Sygn. akt III SK 7/13
POSTANOWIENIE
Dnia 24 września 2013 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Krzysztof Staryk
w sprawie z powództwa PKP C. Spółki Akcyjnej z siedzibą w W.
przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
z udziałem Prokuratora Generalnego Rzeczypospolitej Polskiej
o ochronę konkurencji,
na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 24 września 2013 r.,
na skutek skargi kasacyjnej strony powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 3 kwietnia 2012 r.,
odmawia przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania.
UZASADNIENIE
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów decyzją z dnia 27
sierpnia 2007 r. DOK-95/2007 po przeprowadzeniu postępowania wszczętego w
związku z wniesieniem przez Prokuratora Generalnego sprzeciwu od decyzji
Prezesa Urzędu z dnia 17 czerwca 2004 r., DOK-50/2004, stwierdzającej
naruszenie przez PKP C. S.A. przepisów ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o
ochronie konkurencji i konsumentów, nie stwierdził nieważności decyzji DOK-
50/2004.
Powód zaskarżył powyższą decyzję odwołaniem w całości i wniósł o
uchylenie decyzji; ewentualnie o jej zmianę poprzez stwierdzenie nieważności
decyzji DOK-50/2004, jako wydanej z rażącym naruszeniem przepisów
postępowania, tj. art. 156 § 2 k.p.a.
2
Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2011 r. zmienił zaskarżoną
decyzję w ten sposób, że po słowach „stwierdzającej naruszenie przez PKP C. S.A.
z/s w W. przepisów ustawy dnia 15 grudnia 2000 r. o ochronie konkurencji i
konsumentów” dodał słowa „z udziałem S. P. S.A. z/s w W.”. W pozostałym
zakresie oddalił odwołanie powoda.
Powód zaskarżył wyrok Sądu Okręgowego apelacją w całości.
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2012 r., …1037/11 zmienił
częściowo wyrok Sądu Okręgowego z dnia 18 kwietnia 2011 r., …155/09 w
punktach I i II w ten sposób, że oddalił w całości odwołanie PKP C. S.A. z/s w W.,
oddalił apelację powoda w pozostałej części oraz zasądził od powoda na rzecz
Prezesa Urzędu kwotę 270 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w
postępowaniu apelacyjnym.
Przedstawiając motywy wydanego orzeczenia Sąd Apelacyjny wyjaśnił, że
Prezes Urzędu jest uprawniony do wszczęcia z urzędu postępowania w trybie
nadzwyczajnym. Zgodnie bowiem z art. 186 k.p.a. w przypadku wniesienia
sprzeciwu przez prokuratora organ administracyjny wszczyna w sprawie
postępowanie z urzędu, zawiadamiając o tym strony. W przedmiotowej sprawie
Prezes Urzędu zawiadomił PKP C. S.A. jako stronę o wszczęciu postępowania z
urzędu na skutek wniesienia sprzeciwu przez Prokuratora Generalnego.
Postępowanie to zakończyło się wydaniem decyzji DOK-95/2007, którą Prezes
Urzędu nie stwierdził nieważności decyzji DOK-50/2004. Sąd Okręgowy uznał, że
skoro w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji DOK-50/2004 udział w
charakterze strony brał S. P. S.A., to również w postępowaniu w przedmiocie
stwierdzenia nieważności tej decyzji spółka ta powinna zachować status strony.
Jednakże zdaniem Sądu Apelacyjnego Sąd pierwszej instancji nie zauważył, że
postępowanie na skutek sprzeciwu prokuratora zostało wszczęte z urzędu po
wejściu w życie ustawy z 2007 r., która ograniczyła krąg stron tylko do podmiotów,
wobec których wszczęto postępowanie w sprawie praktyk ograniczających
konkurencję. Postępowanie w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji jest zaś
samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie
ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1
k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nie jest zatem
3
kontynuacją postępowania administracyjnego, w którym doszło do wydania
kwestionowanej decyzji. Dlatego S. P. nie mogła uzyskać statusu strony w
postępowaniu w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji DOK-95/2007.
Uzasadniało to zmianę wyroku Sądu Okręgowego w punktach I i II.
Sąd Apelacyjny nie uwzględnił również zarzutu naruszenia art. 79 uokik z
2000 r. i art. 83 uokik z 2007 r. poprzez przyjęcie, że przepisy te uzasadniają
ograniczenie postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie art. 186
k.p.a. w sprawie nieważności decyzji wyłącznie do zarzutów stawianych decyzji
przez Prokuratura Generalnego. Z treści uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej
instancji pogląd taki nie wynika, a ponadto powód nie udowodnił istnienia tego
rodzaju wad przedmiotowej decyzji, które nakazywałby jej bezwzględne uchylenie.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z
art. 83 uokik z 2007 r. poprzez przyjęcie, że ograniczenie prawa powoda do
uczestnictwa w toku dodatkowych czynności podjętych przez Prezesa Urzędu na
podstawie art. 78 ust. 5 uokik z 2000 r. poprzez ograniczenie powodowi prawa
wglądu do materiału dowodowego zebranego w ich toku nie stanowiło rażącego
naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., Sąd Apelacyjny zwrócił uwagę, że z art. 10 § 1 k.p.a.
wynikają dwojakiego rodzaju obowiązki: 1) obowiązek zapewnienia stronie
czynnego udziału w każdym stadium postępowania; 2) obowiązek umożliwienia
stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz
zgłoszonych żądań. Jednakże w art. 10 § 2 k.p.a. ustawodawca wprowadził wyjątek
pozwalający na odstąpienie od powyższych zasad. Z kolei zgodnie z art. 62 uokik z
2000 r., która obowiązywała w dacie ograniczenia powodowi dostępu do materiału
dowodowego, Prezes Urzędu mógł w drodze postanowienia w niezbędnym
zakresie ograniczyć prawo wglądu do materiału dowodowego załączonego do akt
sprawy, jeżeli udostępnienie tego materiału groziłoby ujawnieniem tajemnicy
przedsiębiorstwa, jak również innych tajemnic podlegających ochronie na
podstawie odrębnych przepisów, bądź wymagał tego interes publiczny. Przepis ten
stanowił wiec dalszy, względem art. 10 § 2 k.p.a., ustawowy wyjątek pozwalający
na odstąpienie od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, którego
wprowadzenie zostało podyktowane potrzebą zapobiegania możliwości
uzyskiwania przez przedsiębiorców dostępu do informacji handlowych innych
4
przedsiębiorców. W przedmiotowej sprawie Prezes Urzędu wydał stosowne
postanowienia, a jego prawidłowość została następnie poddana kontroli sądowej.
Dlatego zarzut apelacji powoda nie zasługuje na uwzględnienie. Dodatkowo Sąd
Apelacyjny zwrócił uwagę, że zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez
niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania
wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże,
że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności
procesowych. Powód takich czynności nie wskazał, zaś przedstawienie przez niego
nowych dowodów było możliwe na etapie postępowania sądowego.
Powód zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie art. 386 § 1 k.p.c. w związku z
art. 479(31a) § 3 k.p.c. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a.;
art. 386 § 1 k.p.c. w związku z art. 479(31a) § 3 k.p.c., art. 10 § 1 i 2 oraz art. 156 §
1 pkt 2 k.p.a., jak również art. 62 ust. 1 uokik z 2000 r. i art. 2 Konstytucji RP;
art. 386 § 4 k.p.c.; art. 386 § 1 k.p.c. w związku z art. 479(31a) § 3 k.p.c. oraz
art. 28, art. 107 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 88 ust. 1 uokik z 2007 r.;
art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a.; art. 10 § 1 i art. 10 § 2 k.p.a. w
związku z art. 2 Konstytucji RP; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 88 ust. 1 uokik oraz
art. 28 k.p.a.
Wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania powód powołał się na
występowanie w sprawie trzech istotnych zagadnień prawnych.
Jako pierwsze zagadnienie powód wskazał problem „czy na podstawie
art. 479(28) § 1 k.p.c. sądy powszechne są właściwe dla rozpatrywania środków
zaskarżenia od decyzji Prezesa UOKiK wydanej na podstawie art. 158 § 1 i art. 156
§ 1 pkt 2 k.p.a. w sprawie stwierdzenia nieważności uprzednio wydanej decyzji, czy
też z uwagi na szczególny charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 158 § 1 i
art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., weryfikacja sądowa takiego rozstrzygnięcia Prezesa
Urzędu powinna być dokonywana przez sądy administracyjne?”.
Jako drugie zagadnienie prawne powód wskazał problem, czy sąd
powszechny orzekający na podstawie art. 479(31a) § 3 k.p.c. w przedmiocie decyzji
administracyjnej Prezesa Urzędu wydanej w sprawie stwierdzenia nieważności
uprzedniej decyzji administracyjnej tego organu w związku z zarzutem wydania
5
decyzji merytorycznej z rażącym naruszeniem prawa, powinien ograniczyć ocenę
decyzji merytorycznej do oceny jej legalności, a zatem badać ją z punktu widzenia
przesłanek określonych w art. 156 k.p.a., czy też ocena taka powinna być
przeprowadzona na zasadzie merytorycznej oceny decyzji w przedmiocie
nieważności, o której rozstrzygał Prezes Urzędu?
Jako trzecie zagadnienie prawne powód wskazał problem, czy w kontekście
art. 2 Konstytucji RP dopuszczalne jest wydanie przeciwko przedsiębiorcy
rozstrzygnięcia na jego niekorzyść, to jest nałożenie na niego kary pieniężnej, przy
jednoczesnym odmówieniu temu przedsiębiorcy na podstawie art. 62 ust. 1 uokik z
2000 r. prawa wglądu do materiału dowodowego mającego istotne znaczenie dla
rozstrzygnięcia sprawy i tym samym pozbawienie go praw przewidzianych w art. 10
§ 1 k.p.a., w konsekwencji czego pozbawiono go prawa do sprawiedliwego
postępowania i możliwości obrony.
Prezes Urzędu w odpowiedzi na skargę kasacyjną powoda wniósł o wydanie
postanowienia o odmowie przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Sąd Najwyższy, jako sąd kasacyjny, nie jest sądem powszechnym zwykłej,
trzeciej instancji, zaś skarga kasacyjna nie jest środkiem zaskarżenia
przysługującym od każdego rozstrzygnięcia sądu drugiej instancji kończącego
postępowanie w sprawie, a to z uwagi na przeważający w charakterze skargi
kasacyjnej element interesu publicznego. Rozpoznanie skargi kasacyjnej następuje
tylko z przyczyn kwalifikowanych, wymienionych w art. 3989
§ 1 k.p.c. Dlatego w
art. 3984
§ 2 k.p.c. wśród istotnych wymagań skargi kasacyjnej ustawodawca
wymienił obowiązek przedłożenia wniosku o przyjęcie skargi do rozpoznania i jego
uzasadnienie. Wymóg ten wiąże się z tzw. przedsądem, polegającym m.in. na
możliwości odmowy przez Sąd Najwyższy przyjęcia skargi kasacyjnej do
rozpoznania (art. 3989
§ 2 k.p.c.). Spełnienie tego wymogu powinno przybrać
postać wyodrębnionego wywodu prawnego. Skarżący ma w nim wykazać, jakie
występujące w sprawie okoliczności pozwalają na uwzględnienie wniosku o
przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania. Jednocześnie ma obowiązek
6
uzasadnić, dlaczego odpowiadają one ustawowemu katalogowi przesłanek. Na
etapie przedsądu Sąd Najwyższy ocenia jedynie wniosek o przyjęcie skargi do
rozpoznania i jego uzasadnienie, dlatego wniosek ten musi być przez skarżącego
wyodrębniony, oddzielnie przedstawiony i należycie uzasadniony. Dla spełnienia
wymogu z art. 3984
§ 2 k.p.c. nie wystarczy odwołanie się do podstaw kasacyjnych i
ich uzasadnienia, czy argumentacji przedkładanej na wcześniejszych etapach
postępowania. Choć z reguły jest tak, że argumentacja w zakresie podstaw
kasacyjnych oraz wniosku o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania jest
podobna, to Sąd Najwyższy w ramach przedsądu bada tylko wskazane w skardze
okoliczności uzasadniające przyjęcie jej do rozpoznania, nie analizuje zaś podstaw
kasacyjnych i ich uzasadnienia. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana i
skonstruowana, aby Sąd Najwyższy nie musiał poszukiwać w uzasadnieniu jej
podstaw pozostałych elementów konstrukcyjnych skargi, ani tym bardziej się ich
domyślać. Skarga kasacyjna jest szczególnym środkiem zaskarżenia, realizującym
przede wszystkim interes publiczny. Interes ten polega na usuwaniu rozbieżności w
orzecznictwie sądów powszechnych oraz na wspomaganiu rozwoju prawa. W
rezultacie uzasadnienie wniosku o przyjęcie skargi do rozpoznania powinno
koncentrować się na wykazaniu, iż takie okoliczności w sprawie zachodzą.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego, w przypadku
wskazania jako podstawy wniosku o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania
art. 3989
§ 1 pkt 1 k.p.c. skarżący ma obowiązek nie tylko sformułować samo
zagadnienie, ale także – w uzasadnieniu wniosku – przedstawić odpowiednią
jurydyczną argumentację wskazującą na dopuszczalność i celowość rozwiązania
problemu prawnego w sposób preferowany przez skarżącego, a odmienny od
sposobu rozstrzygnięcia tego problemu przy wykorzystaniu zapatrywań wyrażonych
przez Sąd drugiej instancji. Wywód ten powinien być zbliżony do tego, jaki jest
przyjęty przy przedstawianiu zagadnienia prawnego przez sąd odwoławczy na
podstawie art. 390 k.p.c. Samo zagadnienie prawne powinno zaś bazować na
konkretnym przepisie wskazanym w jego treści oraz pozostawać w związku ze
sprawą i wnoszoną skargą kasacyjną (por. np. postanowienia Sądu Najwyższego: z
dnia 9 sierpnia 2012 r., III SK 4/12; z dnia 20 marca 2013 r., III SK 33/12; z dnia 20
marca 2013 r., III SK 37/12).
7
Skarga kasacyjna powoda nie kwalifikowała się do przyjęcia celem jej
merytorycznego rozpoznania z następujących powodów.
Pierwsze zagadnienie prawne nie jest zagadnieniem prawnym sprawy,
ponieważ nie zostało powiązane przez powoda ani z podstawami skargi kasacyjnej,
ani z zapatrywaniami prawnymi Sądu drugiej instancji. Wskazany w nim problem
prawny miałby znaczenie dla rozpoznania skargi kasacyjnej, gdyby sądy
orzekające w niniejszej sprawie uznały się za niewłaściwe do rozpoznania
odwołania powoda, bądź gdyby Sąd Najwyższy z urzędu oceniał, czy w sprawie
zachodzi nieważność postępowania przed Sądem drugiej instancji ze względu na
niedopuszczalność drogi sądowej. Mając jednak na względzie unormowanie
wynikające z art. 1991
k.p.c., zgodnie z którym sąd nie może odrzucić pozwu z tego
powodu, że do rozpoznania sprawy właściwy jest organ administracji publicznej lub
sąd administracyjny, jeżeli organ administracji publicznej lub sąd administracyjny
uznały się w tej sprawie za niewłaściwe, a w niniejszej sprawie sądy
administracyjne uznały się za niewłaściwe do rozpoznania środka zaskarżenia
wniesionego przez powoda od decyzji Prezesa Urzędu wydanej w niniejszej
sprawie, Sąd Najwyższy nie ma podstaw do weryfikowania, czy dopuszczalna jest
droga sądowa w sprawie z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu niestwierdzającej
nieważności wcześniejszej decyzji organu antymonopolowego.
Drugie z zagadnień prawnych sformułowane przez powoda jest jedynie
pozornie istotnym zagadnieniem prawnym wymagającym wypowiedzi Sądu
Najwyższego przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy. Postępowanie w sprawie
stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem prowadzonym w trybie
nadzwyczajnym. Jego przedmiotem nie jest sprawa dotycząca konkretyzacji
określonych praw lub obowiązków wynikających z prawa materialnego, lecz
ostateczna decyzja administracyjna, a w zasadzie wyeliminowanie tej decyzji z
obrotu prawnego (wyrok NSA z 28 listopada 2006 r., I OSK 100/06). Zakończenie
tego postępowania decyzją o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji
ostatecznej oznacza, że nie stwierdzono żadnej z podstaw stwierdzenia
nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przez co sprawa jej
eliminacji z obrotu prawnego została merytorycznie rozpoznana. W konsekwencji
sądowa weryfikacja przesłanek decyzji Prezesa Urzędu, mocą której nie
8
stwierdzono nieważności wcześniejszej decyzji organu antymonopolowego,
ogranicza się tylko do weryfikacji zgodności z prawem tej pierwszej decyzji. Nie
obejmuje merytorycznej weryfikacji treści decyzji, której stwierdzenie nieważności
było przedmiotem postępowania zakończonego decyzją zaskarżoną w niniejszej
sprawie.
Trzecie zagadnienie prawne wniosku o przyjęcie skargi kasacyjnej powoda
do rozpoznania dotyczy problemu prawnego powstającego na tle zbiegu w
określonym stanie faktycznym różnych, konkurencyjnych względem siebie, wartości
porządku prawnego. Odpowiedź na to zagadnienie prawne jest oczywista: przepis
art. 2 Konstytucji RP, w powiązaniu z art. 10 § 1 k.p.a. oraz kreowanym stopniowo
w orzecznictwie sądów orzekających w sprawach z zakresu ochrony konkurencji i
regulacji standardem ochrony praw przedsiębiorców w postępowaniach, w których
nakładane są kary pieniężne, nie wyłącza możliwości ograniczania prawa wglądu
do materiału dowodowego na podstawie przepisów takich jak art. 62 uokik z 2000 r.
Dopełnienie przez organ ochrony konkurencji respektowania przesłanek takiego
ograniczenia, z uwzględnieniem wskazanego powyżej standardu dookreślanego
przez wartości przywoływane w powołanym przez powoda piśmiennictwie, podlega
kontroli sądowej w ramach wyodrębnionego postępowania wpadkowego. Gdyby w
toku takiego postępowania okazało się, że ograniczenie prawa wglądu do materiału
dowodowego dotyczyło materiału mającego istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia
sprawy i prowadziło do pozbawienia przedsiębiorcy prawa do sprawiedliwego
postępowania oraz możliwości obrony, postanowienie Prezesa Urzędu powinno
zostać odpowiednio zmodyfikowane. W niniejszym postępowaniu chodzi jednak o
to, czy ograniczenie prawa wglądu do materiału dowodowego w postępowaniu
zakończonym wydaniem decyzji DOK-50/2004 można kwalifikować jako rażące
naruszenie przez organ antymonopolowego prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2
k.p.a., pomimo poddania stosownego postanowienia Prezesa Urzędu kontroli
sądowej. Uzasadnienie wniosku o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania ze
względu na potrzebę rozstrzygnięcia tak rozumianego zagadnienia prawnego
występującego w niniejszej sprawie nie zawiera zaś odpowiednio dopasowanej
argumentacji w tym zakresie, podobnie jak uzasadnienie korespondującego z tym
problemem prawny zarzutu skargi kasacyjnej.
9
Mając powyższe na uwadze, z mocy art. 3989
§ 2 k.p.c. orzeczono jak w
sentencji.