Sygn. akt III SK 41/12
POSTANOWIENIE
Dnia 4 kwietnia 2013 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Halina Kiryło
w sprawie z powództwa Polkomtel Spółki Akcyjnej w W.
przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej
o nałożenie kary pieniężnej,
na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 4 kwietnia 2013 r.,
na skutek skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 15 marca 2012 r.,
odmawia przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania.
UZASADNIENIE
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes Urzędu) decyzją z dnia 2
grudnia 2009 r. nałożył na podstawie art. 210 ust. 1 i 2 w związku z art. 209 ust. 1
pkt 4 w związku z art. 59 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego na Polkomtel S.A. z/s
w W. (powód) karę pieniężną w wysokości 800.000 zł za naruszenie obowiązków
informacyjnych w stosunku do użytkowników końcowych przy zmianie regulaminu,
który wszedł w życie w dniu 1 lipca 2009 r. Naruszenie polegało na
niepoinformowaniu o zmianie regulaminu abonentów zgodnie z obowiązkiem
wynikającym z art. 59 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego oraz niepoinformowaniu
abonentów w terminie określonym w art. 59 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego.
Sąd Okręgowy w W. wyrokiem z dnia 30 czerwca 2011 r. oddalił odwołanie
powoda od powyższej decyzji. Wyrok Sądu Okręgowego opierał się na ustaleniach
faktycznych poczynionych przez Prezesa Urzędu w toku postępowania
2
administracyjnego. Sąd Okręgowy podzielił te ustalenia oraz uznał za prawidłowe
prawne uzasadnienie decyzji. W zaskarżonej decyzji Prezes Urzędu ustalił, że w
dniu 1 lipca 2009 r. wszedł w życie nowy regulamin świadczenia usług
telekomunikacyjnych przez powoda. Do Prezesa Urzędu zaczęły napływać skargi
dotyczące naruszenia obowiązków informacyjnych z art. 59 ust. 2 Prawa
telekomunikacyjnego. W związku z tymi skargami Prezes Urzędu postanowieniem
w dnia 3 lipca 2009 r. wszczął postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej w
związku z naruszeniem obowiązków informacyjnych określonych w art. 59 ust. 2
Prawa telekomunikacyjnego. Do akt sprawy Prezes Urzędu włączył materiał
dowodowy w postaci kilkunastu skarg.
Sąd Okręgowy przyjął, że istotą sporu w niniejszej sprawie była ocena, czy
powód naruszył obowiązki informacyjne w stosunku do użytkowników końcowych.
Sąd Okręgowy wskazał, że bezpośrednio do Prezesa Urzędu wpłynęły skargi, z
których wynika, że część abonentów nie została poinformowana o zmianie
regulaminu, zaś część została poinformowana o tym fakcie z naruszeniem terminu
określonego w art. 59 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego. Powód kwestionował
wiarygodność tych skarg twierdząc, że składający je abonenci dysponowali wiedzą
o zmianie regulaminu, zaś skargi złożyli w celu uniknięcia zapłaty kar umownych z
tytułu przedterminowego rozwiązania umów. Zdaniem Sądu Okręgowego nie było
jednak podstaw do kwestionowania wiarygodności oświadczeń abonentów w
złożonych we wniesionych przez nich skargach. Dlatego oddalił wnioski dowodowe
powoda.
Sąd Okręgowy wskazał, że zgodnie z art. 209 ust. 1 pkt 4 Prawa
telekomunikacyjnego karze pieniężnej podlega ten, kto narusza obowiązki
informacyjne w stosunku do użytkowników końcowych. Skoro powód nie
poinformował części abonentów o zmianie regulaminu oraz o możliwości
wypowiedzenia umowy bez negatywnych konsekwencji, doszło do naruszenia
art. 59 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego i należało wymierzyć karę pieniężną w
wysokości, która spełniałaby funkcję represyjną i prewencyjną, tym bardziej, że
powód był już w przeszłości karany za naruszenie obowiązków informacyjnych.
Na skutek apelacji powoda, Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 15 marca 2012
r., zmienił zaskarżony wyrok w ten sposób, że uchylił decyzję Prezesa Urzędu z
3
dnia 2 grudnia 2009 r. oraz zasądził od Prezesa Urzędu na rzecz powoda koszty
postępowania przed sądem pierwszej instancji i koszty postępowania apelacyjnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd Apelacyjny wskazał, że Sąd Okręgowy oparł się
na przyjętych w kwestionowanej decyzji wadliwych ustaleniach faktycznych
Prezesa Urzędu, zakładających naruszenie przez powoda obowiązków
informacyjnych w stosunku do użytkowników końcowych. Sąd Apelacyjny
stwierdził, że w stanie prawnym sprzed 1 lipca 2009 r. obowiązek informacyjny
dostawcy usług telekomunikacyjnych nie ograniczał się do ogłoszenia o zmianach
w regulaminie przez podanie ich do publicznej wiadomości. Dlatego nie zasługiwała
na aprobatę argumentacja powoda, że nie spoczywał na nim obowiązek
powiadomienia wszystkich abonentów o zmianie regulaminu. Powód jednak trafnie
zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 209 ust. 1 pkt 4 Prawa
telekomunikacyjnego przez nałożenia na powoda kary pieniężnej w sytuacji, gdy
Prezes Urzędu nie udowodnił, aby powód rzeczywiście dopuścił się naruszenia
art. 59 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, polegającego na niepoinformowaniu
abonentów o zmianie regulaminu w terminie określonym w tym przepisie. Sąd
Apelacyjny zwrócił uwagę, że w rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że po
wejściu w życie nowego regulaminu świadczenia usług telekomunikacyjnych przez
powoda do Prezesa Urzędu wpłynęły dwadzieścia cztery skargi abonentów,
zakwalifikowane przez Prezesa Urzędu jako dotyczące naruszenia obowiązków
określonych w art. 59 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego. Skargi te wnoszono w
związku z zakwestionowaniem przez powoda uprawnienia abonentów do
bezkosztowego wypowiedzenia umów o świadczenie usług telekomunikacyjnych
zawartych w ramach ofert promocyjnych, w których abonenci zobowiązali się do ich
nierozwiązywania przez czas określony w umowie.
Sąd Apelacyjny zwrócił uwagę, że w niektórych skargach przyznano, iż
informacja o zmianie regulaminu została doręczona wraz z fakturą, bądź drogą
elektroniczną, niekiedy z opóźnieniem, bądź bez opóźnienia. W innych skargach
zarzucono powodowi niedołączenie do faktury informacji o zmianie regulaminu
wskazując jednocześnie, że wnoszący skargę dysponowali informacją o przyszłej
zmianie regulaminu. Niektóre skargi wnoszono jeszcze przed wejściem w życie
regulaminu, inne niezwłocznie po wejściu w życie zmienionego regulaminu. Z
4
niektórych skarg wynika fakt nieotrzymania przez abonenta nowego regulaminu, ale
nie wynika, by abonent nie otrzymał informacji o zmianie regulaminu.
Zdaniem Sądu Apelacyjnego, wszystkie powyższe skargi zostały wniesione
w związku ze z góry powziętym zamiarem abonentów do bezkosztowego
wypowiedzenia łączących ich z powodem umów o świadczenie usług
telekomunikacyjnych zawartych w ramach ofert promocyjnych. Znaczna część
abonentów, którzy wnieśli skargi, to przedsiębiorcy. Gdy powód zakwestionował
skuteczność wypowiedzeń dokonanych w tym trybie, abonenci ci wystąpili ze
skargami do Prezesa Urzędu.
Sąd Apelacyjny przyznał rację powodowi, że powyższe skargi nie są
wystarczającym materiałem dowodowym pozwalającym na postawienie powodowi
zarzutu naruszenia art. 209 ust. 1 pkt 4 Prawa telekomunikacyjnego, gdy Prezes
Urzędu w postępowaniu administracyjnym nie przeprowadził jakichkolwiek innych
dowodów pozwalających na weryfikację twierdzeń abonentów, którzy wnieśli skargi.
Za nieuprawnione Sąd Apelacyjny uznał stanowisko Sądu Okręgowego, zgodnie z
którym to na powodzie spoczywał ciężar udowodnienia, że do naruszenia
obowiązków informacyjnych nie doszło. W ocenie Sądu drugiej instancji, taki
wymóg jest nierealny do spełnienia. Zdarzają się bowiem sytuacje, w których
abonent nie podaje przedsiębiorcy telekomunikacyjnemu aktualnego adresu, co
uniemożliwia dokonanie skutecznego doręczenia. Z kolei zgromadzenie
potwierdzeń odbioru korespondencji od kilkunastu milionów abonentów byłoby
techniczne trudne do wykonania, a ponadto podniosłoby koszty funkcjonowania
operatora, które ostatecznie obciążyłyby konsumentów. Sąd Apelacyjny przyznał
rację powodowi uznając, że wystarczające było wykazanie przez niego, iż dochował
szczególnej staranności w wykonaniu obowiązku informacyjnego redagując
informacje o zmianie regulaminu, dołączając ją do wysyłanych faktur, bądź w
postaci elektronicznej. Fakt losowego niedoręczenia informacji bądź opóźnienia się
z jej doręczeniem do pojedynczych abonentów nie dowodzi naruszenia art. 59 ust.
2 Prawa telekomunikacyjnego. Dodatkowo Sąd Apelacyjny wskazał, że obowiązek
udowodnienia naruszenia prawa w postępowaniu w sprawie nałożenia kary
pieniężnej spoczywa na Prezesie Urzędu.
Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną.
5
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 382 k.p.c., art. 386 § 1
k.p.c. oraz art. 232 k.p.c. w związku z art. 391 § 1 k.p.c., a także art. 209 ust. 1 pkt
4 w związku z art. 59 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego.
Wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania Prezes Urzędu
powołał się na występowanie w sprawie dwóch zagadnień prawnych.
Jako pierwsze zagadnienie prawne, Prezes Urzędu wskazał problem, czy
przyjęcie, że sprawa z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu nakładającej karę
pieniężną na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego powinna zostać rozpoznana z
uwzględnieniem standardów ochrony praw oskarżonego obowiązujących w
postępowaniu karnym, pociąga za sobą wprowadzenie do kontradyktoryjnego
postępowania sądowego zasady zwolnienia z obowiązku dowodzenia powoda
kwestionującego przesłanki nałożenia na niego kary pieniężnej, zmieniając w
konsekwencji rozkład ciężaru dowodu w cywilnych postępowaniach sądowych w
sprawach o nałożenie na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego kary pieniężnej,
zwalniając tegoż przedsiębiorcę z onus probandi, w zakresie w jakim wywodzi on z
określonych faktów skutki prawne?
Jako drugie zagadnienie prawne, Prezes Urzędu wskazał problem, jakie
powinności ciążą na dostawcy publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w
świetle art. 59 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego w brzmieniu obowiązującym do
dnia 6 lipca 2009 r., w szczególności czy użyte w tymże przepisie zwroty
„powiadamia abonenta o każdej zmianie w regulaminie”, oraz „jednocześnie
abonent powinien zostać poinformowany o prawie wypowiedzenia umowy w
przypadku braku akceptacji zmian, a także o tym, że w razie skorzystania z tego
prawa dostawcy publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych nie przysługuje
roszczenie odszkodowawcze” oznaczają zobligowanie operatora do faktycznego
umożliwienia abonentowi zapoznania się w przewidzianym terminie z treścią zmian
w regulaminie oraz skorzystania przez abonenta z prawa do bezkosztowego
wypowiedzenia umowy w przypadku braku akceptacji zmian w regulaminie, czy też
wystarczające jest w przedstawionym zakresie jedynie dochowanie przez operatora
szczególnej staranności w wykonaniu obowiązku informacyjnego, o którym mowa w
art. 59 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego, bez względu na skutek w postaci
6
terminowego powiadomienia abonenta o zmianie w regulaminie oraz o prawie
skorzystania przez niego z możliwości bezkosztowego wypowiedzenia umowy.
Sąd Najwyższy zważył co następuje:
Skarga kasacyjna Prezesa Urzędu nie kwalifikuje się do przyjęcia celem
merytorycznego rozpoznania.
Pierwsze z podniesionych w niej zagadnień prawnych nie zostało powiązane
z jakimkolwiek przepisem prawa. Ponadto, problem rozkładu ciężaru dowodu w
sprawach z zakresu ochrony konkurencji i regulacji, w tym regulacji telekomunikacji,
został już rozstrzygnięty w orzecznictwie Sądu Najwyższego (wyroki Sądu
Najwyższego z dnia 7 lipca 2011 r., III SK 52/10, LEX nr 1001322; z dnia 19
sierpnia 2009 r., sygn. akt III SK 5/09, OSNP 2011 nr 9-10, poz. 144; z dnia 17
marca 2010 r., sygn. akt III SK 40/09, LEX nr 585839; z dnia 21 września 2010 r.,
sygn. akt III SK 12/10, niepubl.). Zapatrywania wyrażone w uzasadnieniu
zaskarżonego wyroku są zaś zgodne z tym orzecznictwem. Dodatkowo odnotować
należy, że z orzecznictwa Sądu Najwyższego nie wynika, by „sprawa z odwołania
od decyzji Prezesa Urzędu nakładającej karę pieniężną na przedsiębiorcę
telekomunikacyjnego powinna zostać rozpoznana z uwzględnieniem standardów
ochrony praw oskarżonego obowiązujących w postępowaniu karnym”, lecz że w
sprawach tego rodzaju, z uwagi na charakter administracyjnych kar pieniężnych, w
świetle postanowień Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i
Obywatela obowiązuje odpowiednio wyższy poziom ochrony praw przedsiębiorcy,
który przekłada się zarówno na charakter i funkcje postępowania sądowego z
odwołania od decyzji Prezesa Urzędu oraz - jak słusznie przyjął Sąd drugiej
instancji w zaskarżonym wyroku - na standard dowodowy, jakiego powinien
dochować Prezes Urzędu.
Drugi ze sformułowanych przez Prezesa Urzędu problemów prawnych nie
jest natomiast istotnym zagadnieniem prawnym sprawy w rozumieniu art. 3989
§ 1
pkt 1 k.p.c., ponieważ jest nieadekwatny do podstaw zaskarżonego rozpatrywaną
skargą kasacyjną wyroku Sądu Apelacyjnego. Postawiony problem dotyczy co
prawda przepisu, który został objęty podstawą skargi określoną w art. 3983
§ 1 pkt
7
1 k.p.c., jednakże rozmija się z przepisami prawa znajdującymi zastosowanie do
oceny prawidłowości zachowania powoda i decyzji Prezesa Urzędu. U podstaw
zaskarżonego wyroku leży następujące założenie: wydając zaskarżoną decyzję
Prezes Urzędu nie udowodnił, że powód dopuścił się naruszenia art. 209 ust. 1 pkt
4 Prawa telekomunikacyjnego. Tymczasem przedstawione zagadnienie prawne
dotyczy wykładni art. 59 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego. Przepis ten w
brzmieniu istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowił, że „Dostawca
publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych powiadamia abonenta o każdej
zmianie w regulaminie, o którym mowa w ust. 1, z wyprzedzeniem co najmniej
jednego okresu rozliczeniowego przed wprowadzeniem tych zmian w życie.
Jednocześnie abonent powinien zostać poinformowany o prawie wypowiedzenia
umowy w przypadku braku akceptacji zmian, a także o tym, że w razie skorzystania
z tego prawa dostawcy publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych nie
przysługuje roszczenie odszkodowawcze”. Należy zauważyć, że czym innym jest
kwestia, czy abonent może wywieść w konkretnej sprawie określone uprawnienia
względem przedsiębiorcy telekomunikacyjnego z tytułu niedochowania
obowiązków, o których mowa w art. 59 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego w
odniesieniu do tego abonenta, a czym innym jest kwalifikacja zachowania
przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, objętego dyspozycją art. 59 ust. 2 Prawa
telekomunikacyjnego, jako czynu podlegającego karze pieniężnej na podstawie art.
209 ust. 1 pkt 4 Prawa telekomunikacyjnego. Rozstrzyganie o tym, jak należy
rozumieć art. 59 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego w kontekście sposobu, w jaki
przedsiębiorca telekomunikacyjny ma wykonywać ciążące na nim obowiązki, nie
pozostaje w związku z podstawami, na jakich opiera się zaskarżony wyrok i jego
rozstrzygnięcie nie ma znaczenia dla ewentualnego rozpoznania zasadności
wnoszonej skargi kasacyjnej.
Uznając, iż Prezes Urzędu nie zdołał wykazać, że zachodzi potrzeba
rozpoznania jego skargi przez Sąd Najwyższy, z mocy art. 3989
§ 2 k.p.c. należało
orzec jak w sentencji.