Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III PZP 4/13
UCHWAŁA
Dnia 13 sierpnia 2013 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Kazimierz Jaśkowski (przewodniczący)
SSN Bogusław Cudowski (sprawozdawca)
SSN Halina Kiryło
Protokolant Halina Kurek
w sprawie z powództwa T. B.
przeciwko Zakładowi Karnemu w N.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 13 sierpnia 2013 r.,
zagadnienia prawnego przekazanego postanowieniem Sądu Okręgowego - Sądu
Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w S.
z dnia 26 kwietnia 2013 r.,
1. czy funkcjonariusz Służby Więziennej może dochodzić przed
sądem powszechnym pomocy finansowej na uzyskanie lokalu
mieszkalnego, określonej w przepisach art. 184 i 185 ustawy z dnia 9
kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2010 r. Nr 79, poz.
523 ze zm.), przed wydaniem decyzji przez dyrektora jednostki
Służby Więziennej o przyznaniu tej pomocy (czy pomoc ta przed
wydaniem decyzji przez dyrektora jednostki ma charakter
roszczeniowy czy uznaniowy),
2. w przypadku pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytanie: w jakim
terminie powinny być wydawane decyzje dyrektora o przyznaniu
opisanej wyżej pomocy finansowej funkcjonariuszom Służby
2
Więziennej (dzień wydania decyzji rozpoczyna bieg dwuletniego
terminu do wypłaty należności z tego tytułu, wynikający z § 3 ust. 1
rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r w
sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu
mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej (Dz. U. z 2010 r.
Nr 147, poz. 986),
3. kto powinien być stroną pozwaną w procesie toczącym się przed
sądem pracy z powództwa funkcjonariusza Służby Więziennej w
sprawach wymienionych w art 220 ustawy o Służbie Więziennej?
podjął uchwałę:
Funkcjonariusz Służby Więziennej może skutecznie
dochodzić przed sądem pracy zasądzenia od Skarbu Państwa -
właściwego Zakładu Karnego odpowiedniej kwoty tytułem
pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych,
jeżeli mimo spełnienia ustawowych przesłanek jej uzyskania i
złożenia stosownego wniosku nie została mu ona niezwłocznie
wypłacona (art. 184 ust. 1 i art. 220 ustawy z dnia 9 kwietnia
2010 r. o Służbie Więziennej, Dz. U. Nr 79, poz. 523 ze zm. i
art. 455 k.c.).
UZASADNIENIE
Na podstawie art. 390 § 1 k.p.c. Sąd Okręgowy w S. postanowieniem z 26
kwietnia 2013 r., wydanym w sprawie z powództwa T. B. przeciwko Zakładowi
Karnemu w N. o zapłatę, przedstawił Sądowi Najwyższemu do rozstrzygnięcia
następujące zagadnienia prawne budzące poważne wątpliwości:
1) czy funkcjonariusz Służby Więziennej może dochodzić przed sądem
powszechnym pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, określonej w
przepisach art.184 i 185 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej
3
(Dz. U. z 2010 r. Nr 79, poz. 523 ze zm.), przed wydaniem decyzji przez dyrektora
jednostki Służby Więziennej o przyznaniu tej pomocy (czy pomoc ta przed
wydaniem decyzji przez dyrektora jednostki ma charakter roszczeniowy czy
uznaniowy)?
2) w przypadku pozytywnej odpowiedzi na powyższe pytanie: w jakim
terminie powinny być wydawane decyzje dyrektora o przyznaniu opisanej wyżej
pomocy finansowej funkcjonariuszom Służby Więziennej, (dzień wydania decyzji
rozpoczyna bieg dwuletniego terminu do wypłaty należności z tego tytułu,
wynikający z § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca
2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu
mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej (Dz.U. z 2010 r. Nr 147, poz.
986)?
3) kto powinien być stroną pozwaną w procesie toczącym się przed sądem
pracy z powództwa funkcjonariusza Służby Więziennej w sprawach wymienionych
w art. 220 ustawy o Służbie Więziennej?
Powyższe zagadnienia prawne wyłoniły się w sprawie, w której powód T. B.
dochodzi od pozwanego Zakładu Karnego kwoty 47.862,50 zł z tytułu pomocy
finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, przysługującej na podstawie art. 184
i art. 185 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej.
Powód T. B. wystąpił 23 listopada 2011 r. do dyrektora pozwanego Zakładu
Karnego w N. z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu
mieszkalnego w kwocie 47.862,50 zł, załączając do wniosku wymagane przez
prawo dokumenty. Dyrektor pozwanego Zakładu Karnego wydał 1 grudnia 2011 r.
postanowienie, zgodnie z którym wniosek powoda T. B. miał zostać rozpatrzony do
30 listopada 2012 r. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że wniosek nie może
być załatwiony w terminie z braku środków finansowych na udzielenie pomocy
mieszkaniowej. Powód uznał, że działanie pozwanego Zakładu Karnego w N. było
niezgodne z prawem, gdyż na podstawie ustawy o Służbie Więziennej pomoc
finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego przysługuje bez ograniczeń, na które
powołał się pozwany. T. B. zakwestionował ponadto powoływanie przez pozwany
Zakład Karny jako podstawy prawnej podstawy działania przepisów kodeksu
postępowania administracyjnego.
4
Pozwany Zakład Karny w odpowiedzi na pozew wniósł o oddalenie
powództwa, podnosząc, że z braku środków w planie finansowym jednostki nie
można było wydać decyzji przyznającej powodowi pomoc finansową na uzyskanie
lokalu mieszkalnego, mimo że powodowi przysługuje co do zasady pomoc
dochodzonej wysokości. Powód T. B. został poinformowany o zarejestrowaniu
wniosku i o tym, że wniosek zostanie rozpatrzony w późniejszym terminie.
Sąd Rejonowy - Sąd Pracy w G. wyrokiem z 25 września 2012 r., oddalił
powództwo i obciążył częściowo powoda T. B. kosztami postępowania
poniesionymi przez pozwanego.
Sąd Rejonowy - Sąd Pracy stwierdził, że stanowisko pozwanego Zakładu
Karnego w N. należy traktować jako odmowę przyznania pomocy finansowej
funkcjonariuszowi, który spełnił przesłanki do jej uzyskania określone w art. 184 ust.
1 ustawy o Służbie Więziennej. Między powodem a pozwanym powstał spór o
cywilnoprawne roszczenie o zapłatę. Ustawodawca nie określił terminu spełnienia
świadczenia przez zobowiązanego, więc świadczenie to powinno być spełnione
niezwłocznie po wezwaniu dłużnika do wykonania (art. 455 k.c.). Nie ma przepisu
ustawowego lub wykonawczego, z którego wynikałaby zasada, że pomoc jest
przyznawana w danym roku kalendarzowym tylu funkcjonariuszom, dla ilu
wystarczają przeznaczone na nią środki finansowe w planie finansowym jednostki.
Sąd Rejonowy uznał jednak, że dochodzenie roszczenia stanowi nadużycie
prawa. W rejestrze prowadzonym przez Zakład Karny powód jest na dwudziestym
piątym miejscu w kolejce funkcjonariuszy, którzy wystąpili z wnioskami o udzielenie
pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Czynienie przez powoda
użytku ze swojego prawa uniemożliwia zaspokojenie roszczeń osób znajdujących
się przed nim w kolejce i jest sprzeczne ze społeczno-gospodarczym
przeznaczeniem prawa oraz z zasadami współżycia społecznego. Nie może
dlatego korzystać z ochrony sądowej.
Powód T. B. wniósł apelację od wyroku Sądu Rejonowego - Sądu Pracy,
zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie
przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 328 § 2
k.p.c. poprzez niewyjaśnienie przesłanek niezastosowania w danych
okolicznościach faktycznych przepisów prawa, tj. art. 455 k.c.; naruszenie prawa
5
materialnego, tj.: art. 455 k.c. poprzez jego niezastosowanie do stanu faktycznego
sprawy i w konsekwencji nieprawidłowe przyjęcie, iż pomimo spełnienia przesłanek
wynikających z art. 455 k.c. pozwany nie ma obowiązku spełnienia świadczenia,
art. 5 k.c. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż
dochodzenie roszczenia w sytuacji zaniechana wypełniania obowiązków
ustawowych przez pozwanego, stanowi czynienie ze swego prawa użytku, który
jest sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa oraz
zasadami współżycia społecznego, art. 217 w zw. z art. 220 ustawy o Służbie
Więziennej oraz § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca
2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu
mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej poprzez dokonanie ich błędnej
wykładni i przyjęcie na potrzeby niniejszej sprawy, iż o realizacji dochodzonego
roszczenia funkcjonariusza Służby Więziennej decyduje kolejność składanych
wniosków zgodnie z rejestrem prowadzonym przez jednostkę Służby Więziennej,
podczas gdy niniejszy rejestr ma charakter poglądowy i nie powinien być
wyznacznikiem dla sądu w kwestii uznania roszczenia powoda.
Sąd Okręgowy - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, rozpoznając
apelację powoda uznał, że w sprawie występują powołane na wstępie zagadnienia
prawne budzące poważne wątpliwości i na podstawie art. 390 § 1 k.p.c. przedstawił
je do rozstrzygnięcia Sądowi Najwyższemu.
Sąd Okręgowy w uzasadnieniu postanowienia o przedstawieniu Sądowi
Najwyższemu do rozstrzygnięcia zagadnień prawnych wskazał, że w ustawodawca
w ustawie z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej zmienił obowiązujący
dotychczas, zgodnie z ustawą z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (jt.:
Dz. U. z 2002 r., nr 207, poz. 1761 ze zm.), tryb rozpatrywania wniosków
funkcjonariuszy o udzielenie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego
i tryb rozstrzygania sporów dotyczących udzielenia tej pomocy. Ustawodawca
odszedł od trybu postępowania administracyjnego rozpatrywania wniosków i
przekazał sądom powszechnym rozpatrywanie sporów dotyczących udzielenia
pomocy. Nie zamieścił jednak w nowej ustawie regulacji dotyczącej terminu, w
jakim powinien zostać rozpatrzony wniosek funkcjonariusza.
6
Przesłanki udzielenia pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego
regulują obecnie przepisy art. 184 i art. 185 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o
Służbie Więziennej. Szczegółowe zasady przyznawania tej pomocy reguluje
rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie
przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego
funkcjonariuszowi Służby Więziennej. Tak jak w poprzednim stanie prawnym
pomoc finansowa jest przyznawana na wniosek funkcjonariusza, a do wniosku
powinny zostać dołączone ściśle określone dokumenty (§ 2 ust. 1, 2 i 3 ww.
rozporządzenia). Rozpatrywanie wniosków o przyznanie pomocy finansowej
następuje w kolejności ich składania, zgodnie z rejestrem prowadzonym przez
jednostkę organizacyjną Służby Więziennej (§ 4 ust. 4 ww. rozporządzenia).
Wypłata przyznanej pomocy finansowej może nastąpić jednorazowo lub w dwóch
ratach, nie później jednak niż w terminie dwóch lat od wydania decyzji o przyznaniu
tej pomocy. Decyzja określa wysokość rat i terminy ich wypłaty (§ 3 ust. 1 ww.
rozporządzenia).
Chociaż warunki uzyskania pomocy finansowej pozostały bez zmian, to
ustawodawca zdecydował się na zmianę formy, w jakiej następuje rozstrzygnięcie
w sprawie z wniosku funkcjonariusza o udzielenie pomocy finansowej na uzyskanie
lokalu mieszkalnego, oraz trybu rozstrzygania sporów dotyczących udzielenia tej
pomocy. W odróżnieniu od poprzedniego stanu prawnego rozstrzygnięcie w
sprawie z wniosku funkcjonariusza o udzielenie pomocy finansowej na uzyskanie
lokalu mieszkalnego nie następuje już w drodze decyzji administracyjnej, tylko w
drodze pisemnego oświadczenia składanego przez właściwy organ władzy
służbowej. Sprawy dotyczące udzielenia pomocy finansowej na uzyskanie lokalu
mieszkalnego należą do właściwości sądów powszechnych rozpatrujących spory z
zakresu prawa pracy, a nie do właściwości sądów administracyjnych (zob.: m. in.
postanowienia NSA z 8 grudnia 2011 r., I OSK 928/11, z 21 grudnia 2011 r., I OSK
1000/11 i I OSK 1272/11, z 24 stycznia 2012 r., I OSK 1443/11). Naczelny Sąd
Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 2 lutego 2012 r., I OSK
84/12, zaznaczył, że powyższa interpretacja przepisów ustawy z 9 kwietnia 2010 r.
o Służbie Więziennej jest zgodna z uzasadnieniem projektu tej ustawy (vide: Sejm
RP VI kadencji, nr druku 2062). Uzasadniając bowiem nowe rozwiązania dotyczące
7
rozpatrywania sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego,
projektodawca podniósł, że w tym przypadku dokonano podziału spraw z stosunku
służbowego w zależności od formy ich załatwiania, a także procedury zmierzającej
do ich rozstrzygnięcia. Wszystkie zatem sprawy ze stosunku służbowego, dla
których rozstrzygnięcia nie przewidziano wprost formy decyzji administracyjnej lub
rozkazu personalnego, załatwiane mają być obecnie w formie pisemnej,
jednoinstancyjnej, a spory wynikające z takich rozstrzygnięć rozpatrywać będą sądy
właściwe w sprawach z zakresu prawa pracy. Podkreślono przy tym, że będą to
głównie sprawy związane z wypłatą przysługujących funkcjonariuszowi świadczeń i
należności, a przyjęte rozwiązanie pozwoli na szybsze merytoryczne rozstrzyganie
sporów w przedmiotowym zakresie. Pozostawienie bowiem tego rodzaju spraw we
właściwości sądów administracyjnych wiązałoby się z przewlekłością dochodzenia
przez funkcjonariuszy przysługujących im uprawnień”.
W obecnie obowiązującym stanie prawnym - po pierwsze - przyznanie
pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego przez funkcjonariusza
Służby Więziennej nie następuje w formie decyzji administracyjnej, a co za tym
idzie, przy rozpatrywaniu wniosku funkcjonariusza o udzielenie tej pomocy nie mają
zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Po drugie - spory
wynikłe na tym tle rozpatrywane są przez sądy powszechne - sądy pracy. W
konsekwencji w sprawach o przyznanie pomocy finansowej na podstawie art. 184 i
art. 185 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej wyłączone jest
stosowanie art. 35 k.p.a., który określa termin, w jakim powinno nastąpić
załatwienie sprawy przez organ administracji publicznej. W przepisach ustawy o
Służbie Więziennej nie ma regulacji tego zagadnienia, co rodzi poważne
konsekwencje w razie wystąpienia przez funkcjonariusza z powództwem o zapłatę
przez jednostkę organizacyjną Służby Więziennej określonej kwoty z tytułu pomocy
finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego na podstawie art. 184 ust. 1 ustawy o
Służbie Więziennej.
Ani w przepisach ustawy o Służbie Więziennej, ani w rozporządzeniu
Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznania pomocy
finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej
nie został określony termin, do którego właściwy organ władzy służbowej ma
8
rozpatrzyć wniosek i wydać decyzję w sprawie udzielenia tej pomocy. W § 2 ust. 4
wyżej powołanego rozporządzenia zastrzeżono natomiast, że wnioski
funkcjonariuszy o przyznanie pomocy mają być rozpatrywane w kolejności ich
składania, zgodnie z rejestrem prowadzonym przez jednostkę organizacyjną Służby
Więziennej. Maksymalny termin, do którego ma nastąpić wypłata przyznanej
pomocy finansowej, wynosi dwa lata od dnia wydania decyzji o przyznaniu tej
pomocy (§ 3 ust. 1 ww. rozporządzenia).
Sąd Okręgowy podniósł wątpliwość, czy brak określenia terminu
wymagalności świadczenia pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego,
uregulowanego w rozdziale 18 ustawy o Służbie Więziennej, zatytułowanym
„Mieszkania funkcjonariuszy”, oznacza, że ustawodawca traktuje to świadczenie
jako takie, które nie może być dochodzone przed sądem do czasu wydania decyzji
w sprawie przyznania tej pomocy przez właściwy organ władzy służbowej (w
rozpatrywanej sprawie - dyrektora zakładu karnego), czy też stanowi lukę
legislacyjną, która wymaga zastosowania np. konstrukcji przewidzianych w
przepisach prawa cywilnego. Przy przyjęciu istnienia luki legislacyjnej przedmiotem
procesu byłoby roszczenie funkcjonariusza o złożenie przez właściwy organ władzy
służbowej oświadczenia woli o określonej treści. Prawomocne orzeczenie sądu
stwierdzające obowiązek właściwego organu władzy służbowej złożenia
oświadczenia woli o przyznaniu funkcjonariuszowi pomocy finansowej na uzyskanie
lokalu mieszkalnego zastępowałoby, zgodnie z art. 64 k.c., to oświadczenie. Od
dnia uprawomocnienia się orzeczenia sądu rozpoczynałby bieg dwuletni termin do
wypłacenia pomocy finansowej funkcjonariuszowi.
Przyjęcie poglądu, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego
ma charakter roszczeniowy, pozostawałoby w sprzeczności z przepisami
rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie
przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego
funkcjonariuszowi Służby Więziennej, zgodnie z którymi wnioski funkcjonariuszy są
rozpatrywane w kolejności ich zgłaszania.
Zarówno sposób uregulowania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, jak i
socjalny charakter świadczenia przemawiają za przyjęciem nieroszczeniowego
charakteru świadczenia do momentu jego przyznania. Jednostki organizacyjne
9
Służby Więziennej, w tym pozwany w niniejszej sprawie Zakład Karny w N.,
dysponują ograniczonym budżetem, który ustalany jest w sposób odgórny.
Okoliczność ta i w konsekwencji brak wystarczających środków finansowych
stanowi przyczynę, że wnioski funkcjonariuszy o przyznanie pomocy finansowej na
uzyskanie lokalu mieszkalnego nie są rozpoznawane niezwłocznie, a wnioskujący
zostają wpisani na listę oczekujących i ta pomoc jest przyznawana
funkcjonariuszowi zgodnie z kolejnością złożenia wniosku.
W razie uznania, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego ma
charakter roszczeniowy i może być dochodzona na drodze sądowej w razie
niewydania przez właściwy organ władzy służbowej aktu przyznającego tę pomoc,
wymaga rozstrzygnięcia wątpliwość, od jakiej daty rozpoczyna bieg dwuletni termin
do spełnienia świadczenia określony w § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra
Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznania pomocy finansowej
na uzyskanie lokalu mieszkalnego funkcjonariuszowi Służby Więziennej.
Sąd Okręgowy wskazał, że rozpoczęcie biegu tego terminu mogłoby być
liczone od następnego dnia po złożeniu przez funkcjonariusza wniosku
spełniającego wszystkie wymagania formalne albo od dnia uwzględniającego czas
potrzebny na rozpatrzenie wniosku i wydanie rozstrzygnięcia przez właściwy organ
władzy służbowej. Zdaniem Sądu Okręgowego należałoby przyjąć, że dwuletni
termin określony w § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia rozpoczyna bieg liczony od dnia
uwzględniającego czas potrzebny na rozpatrzenie wniosku i wydanie
rozstrzygnięcia przez właściwy organ władzy służbowej.
Sąd Okręgowy zakwestionował zastosowanie w rozpatrywanej sprawie
przepisu art. 455 k.c. z pominięciem regulacji zawartej w § 3 ust. 1 ww.
rozporządzenia. W § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia w sposób wyraźny został
oznaczony termin spełnienia świadczenia wraz z wskazaniem zdarzenia, od
którego rozpoczyna się jego bieg. Nie można zatem uznać na podstawie art. 455
k.c., że termin spełnienia świadczenia nie jest oznaczony ani nie wynika z
właściwości zobowiązania i świadczenie powinno zostać spełnione niezwłocznie po
wezwaniu dłużnika do jego wykonania.
Sąd Okręgowy ma także wątpliwości, kto powinien być stroną pozwaną w
sporze z powództwa funkcjonariusza Służby Więziennej o udzielenie pomocy
10
finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Wskazał, że możliwe do przyjęcia
jest stanowisko, że pozwanym powinna być jednostka organizacyjna Służby
Więziennej, w której funkcjonariusz jest zatrudniony, albo stanowisko, że
pozwanym powinien być Skarb Państwa, reprezentowany przez organ państwowej
jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiąże się dochodzone roszczenie,
zgodnie z art. 67 § 2 k.p.c.
Wątpliwości Sądu Okręgowego w stosunku do podmiotu, który powinien być
pozwanym, zostały uzasadnione tym, że funkcjonariusze Służby Więziennej i
funkcjonariusze innych służb mundurowych nie pozostają w stosunkach pracy, lecz
pozostają w administracyjnoprawnych stosunkach służby, które wiążą ich z
państwem. Wątpliwe jest zatem stosowanie do zatrudniającej funkcjonariusza
jednostki organizacyjnej pojęcia pracodawcy, które zostało zdefiniowane w art. 3
k.p. Sąd Okręgowy wyraził pogląd, że pozwanym w sporze z powództwa
funkcjonariusza Służby Więziennej o udzielenie pomocy finansowej na uzyskanie
lokalu mieszkalnego powinien być Skarb Państwa.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Sąd Okręgowy przedstawił w pierwszej kolejności pytanie o możliwość
dochodzenia przed sądem powszechnym pomocy finansowej, o której stanowi
art. 184 i 185 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, (Dz. U. Nr 79,
poz. 523 ze zm. – dalej ustawa).
W obecnie obowiązującym stanie prawnym przyznanie pomocy finansowej
na uzyskanie lokalu mieszkalnego przez funkcjonariusza Służby Więziennej nie
następuje w formie decyzji administracyjnej. Z tego powodu nie znajdują
zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z
przepisem art. 220 ustawy spory o roszczenia ze stosunku służbowego
funkcjonariuszy w sprawach niewymienionych w art. 218 ust. 1 i art. 219 ust. 1 i 2
rozpatruje sąd właściwy w sprawach z zakresy prawa pracy. Problem ten był już
wielokrotnie rozstrzygany przez NSA. Jednolicie przyjęto, że sprawy dotyczące
udzielenia pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego należą do
właściwości sądów powszechnych rozpatrujących spory z zakresu prawa pracy, a
11
nie do właściwości sądów administracyjnych (zob. np. postanowienia NSA z dnia 8
grudnia 2011 r., I OSK 928/11, z dnia 21 grudnia 2011 r., I OSK 1000/11, z dnia 24
stycznia 2012 r., I OSK 1443/11). Sąd Najwyższy podziela powyższy pogląd. Stąd
też przyjęto w uchwale, że funkcjonariusz Służby Więziennej może dochodzić
przyznania pomocy finansowej (roszczenia) przed sądem właściwym w sprawach z
zakresu prawa pracy.
W pytaniu tym przedstawiony został kolejny problem związany z
dopuszczalnością dochodzenia roszczenia o przyznanie pomocy finansowej.
Chodzi tu w istocie o termin rozpatrzenia wniosku funkcjonariusza. W sprawach
tego rodzaju wyłączone jest stosowanie art. 35 k.p.a. Przepisy ustawy nie regulują
wprost tego problemu. Natomiast zgodnie z § 2 ust. 4 Rozporządzenia Ministra
Sprawiedliwości z dnia 29 lipca 2010 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej
na uzyskanie lokalu funkcjonariuszowi Służby Więziennej (Dz. U. Nr 147, poz. 986
– dalej rozporządzenie) rozpatrzenie wniosków o przyznanie pomocy finansowej
następuje w kolejności ich składania, zgodnie z rejestrem prowadzonym przez
jednostkę organizacyjną Służby Więziennej. Maksymalny termin, do którego ma
nastąpić wypłata przyznanej pomocy finansowej wynosi, zgodnie z przepisem § 3
ust. 1 rozporządzenia, dwa lata od dnia wydania decyzji o przyznaniu tej pomocy.
W sprawie niniejszej pozwany miał rozpatrzeć wniosek o przyznanie pomocy
finansowej po ok. 12 miesiącach, co uzasadniał brakiem środków finansowych.
Rozstrzygające znaczenie należy w powyższej kwestii przypisać regulacji
ustawowej. Przepis art. 184 ust. 1 ustawy stanowi wyraźnie i jednoznacznie, że
funkcjonariuszowi w służbie stałej, który spełnia warunki do przydziału lokalu
mieszkalnego, a który lokalu tego nie otrzymał na podstawie decyzji
administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu
mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu
mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, położonych w miejscowości
pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Przepis ten określa przesłanki nabycia
prawa do pomocy finansowej w sposób ścisły, a więc nie pozostawiający żadnego
marginesu swobodnej oceny właściwemu organowi. Problem charakteru
świadczenia w postaci pomocy finansowej był rozstrzygany w poprzednim stanie
prawnym przez orzecznictwo administracyjne. Ponieważ regulacja prawna jest
12
obecnie w zasadzie taka sama orzeczenia te zachowały w tej kwestii aktualność.
Przyjmowano w nich, że prawo do pomocy przysługuje, gdy spełnione są przesłanki
ustawowe, a decyzja organu nie jest decyzją uznaniową (zob. np. wyrok WSA w
Szczecinie z dnia 27 kwietnia 2005 r., SA/Sz 1488/03, czy wyrok WSA w Łodzi z
dnia 31 stycznia 2008 r., III SAB/Łd 62/07). W art. 185 ustawy określona została
wysokość przysługującego funkcjonariuszowi świadczenia. W tej sytuacji należy
stwierdzić, że pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi w razie spełnienia
ustawowych przesłanek jej nabycia i złożenia stosownego pisemnego wniosku.
Zasady powyższej nie może zmienić akt wykonawczy do ustawy.
Upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia nie zawiera bowiem podstawy
do modyfikowania zawartej w ustawie materialnoprawnej regulacji prawa
funkcjonariusza do otrzymania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu
mieszkalnego. W szczególności chodzi tu o to, że zgodnie z § 2 ust. 4
rozporządzenia przyznanie pomocy finansowej może zostać odsunięte w czasie na
dowolnie długi okres czasu. W rozporządzeniu tym mają być uregulowane zasady
postępowania przed właściwym organem, którego celem jest jedynie stwierdzenie
aktem deklaratoryjnym istnienie lub brak tego prawa oraz kwestie techniczne
związane ze spełnieniem tego świadczenia. Tak więc sformułowanie „przyznawanie
pomocy finansowej”, użyte w art. 185 ust. 3 ustawy powinno być rozumiane jedynie
jako zespół określonych czynności faktycznych potwierdzających ustawowe
przesłanki nabycia prawa do świadczenia, a nie jako materialnoprawny akt, na
podstawie którego prawo to powstaje i którego wydanie jest pozostawione uznaniu
właściwego organu Służby Więziennej (por. uzasadnienie uchwały składu 7
sędziów NSA z dnia 29 kwietnia 2009 r., I OPS 7/08, ONSAiWSA 2009 nr 4, poz.
66).
W związku z powyższym nie powinno ulegać wątpliwości, że dochodzenie
przedmiotowego roszczenia nie jest uzależnione od rozstrzygnięcia przez właściwy
organ lub po określonym czasie bezczynności tego organu. Żaden przepis ustawy
nie przewiduje bowiem takiego warunku dochodzenia roszczenia na drodze
sądowej. Realizacja prawa funkcjonariusza Służby Więziennej do pomocy
finansowej ma na celu zapewnienia warunków do prawidłowego pełnienia służby
oraz prowadzenia życia prywatnego i rodzinnego. Świadczenie to nie ma
13
charakteru powszechnego nawet w regulacjach pragmatyk służbowych
funkcjonariuszy. Zostało ono zagwarantowane w ustawie. Należy przy tym
podkreślić, że ustawodawca nie uzależnił jego realizacji od możliwości finansowych
jednostek organizacyjnych Służby Więziennej, czy ilości spełniających warunki do
jego nabycia funkcjonariuszy. W tej sytuacji nie może przesądzać o rozstrzygnięciu
problemu argument braku środków (tak też przyjęto w wyroku WSA w Warszawie z
dnia 8 września 2006 r., II SA/Wa 618/06, LEX nr 265553) . Gdyby się z nim
bowiem zgodzić, to wypłata wszelkich świadczeń mogłaby nie zostać nigdy
zrealizowana lub odsunięta na dowolnie długi okres czasu. Zmiana zasad nabycia i
realizacji prawa do pomocy mieszkaniowej mogłaby ulec zmianie jedynie poprzez
nowelizację obowiązujących obecnie przepisów ustawowych.
Reasumując powyższe należy przyjąć, że świadczenie o udzielenie pomocy
finansowej powinno zostać spełnione, zgodnie z art. 455 k.c., niezwłocznie po
wezwaniu dłużnika do jego wykonania. Należy także wspomnieć, że wydany na
podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy Regulamin Nr 2/2010 Dyrektora Generalnego
Służby Więziennej z dnia 18 października 2010 r. w sprawie pełnienia służby przez
funkcjonariuszy Służby Więziennej stanowi w § 12 ust. 2, iż przełożony powinien
niezwłocznie rozpatrywać sprawy wnoszone przez funkcjonariuszy i podejmować
na bieżąco stosowne decyzje.
Kolejnym zagadnieniem jest problem zdolności sądowej w sprawach o
roszczenia funkcjonariuszy Służby Więziennej o realizację prawa do pomocy
mieszkaniowej. Sprawy o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy,
zgodnie z art. 1 k.p.c., są sprawami cywilnymi w znaczeniu procesowym, a nie
materialnym. Nie są bowiem sprawami ze stosunku pracy, tylko innymi sprawami,
do których stosuje się przepisy tego kodeksu z mocy ustaw szczególnych.
Zastosowanie znajdują więc przepisy k.p.c. o postępowaniu odrębnym w sprawach
z zakresu prawa pracy. Nie wynika jednak z tego, że w tym przypadku zawsze
znajduje zastosowanie przepis art. 460 § 1 k.p.c. (por. wyrok Sądu Najwyższego z
dnia 16 czerwca 2009 r., I PK 226/08, OSNP 2011 nr 3-4, poz. 33).
Pomimo, że zakłady karne są jednostkami organizacyjnymi Służby
Więziennej, a ich dyrektorzy posiadają niektóre uprawnienia charakterystyczne dla
reprezentantów pracodawców nie można przyjąć, że zakład karny jest pracodawcą
14
w rozumieniu art. 3 k.p. Przede wszystkim funkcjonariusz wykonuje swoje
obowiązki w oparciu o służbowy stosunek zatrudnienia o charakterze
administracyjnoprawnym. Nie jest więc pracownikiem. Zakłady karne, pomimo
wyodrębnienia organizacyjnego nie mają samodzielności finansowej. Dyrektor
Generalny ma także wiele uprawnień związanych ze stosunkiem służbowym
funkcjonariuszy, które wynikają np. z art. 10 i 11, czy 69 ustawy. Dyrektor zakładu
karnego nie ma więc pełnej samodzielności w zakresie kształtowania stosunku
służbowego funkcjonariuszy. Na tej podstawie należało uznać, że zdolność sądowa
przysługuje, zgodnie z art. 67 § 2 k.p.c., Skarbowi Państwa reprezentowanemu
przez organ jednostki organizacyjnej, z której działalnością wiąże się dochodzone
roszczenie, lub organ jednostki nadrzędnej.
Z tych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę jak w sentencji.