Sygn. akt III SK 60/12
POSTANOWIENIE
Dnia 2 lipca 2013 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Maciej Pacuda
w sprawie z powództwa Polskiego Koncernu Naftowego "Orlen" Spółki Akcyjnej z
siedzibą w P.
przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki
o nałożenie kary pieniężnej,
na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 2 lipca 2013 r.,
na skutek skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 5 czerwca 2012 r.,
1. odmawia przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania,
2. zasądza od pozwanego na rzecz powoda kwotę 270
(dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem kosztów
postępowania kasacyjnego.
UZASADNIENIE
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 5 czerwca 2012 r., oddalił apelację Prezesa
Urzędu Regulacji Energetyki (Prezes Urzędu) od wyroku Sądu Okręgowego z dnia
30 września 2011 r., , w sprawie z odwołania Polskiego Koncernu Naftowego
ORLEN SA z/s w P. (powód) od decyzji Prezesa Urzędu z dnia 30 grudnia 2009 r.
nakładającej karę pieniężną za naruszenie warunku 2.3.3. koncesji na obrót
paliwami ciekłymi.
2
Zaskarżonym wyrokiem Sąd Okręgowy uchylił decyzję Prezesa Urzędu,
uznając, że przepis art. 25 ustawy z dnia 25 sierpnia 2005 r. o systemie
monitorowania i kontrolowania jakości paliw (Dz.U. z 2006 r. Nr 169, poz. 1200)
wymaga, aby badania próbek przez akredytowane laboratoria, które nie są
prowadzone przez Inspekcję Handlową, były prowadzone na podstawie umowy
zawartej z zarządzającym badanie, a badania próbek kontrolnych na podstawie
umowy zawartej z Wojewódzkim Inspektorem Inspekcji Handlowej. Tymczasem
rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji oparte zostało na wynikach badania
próbki podstawowej przeprowadzonego przez Instytut Nafty i Gazu w K. oraz próbki
kontrolnej przeprowadzonego w Laboratorium Badawczym Instytutu Paliw i Energii
Odnawialnej w W. Oba podmioty są certyfikowanymi laboratoriami, posiadają
akredytację Polskiego Centrum Akredytacji. Jednakże ustawa o systemie
monitorowania jakości paliw wprowadza także obowiązek zawarcia umowy na
przeprowadzenie badania próbek. W zebranym zaś przez Prezesa Urzędu
materiale dowodowym brak takich umów. Na tej podstawie Sąd Okręgowy uznał, że
dowód z badania próbek benzyny bezołowiowej przeprowadzony został z
naruszeniem prawa.
Prezes Urzędu zaskarżył powyższy wyrok apelacją w całości. Oddalając
apelację Sąd Apelacyjny wskazał, że Sąd Okręgowy poczynił prawidłowe ustalenia
faktyczne i należycie ocenił zebrany w sprawie całokształt materiału dowodowego.
Sąd Apelacyjny podzielił także wywód prawny zawarty w uzasadnieniu
zaskarżonego wyroku.
Prezes Urzędu zaskarżył w całości wyrok Sądu Apelacyjnego skargą
kasacyjną wniesioną do Sądu Najwyższego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił
naruszenie art. 56 ust. 1 pkt 12 Prawa energetycznego, przez przyjęcie, że brak
zawarcia przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów i
Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej umów na wykonanie przez
akredytowane laboratoria badań próbek paliw skutkuje niedopuszczalnością
wymierzenia kary przez Prezesa Urzędu, gdy celem postępowania prowadzonego
przez Prezesa Urzędu nie jest ustalenie faktu naruszenia norm jakości
wprowadzonego do obrotu paliwa, lecz ustalenie faktu naruszenia warunków
przyznanej przedsiębiorcy koncesji; art. 25 ustawy o systemie monitorowania
3
jakości paliw w związku z art. 19 i 76 k.p.a., poprzez naruszenie zasady rozdziału
kompetencji organów państwa oraz zasady praworządności i działania organów
państwa na podstawie prawa; art. 25 ustawy o systemie monitorowania jakości
paliw w związku z art. 6 k.p.a., poprzez przyjęcie bez przeprowadzenia
postępowania dowodowego, że organy państwa działają z naruszeniem zasady
legalizmu; art. 25 ustawy o systemie monitorowania jakości paliw, poprzez uznanie,
że umowy, o których mowa w tym przepisie, muszą być zawierane na okres czasu
dłuższy niż niezbędny do wykonania badań jednej próbki. Ponadto zarzucił
naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 76 k.p.a., poprzez podważanie
wiarygodności protokołów kontrolnych Inspekcji Handlowej bez przeprowadzenia
dowodu przeciwnego, art. 232 k.p.c. oraz 233 k.p.c. w związku z art. 382 k.p.c.
Wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania, Prezes Urzędu
powołał się na występowanie w sprawie trzech istotnych zagadnień prawnych:
1) czy Prezes Urzędu uprawniony jest do kontrolowania prawidłowości
postępowania administracyjnego prowadzonego przez Inspekcję Handlową, w
szczególności do badania czy Inspekcja Handlowa zawarła umowy na badanie
próbek paliw, o których mowa w art. 25 ustawy o systemie monitorowania jakości
paliw; 2) czy Prezes Urzędu uprawniony jest do zakwestionowania okoliczności
stwierdzonych w dokumencie urzędowym, o którym mowa w art. 76 k.p.a.; 3) czy
na ważność badania próbki paliwa ma wpływ okoliczność niezawarcia przez
Prezesa UOKiK lub Wojewódzkiego Inspektora Inspekcji Handlowej umowy na
badanie próbek paliwa, o której mowa w art. 5 ustawy o systemie monitorowania
jakości paliw.
Uzasadniając potrzebę rozstrzygnięcia powyższych zagadnień prawnych
Prezes Urzędu wskazał, że pogląd nakazujący Prezesowi Urzędu badanie
postępowania administracyjnego prowadzonego przez inne organy kontrolne jest
poglądem niespotykanym w dotychczasowym orzecznictwie. Rozpoznanie sprawy
pozwoli wyjaśnić, czy Prezes Urzędu ma obowiązek weryfikowania prawidłowości
postępowania prowadzonego przez inne organy administracji państwowej w
sytuacji, gdy opiera swoje orzecznictwo na przedstawionych przez te organy
prawomocnych dokumentach podlegających kontroli instancyjnej w całkowicie
odrębnym postępowaniu. Wyjaśnienia wymaga także kwestia mocy wiążącej
4
dokumentów Inspekcji Handlowej stanowiących podstawę ustalenia przez Prezesa
Urzędu okoliczności mających istotne znaczenie dla powstania odpowiedzialności
za naruszenie warunków koncesji przez przedsiębiorstwo energetyczne.
Pominięcie przez Sądy obu instancji art. 76 k.p.a. stanowi odejście od
ukształtowanego w dotychczasowych orzecznictwie poglądu, iż protokół kontroli
sporządzony przez Inspekcją Handlową stanowi dokument urzędowy, a
okoliczności w nim stwierdzone korzystają z domniemania prawdziwości. Prezes
Urzędu podnosi również, że istotne znaczenie dla działalności Prezesa Urzędu i
Inspekcji Handlowej ma wpływ braku umowy, o której mowa w ustawie o systemie
monitorowania jakości paliw na możliwość zakwestionowania wyników badań
przeprowadzonych przez akredytowane laboratoria badawcze. Prezes Urzędu
zwrócił uwagę, że Sąd Najwyższy nie orzekał w tych kwestiach, zaś literatura
przedmiotu nie pozwala rozwiać wątpliwości zaistniałych w niniejszej sprawie.
Powód w odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezesa Urzędu wniósł o wydanie
postanowienia o odmowie przyjęcia skargi do rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna Prezesa Urzędu nie kwalifikowała się do przyjęcia celem
jej merytorycznego rozpoznania.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego, w przypadku
wskazania jako podstawy wniosku o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania art.
3989
§ 1 pkt 1 k.p.c. skarżący ma obowiązek nie tylko sformułować samo
zagadnienie, ale także – w uzasadnieniu wniosku – przedstawić odpowiednią
jurydyczną argumentację wskazującą na dopuszczalność i celowość rozwiązania
problemu prawnego w sposób preferowany przez skarżącego, a odmienny od
sposobu rozstrzygnięcia tego problemu przy wykorzystaniu zapatrywań wyrażonych
przez Sąd drugiej instancji. Wywód ten powinien być zbliżony do tego, jaki jest
przyjęty przy przedstawianiu zagadnienia prawnego przez sąd odwoławczy na
podstawie art. 390 k.p.c. Samo zagadnienie prawne powinno zaś bazować na
konkretnym przepisie wskazanym w jego treści oraz pozostawać w związku ze
sprawą i wnoszoną skargą kasacyjną (por. np. postanowienia Sądu Najwyższego: z
5
dnia 9 sierpnia 2012 r., III SK 4/12; z dnia 20 marca 2013 r., III SK 33/12; z dnia 20
marca 2013 r., III SK 37/12).
Odnosząc powyższe wymogi do skargi kasacyjnej wniesionej przez Prezesa
Urzędu w niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że wszystkie
trzy zagadnienie prawne dotyczą sposobu działania Prezesa Urzędu i jego
kompetencji, a nie przepisów stosowanych w niniejszej sprawie przez Sąd drugiej
instancji. Ponadto, wszystkie trzy zagadnienia prawne nie zawierają w swej treści
przepisów prawa, które mogłyby stanowić podstawę prawną dla sformułowania
przedstawionych w nich problemów prawnych. Powołany w pierwszym zagadnieniu
prawnym przepis art. 25 ustawy o systemie monitorowania jakości paliw nie odnosi
się bowiem do kwestii uprawnienia Prezesa Urzędu do kontrolowania postępowania
administracyjnego prowadzonego przez Inspekcję Handlową. Z kolei art. 76 k.p.a.
nie dotyczy podważania okoliczności stwierdzonych w dokumencie urzędowym.
Wreszcie, art. 5 ustawy o systemie monitorowania jakości paliw nie normuje kwestii
wpływu różnych uchybień formalnych na ważność badania próbki paliwa.
Sąd Najwyższy stwierdza również, że uzasadnienie wniosku o przyjęcie do
rozpoznania skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu nie spełnia wskazanych na wstępie
wymogów. Brak w nim jurydycznego wywodu zawierającego przekonywującą
argumentację zarówno co do potrzeby rozstrzygnięcia sformułowanych zagadnień
prawnych przy ewentualnym rozpoznawaniu skargi kasacyjnej, jak i argumentacji
co do ewentualnego sposobu rozstrzygnięcia tych zagadnień prawnych.
Sformułowane w skardze zagadnienia prawne nie pozostają także w związku
z zapatrywaniami prawnymi, na których opiera się zaskarżony wyrok (por.
postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 27 września 2012 r., III SK 8/12). W
niniejszej sprawie nie chodzi bowiem o kontrolowanie przez Prezesa Urzędu
postępowania administracyjnego prowadzonego przez Inspekcję Handlową, lecz o
zgromadzenie przez Prezesa Urzędu w postępowaniu o nałożenie kary pieniężnej
odpowiednich dowodów naruszenia postanowień koncesji. Zagadnienie prawne,
które rzeczywiście występuje w okolicznościach niniejszej sprawy oraz w
kontekście zapatrywań wyrażonych w zaskarżonym wyroku, dotyczy tego, czy
przesłanką nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 56 ust. 1 pkt 12 Prawa
energetycznego jest stwierdzenie naruszenia norm jakości wprowadzonego do
6
obrotu paliwa na podstawie wyników badań przeprowadzonych przez laboratorium,
które spełnia dwa warunki: ma akredytację oraz ma podpisane umowy z Prezesem
Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów albo Wojewódzkim Inspektorem
Inspekcji Handlowej.
Trzecie zagadnienie prawne skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu jest również
niezrozumiałe w kontekście zapatrywań wyrażonych przez Sąd Apelacyjny. Na
stronie 6 uzasadnienia jest bowiem mowa o tym, że dowód w postaci umowy z
jednym laboratorium został sprekludowany (s. 6) oraz że brak w aktach sprawy
umowy na próbkę kontrolną (s. 7). Sąd Apelacyjny nie kwestionuje więc ważności
przeprowadzonych badań, lecz naruszenie jednego z wymogów proceduralnych,
przewidzianego w ustawie o systemie monitorowania jakości paliw. Wyroki wydane
w niniejszej sprawie są przykładem koncepcji „owocu zatrutego drzewa” w
postępowaniu administracyjnym – skoro ustawa określa formalne warunki, jakie
muszą być spełnione, aby laboratorium mogło badać próbki, to niespełnienie
choćby jednego warunku powoduje, że dowód w postaci wyniku badań nie może
stanowić podstawy nałożenia kary pieniężnej.
Niezależnie od powyższego Sąd Najwyższy stwierdza, że wyrok Sądu
Apelacyjnego, wpisujący się linię orzecznictwa akcentującą znaczenie ochrony
uprawnień proceduralnych, zdaje się iść w zakresie jej zastosowania za daleko.
Przepis art. 25 ustawy o systemie monitorowania jakości paliw nie służy bowiem
zapewnieniu gwarancji proceduralnych kontrolowanemu (a następnie karanemu)
przedsiębiorcy, lecz określeniu relacji między organami kontrolującymi a
podmiotami poddającymi analizie pobrane próbki paliw. W aspekcie praw
przedsiębiorcy karanego za wprowadzanie do obrotu paliwa kluczowe znaczenie
ma posiadanie akredytacji i przeprowadzenie badania w odpowiedni sposób, a nie
to, czy między zlecającym badanie i wykonującym je zawarto umowę spełniającą
wymogi z art. 25 ustawy o systemie monitorowania jakości.
Mając wszakże na względzie wcześniej przytoczone argumenty, Sąd
Najwyższy, na podstawie art. 3989
§ 2 k.p.c., a w odniesieniu do kosztów
zastępstwa prawnego w postępowaniu kasacyjnym na podstawie art. 98 § 3 k.p.c.
oraz § 13 ust. 4 w związku z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z
dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz
7
ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej
z urzędu, orzekł jak w sentencji.