Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CZP 107/12
UCHWAŁA
Dnia 28 lutego 2013 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Marta Romańska (przewodniczący)
SSN Krzysztof Pietrzykowski
SSN Agnieszka Piotrowska (sprawozdawca)
w sprawie ze skargi H. Centrum Techniki Cargo sp. z o.o. w W.
przy uczestnictwie MPK sp. z o.o. w W.
od postanowienia Krajowej Izby Odwoławczej z dnia 15.05.2012 r.,
po rozstrzygnięciu na posiedzeniu jawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 28 lutego 2013 r.,
zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy
postanowieniem z dnia 6 grudnia 2012 r.,
"1. Czy w sytuacji, gdy wykonawca uczestniczący
w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego w trybie
przetargu nieograniczonego poweźmie wiadomość o okolicznościach
stanowiących podstawę wniesienia odwołania przed przesłaniem
przez zamawiającego informacji o kwestionowanej czynności, bieg
terminu do wniesienia odwołania liczy się według zasad określonych
w art. 182 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień
publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177)?
2
2. Czy w sytuacji odrzucenia przez Krajową Izbę Odwoławczą
spóźnionego odwołania rozstrzygnięcie w przedmiocie oddalenia
skargi zapada w formie postanowienia?"
podjął uchwałę:
1. W sytuacji gdy wykonawca uczestniczący
w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego
w trybie przetargu nieograniczonego poweźmie wiadomość
o okolicznościach stanowiących podstawę wniesienia
odwołania przed dniem przesłania mu przez zamawiającego
informacji o kwestionowanej czynności, bieg terminu do
wniesienia odwołania liczy się według zasad określonych w art.
182 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień
publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.).
2. Sąd okręgowy rozstrzyga wyrokiem o oddaleniu skargi na
postanowienie Krajowej Izby Odwoławczej w przedmiocie
odrzucenia odwołania.
3
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 15 maja 2012 r. Krajowa Izba Odwoławcza (dalej jako
KIO) odrzuciła, jako spóźnione, odwołanie H. Centrum Techniki Cargo sp. z o.o. w
W. (dalej jako H. lub Spółka) od rozstrzygnięcia zamawiającego - Miejskiego
Przedsiębiorstwa Komunikacyjnego spółki z o.o. w W. w przedmiocie wykluczenia
tego wykonawcy z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego
prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego na realizację zadania:
„Wyprodukowanie i dostarczenie wielozadaniowego specjalnego pojazdu
pogotowania technicznego w ramach projektu pn. Poprawa jakości i
bezpieczeństwa systemu komunikacji publicznej W. poprzez działania
podejmowane przez MPK sp. z o.o. współfinansowanego przez Unię Europejską z
Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Regionalnego
Programu Operacyjnego dla Województwa Dolnośląskiego na lata 2007-2013 w
ramach Priorytetu nr 3 „Rozwój infrastruktury transportowej na Dolnym Śląsku
(Transport), Działanie nr 3.3. „transport miejski i podmiejski” oraz w przedmiocie
unieważnienia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego prowadzonego
w trybie przetargu nieograniczonego.
W uzasadnieniu swojego stanowiska KIO wskazała, że w dniu 3 kwietnia
2012 roku zamawiający wykluczył skarżącą Spółkę z przetargu wskazując,
że złożona oferta nie spełniała warunków określonych w zamówieniu i unieważnił
postępowanie przetargowe. Tego samego dnia zamawiający przesłał pocztą do H.
decyzję o wykluczeniu jej z postępowania przetargowego i unieważnieniu
przetargu, przy czym przesyłka zawierająca stosowne dokumenty nie została
doręczona skarżącej wskutek skierowania jej pod niewłaściwy adres.
W dniu 10 kwietnia 2012 r. w siedzibie zamawiającego upoważnieni pracownicy
skarżącej Spółki zapoznali się z dokumentacją przetargową, w tym również
z pismami z dnia 3 kwietnia 2012 r. dotyczącymi wykluczenia spółki H. sp. z o.o.
z udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego i unieważnieniu
postępowania przetargowego. W dniu 20 kwietnia 2012 r. zamawiający doręczył
4
skarżącej odpisy powyższych pism z dnia 3 kwietnia 2012 r. zawierających
informację o wykluczeniu skarżącej z udziału w postępowaniu o udzielenie
zamówienia publicznego oraz o unieważnieniu tego postępowania.
W powyższych okolicznościach faktycznych KIO uznała, że doręczone
Prezesowi Izby w dniu 30 kwietnia 2012 r. odwołanie H. sp. z o.o. zostało
wniesione z naruszeniem terminu określonego w art. 182 ust. 1 p.z.p., a tym
samym jako spóźnione podlegało odrzuceniu. W ocenie KIO termin do wniesienia
odwołania od rozstrzygnięcia zamawiającego w przedmiocie wykluczenia skarżącej
z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego i jego unieważnieniu
rozpoczął swój bieg w dniu 10 kwietnia 2012 r., to jest w dniu, w którym
upoważnieni pracownicy Spółki zapoznali się osobiście w siedzibie zamawiającego
z dokumentacją przetargową, w tym z pismami zawierającymi informację o jej
wykluczeniu z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Zdaniem KIO,
z punktu widzenia biegu terminu do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia
zamawiającego w przedmiotowym stanie faktycznym indyferentne znaczenie miał
fakt późniejszego doręczenia skarżącej przez zamawiającego w dniu 20 kwietnia
2012 r. pism zawierających rozstrzygnięcie o wykluczeniu jej z postępowania
o udzielenie zamówienia publicznego i unieważnieniu postępowania. Również
nadanie w dniu 3 kwietnia 2012 r. w placówce pocztowej pism zawierających
stosowne rozstrzygnięcia zamawiającego niewłaściwie zaadresowanych nie można
traktować jako zdarzenia skutkującego rozpoczęciem biegu terminu do wniesienia
odwołania na czynności zamawiającego.
W skardze wniesionej do Sądu Okręgowego H. sp. z o.o. zakwestionowała
zasadność postanowienia KIO o odrzuceniu wniesionego przez nią odwołania.
Wskazała, że dopiero w dniu 20 kwietnia 2012 r., tj. w dniu, w którym doręczono jej
pisma zamawiającego z dnia 3 kwietnia 2012 r. zawierające informacje o
wykluczeniu jej z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego
i unieważnieniu postępowania, uzyskała informacje o okolicznościach
uzasadniających wniesienie odwołania od przedmiotowych
rozstrzygnięć zamawiającego. Tym samym, to w tej dacie, stosownie do
art. 182 ustęp 1 punkt 1 p.z.p. rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania od
rozstrzygnięć zamawiającego. Skarżąca zanegowała również znaczenie prawne
5
zapoznania się przez upoważnionych pracowników Spółki z dokumentacją
postępowania o udzielenie zamówienia publicznego w dniu 10 kwietnia 2012 r.
argumentując, że pracownicy ci mieli jedynie możliwość zapoznania się
z nieuwierzytelnionymi odpisami dwóch pism z dnia 3 kwietnia 2012 r.
zawierającymi informację o wykluczeniu Spółki z przetargu i jego unieważnieniu.
Przy rozpoznawaniu skargi Sądowi Okręgowemu nasunęły się dwa
zasadnicze problemy prawne związane z wykładnią przepisów ustawy z dnia 29
stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych. Pierwszy z nich dotyczy
wzajemnej relacji między art. 182 ust. 1 p.z.p. oraz art. 182 ust. 3 p.z.p. Sprowadza
się do zagadnienia, w jaki sposób powinien być liczony termin do wniesienia przez
wykonawcę odwołania od czynności zamawiającego w sytuacji, gdy wykonawca
uczestniczący w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego poweźmie
wiadomość o czynnościach zamawiającego stanowiących podstawę do wniesienia
odwołania przed dniem przesłania mu przez zamawiającego informacji
o tych czynnościach. Sąd Okręgowy powziął również wątpliwości na tle wykładni
art. 198 f ustęp 2 i 3 p.z.p., dotyczące tego, w jakiej formie (postanowienie czy
wyrok) powinno zapaść rozstrzygnięcie Sądu Okręgowego oddalające skargę
na postanowienie KIO w przedmiocie odrzucenia odwołania wykonawcy od
rozstrzygnięcia zamawiającego.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Odwołanie od czynności zamawiającego stanowi środek ochrony prawnej
przysługujący wykonawcy, uczestnikowi konkursu, a także innemu podmiotowi,
jeżeli ma lub miał interes w uzyskaniu danego zamówienia oraz poniósł lub może
ponieść szkodę w wyniku naruszenia przez zamawiającego przepisów ustawy -
Prawo zamówień publicznych (art. 179 ustęp 1 p.z.p.). Przysługuje wyłącznie
od niezgodnej z przepisami ustawy czynności zamawiającego podjętej
w postępowaniu o udzielenie zamówienia lub zaniechania czynności, do której
zamawiający jest zobowiązany na podstawie ustawy (art. 180 ustęp 1 p.z.p.).
Stosownie do art. 182 ustęp 1 p.z.p., odwołanie wnosi się: 1) w terminie
10 dni od dnia przesłania informacji o czynności zamawiającego stanowiącej
podstawę jego wniesienia - jeżeli zostały przesłane w sposób określony w art. 27
6
ust. 2, albo w terminie 15 dni - jeżeli zostały przesłane w inny sposób - w przypadku
gdy wartość zamówienia jest równa lub przekracza kwoty określone w przepisach
wydanych na podstawie art. 11 ust. 8; punkt 2) w terminie 5 dni od dnia przesłania
informacji o czynności zamawiającego stanowiącej podstawę jego wniesienia -
jeżeli zostały przesłane w sposób określony w art. 27 ust. 2, albo w terminie 10 dni -
jeżeli zostały przesłane w inny sposób - w przypadku gdy wartość zamówienia jest
mniejsza niż kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8.
Art. 182 ustęp 3 p.z.p. przewiduje z kolei, że odwołanie wobec czynności
innych niż określone w ust. 1 (…) wnosi się: 1) w przypadku zamówień, których
wartość jest równa lub przekracza kwoty określone w przepisach wydanych na
podstawie art. 11 ust. 8 - w terminie 10 dni od dnia, w którym powzięto lub przy
zachowaniu należytej staranności można było powziąć wiadomość
o okolicznościach stanowiących podstawę jego wniesienia; 2) w przypadku
zamówień, których wartość jest mniejsza niż kwoty określone w przepisach
wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 - w terminie 5 dni od dnia, w którym powzięto
lub przy zachowaniu należytej staranności można było powziąć wiadomość
o okolicznościach stanowiących podstawę jego wniesienia.
Rozstrzygnięcie kwestii relacji między cytowanymi regulacjami
wymaga w pierwszym rzędzie wskazania, że w art. 182 ustęp 1 p.z.p. chodzi
niewątpliwie o takie czynności, o których zamawiający ma obowiązek poinformować
wykonawcę.
Stosownie do art. 92 ustęp 1 p.z.p., niezwłocznie po wyborze
najkorzystniejszej oferty zamawiający jednocześnie zawiadamia wykonawców,
którzy złożyli oferty, o: 1) wyborze najkorzystniejszej oferty, podając nazwę (firmę)
albo imię i nazwisko, siedzibę albo miejsce zamieszkania i adres wykonawcy,
którego ofertę wybrano, uzasadnienie jej wyboru oraz nazwy (firmy) albo imiona
i nazwiska, siedziby albo miejsca zamieszkania i adresy wykonawców, którzy
złożyli oferty, a także punktację przyznaną ofertom w każdym kryterium oceny ofert
i łączną punktację; 2) wykonawcach, których oferty zostały odrzucone, podając
uzasadnienie faktyczne i prawne; 3) wykonawcach, którzy zostali wykluczeni
z postępowania o udzielenie zamówienia, podając uzasadnienie faktyczne i prawne
7
- jeżeli postępowanie jest prowadzone w trybie przetargu nieograniczonego,
negocjacji bez ogłoszenia albo zapytania o cenę; 4) terminie, określonym zgodnie
z art. 94 ust. 1 lub 2, po którego upływie umowa w sprawie zamówienia publicznego
może być zawarta.
Zgodnie z art. 93 ustęp 3 p.z.p. o unieważnieniu postępowania o udzielenie
zamówienia zamawiający zawiadamia równocześnie wszystkich wykonawców,
którzy: 1) ubiegali się o udzielenie zamówienia- w przypadku unieważnienia
postępowania przed upływem terminu składania ofert, 2) złożyli oferty –
w przypadku unieważnienia postępowania po upływie terminu składania ofert -
podając uzasadnienie faktyczne i prawne.
Art. 183 ustęp 3 p.z.p. traktuje o terminie do złożenia odwołania wobec
czynności innych niż wskazane w ust. 1 i 2, co budzi faktycznie istotne wątpliwości
interpretacyjne zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie KIO.
W doktrynie wskazuje się, że art. 182 p.z.p. wyróżnia cztery kategorie
okoliczności, z którymi związane są odmienne terminy wnoszenia odwołania
(por. P. Granecki Prawo zamówień publicznych. Komentarz. Wydawnictwo C.H.
Beck, Warszawa 2012, strona 734-738, B. Tarnowska, (w:) J. Sadowy (red.), Prawo
zamówień publicznych po zmianach w 2009 r., Warszawa 2010, s. 63-65; P. Janda,
(w:) S. Babiarz, Z. Czarnik, P. Janda, P. Pełczyński, Prawo zamówień publicznych,
Warszawa 2011, s. 709).
Pierwszą kategorię stanowią te przypadki, w których zamawiający
poinformował wykonawców (uczestników konkursu) o czynności podjętej bądź
zaniechanej. Do takich czynności zastosowanie ma art. 182 ust. 1 p.z.p.
Zatem w odniesieniu do czynności, co do których został zrealizowany obowiązek
zawiadomienia wykonawcy obowiązuje wskazany w art. 182 ustęp 1 p.z.p. termin,
którego długość zależy od sposobu zawiadomienia oraz wartości zamówienia.
Drugą kategorię stanowią okoliczności określone w art. 182 ust. 2 p.z.p.
Wskazany przez ten przepis termin i zdarzenie skutkujące rozpoczęciem jego biegu
dotyczy kwestionowania przez wykonawcę (uczestnika konkursu) treści
ogłoszenia o zamówieniu, a jeżeli postępowanie prowadzone jest w trybie przetargu
nieograniczonego - także postanowień specyfikacji istotnych warunków
8
zamówienia. W odniesieniu do tych czynności bieg terminu do wniesienia
odwołania związany jest z umieszczeniem przez zamawiającego treści
podlegających zakwestionowaniu na stronie internetowej.
Wskazując na zakres trzeciej kategorii, ujętej w art. 182 ust. 3 p.z.p., autorzy
odwołują się zasadniczo do treści przywołanego przepisu przyjmując, że termin
rozpoczynający swój bieg w dniu, w którym powzięto lub przy zachowaniu należytej
staranności można było powziąć wiadomość o okolicznościach stanowiących
podstawę wniesienia odwołania dotyczy jedynie kwestionowania okoliczności
innych niż wymienione w pozostałych kategoriach. Wskazują przy tym, że w tej
kategorii mieszczą się również te podjęte lub zaniechane przez zamawiającego
czynności, o których zamawiający nie poinformował wykonawców (uczestników
konkursu) lub które nie dotyczą treści ogłoszenia o zamówieniu lub specyfikacji
istotnych warunków zamówienia. Poglądy te wskazują na szerokie ujęcie zakresu
zastosowania art. 182 ust. 3 p.z.p. zgodnie z którym, przewidziany przez art. 182
ust. 3 p.z.p. termin do wniesienia odwołania od czynności zamawiającego wiążący
swój początek z uzyskaniem przez wykonawcę informacji o okolicznościach
podlegających zakwestionowaniu przy pomocy tego środka ochrony prawnej,
dotyczy każdej zaskarżalnej czynności zamawiającego. Termin przewidziany przez
art. 182 ust. 3 p.z.p. ma zatem zastosowanie zarówno do tych zaskarżalnych
czynności zamawiającego, co do których nie ma on obowiązku informować
wykonawcy, jak i tych, które objęte są obowiązkiem informacyjnym, jeżeli
zamawiający tego obowiązku nie realizuje.
Do ostatniej kategorii zaliczyć należy z kolei szczególne przypadki
związane z informowaniem wykonawców o wyborze oferty najkorzystniejszej
i o udzieleniu zamówienia lub z zaniechaniem zaproszenia do składania ofert
w ramach dynamicznego systemu zakupów lub umowy ramowej (art. 182 ust. 4
p.z.p.).
Prezentowane jest także wąskie postrzeganie zakresu czynności
zamawiającego, których dotyczy art. 182 ustęp 3 p.z.p., (por. J. Jerzykowski, (w:)
W. Dzierżanowski, J. Jerzykowski, M. Stachowiak, Prawo zamówień publicznych.
Komentarz, LEX 2012, komentarz do art. 182), zakładające, że termin przewidziany
9
w art. 182 ust. 3 p.z.p. dotyczy wyłącznie wnoszenia odwołania od tych czynności
zamawiającego, co do których nie ma on obowiązku zawiadomienia wykonawcy
uczestniczącego w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego oraz tych,
które nie są związane z kwestionowaniem treści ogłoszenia o zamówieniu
i postanowień specyfikacji istotnych warunków zamówienia (przykładowo wezwanie
do uzupełnienia dokumentów w trybie art. 26 ustęp 3 p.z.p., wezwanie do
wyjaśnienia rażąco niskiej ceny czy informacji o poprawieniu omyłek w trybie art. 87
ustęp 2 p.z.p.). W tym wąskim ujęciu, uzyskanie przez wykonawcę informacji
o podstawach do wniesienia odwołania na czynności zamawiającego, co do których
ma on obowiązek poinformowania wykonawcy, nie ma wpływu na bieg terminu do
wniesienia tego środka ochrony prawnej. Do zaskarżania takich czynności ma
bowiem zastosowanie termin przewidziany przez art. 182 ust. 1 p.z.p.
Zatem jedynym zdarzeniem skutkującym otwarcie biegu terminu do wniesienia
odwołania od czynności, co do których na zamawiającym spoczywa obowiązek
zawiadomienia wykonawcy, będzie przesłanie wykonawcy informacji
o czynnościach zamawiającego podlegających zaskarżeniu (art. 182 ust. 1 p.z.p.).
Uzyskanie przez wykonawcę stosownych informacji z innych źródeł jest natomiast
indyferentne z punktu widzenia biegu terminu do wniesienia odwołania.
W dotychczasowym orzecznictwie Sądu Najwyższego problem wykładni art.
182 ust. 3 p.z.p., a także związanego z nim zagadnienia zbiegu terminów do
wniesienia odwołania określonych w art. 182 ust. 1 i 3 p.z.p., nie był przedmiotem
analizy. Natomiast w orzecznictwie KIO występują rozbieżności w wykładni
i postrzeganiu zakresu stosowania art. 182 ust. 3 p.z.p.
Przykładowo, w wyroku z 15 czerwca 2012 r., sygn. KIO 1086/12 (Lex nr
116971) KIO jednoznacznie nawiązała do wąskiego ujęcia zakresu 182 ust. 3 p.z.p.
W judykacie tym zanegowano możliwość stosowania art. 182 ust. 3 p.z.p.
do określenia terminu do wniesienia odwołania od czynności wykluczenia
wykonawcy z postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. KIO wskazała,
że w odniesieniu do takiej czynności, na zamawiającym spoczywa zgodnie z art. 92
ust. 1 pkt 2 p.z.p., obowiązek zawiadomienia wykonawcy. Termin do wniesienia
odwołania od takiej czynności powinien być zatem liczony w oparciu o art. 182
ust. 1 p.z.p., a nie art. 182 ust. 3 p.z.p. Ten ostatni przepis, zdaniem KIO, ma
10
bowiem zastosowanie do innych czynności niż określone w ust. 1 i 2 art. 182 p.z.p.,
co wyklucza z jego zakresu czynności zamawiającego, o których jest on
zobowiązany przesłać stosowne zawiadomienie.
Podobne stanowisko zajęła KIO w postanowieniu z 1 grudnia 2011 r., sygn.
akt KIO 2464/11 (Lex nr 1102636). Analizując relację pomiędzy art. 182 ust. 1 i 3
p.z.p. KIO wskazała, że zastosowany przez ustawodawcę podział na czynności,
o których mowa w art. 182 ust. 1 i 2, oraz na inne, do których odnosi się ustęp
trzeci tego artykułu, ma charakter dychotomiczny.
Przeciwny pogląd został natomiast wyrażony w postanowieniu z dnia
17 maja 2012 r., sygn. akt KIO 945/12( Lex nr 1165346). Izba odrzuciła odwołanie
wykonawcy na rozstrzygnięcie zamawiającego o wykluczeniu z postępowania
o udzielenie zamówienia publicznego na podstawie art. 189 ust. 2 pkt 6 i 3 w zw.
z art. 180 ust. 2 i art. 182 ust. 3 pkt 2 p.z.p. Uznała, że termin do wniesienia
odwołania rozpoczął swój bieg w dacie odebrania przez wykonawcę w siedzibie
zamawiającego dokumentów wskazujących na wykluczenie go z przetargu.
Zdaniem KIO, art. 182 ust. 3 p.z.p. ma zastosowanie również do wnoszenia
odwołania od czynności zamawiającego, o których jest on zobowiązany
poinformować wykonawców. Podobne stanowisko zajęto w postanowieniu z dnia
15 maja 2012 r. wydanym w niniejszej sprawie, na kanwie której wyłoniło się
przedstawione zagadnienie prawne. KIO przyjęła, że określony w art. 182 ust. 3
p.z.p. termin do wniesienia odwołania ma zastosowanie również do czynności
zamawiającego, w odniesieniu do których nie zrealizował on spoczywającego na
nim obowiązku zawiadomienia wykonawców w postępowaniu przetargowym.
W ocenie Sądu Najwyższego, rozróżnienie zakresów stosowania art. 183
ustęp 1 i 3 p.z.p. nie powinno zależeć, jak optują zwolennicy dychotomicznego
podziału, od zróżnicowania czynności, mogących stanowić podstawę odwołania,
na takie, o których zamawiający ma prawny obowiązek poinformowania wykonawcy
(do nich miałby zastosowanie termin z art. 182 ustęp 1) i na czynności pozostałe,
co do których takiego obowiązku ustawa nie przewiduje (art. 183 ustęp 3), lecz od
tego, czy zamawiający przesłał wykonawcy informację o podjętych przez niego
11
i zaskarżalnych czynnościach czy też nie dopełnił tej, spoczywającej na nim z mocy
przepisów ustawy o zamówieniach publicznych, powinności.
Artykuł 182 ust. 1 p.z.p. wiąże początek biegu terminu do wniesienia
odwołania na czynności zamawiającego z momentem przesłania wykonawcy
informacji o czynności, mogącej stanowić podstawę odwołania. Z przepisu tego nie
wynika przy tym, że dotyczy on wyłącznie czynności, co do których zamawiający
ma obowiązek zawiadomienia wykonawcy. Wskazuje jedynie, że odwołanie wnosi
się w określonych przez ten przepis terminach rozpoczynających swój bieg od
„przesłania informacji o czynności zamawiającego stanowiącej podstawę jego
wniesienia”. Termin określony w art. 182 ust. 1 p.z.p. będzie miał zastosowanie
również do (zaskarżalnych) czynności zamawiającego, co do których nie ma on
obowiązku informowania wykonawcy, jeżeli przesłał on wykonawcy informację
o tych czynnościach.
Prezentowana wykładnia art. 182 ust. 1 p.z.p. pozwala na doprecyzowanie
treści art. 182 ust. 3 p.z.p. Termin do wniesienia odwołania określony przez ten
przepis będzie miał zastosowanie to tych zaskarżalnych czynności zamawiającego,
co do których: 1) nie przesłał on wykonawcy zawiadomienia o ich dokonaniu
(art. 182 ust. 1); 2) nie dotyczą treści ogłoszenia o zamówieniu lub specyfikacji
istotnych warunków zamówienia (art. 182 ustęp 2). Termin do złożenia odwołania
określony w art. 182 ust. 3 p.z.p. rozpocznie zatem swój bieg w dniu, w którym
wykonawca uzyskał lub przy zachowaniu należytej staranności mógł uzyskać
wiedzę o podjętych przez zamawiającego zaskarżalnych czynnościach, co do
których (uprzednio) zamawiający nie przesłał informacji (art. 182 ust. 1 p.z.p.).
Bez znaczenia jest przy tym to, czy czynności, o których uzyskał informację
wykonawca należą do kategorii czynności objętych obowiązkiem informacyjnym czy
też nie. Artykuł 182 ust. 3 p.z.p. ma zastosowanie wobec braku aktywności
informacyjnej zamawiającego w toku postępowania o udzielenie zamówienia
publicznego w odniesieniu do wszystkich czynności zaskarżalnych podjętych
w toku postępowania przetargowego.
Takie rozumienie art. 182 ust. 3 p.z.p. potwierdza również uzasadnienie do
projektu ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo zamówień
12
publicznych oraz niektórych innych ustaw. W uzasadnieniu rządowego projektu
ustawy (druk sejmowy Sejm RP VI nr 2310) ustawodawca wskazał, że „zasadniczo
odwołanie będzie można wnosić w terminie 10 albo 5 dni (odpowiednio powyżej
i poniżej tzw. „progów unijnych”) od dnia przesłania przez zamawiającego informacji
o czynności, stanowiącej podstawę jego wniesienia, jeżeli informacja ta została
przesłana w formie elektronicznej lub faksem albo w terminie 15 albo 10 dni, jeżeli
zamawiający skorzystał z innych sposobów komunikacji. Powyższe rozwiązanie
stanowi wynik implementacji postanowienia art. 2c dyrektywy odwoławczej.
Wobec ogłoszenia o zamówieniu oraz specyfikacji istotnych warunków zamówienia
w przetargu nieograniczonym odwołanie będzie można wnieść w terminie
odpowiednio 10 albo 5 dni liczonych od dnia zamieszczenia SIWZ na stronie
internetowej albo publikacji ogłoszenia o zamówieniu w Biuletynie Zamówień
Publicznych albo Dzienniku Urzędowym Unii Europejskiej. Odwołanie wobec
czynności innych niż wymienione powyżej, w szczególności czynności, o których
zamawiający nie poinformował wykonawców, odwołujący będzie mógł wnieść
w terminie 10 albo 5 dni od dnia, w którym powzięto lub przy zachowaniu należytej
staranności można było powziąć wiadomość o okolicznościach stanowiących
podstawę jego wniesienia”.
Określając wzajemny stosunek pomiędzy art. 182 ust. 1 i 3 p.z.p. przyjąć
należy, że przy prezentowanym ujęciu art. 182 ust. 3 p.z.p. nie ma zastosowania
w sytuacji, gdy przed dniem uzyskania wiedzy o czynnościach podlegających
zaskarżeniu lub dniem, w którym wykonawca powinien uzyskać stosowną wiedzę,
zamawiający przesłał zawiadomienie o podjętych czynnościach. W takiej sytuacji
termin do wniesienia odwołania określa art. 182 ust. 1 p.z.p.
Natomiast, gdy zamawiający przed dniem uzyskania przez wykonawcę
wiedzy o podjętych czynnościach lub dnia, w którym powinien taką wiedzę uzyskać,
nie przesłał wykonawcy informacji o dokonanych czynnościach, termin do
wniesienia odwołania wyznacza art. 182 ust. 3 p.z.p. Późniejsze przesłanie
informacji przez wykonawcę zasadniczo nie będzie prowadziło do otwarcia terminu
do wniesienia odwołania określonego w art. 182 ust. 1 p.z.p. Wyjątek będzie
stanowiła sytuacja, w której przesłane informacje dotyczą wprawdzie tej samej
czynności, co do której uprzednio wykonawca uzyskał wiedzę z innych źródeł, ale
13
z powołaniem się na odmienne motywy jej dokonania. Uzyskania wiadomości,
o którym mowa w art. 182 ust. 3 p.z.p. nie można bowiem ograniczać wyłącznie do
uzyskania informacji stricte o dokonanej czynności, lecz należy wiązać również
z uzyskaniem informacji, co do motywów ich podjęcia przez zamawiającego.
Tylko bowiem przy takim rozumieniu art. 182 ust. 3 p.z.p. może w sposób właściwy
być realizowane przysługujące wykonawcy prawo do kwestionowania w drodze
odwołania czynności podejmowanych przez zamawiającego w ramach
postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.
Przyjęta wyżej wykładnia art. 182 ust. 1 i 3 p.z.p., zapewnia szybkie
i skuteczne zaskarżanie przez wykonawcę niekorzystnych dla niego czynności
zamawiającego, szczególnie w sytuacji nieprzesłania wykonawcy informacji
o czynnościach zamawiającego mogących stanowić podstawę odwołania, a więc
w przypadku niewykonania przez zamawiającego obowiązku informacyjnego.
Pozwala jednocześnie na racjonalne ograniczenie czasowe możliwości
kwestionowania przez wykonawców czynności zamawiającego podejmowanych
w toku postępowania przetargowego, co ma istotne znaczenie z punktu widzenia
szybkości tego postępowania i stabilności podejmowanych przez zmawiającego
decyzji.
Takie postrzeganie relacji pomiędzy art. 182 ust. 1 a art. 182 ust. 3 p.z.p.
pozwala na realizację eksponowanego na tle ustawy – Prawo zamówień
publicznych i dyrektywy Rady 89/665/EWG z dnia 21 grudnia 1989 r. w sprawie
koordynacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych
odnoszących się do procedur odwoławczych w zakresie udzielania zamówień
publicznych na dostawy i roboty budowlane postulatu zapewnienia możliwości
skutecznego i szybkiego odwołania się wykonawcy od rozstrzygnięcia
zamawiającego. Możliwość wniesienia tego środka ochrony prawnej jest bowiem
powiązana z uzyskaniem przez wykonawcę informacji o podjęciu przez
zamawiającego czynności podlegających zaskarżeniu bez względu na sposób
(źródło) ich uzyskania. Tym samym podjęcie przez wykonawcę działań
zmierzających do ochrony przysługujących mu praw w postępowaniu o udzielenie
zamówienia publicznego jest niezależne od aktywności informacyjnej podmiotu
zamawiającego.
14
Przechodząc do drugiego zagadnienia wskazanego w pytaniu prawnym
Sądu Okręgowego, podnieść należy, że wskazując na wątpliwości co do tego,
jakiego rodzaju orzeczenie (wyrok czy postanowienie) wydaje sąd okręgowy
oddalając skargę wykonawcy na postanowienie KIO w przedmiocie odrzucenia
odwołania, Sąd Okręgowy wskazał, że rozstrzygnięcie sądu odnoszące się do
skargi na postanowienia KIO w przedmiocie odrzucenia odwołania ma charakter
formalny, a nie merytoryczny. Zdaniem Sądu Okręgowego, rozstrzygając
o niezasadności takiej skargi sąd drugiej instancji w istocie orzeka o kwestiach
formalnych, gdyż przesądza o tym, że odwołanie wykonawcy zostało w wniesione
po upływie terminu bez odnoszenia się do meritum odwołania.
W związku z powyższym wskazać należy, że art. 198f ustęp 2 zdanie 1
p.z.p. przewiduje, że sąd okręgowy oddala skargę wyrokiem, jeśli jest ona
bezzasadna. Rozpoznając skargę sąd bada jej treść i zasadność, a więc orzeka
merytorycznie co do tego środka ochrony prawnej przysługującego skarżącemu.
Dla rozstrzygnięcia merytorycznego, jakim jest oddalenie skargi wobec jej
bezzasadności, została przewidziana forma wyroku. Oznacza to, że jeśli sąd uznaje
skargę za bezzasadną, to po jej rozpoznaniu wydaje wyrok oddalający skargę i nie
ma tu znaczenia, czy skarga dotyczyła wyroku czy postanowienia KIO i jak była
treść oraz motywy tego zaskarżonego orzeczenia KIO. W szczególności nie rzutuje
na formę orzeczenia sądu okręgowego kwestia, że skarga dotyczyła postanowienia
KIO odrzucającego odwołanie z uwagi na uchybienie terminowi do jego wniesienia.
Przedmiotem rozpoznania merytorycznego sądu jest bowiem skarga wniesiona
przez wykonawcę. Za takim ujęciem zasygnalizowanego problemu przemawia
również sama konstrukcja skargi, stanowiącej środek odwoławczy wszczynający
postępowanie sądowe, do którego zastosowanie mają odpowiednio przepisy k.p.c.
o apelacji (art. 367 - 391 k.p.c.) z zastrzeżeniem odstępstw przewidzianych przez
przepisy rozdziału 3 p.z.p.
Ze wskazanych wyżej przyczyn Sąd Najwyższy podjął uchwałę jak wyżej
(art. 390 § 1 k.p.c.).