Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt IV CSK 213/13
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 16 stycznia 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Irena Gromska-Szuster (przewodniczący)
SSN Dariusz Dończyk
SSN Agnieszka Piotrowska (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa F. B.
przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie […]
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 16 stycznia 2014 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 11 lipca 2012 r.,
oddala skargę kasacyjną.
2
UZASADNIENIE
Wyrokiem wstępnym z dnia 7 grudnia 2011 roku Sąd Okręgowy w G. orzekł,
że powództwo F. B. skierowane przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie […] o
zapłatę odszkodowania w kwocie 1.044.424 zł z ustawowymi odsetkami od dnia
wydania wyroku do dnia zapłaty oraz 1.276.280 zł z ustawowymi odsetkami od
dnia wniesienia pozwu do dnia zapłaty jest usprawiedliwione co do zasady.
Rozstrzygnięcie to Sąd oparł na następujących ustaleniach faktycznych
i wypływających z nich wnioskach. Dziadkowie powoda – F. i S., małżonkowie B.
posiadali majątek ziemski o powierzchni 154,44 ha (KW M. k. 9). W 1936 r. z
powyższego majątku została wydzielona na rzecz ich syna, F. A. B. (ojca powoda),
nieruchomość o pow. 73,9711 ha (KW M. k. 130). Po drugiej wojnie światowej oba
majątki przeszły pod zarząd państwowy na podstawie ustawy z dnia 6 maja 1945 r.
o majątkach opuszczonych i porzuconych. Postanowieniem Sądu Grodzkiego w T.
z dnia 14 listopada 1945 r. (sygn. … 112/45) F. A. B. (ojcu powoda) zostało
przywrócone posiadanie nieruchomości o pow. 73,9711 ha. W dniu 22 maja 1948 r.
F. A. B. darował swojemu synowi – powodowi F. S. B. wydzieloną z opisanej wyżej
nieruchomości - nieruchomość o pow. 26,1106 ha, dla której Sąd Rejonowy w T.
prowadzi księgę wieczystą KW nr…. 41(tom I).
W dniu 23 września 1952 r. przedstawiciel Prezydium Powiatowej Rady
Narodowej w T. przekazał Zespołowi PGR S. opisane wyżej nieruchomości
odebrane właścicielom o pow. 47,8605 ha oraz o pow. 26,1106 ha. Czynność ta
została potwierdzona protokołem zdawczo - odbiorczym, w którym
wyszczególniono przekazywane nieruchomości gruntowe, budynki, ruchomości
oraz inwentarz żywy. Powód i jego ojciec podejmowali następnie działania mające
na celu odzyskanie stanowiących ich własność nieruchomości, występując do
Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z pismami z dnia 9 stycznia 1957 r. i z
dnia 19 stycznia 1957 r. zawierającymi wnioski o zwrot nieruchomości. Pismem z
dnia 2 lutego 1957 r. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. poinformowało
ojca powoda, że postanowiło odroczyć sprawę zwrotu nieruchomości z uwagi na
fakt, że Instytut Sądownictwa będący jej użytkownikiem wystąpił z wnioskiem o jej
wykup. Po interwencji u Ministra Rolnictwa w marcu 1957 r., Prezydium
3
Powiatowej Rady Narodowej w T. poinformowało F. B. pismem z dnia 25 stycznia
1958 r., iż nie otrzyma z powrotem nieruchomości, gdyż została ona
zagospodarowana przez Doświadczalny Instytut Sadownictwa, jest niezbędna do
racjonalnej gospodarki państwowej i w związku z powyższym zostanie mu
przydzielona nieruchomość zamienna o przybliżonej wartości. W piśmie tym
wskazano także, że od powyższej decyzji przysługuje odwołanie do Prezydium
Wojewódzkiej Rady Narodowej za pośrednictwem Prezydium Powiatowej Rady
Narodowej w T. w terminie 14 dni.
Orzeczeniem z dnia 8 maja 1961 r. (…587/61) wydanym na podstawie art. 9
ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o sprzedaży państwowych nieruchomości
rolnych oraz o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z reformą rolną
i osadnictwem rolnym Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. orzekło
o przejęciu bez odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa należącej do powoda F.
S. B. nieruchomości rolnej o powierzchni 26,11 ha położonej w M., objętej księgą
wieczystą Kw nr… 41 (tom I). Powyższe orzeczenie zostało utrzymane w mocy
decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia 13 grudnia 1961 r.
(…118/61). Taką samą decyzję wydano w stosunku do położonej w M.
nieruchomości ojca powoda – F. A. B.
W dniu 19 września 1982 r. Skarb Państwa został wpisany do księgi
wieczystej Kw nr… 41 prowadzonej dla nieruchomości o powierzchni 26,1106 ha
położonej w M. jako właściciel na podstawie prawomocnego orzeczenia Prezydium
PRN w G. z dnia 8 maja 1961 roku (nr …587/61).
Ojciec powoda - F. A. B. zmarł w dniu 25 maja 1963 r., a spadek po nim
nabyli jego żona K. B. i syn F. S. B. (powód) po ½ części każde z nich. Po zmarłej
dnia 25 września 1985 r. K. B. spadek nabyli powód F. S. B. w 1/3 części (powód),
U. G., S. P. i J. W. po 1/9 części oraz Z. P. i A. P. po 1/6 części.
Powód czynił starania o odzyskanie opisanych wyżej nieruchomości.
Decyzją z dnia 22 czerwca 2010 r. (…144/08) Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
stwierdził nieważność decyzji Prezydium WRN w G. z dnia 13 grudnia 1961 r. oraz
poprzedzającej jej decyzji Prezydium PRN w T. z dnia 8 maja 1961 r. w części
dotyczącej działki nr 28/23 o pow. 0,0518 ha oraz stwierdził, że obie te decyzje
4
zostały wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej nieruchomości o łącznej
powierzchni 26,0588 ha. Jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności tych
decyzji w odniesieniu do wymienionych w decyzji działek o łącznej powierzchni
26,0588 ha z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych.
Decyzją z dnia 11 sierpnia 2010 r. (…419/07) Minister Rolnictwa i Rozwoju
Wsi uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 maja
2007 r. w całości i orzekł, co do istoty sprawy w ten sposób, że stwierdził
nieważność decyzji Prezydium WRN w G. z dnia 13 grudnia 1961 r. i
poprzedzającej ją decyzji Prezydium PRN w T. z dnia 8 maja 1961 r. w części
dotyczącej działki nr 28/12 o pow.0,0518 ha, stwierdził, że obie te decyzje zostały
wydane z naruszeniem prawa w części dotyczącej nieruchomości o łącznej
powierzchni 47,88097 ha i jednocześnie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji
w tym zakresie, ze względu na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych.
Opierając się na powyższym stanie faktycznym Sąd pierwszej instancji
wskazał, że wydanie wyroku wstępnego wynika z konieczności przesądzenia
o zasadzie żądania, albowiem wobec sporności zakresu szkody oraz rozmiaru
dochodzonego odszkodowania kwestie te wymagają przeprowadzenia
kosztownego postępowania dowodowego.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, powód wykazał zaistnienie przesłanek
deliktowej odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa, a mianowicie:
wydanie decyzji administracyjnej niezgodnej z prawem, co zostało stwierdzone
w postępowaniu administracyjnym oraz związek między tym faktem a szkodą
w majątku powoda polegającą na utracie własności nieruchomości przejętych
bezprawnie przez Państwo.
Wyrokiem z dnia 11 lipca 2012 r. Sąd Apelacyjny oddalił apelację strony
pozwanej od powyższego wyroku wstępnego, podzielając ustalenia faktyczne i
wnioski prawne Sądu pierwszej instancji.
W skardze kasacyjnej strona pozwana zarzuciła naruszenie przepisów
postępowania, to jest art. 1 i art. 2 § 3 k.p.c. w związku z art. 16 § 1 i 2 k.p.a. oraz
w związku z art. 156 § 2 k.p.a., a także naruszenie prawa materialnego, to jest art.
361 § 1 k.c. w związku z art. 160 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 9 ust. 1 i 2 ustawy
5
z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego Funduszu Ziemi
oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy
rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. 1958 r. Nr 17, poz. 71. oznaczonym w tekście
jednolitym tej ustawy Dz. U. z 1989 r. Nr 58, poz. 348 ze zm. jako art. 16).
Formułując powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie w całości wyroku
Sądu Apelacyjnego z dnia 11 lipca 2012 r. oraz poprzedzającego go wyroku
wstępnego Sądu Okręgowego w G. i przekazanie sprawy do ponownego
rozpoznania Sądowi Okręgowemu w G., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego
wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 11 lipca 2012 r. i przekazanie sprawy do
ponownego rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Wskazany w zarzucie wypełniającym drugą podstawę kasacyjną art. 1 k.p.c.
zawiera ustawową definicję ,,sprawy cywilnej", opartą na dwóch niezależnych
kryteriach - materialnoprawnym i formalnym, zaś art. 2 § 3 k.p.c. statuuje zasadę,
że nie są rozpoznawane w postępowaniu sądowym sprawy cywilne, jeżeli przepisy
szczególne przekazują je do właściwości innych organów. Przytoczony w ramach
tego zarzutu art. 16 k.p.a. stanowi z kolei w § 1, że decyzje, od których nie służy
odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie
sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich
nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach
przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Według § 2 decyzje mogą
być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem,
na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach. Art. 156 § 2 k.p.a.
przewiduje, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych
w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć
lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.
Do naruszenia przytoczonych przepisów doszło, zdaniem skarżącego, przez
dokonanie przez Sąd Apelacyjny odmiennej oceny prawnej faktów prawnych
przyjętych za podstawę ostatecznych decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi
z dnia 22 czerwca i 11 sierpnia 2010 r., to jest przez dokonanie przez Sąd drugiej
instancji odmiennej oceny prawnej przeciwko osnowie tych decyzji.
6
Zarzut ten nie jest uzasadniony. Osnowa decyzji administracyjnej czyli
rozstrzygnięcie stanowi obligatoryjny składnik decyzji administracyjnej (art. 107 § 1
k.p.a.) i zawiera wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa
materialnego. Wbrew zarzutowi skarżącego, Sąd Apelacyjny nie naruszył art. 1 i art.
2 § 3 k.p.c. w sposób wskazany w zarzucie, skoro niniejsza sprawa jest sprawą
cywilną o odszkodowanie, opartą na przepisach prawa cywilnego dotyczących
odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa.
Nie doszło też do naruszenia art. 16 oraz art. 156 § 2 k.p.a., skoro
o niezgodności z prawem decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z
dnia 8 maja 1961 roku i decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z
dnia 13 maja 1961 roku orzekł w postępowaniu administracyjnym uprawniony organ
czyli Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w formie przewidzianej prawem czyli w
formie decyzji z dnia 22 czerwca i decyzji z dnia 11 sierpnia 2010 r.
Sąd Apelacyjny nie tylko nie orzekł przeciwko osnowie decyzji czyli jak
należy rozumieć, sprzecznie z rozstrzygnięciem organu administracji co do istoty
sprawy, ale w pełni respektował treść osnowy opisanych decyzji
administracyjnych Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, czyniąc je podstawą ustaleń
faktycznych i wniosków prawnych co do ziszczenia się jednej z przesłanek
odpowiedzialności deliktowej strony pozwanej. Zawarta w skardze kasacyjnej
argumentacja skarżącego, uzasadniająca ten zarzut, dotyczy w istocie wywodów
Sądu Apelacyjnego odnoszących się do treści uzasadnienia wskazanych decyzji.
Uzasadnienie jest co prawda integralną częścią decyzji, ale nie jest częścią
składową osnowy czyli rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, wyrażającego wolę
organu administracji załatwiającego sprawę w tej formie (art. 104 § 1 k.p.a.).
W judykaturze utrwalone jest stanowisko, że sąd powszechny jest związany
treścią rozstrzygnięcia czyli osnową ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej
przez uprawniony organ administracyjny na podstawie przepisów prawa w formie
prawem przewidzianej (por. orzeczenia Sądu Najwyższego: wyrok z dnia 12 maja
1964 r., II CR 185/64, OSNC 1995, nr 3, poz. 41, wyrok z dnia 20 czerwca 1965 r.,
I CR 636/63, OSNC 1965, nr 7-8, poz. 116, wyrok z dnia 14 kwietnia 1964 r., I PR
88/65, OSNC 1966, nr 2, poz. 23, wyrok z dnia 30 czerwca 1970 r., I CR 195/70,
7
OSNC 1971, nr 4, poz. 69, uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 8 lutego 1971 r.,
III CZP 74/70, OSNC 1971, nr 7-8, poz. 121, wyrok z dnia 10 kwietnia 1974 r., I PR
19/74, OSNC 1974, nr 12, poz. 220, wyrok z dnia 3 lutego 1976 r., II CR 732/75,
OSNC 1976, nr 12, poz. 263, uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 18 listopada
1982 r., III CZP 26/82, OSNC 1983, nr 5-6, poz. 64, wyrok z dnia 10 października
1983 r., III CZP 31/83, OSNC 1984, nr 5, poz. 67, uchwała z dnia 21 października
1983 r., III CZP 48/83, OSNC 1984, nr 5, poz. 71, uchwała z dnia 27 listopada
1984 r., III CZP 70/84, OSNC 1985, nr 8, poz. 108, postanowienie z 13 marca
1986 r., III CRN 14/86, OSP 1987, z. 2, poz. 30, uchwała z dnia 30 grudnia 1992 r.,
III CZP 157/92, OSNC 1993, nr 5, poz. 84, uchwała z dnia 15 maja 1994 r., III CZP
69/94, OSNC 1994, nr 12, poz. 233, postanowienie z dnia 9 listopada 1994 r.,
III CRN 36/94, postanowienie z dnia 7 czerwca 2000 r., III CKN 949/00, OSNC
2000, nr 12, poz. 228, wyrok z dnia 19 listopada 2004 roku, V CK 251/04,
niepublikowany, uchwała składu siedmiu sędziów z dnia 9 października 2007 r.,
III CZP 46/07, OSNC 2008, nr 3, poz. 30).
W orzecznictwie utrwalone jest także stanowisko, że sąd powszechny nie
jest związany tzw. decyzjami nieistniejącymi (nazywanymi też decyzjami
bezwzględnie nieważnymi), czyli wydanymi przez organ oczywiście niewłaściwy,
z pominięciem wszelkiej procedury lub nie podpisanymi (por. wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 20 czerwca 1964 r., I CR 635/63, OSNC 1965, nr 7-8, poz. 116,
uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1982 r., III CZP 26/82, OSNC 1983,
nr 5-6, poz. 64, wyrok z dnia 7 lipca 2005 r., IV CK 12/05, niepublikowany).
Utrwalony jest także pogląd o niezwiązaniu sądu powszechnego decyzją
administracyjną co do zagadnień znajdujących w niej wyraz, ale niebędących
przedmiotem jej rozstrzygnięcia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 14 kwietnia
1965 r., I PR 88/65, OSNC 1966/2/23 i uchwała Sądu Najwyższego z dnia
21 października 1983 r., III CZP 48/83, OSNC 1984/5/71).
Nawiązując do argumentacji skarżącego, trzeba wskazać, że Sąd Apelacyjny
nie zanegował zawartej w uzasadnieniu decyzji oceny organu administracji,
że pismo Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia 25 stycznia 1958 roku
można uznać za decyzję administracyjną wobec spełnienia minimum wymagań
tego aktu. Jednakże literalna treść tego pisma pozwala na podzielenie stanowiska
8
Sądu drugiej instancji, że jest to decyzja w sprawie odmowy zwrotu nieruchomości
stanowiąca reakcję na pisemne żądania zwrotu nieruchomości wystosowane przez
F. B. do Prezydium PRN w T. w pismach ze stycznia 1957 roku. Wyraźnie
stwierdza się wszak w tym piśmie, że cyt. „Prezydium komunikuje, że obywatel
wyżej wspomnianej nieruchomości nie otrzyma spowrotem- (pisownia oryginalna) -
(…) w związku z czym obywatelowi w odpowiednim czasie zostanie przydzielona
nieruchomość zamienna o przybliżonej wartości”.
Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia prawa materialnego, to
jest art. 361 § 1 k.c. w związku z art. 160 § 1 i 2 k.p.a. w związku z art. 9 ust. 1 i 2
ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży nieruchomości Państwowego
Funduszu Ziemi oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych
z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. 1958 r. Nr 17,
poz. 71, oznaczonym w tekście jednolitym tej ustawy Dz. U. z 1989 r. Nr 58,
poz. 348 ze zm. jako art. 16) polegający według skarżącego na ustaleniu
odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa mimo braku ustalenia
rzeczywistej szkody majątkowej oraz związku przyczynowego między zdarzeniem
wskazanym przez powoda jako źródło szkody a tą szkodą.
Stwierdzenie niezgodności z prawem decyzji administracyjnej stanowiącej
podstawę przejęcia własności nieruchomości osoby fizycznej przez Państwo jest
równoznaczne ze spełnieniem się jednej z przesłanek odpowiedzialności Skarbu
Państwa za szkodę poniesioną w związku z wadliwą decyzją (por. wyroki Sądu
Najwyższego : z dnia 10 kwietnia 2008 roku, IV CSK 5/08, niepublikowany i z dnia
6 lutego 2009 roku, IV CSK 403/08, niepublikowany). Niezbędne jest jednak
wykazanie przez poszkodowanego rozmiaru szkody oraz jej związku z wydaniem
decyzji uznanej następnie za nieważną lub wydaną z naruszeniem prawa.
Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, Sąd Apelacyjny prawidłowo przyjął,
że powód wykazał zaistnienie uszczerbku majątkowego polegającego na utracie
prawa własności nieruchomości w wyniku wydania wadliwych decyzji
administracyjnych z 1961 roku, na podstawie których Skarb Państwa ujawnił się
w księdze wieczystej jako właściciel i rozporządził następnie tymi nieruchomościami
na rzecz osób trzecich. Nie sposób podzielić wywodów skarżącego, że źródłem
9
szkody jest pismo (orzeczenie) Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia
25 stycznia 1958 roku, skoro dotyczy ono, jak to już wyżej podniesiono, odmowy
zwrotu nieruchomości, a nie przejęcia konkretnie oznaczonych nieruchomości
(które w tym czasie miały już przecież urządzoną księgę wieczystą) przez Państwo
w zamian za przyznanie F. B. (ze wskazaniem czy chodzi o F. B. ojca czy F. B.
syna) skonkretyzowanej nieruchomości o podobnej wartości. Wpis prawa własności
Skarbu Państwa jako właściciela nastąpił dopiero na podstawie orzeczenia
Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w T. z dnia 8 maja 1961 roku, co wynika z
treści odpisu z księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości.
W tym stanie rzeczy, skarga kasacyjna strony pozwanej podlegała, jako
niezasadna, oddaleniu na podstawie art. 39814
k.p.c. Z uwagi na to, że dotyczyła
ona wyroku kontrolującego wyrok wstępny, nie orzeczono o kosztach postępowania
kasacyjnego, o których rozstrzygnie sąd w orzeczeniu kończącym postępowanie
w sprawie stosownie do jego wyniku.