, to przede wszystkim rozkład ciężaru dowodu i wyrażona w art. 5 § 2 kpk zasada in dubio pro reo. W ocenie Trybunału, podstawowym skutkiem obowiązywania zasady domniemania niewinności jest “wymaganie, by ten kto zarzuca oskarżonemu przestępstwo, musiał je udowodnić”. Z drugiej strony, oskarżony może pozostawać bierny, gdyż stan istniejący w wyniku działania zasady domniemania niewinności jest dla niego korzystny. Jeśli, mimo przeprowadzenia wszystkich dowodów, pewne okoliczności sprawy pozostały niewyjaśnione, należy je rozstrzygnąć na korzyść oskarżonego. W ocenie Trybunału jest to bardzo ważny element omawianej zasady (tamże). Przeniesienie tych spostrzeżeń na poziom postępowania dyscyplinarnego oznacza postawienie odpowiednich wymagań komisjom dyscyplinarnym orzekającym w sprawie i – tym samym – stworzenie obwinionemu gwarancji ochrony jego praw w tymże postępowaniu. Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie podziela więc zapatrywanie wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 27 lutego 2001 r. (K. 22/00, OTK ZU Nr 3/2001), iż zasada domniemania niewinności na poziomie postępowań dyscyplinarnych oznacza ciążący na organie orzekającym obowiązek traktowania obwinionego jak niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie udowodniona we właściwym trybie i stwierdzona prawomocnym orzeczeniem dyscyplinarnym. Kwestionowane przepisy nie tylko nie naruszają tak rozumianej zasady domniemania niewinności, ale zaskarżony § 13 ust. 1 rozporządzenia wprost zasadę tę statuuje.
Trybunał Konstytucyjny dostrzega oczywiście, iż przedstawione argumenty nie stanowią pełnej odpowiedzi na zarzut sformułowany przez skarżącą. Istota skargi dotyczy bowiem generalnie dopuszczalności przekazania orzecznictwa dyscyplinarnego organom pozasądowym. Zarzut naruszenia art. 42 ust. 3 Konstytucji został w skardze przedstawiony jako konsekwencja przypisania właściwości w sprawach dyscyplinarnych komisjom dyscyplinarnym. Głównym przedmiotem zarzutu skarżąca czyni fakt, że “orzeczenia o winie i karze ferują organy pozasądowe” (s. 2 skargi). Stąd też zaskarżenie art. 129 ustawy oraz § 37 rozporządzenia, które to przepisy statuują właściwość komisji dyscyplinarnych. Dla tak sformułowanego zarzutu art. 42 ust. 3 Konstytucji nie jest właściwym wzorcem kontroli. Względy formalne stoją więc na przeszkodzie rozpoznaniu skargi w zakresie, w jakim kwestionuje ona przekazanie spraw dyscyplinarnych organom pozasądowym. Nie analizując bliżej tego zagadnienia, Trybunał Konstytucyjny zwraca jednak uwagę, iż konstytucyjność orzekania przez organy pozasądowe w sprawach dyscyplinarnych była już przedmiotem uwagi i rozstrzygnięcia Trybunału. W powoływanym wyroku z 8 grudnia 1998 r. (K. 41/97) Trybunał Konstytucyjny, analizując tryb postępowania dyscyplinarnego wobec komorników sądowych, wyraźnie potwierdził legalność regulacji przewidujących rozstrzyganie sporów o prawa przez organy pozasądowe, niepaństwowe, powołane w tym celu przez ustawę (s. 655). Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że w państwie dążącym do budowy społeczeństwa obywatelskiego kwestionowanie samej dopuszczalności postępowań dyscyplinarnych prowadzonych przez organy korporacyjne jest zaskakujące. Niezależnie bowiem od oceny konstytucyjności konkretnej procedury dyscyplinarnej trzeba się zgodzić, że odpowiedzialność zawodowa, ukształtowana przez długoletnią tradycję i odzwierciedlająca poziom etyczny danej grupy zawodowej, jest instytucją ściśle związaną z demokratycznym państwem prawnym.
Odrzucając tezę o niedopuszczalności ferowania orzeczeń dyscyplinarnych przez komisje dyscyplinarne, należy przyjąć, że orzeczenia te – w zgodzie z art. 42 ust. 3 Konstytucji – mogą rozstrzygać o winie i karze obwinionego.

4. Po ustaleniu, iż kwestionowane przepisy ustawy o szkolnictwie wyższym, tj. art. 126, art. 127 ust. 1 pkt 3 oraz art. 129 ust. 1 pkt 1 lit.a i pkt 2 lit.a, są zgodne z art. 42 ust. 1 i 3 Konstytucji, Trybunał Konstytucyjny mógł się odnieść do zarzutu naruszenia przez nie art. 2 Konstytucji. Skarżąca nie wskazała argumentów, które mogłyby stanowić podstawę tego zarzutu; z uzasadnienia skargi można wnosić, że zarzut ten nie ma charakteru samodzielnego, lecz jest niejako pochodną tezy o naruszeniu reguł z art. 42 Konstytucji. Niedookreślenie znamion czynu podlegającego odpowiedzialności dyscyplinarnej i brak przyporządkowania kar poszczególnym przewinieniom stwarza, zdaniem skarżącej, niepewność prawa, jest przyczyną całkowitej arbitralności i dowolności orzekania, a także – podważa zaufanie obywatela do stanowionego przez państwo prawa.
Ponieważ Trybunał Konstytucyjny nie podzielił sformułowanych w skardze zarzutów co do niezgodności kwestionowanych przepisów z art. 42 ust. 1 i 3 Konstytucji, tym samym nie widzi podstaw dla twierdzenia o naruszeniu zasady demokratycznego państwa prawnego.

IV

1. Zarzut naruszenia prawa do sądu, statuowanego w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji, to drugi spośród generalnych zarzutów sformułowanych w skardze. Skarżąca skierowała go pod adresem art. 131 ust. 5 i art. 135 ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym. Przechodząc do analizy zasadności skargi w tym zakresie, Trybunał Konstytucyjny w pierwszej kolejności musiał się odnieść do faktu, iż w okresie między wniesieniem skargi a jej rozpoznaniem nastąpiło uchylenie jednego z przepisów, któremu zarzucono niekonstytucyjność, a mianowicie art. 135 ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym. Art. 135 ustawy, w dotychczasowym brzmieniu, zawierał następującą regulację. Po pierwsze, stosownie do art. 135 ust. 1, od prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego Minister Edukacji Narodowej mógł wnieść rewizję nadzwyczajną do komisji dyscyplinarnej przy Radzie Głównej, jeżeli orzeczenie narusza przepisy prawa. Kolejne ustępy art. 135 (ust. 2 i 3) oraz § 51-55 rozporządzenia precyzowały zasady wnoszenia rewizji nadzwyczajnej. Po drugie – art. 135 ust. 4 przyznawał nauczycielowi akademickiemu prawo wniesienia odwołania do Sądu Najwyższego. Prawo to istniało tylko w razie prawomocnego orzeczenia przez komisję dyscyplinarną przy Radzie Głównej Szkolnictwa Wyższego kary przewidzianej w art. 127 ust. 1 pkt 6 ustawy, tj. w razie wydalenia z zawodu nauczycielskiego połączonego z zakazem przyjmowania ukaranego do pracy w zawodzie nauczycielskim. Ustawa z dnia 20 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o szkolnictwie wyższym, ustawy o wyższych szkołach zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 85, poz. 924), która weszła w życie 1 września 2001 r., nadała art. 135 następującą treść: “od prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego komisji dyscyplinarnej, o której mowa w art. 129 ust. 1 pkt 2, służy stronom odwołanie do Sądu Apelacyjnego w Warszawie – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Do odwołania stosuje się przepisy kodeksu postępowania cywilnego o apelacji. Od orzeczenia Sądu Apelacyjnego nie służy kasacja”.
Bez potrzeby prowadzenia pogłębionych rozważań prawnych jest oczywiste, że nowa treść przepisu pozbawia podstaw zarzut naruszenia prawa do sądu. Trybunał Konstytucyjny stwierdza jednak, że fakt ten nie ma wpływu na przebieg postępowania w niniejszej sprawie. Podstawą tego twierdzenia jest szczególny charakter postępowania skargowego.
Jak wiadomo, z mocy art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, utrata mocy obowiązującej aktu prawnego będącego przedmiotem kontroli konstytucyjnej co do zasady pociąga za sobą umorzenie postępowania. Jednak art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, dodany w wyniku nowelizacji z 9 czerwca 2000 r. (Dz.U. Nr 53, poz. 638), wyklucza stosowanie powołanej zasady, “jeżeli wydanie orzeczenia o akcie normatywnym, który utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia, jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw”. Przepis ten dotyczy oczywiście także postępowań toczących się w wyniku wniesienia skargi konstytucyjnej, gdyż to przede wszystkim w ich przypadku chodzi o ochronę praw i wolności. Postępowanie w sprawie skargi konstytucyjnej skierowanej przeciwko określonemu przepisowi może więc być kontynuowane, mimo utraty mocy obowiązującej przez ten przepis. Powinno być kontynuowane, gdy jest to niezbędne dla ochrony skarżącego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jeśli bowiem okazałoby się, że kwestionowany art. 135 ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym pozbawiał skarżącą prawa do sądu, sam fakt utraty mocy obowiązującej przez ten przepis nie poprawia jej sytuacji prawnej. Ponieważ postępowanie dyscyplinarne zakończyło się pod rządami dawnego prawa, nowe prawo nie może być już zastosowane. W istniejących okolicznościach tylko ewentualne stwierdzenie przez Trybunał niezgodności z konstytucją kwestionowanego przepisu, mimo jego uchylenia, otwierałoby przed skarżącą drogę do ochrony jej praw i wolności.
Powyższe argumenty, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, uzasadniają kontynuację postępowania w sprawie kontroli zgodności art. 135 ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym z konstytucją, mimo iż w chwili orzekania przepis w dawnym brzmieniu już nie obowiązuje. Przedmiotem kontroli jest, co oczywiste, przepis o treści, jaką zawierał do chwili wejścia w życie zmian wprowadzonych ustawą z dnia 20 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o szkolnictwie wyższym, ustawy o wyższych szkołach zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 85, poz. 924).

2. Przechodząc zatem do oceny art. 131 ust. 5 i art. 135 ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym, przepisów zakwestionowanych w skardze z punktu widzenia ich zgodności ze statuowanym w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji prawem do sądu, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że także w tym zakresie funkcjonują zasady utrwalone w dotychczasowym orzecznictwie konstytucyjnym. Prawo do sądu jest jednym z fundamentalnych dla demokratycznego państwa prawnego. Z zasady tej płynie jednocześnie dyrektywa interpretacyjna zakazująca zawężającej wykładni prawa do sądu (por. uzasadnienie wyroku z 16 marca 1999 r., SK 19/98, OTK ZU Nr 3/1999, s. 209). Zamykanie drogi sądowej w sprawach dotyczących sfery wolności człowieka, zgodnie z art. 77 ust. 2 Konstytucji jest zakazane i niedopuszczalne (tamże, s. 210). Trybunał Konstytucyjny wyraził również przekonanie, iż – mimo różnego usytuowania w systematyce Konstytucji – między postanowieniami art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 istnieje organiczna więź: “O ile art. 45 ust. 1 pozytywnie formułuje prawo do sądu, o tyle art. 77 ust. 2 zawiera zakaz zamykania drogi sądowej dla dochodzenia naruszonych wolności i praw” (wyrok TK z 10 maja 2000 r., K. 21/99, OTK ZU Nr 4/2000, s. 557).
Powszechnie przyjmuje się, że jeśli sądy same nie rozstrzygają konfliktów prawnych, to przynajmniej powinny w sferze wymiaru sprawiedliwości sprawować kontrolę nad orzecznictwem organów quasi-sądowych (por. uzasadnienie K. 41/97, s. 656 i tam powołana literatura). Teza ta odnosi się w sposób szczególny do postępowań dyscyplinarnych. Tak więc, o ile dopuszcza ono orzekanie w sprawach dyscyplinarnych przez organy pozasądowe odstępując tym samym od stosowania w tym postępowaniu standardów obowiązujących w postępowaniu karnym sensu stricto, o tyle w sposób zdecydowany i konsekwentny przyjmuje ono, iż gwarancją poszanowania praw i wolności obwinionego jest zapewnienie kontroli sądowej orzeczeń w sprawach dyscyplinarnych. We wszystkich postępowaniach o charakterze represyjnym prawo do sądu pełni rolę szczególną, gwarantując kontrolę poszanowania praw i wolności obywatelskich przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny przyjmował w swym dotychczasowym orzecznictwie, że “niekonstytucyjne są te przepisy, które pozbawiają obywatela ochrony sądu czy to w sprawach wynikających ze stosunku służbowego czy w sprawach dyscyplinarnych, i że ani specyfika stosunku służbowego ani szczególny tryb postępowania jakim jest postępowanie dyscyplinarne (prowadzone w ramach określonych korporacji lub służb) nie mogą uzasadniać wyłączenia w tych przypadkach prawa do sądu” (SK 19/98, op.cit., OTK ZU Nr 3/1999, s. 209; por. też wyrok z 16 listopada 1999 r., SK 11/99, OTK ZU Nr 7/1999, s. 814). Sugestia co do potrzeby poddania kontroli sądowej orzeczeń dyscyplinarnych wydanych wobec nauczycieli akademickich znalazła swój wyraz w powoływanym już wyroku z 27 lutego 2001 r. w sprawie K. 22/00. Przedmiotem kontroli w rozstrzyganej wówczas sprawie nie było wprawdzie poszanowanie prawa do sądu, jednak Trybunał Konstytucyjny nawiązując do wcześniejszego orzecznictwa stwierdził, że “przyjęcie takiej koncepcji postępowania dyscyplinarnego, w której sąd posiada uprawnienie do kontroli w toku postępowania odwoławczego prawidłowości postępowania dyscyplinarnego, a w konsekwencji do uchylenia wydanego orzeczenia komisji dyscyplinarnej, gwarantuje wystarczający standard ochrony konstytucyjnej osób, które są członkami korporacji zawodowej. Odnosi się to również do postępowania dyscyplinarnego wobec nauczycieli akademickich” (OTK ZU Nr 3/2001, s. 271-272).
Trybunał Konstytucyjny wyraża przekonanie, że ostatnio cytowany fragment uzasadnienia wyroku z 27 lutego 2001 r. precyzuje miarę konstytucyjności rozwiązań legislacyjnych zastosowanych w unormowaniu konkretnej procedury dyscyplinarnej, w szczególności – wyznacza konstytucyjny model postępowania w sprawach dotyczących nauczycieli akademickich. Z tym modelem należy porównać kształt postępowania odwoławczego nadany mu przez przepisy, których oceny domaga się skarżąca i Rzecznik Praw Obywatelskich.

3. Na tle ustawy o szkolnictwie wyższym w jej dawnym brzmieniu oraz rozporządzenia w sprawie postępowania dyscyplinarnego wobec nauczycieli akademickich rysuje się następujący tryb postępowania. Organem właściwym do rozpatrywania spraw w pierwszej instancji jest komisja dyscyplinarna uczelni (art. 129 ust. 1). “Od orzeczenia komisji dyscyplinarnej uczelni każda ze stron może odwołać się do komisji dyscyplinarnej przy Radzie Głównej Szkolnictwa Wyższego w ciągu czternastu dni od doręczenia orzeczenia” (art. 131 ust. 5). Ta ostatnia komisja, zgodnie z art. 129 ust. 2, jest komisją drugiej instancji. Szczególny tryb dalszego odwołania się od orzeczeń przewidywał art. 135 ustawy. Po pierwsze, stosownie do art. 135 ust. 1, od prawomocnego orzeczenia dyscyplinarnego Minister Edukacji Narodowej mógł wnieść rewizję nadzwyczajną do komisji dyscyplinarnej przy Radzie Głównej Szkolnictwa Wyższego, jeżeli orzeczenie narusza przepisy prawa. Kolejne ustępy art. 135 (ust. 2 i 3) oraz § 51-55 rozporządzenia precyzowały zasady wnoszenia rewizji nadzwyczajnej. Po drugie – art. 135 ust. 4 przyznawał nauczycielowi akademickiemu prawo wniesienia odwołania do Sądu Najwyższego. Prawo to istniało tylko w razie prawomocnego orzeczenia przez komisję dyscyplinarną przy Radzie Głównej kary przewidzianej w art. 127 ust. 1 pkt 6 ustawy, tj. w razie wydalenia z zawodu nauczycielskiego połączonego z zakazem przyjmowania ukaranego do pracy w zawodzie nauczycielskim.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że z przedstawionych unormowań bardzo wyraźnie wynikało ograniczenie zakresu drogi sądowej w sprawach dyscyplinarnych wobec nauczycieli akademickich. W szczególności z treści art. 135 ust. 4 ustawy należało wnioskować a contrario, że – poza przypadkami wymierzenia najsurowszej kary dyscyplinarnej przewidzianej w ustawie – sądowa kontrola orzeczeń dyscyplinarnych w sprawach nauczycieli akademickich jest wyłączona. W ocenie Trybunału, istnienie takiego stanu prawnego oznaczało naruszenie prawa do sądu, statuowanego w art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. Powstaje pytanie, które przepisy ustawy są niejako “odpowiedzialne” za to naruszenie.
Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że kwestionowany przez skarżącą art. 131 ust. 5 ustawy o szkolnictwie wyższym, przewidujący odwołanie od orzeczeń uczelnianej komisji dyscyplinarnej do komisji drugiej instancji przy Radzie Głównej, nie narusza prawa do sądu. Wprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczeń w ramach korporacji nie tylko nie ogranicza praw przedstawicieli tej korporacji, ale wręcz wzmacnia ich ochronę. Z konstytucyjnej zasady, iż ustawa nie może nikomu zamykać drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności lub praw (art. 77 ust. 2 Konstytucji), w żadnym razie nie wynika zakaz wprowadzenia instancyjnej kontroli orzeczeń dyscyplinarnych. Przyczyną naruszenia prawa do sądu nie jest przewidzenie przez ustawodawcę odwołania do komisji dyscyplinarnej drugiej instancji, lecz wyłączenie możliwości odwołania się od orzeczeń tej ostatniej do sądu. Normatywnym źródłem tego zakazu był, w ocenie Trybunału Konstytucyjnego, art. 135 ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym, w takim jego znaczeniu, jakie wynikało z zestawienia jego treści z art. 135 ust. 1, który – w odniesieniu do ogółu orzeczeń dyscyplinarnych – przewidywał rewizję nadzwyczajną, szczególny środek zaskarżenia wnoszony do komisji dyscyplinarnej, a nie do sądu.
Podsumowując ten fragment rozważań Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że art. 135 ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym, w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z 20 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o szkolnictwie wyższym, ustawy o wyższych szkołach zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw, w zakresie w jakim wyłącza możliwość odwołania do sądu od prawomocnego orzeczenia komisji dyscyplinarnej przy Radzie Głównej Szkolnictwa Wyższego, był niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.

V

W ostatniej kolejności Trybunał Konstytucyjny ustosunkował się do żądania Rzecznika Praw Obywatelskich dotyczącego zbadania zgodności art. 135 ust. 1-3 ustawy o szkolnictwie wyższym i § 51-55 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie postępowania dyscyplinarnego wobec nauczycieli akademickich z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał zwraca uwagę, iż – wnosząc o kontrolę konstytucyjną w tym zakresie – Rzecznik rozszerzył pole badania zarówno gdy chodzi o kwestionowane przez skarżącą przepisy, jak i o wzorzec kontroli. We wskazanym zakresie zatem Rzecznik Praw Obywatelskich nie działał w wykonaniu prawa przyznanego mu w art. 51 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Nie umniejszając przewidzianej w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji samodzielnej kompetencji Rzecznika do inicjowania kontroli konstytucyjnej, Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, iż wniosek o kontrolę nie może być sformułowany jako element zgłoszenia udziału w sprawie ze skargi konstytucyjnej i rozpatrywany niejako przy okazji jej rozpoznawania. Chodzi bowiem o dwie odmienne instytucje prawne o różnych celach i podlegające odmiennym reżimom. Tylko działając na podstawie przepisu Konstytucji Rzecznik Praw Obywatelskich jest podmiotem samodzielnie inicjującym postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym i korzysta wtedy ze swobody określania zakresu przedmiotowego kontroli konstytucyjnej. Całkowicie odmienną rolę wyznacza mu natomiast art. 51 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym; w tym przypadku Rzecznik zgłasza swój udział w postępowaniu wszczętym przez inny podmiot. Jego pozycja przypomina ukształtowaną przez kodeks postępowania cywilnego pozycję interwenienta ubocznego (art. 76 i n. kpc), którego udział w sprawie ma charakter adhezyjny. Interwenient uboczny nie jest nigdy stroną procesu, lecz pomocnikiem strony. Brak przymiotu strony nie pozwala na dokonywanie tzw. czynności dyspozycyjnych, a więc decydujących o przedmiocie procesu. Przenosząc te uwagi na grunt postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, Trybunał stwierdza, iż Rzecznik Praw Obywatelskich przez zgłoszenie swego udziału w sprawie na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nie zyskuje prawa rozszerzania zakresu skargi, lecz tylko możliwość dokonywania czynności wspierających ją, w szczególności dostarczania nowych argumentów prawnych. Wskazując odmienność pozycji Rzecznika jako wnioskodawcy i podmiotu biorącego udział w postępowaniu, Trybunał Konstytucyjny wyraża przekonanie, że Rzecznik Praw Obywatelskich nie może w jednym postępowaniu występować jednocześnie jako podmiot popierający zarzuty skargi i jako samodzielny wnioskodawca. Dopuszczenie takiej możliwość oznaczałoby bowiem obejście wszystkich reguł dotyczących udziału Rzecznika w postępowaniu na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
Konkretyzując uwagi ogólne na temat ról Rzecznika Praw Obywatelskich w procesie badania zgodności aktów prawnych z konstytucją, Trybunał Konstytucyjny uważa za celowe zwrócenie uwagi na kilka dodatkowych argumentów.
Po pierwsze, w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podkreślano, iż Trybunał – ze względu na treść art. 66 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – nie może wyrokować o zgodności przepisów nie wskazanych przez skarżącego lub wnioskodawcę. Trybunał jest związany granicami wniosku, pytania prawnego lub skargi. Nie może też orzekać z urzędu o niezgodności z konstytucją (por. przykładowo SK 3/98, OTK ZU Nr 5/1998, poz. 69, U. 2/98, OTK ZU Nr 1/1999, poz. 6, SK 15/00, OTK ZU Nr 4/2001). Z punktu widzenia tych zasad, rozpoznając skargę w niniejszej sprawie Trybunał nie może wyjść poza granice kontroli w niej wskazane. Rola, jaką w tym postępowaniu wyznacza Rzecznikowi Praw Obywatelskich art. 51 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, to – jak wyżej wskazano – rola uczestnika postępowania, występującego obok podmiotu skarżącego, w granicach skargi złożonej przez uprawnionego. Zakres zarzutów formułowanych przez Rzecznika może stanowić pochodną zarzutów zgłoszonych przez inicjatora postępowania. W wyroku z 21 maja 2001 r. (SK 15/00), Trybunał Konstytucyjny dopuścił rozszerzenie przez Rzecznika zakresu wzorca kontroli prowadzonej na skutek skargi, polegało ono jednakże tylko na powołaniu dodatkowego ustępu w przepisie Konstytucji wskazanym przez uprawnionego. Poza tego rodzaju doprecyzowaniem wzorca kontroli, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, niedopuszczalne jest dalej idące rozszerzanie pola kontroli konstytucyjnej przez uczestnika postępowania, którego udział ma charakter akcesoryjny. Przedmiot zaskarżenia wyznaczyć może tylko skarżący w sposób i w czasie określonym przepisami.
Po drugie, Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na szczególny charakter kontroli inicjowanej skargą konstytucyjną. Możliwość wystąpienia ze skargą obwarowana jest szeregiem wymogów formalnych, w szczególności – ograniczona jest trzymiesięcznym terminem. Ponadto, cel skargi jest nieco inny niż wniosku, czy pytania prawnego. Skarga służy bowiem przede wszystkim ochronie konstytucyjnych praw obywateli przed naruszeniami ze strony państwa. Konsekwencją tego jest, że – co do zasady – nawet w razie utraty mocy obowiązującej przez przepisy będące przedmiotem kontroli konstytucyjnej, postępowanie skargowe powinno być kontynuowane. Zgodnie bowiem z art. 39 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, postępowania nie umarza się, jeśli wydanie wyroku jest konieczne dla ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Taka właśnie sytuacja wystąpi z reguły w postępowaniu prowadzonym na skutek wniesienia skargi, gdyż z założenia jest ono wszczynane w razie naruszenie praw i wolności konkretnego podmiotu.
Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że jednoczesne rozpoznawanie skargi i wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich mogłoby doprowadzić do zatarcia szczególnych cech postępowania skargowego. Pierwszym tego przykładem byłoby rozpoznanie zarzutów zgłoszonych po upływie terminu do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie skarga została złożona 30 sierpnia 2000 r., zaś wniosek Rzecznika – 21 grudnia 2000 r. Ponadto, rozpoznawanie dodatkowych zarzutów zawsze może spowodować przedłużenie postępowania; na pewno nie leży to w interesie skarżącego, a przecież zasadniczym celem Rzecznika Praw Obywatelskich zgłaszającego swój udział w postępowaniu powinno być wzmocnienie pozycji skarżącego.
Po trzecie, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, względy ekonomii procesowej, które mogłyby ewentualnie przemawiać za łącznym rozpoznaniem obu spraw, nie mogą przeważyć przedstawionych wyżej argumentów merytorycznych. Powoływanie się na nie w niniejszej sprawie byłoby zresztą chybione, gdyż – jak wyżej wskazano – Rzecznik Praw Obywatelskich wnosi o ocenę innych przepisów niż skarżąca i to ocenę z punktu widzenia innych wzorców konstytucyjnych niż przez nią wskazane. W konsekwencji, związek wniosku Rzecznika ze skargą jest dość odległy; polega na tym, iż w obu przypadkach chodzi o tę samą ustawę.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego powyższe argumenty wystarczają dla uzasadnienia tezy o niedopuszczalności łączenia w jednym postępowaniu rozpoznania skargi konstytucyjnej i dołączonego do niej dalej idącego “wniosku” Rzecznika Praw Obywatelskich. Uzasadnia to pozostawienie żądania Rzecznika złożonego w niniejszej sprawie bez rozpoznania.
Wydając negatywne rozstrzygnięcie dotyczące art. 135 ust. 4 ustawy o szkolnictwie wyższym w brzmieniu poprzednio obowiązującym Trybunał Konstytucyjny nie musiał zajmować stanowiska co do zgłoszonego podczas rozprawy alternatywnego wniosku dotyczącego art. 9 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o szkolnictwie wyższym, ustawy o wyższych szkołach zawodowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw. Trybunał uważa jednak za potrzebne przypomnienie, iż jego kompetencja obejmuje wyłącznie orzekanie o tym, czy zaskarżony przepis jest zgodny bądź niezgodny z innym wskazanym przepisem, mającym wyższą rangę w hierarchicznym systemie prawa. Dokonywanie wykładni przepisów, wypowiadanie się na temat zakresu ich stosowania, w tym pod względem czasowym, jest zadaniem organów powołanych do stosowania tychże przepisów. Skoro zatem pod adresem art. 9 ustawy nowelizującej nie sformułowano nawet zarzutu jego niezgodności z Konstytucją, jest oczywiste, że Trybunał Konstytucyjny nie może wypowiadać się na temat tego, w jaki sposób przepis ten powinien być rozumiany i stosowany.

Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.