Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SK 39/13
POSTANOWIENIE
Dnia 5 lutego 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Halina Kiryło
w sprawie z powództwa N. Spółki Akcyjnej w W.
przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej
o nałożenie kary pieniężnej,
na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 5 lutego 2014 r.,
na skutek skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 20 grudnia 2012 r.,
odmawia przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania.
UZASADNIENIE
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2012 r., oddalił apelację Prezesa
Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes Urzędu) od wyroku Sądu Okręgowego
w W. z dnia 16 marca 2012 r., w sprawie z odwołania N. S.A. w W. (powód) o
nałożenie kary pieniężnej.
Zaskarżonym wyrokiem Sąd pierwszej instancji uchylił decyzję Prezesa
Urzędu z 24 lutego 2009 r., na mocy której Prezes Urzędu na podstawie art. 210
ust. 1 i art. 209 ust. 1 pkt 6 Prawa telekomunikacyjnego nałożył na powoda karę
pieniężną w wysokości 500.000 zł w związku z niewypełnieniem warunków
zapewnienia dostępu telekomunikacyjnego w zakresie występowania na łączach
znajdujących się w punktach styku sieci (PSS) rozliczanych wg płaskiej stawki
interkonektowej ruchu niedozwolonego (PSI) określonych w umowie o połączeniu
2
sieci z 19 grudnia 2002 r. między T. 2 Polska Sp. z o.o. (obecnie N. S.A.) a
Telekomunikacją Polską S.A. Prezes Urzędu stwierdził, że powód kierował na PSS
rozliczane w oparciu o PSI ruch niedozwolony, to jest połączenia z zagranicy.
Działanie takie naruszało postanowienia umowy o połączeniu sieci oraz określone
w nich warunki zapewnienia dostępu telekomunikacyjnego, a tym samym naruszało
art. 209 ust. 1 pkt 6 Prawa telekomunikacyjnego. Powód zaskarżył powyższą
decyzję w całości zarzucając naruszenie art. 209 ust. 1 pkt 6 Prawa
telekomunikacyjnego, art. 201 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 210 ust.
2 Prawa telekomunikacyjnego.
Sąd Okręgowy w W. ustalił, że pismem z 25 stycznia 2009 r. Prezes Urzędu
zawiadomił powoda o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w
sprawie nałożenia na powoda kary pieniężnej w związku z niewypełnieniem
warunków zapewniania dostępu telekomunikacyjnego w zakresie występowania na
łączach rozliczanych według PSI. W toku postępowania Prezes Urzędu
przeprowadził kontrolę zdalną, o której mowa w art. 200 ust. 6 Prawa
telekomunikacyjnego. W dniach 9-18 października 2008 r. oraz 6 listopada 2008 r.
Telekomunikacja Polska w obecności kontrolera UKE dokonała rejestracji
wiadomości sygnalizacyjnych na wiązkach PSS pomiędzy Telekomunikacją Polską
a powodem rozliczanych w oparciu o PSI. Ustalono, że na wiązkach łączy dla ruchu
kierowanych do Telekomunikacji Polskiej S.A. zidentyfikowano znaczny wolumen
ruchu zainicjowanego przez abonentów z zakresów numeracyjnych nie należących
do powoda ani TP S.A. (ruch zabroniony).
Sąd Okręgowy uznając odwołanie za zasadne uwzględnił zarzut naruszenia
art. 201 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego w związku z art. 201 ust. 1 Prawa
telekomunikacyjnego przez nałożenie kary pieniężnej z pominięciem obligatoryjnej
procedury przewidzianej w tym przepisie. Kontrola przeprowadzona przez Prezesa
Urzędu zakończona protokołem z dnia 4 grudnia 2008 r. była przeprowadzona w
oparciu o art. 199 Prawa telekomunikacyjnego. W związku z powyższym, w myśl
art. 201 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego Prezes Urzędu zobowiązany był wydać
zalecenia pokontrolne. Zaleceń takich nie wydano, ponadto nie dochowano trybu
postępowania normowanego przez art. 201 ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego.
Prezes Urzędu nie wydał decyzji zobowiązującej do usunięcia nieprawidłowości
3
(w przypadku niewykonania zaleceń pokontrolnych). Dlatego w ocenie Sądu
Okręgowego kara pieniężna została nałożona przedwcześnie i z pominięciem
procedury jej nakładania. Przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola była
kontrolną zdalną na podstawie art. 200 ust. 6, co jednak nie zwalnia Prezesa
Urzędu z obowiązku wydania zaleceń pokontrolnych. Specyfika kontroli zdalnej
polega na możliwości jej wykonywania za pomocą urządzeń pomiarowych
zlokalizowanych w innym miejscu niż jednostka kontrolowana. Jednakże jest to
kontrola do przeprowadzanie której uprawnienia daje Prezesowi Urzędu art. 199
Prawa telekomunikacyjnego, co oznacza że jej przeprowadzenie uruchamia tryb
postępowania kontrolnego, w toku którego Prezes Urzędu powinien procedować
zgodnie z sekwencją czynności określoną w art. 201 Prawa telekomunikacyjnego.
Oddalając apelację Prezesa Urzędu Sądu Apelacyjny wskazał, że sporna
między stronami była jedynie ocena prawna okoliczności faktycznych, a konkretnie
sposób stosowania przepisów art. 199, 201, 209 i 210 Prawa telekomunikacyjnego.
Sąd Apelacyjny zwrócił uwagę na ukształtowaną linię orzeczniczą Sądu
Najwyższego, zgodnie z którą korzystanie przez Prezesa Urzędu z uprawnienia do
nakładania kar pieniężnych w wyniku przeprowadzenia samoistnego postępowania
w sprawie nałożenia kary podlega pewnemu ograniczeniu. Mianowicie Prezes
Urzędu nie może nałożyć kary pieniężnej w wyniku samoistnego postępowania w
sprawie nałożenia kary pieniężnej, jeżeli przedmiot postępowania kontrolnego z art.
199 i n. Prawa telekomunikacyjnego pokrywa się z przedmiotem samoistnego
postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.
Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w
całości. Zaskarżonemu wyrokowi zrzucił naruszenie art. 267 TFUE w związku z
art. 328 § 2 k.p.c. poprzez oddalenie wniosku o przedstawienie Trybunałowi
Sprawiedliwości Unii Europejskiej pytania prejudycjalnego wskazanego w apelacji
Prezesa Urzędu z dnia 22 lutego 2012 r. bez jednoczesnej rzetelnej analizy
przepisu art. 10 ust. 2 i 3 dyrektywy 2002/20; art. 328 § 2 k.p.c. w związku z
art. 391 § 1 k.p.c.; art. 209 ust. 1 pkt 6 w związku z art. 200 ust. 6 Prawa
telekomunikacyjnego w związku z art. 199-201 Prawa telekomunikacyjnego i art. 10
ust. 2 i 3 dyrektywy 2002/20 oraz art. 199 ust. 1-3 Prawa telekomunikacyjnego w
związku z art. 200 ust. 6 Prawa telekomunikacyjnego przez błędną wykładnię
4
polegającą na uznaniu, że kontrola zdalna zakończona protokołem z dnia 4 grudnia
2008 r. przeprowadzona była w oparciu o art. 199 Prawa telekomunikacyjnego, co
w konsekwencji doprowadziło Sąd do wniosku, iż niezbędne było wydanie zaleceń
pokontrolnych i w konsekwencji wydanie decyzji zobowiązującej do usunięcia
stwierdzonych nieprawidłowości.
Wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania Prezes Urzędu
powołał się na występowanie w sprawie istotnych zagadnień prawnych: 1) czy
art. 328 § 2 k.p.c. w związku z art. 391 § 1 k.p.c. w związku z art. 267 TFUE może
być interpretowany w ten sposób, że zezwala na powołanie się przez Sąd drugiej
instancji na wykładnię prawa krajowego i unijnego, tj. przepisu art. 209 ust. 1 pkt 6
Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 199-201 Prawa telekomunikacyjnego w
świetle brzmienia art. 10 ust 2 i 3 dyrektywy 2002/20 dokonanej w innej sprawie
przez Sąd Najwyższy bez oceny, czy przepis ten jest jednolicie interpretowany w
innych państwach członkowskich oraz bez analizy orzecznictwa TSUE, w sytuacji
kiedy Sąd drugiej instancji i odmówił przedstawienia pytania prejudycjalnego?; 2)
czy w sprawach administracyjnych zakończonych wydaniem decyzji nakładającej
karę pieniężną w rozumieniu art. 209 ust. 1 pkt 1-31 Prawa telekomunikacyjnego w
przypadku uprawomocnienia się wyroku sądu powszechnego uchylającego
zaskarżoną odwołaniem decyzję Prezes Urzędu zobowiązany jest rozpoznać
ponownie sprawę wywołaną przeprowadzeniem kontroli w rozumieniu art. 199
Prawa telekomunikacyjnego?; 3) czy przeprowadzenie czynności kontrolnych
zdalnych u innego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego w rozumieniu art. 200 ust. 6
Prawa telekomunikacyjnego już po wszczęciu postępowania w przedmiocie
nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę na podstawie art. 209 ust. 1 pkt 6
Prawa telekomunikacyjnego uniemożliwia nałożenie kary pieniężnej na podstawie
powyższego przepisu przed wydaniem zaleceń pokontrolnych lub ewentualnie
decyzji w przedmiocie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości?
Uzasadniając potrzebę rozstrzygnięcia trzeciego zagadnienia prawnego
Prezes Urzędu podnosi, że dotychczasowe orzecznictwo powołane przez Sąd
Apelacyjny w uzasadnieniu wydanego wyroku nie pozwala na rozstrzygnięcie
problemu, czy wszczęcie postępowania kontrolnego lub podjęcie czynności
kontrolnych po wszczęciu postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej
5
na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego przesądza o konieczności wydania zaleceń
pokontrolnych oraz decyzji w przedmiocie usunięcia stwierdzonych
nieprawidłowości przed nałożeniem kary pieniężnej. Prezes Urzędu wyodrębnił
dwie linie orzecznicze, Sądu Najwyższego. Zgodnie z pierwszą z nich nie można
nałożyć na przedsiębiorcę kary pieniężnej, jeżeli po wszczęciu postępowania
kontrolnego nie został wyczerpany tryb postępowania pokontrolnego. Zgodnie z
drugą linią Prezes Urzędu nie może nałożyć kary pieniężnej w wyniku samoistnego
postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, jeżeli przedmiot prowadzonego
przez Prezesa Urzędu postępowania kontrolnego oraz przedmiot samoistnego
postępowania w sprawie nałożenia kary są tożsame. Nie stoi to jednak na
przeszkodzie nałożeniu kary pieniężnej na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego za
naruszenia, których weryfikacja nie była przedmiotem postępowania kontrolnego,
ale o których Prezes Urzędu powziął wiadomość przeprowadzając postępowanie
kontrolne. Dotychczasowe orzecznictwo nie wyjaśniało natomiast, jak powinien
zachować się organ regulacyjny w sytuacji, gdy poweźmie wiadomość o istnieniu
naruszeń z innych źródeł niż postępowanie kontrolne.
Brak orzecznictwa Sądu Najwyższego dotyczącego innej sekwencji zdarzeń,
a mianowicie, gdy Prezes Urzędu najpierw wszczyna postępowanie w przedmiocie
nałożenia kary, albowiem z innych źródeł niż postępowanie kontrolne ma już
informację, że przedsiębiorca dopuścił się naruszenia uzasadniającego nałożenie
kary pieniężnej, a następnie przeprowadził czynności kontrolne, w tym czynności
kontrolne zdalne. Takie postępowanie ma na celu jedynie ustalenie, czy naruszenie
trwa nadal oraz czy zostało usunięte. Zdaniem Prezesa Urzędu, z przepisów
art. 199 oraz art. 200 ust. 6 Prawa telekomunikacyjnego wynika, że przepis art. 199
ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego ustanawia jedynie ogólną kompetencję Prezesa
Urzędu do przeprowadzenia kontroli przestrzegania prawa przez przedsiębiorcę
telekomunikacyjnego. W niniejszej sprawie Prezes Urzędu przeprowadził
postępowanie już po wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary. Kontrola
miała charakter zdalny co oznacza, że kontrolujący nie dokonuje kontroli u
przedsiębiorcy kontrolowanego. Kontrola zdalna różni się od kontroli
telekomunikacyjnej w trybie normalnym. Poza tym na gruncie art. 200 ust. 1-9
6
Prawa telekomunikacyjnego należy rozróżniać między kontrolą a czynnościami
kontrolnymi.
Powód w odpowiedzi na skargę kasacyjną powoda wniósł o wydanie
postanowienia o odmowie przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznanie oraz
zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna Prezesa Urzędu nie kwalifikowała się do przyjęcia celem
jej merytorycznego rozpoznania.
W odniesieniu do pierwszego zagadnienia prawnego należy stwierdzić, że
powołane w jego treści przepisy art. 328 § 2 k.p.c. w związku z art. 391 § 1 k.p.c. i
art. 267 TFUE nie wyłączają możliwości powołania się przez Sąd drugiej instancji
na wykładnię prawa krajowego i unijnego dokonaną przez Sąd Najwyższy w innej
sprawie. Zgodnie z art. 267 TFUE, sąd krajowy ma uprawnienie, a sąd ostatniej
instancji w danej sprawie obowiązek, skierowania do TSUE pytania prejudycjalnego
w sytuacji, gdy przy rozstrzyganiu sprawy napotka problem prawny wymagający
wykładni prawa unijnego, którego rozstrzygnięcie jest jednocześnie konieczne do
wydania przez ten sąd orzeczenia. O potrzebie wystąpienia z pytaniem
prejudycjalnym decyduje sąd rozpoznający sprawę. Dla oceny, czy sąd krajowy
uczynił zadość temu obowiązkowi nie ma potrzeby dokonywania przez Sąd drugiej
instancji orzekający w sprawie z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu oceny, jak
dany przepis prawa unijnego jest interpretowany w innych państwach
członkowskich. To Prezes Urzędu, jako strona postępowania powołująca się na
określoną wykładnię przepisu prawa, może i powinien był przedstawić stosowną
prawnoporównawczą argumentację, która nie będąc w żaden sposób wiążącą dla
Sądu Apelacyjnego co do wykładni prawa unijnego w niniejszej sprawie, mogłaby
przekonać ten Sąd, podobnie jak Sąd Najwyższy, o potrzebie skierowania pytania
prejudycjalnego do TSUE w przedmiocie wykładni art. 10 ust. 2 i 3 dyrektywy
2002/20.
Drugie zagadnienie prawne nie jest zagadnieniem prawnym sprawy,
ponieważ nie wiąże się z wykładnią lub stosowaniem przepisów prawa w niniejszej
7
sprawie przez Sąd drugiej instancji, lecz dotyczy działań Prezesa Urzędu w
następstwie uprawomocnienia się orzeczenia sądowego uchylającego jego
decyzję. Rozstrzygnięcie tego problemu praktycznego mieści się poza przedmiotem
zaskarżonego wyroku oraz niniejszej sprawy.
Trzecie zagadnienie prawne skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu dotyczy
problemu prawnego, który jak słusznie wywodzi skarżący, nie został jeszcze
rozstrzygnięty w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Prezes Urzędu trafnie powołał
się na wynikające z orzecznictwa Sądu Najwyższego rozróżnienie między
nakładaniem kar w wyniku przeprowadzenia samoistnego postępowania w sprawie
nałożenia kary pieniężnej a nakładaniem kar w przypadku uprzedniego
przeprowadzenia postępowania kontrolnego. Problem dopuszczalności
przeprowadzenia czynności kontrolnych zdalnych w toku i na użytek samoistnego
postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę (lecz bez
wszczynania postępowania kontrolnego w trybie art. 199 i n. Prawa
telekomunikacyjnego) nie został jeszcze rozstrzygnięty w orzecznictwie Sądu
Najwyższego. Prezes Urzędu nie uwzględnił jednak w swych wywodach co do
konieczności rozstrzygnięcia tego zagadnienia prawnego przez Sąd Najwyższy, że
zgodnie z zapatrywaniami prawnymi wyrażonymi w szczególności w uzasadnieniu
wyroku z 14 lutego 2012 r., III SK 24/11 z wykładni art. 10 ust. 2 i 3 dyrektywy
2002/20 dokonanej przez Sąd Najwyższy z uwzględnieniem doktryny acte clair,
wynika, że przepis ten w pierwotnym brzmieniu nie przewidywał możliwości
przeprowadzania samoistnego postępowania w przedmiocie nałożenia kary
pieniężnej w przypadku stwierdzenia przez krajowy organ regulacyjny naruszenia
„wymogów związanych z ogólnym zezwoleniem lub prawami użytkowania oraz
szczególnych obowiązków, o których mowa w art. 6 ust. 2” dyrektywy 2002/20”.
Rozstrzygnięcie trzeciego zagadnienia prawnego skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu
byłoby zatem możliwe dopiero po uprzednim, pozytywnym, rozstrzygnięciu
problemu prawnego dotyczącego samej dopuszczalności nakładania kar
pieniężnych w takich postępowaniach, jak to w niniejszej sprawie, bez uprzedniego
wyczerpania trybu postępowania unormowanego w przepisach krajowych
wdrażających art. 10 ust. 2 i 3 dyrektywy 2002/20 w pierwotnym brzmieniu. Tego
problemu skarga kasacyjna Prezesa Urzędu, zarówno wniosek o przyjęcie jej do
8
rozpoznania, jak i podstawy samej skargi, nie dotyka. Trzecie zagadnienie prawne
stanowi zatem próbę obejścia dotychczasowej linii orzeczniczej Sądu Najwyższego
w przedmiocie wykładni art. 10 ust. 2 i 3 dyrektywy 2002/20 w pierwotnym
brzmieniu bez przedstawienia niezbędnego do tego problemu prawnego oraz
stosownej argumentacji.
Rolą Sądu Najwyższego orzekającego w ramach postępowania kasacyjnego
w interesie publicznym nie jest doszukiwanie się w okolicznościach faktycznych i
stanie prawnym sprawy, uzasadnieniu wyroku Sądu drugiej instancji oraz
argumentacji stron postępowania rzeczywiście występujących i wymagających
rozwiązania problemów prawnych. Na etapie przedsądu to rolą skarżącego jest
przekonanie Sądu Najwyższego o występowaniu takiej publicznoprawnej potrzeby,
przez wskazanie odpowiednio sformułowanego problemu prawnego oraz
przedstawienie jurydycznego wywodu wykazującego celowość i możność
rozstrzygnięcia tego problemu w sposób preferowany przez podmiot wnoszący
skargę.
Mając powyższe na względzie, Sąd Najwyższy odmówił przyjęcia skargi
kasacyjnej Prezesa Urzędu do rozpoznania.