Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SK 24/11
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 14 lutego 2012 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Kazimierz Jaśkowski (przewodniczący)
SSN Halina Kiryło
SSN Jerzy Kwaśniewski (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa Polskiej Telefonii Komórkowej Centertel Spółki z
ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W.
przeciwko Prezesowi Urzędu Komunikacji Elektronicznej
o nałożenie kary pieniężnej,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 14 lutego 2012 r.,
skargi kasacyjnej strony powodowej od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 27 stycznia 2011 r.,
1) oddala skargę kasacyjną,
2) zasądza od Polskiej Telekomunikacji Komórkowej Centertel
Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na rzecz Prezesa
Urzędu Komunikacji Elektronicznej 270 zł (dwieście
siedemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania
kasacyjnego.
UZASADNIENIE
2
Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej (Prezes Urzędu) decyzją z dnia
10 listopada 2008 r., nałożył na Polską Telefonię Komórkową Centertel Sp. z o.o.
z/s w W. (powódka) karę pieniężną w wysokości 340.000 zł za wykorzystywanie
częstotliwości bez posiadania pozwoleń radiowych wymaganych na mocy art. 143
ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. nr 171, poz.
1800, ze zm. dalej jako: „Prawo telekomunikacyjne”).
Powódka wniosła odwołanie od decyzji Prezesa Urzędu, zaskarżając ją w
całości.
Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 5 stycznia 2010 r., oddalił odwołanie
powódki. Podstawę wyroku Sądu Okręgowego stanowiły następujące ustalenia. W
lutym i kwietniu 2008 r. Prezes Urzędu przeprowadził na podstawie art. 199 Prawa
telekomunikacyjnego postępowanie kontrolne dotyczące pracy systemu GSM 900 i
GSM 1800 co do zgodności wykorzystywanych przez powódkę częstotliwości z
posiadanym pozwoleniem radiowym. Kontrole obejmowały wykorzystywane przez
powódkę radiowe urządzenia nadawczo-odbiorcze, pracujące w stacjach bazowych
telefonii radiowej znajdujących się w miejscowościach wymienionych w tabeli
zawartej w zaskarżonej decyzji. Przy okazji tej kontroli Prezes Urzędu ustalił, że
powódka w 38 kontrolowanych stacjach używa urządzeń radiowych nadawczo-
odbiorczych bez wymaganych pozwoleń radiowych. W związku z tym ustaleniem
Prezes Urzędu wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie
nałożenia kary pieniężnej z tytułu naruszenia art. 143 Prawa telekomunikacyjnego.
W poczet materiału dowodowego tego postępowania zaliczono protokoły z
opisanych powyżej kontroli. Powódka przyznała w toku postępowania
administracyjnego, że w dniu przeprowadzenia kontroli nie posiadała dla
skontrolowanych przez Prezesa Urzędu stacji bazowych wymaganych pozwoleń
radiowych.
Oceniając ustalony w sprawie stan faktyczny Sąd Okręgowy zważył, że w
dacie przeprowadzenia kontroli poszczególnych stacji bazowych powódka używała
znajdujących się w nich urządzeń radiowych pomimo braku aktualnych pozwoleń
radiowych. Okoliczność, że później powódka uzyskała pozwolenia dla
kontrolowanych urządzeń nie zmienia faktu, że w relewantnym dla rozstrzygnięcia
niniejszej sprawy okresie były one użytkowane z naruszeniem art. 143 Prawa
3
telekomunikacyjnego. Wszystkie kontrole zostały przeprowadzone przez Prezesa
Urzędu w okresie 3-4 tygodni od daty złożenia wniosku o przyznanie nowego
pozwolenia radiowego. Sąd Okręgowy uznał za nietrafne stanowisko powódki,
zgodnie z którym umorzenie przez Prezesa Urzędu postępowań prowadzonych na
podstawie art. 203 Prawa telekomunikacyjnego z uwagi na ich bezprzedmiotowość,
w związku z wydaniem pozwoleń radiowych, zamyka możliwość wydania decyzji o
nałożeniu kary pieniężnej na podstawie art. 209 ust. 1 pkt 9 Prawa
telekomunikacyjnego z tytułu stwierdzenia naruszeń, których dotyczyło umorzone
postępowanie. Pomiędzy postępowaniami prowadzonymi na podstawie art. 203
oraz art. 209 Prawa telekomunikacyjnego nie istnieje związek tego rodzaju, żeby
bezprzedmiotowość postępowania w sprawie wstrzymania używania urządzenia
radiowego stacji bazowej powodowała bezprzedmiotowość postępowania w
sprawie nałożenia kary pieniężnej na przedsiębiorcę, który używał tego samego
urządzenia bez pozwolenia radiowego.
Powódka zaskarżyła wyrok Sądu Okręgowego apelacją w całości.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie art. 209 ust. 1 pkt 9 w związku z
art. 203 Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 210 ust. 2 Prawa
telekomunikacyjnego.
Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 27 stycznia 2011 r., oddalił apelację
powódki. Zdaniem Sądu Apelacyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał
prawidłowych ustaleń faktycznych oraz właściwie zastosował przepisy prawa
materialnego. Sąd Apelacyjny stwierdził, że niewątpliwie w dacie przeprowadzenia
kontroli strona powodowa używała urządzenia radiowe bez wymaganych pozwoleń
w liczbie 38. W przypadku 34 urządzeń powódka nie złożyła wniosków o wydanie
pozwoleń w terminie, który pozwoliłby na zgodne z prawem działanie urządzeń,
zakładając że Prezes Urzędu wydałby odpowiednie pozwolenie radiowe w ostatnim
dniu terminu zakreślonego w art. 143 ust. 6 Prawa telekomunikacyjnego. Ponadto,
w przypadku 16 stacji bazowych powódka złożyła stosowne wnioski po raz
pierwszy. To, że w dacie wszczęcia postępowania w sprawie nałożenia kary
pieniężnej żadne ze stwierdzonych w czasie kontroli naruszeń nie miało już miejsca
nie usunęło potrzeby rozstrzygnięcia o konsekwencji wcześniejszego naruszenia.
Kara z art. 209 ust. 1 pkt 9 Prawa telekomunikacyjnego jest bowiem konsekwencją
4
określonego stanu rzeczy objętego hipotezą tego przepisu. Przyjęcie stanowiska
powódki prowadziłoby do legitymizowania naruszania prawa i niestosowania się do
obowiązujących ustaw, pod warunkiem zaprzestania takiej niedozwolonej
działalności w przypadku jej wykrycia przez organ kontrolny. Zdaniem Sądu
Apelacyjnego kary pieniężne przewidziane w Prawie telekomunikacyjnym pełnią
zbliżone funkcje do kar pieniężnych przewidzianych w prawie karnym. Błędny jest
pogląd, jakoby zaniechanie (zakończenie działania bezprawnego) stanowiło
wystarczający powód do usprawiedliwienia dokonanej bezprawności i odstąpienia
od kary. Kara pełni funkcję represyjną, prewencyjną i dyscyplinującą w stosunku do
naruszyciela oraz innych przedsiębiorców. Zaniechanie dalszego naruszenia
przepisów ustawy po wszczęciu postępowania przez Prezesa Urzędu nie może
wyłączać zatem odpowiedzialności przedsiębiorcy telekomunikacyjnego z tytułu
naruszenia, które miało miejsce. Sąd Apelacyjny uznał również za niezasadny
pogląd skarżącego, że zakończenie przez umorzenie postępowań
administracyjnych dotyczących użytkowania przedmiotowych urządzeń radiowych
bez pozwolenia, wszczętych na podstawie art. 203 Prawa telekomunikacyjnego,
implikuje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Są to bowiem odrębnie
prowadzone postępowania administracyjne, a brak jest podstaw do konstruowania
swoistej prejudycjalności jednego wobec drugiego. Za niezasadny Sąd uznał
również zarzut naruszenia art. 210 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego poprzez
nieuwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących naruszeniu. Powódka
nie przedstawiła bowiem przekonujących argumentów w tym zakresie. Zakres
naruszenia nie był znikomy, naruszenie dotyczyło 34 urządzeń, a wśród nich do 16
powódka nigdy wcześniej nie uzyskała stosownego zezwolenia; nałożone na nią do
tej pory kary nie spełniły swojej funkcji prewencyjnej. Ład w gospodarce
częstotliwościami wymaga zaś, by wszystkie stacje radiowe działały na podstawie
aktualnych pozwoleń, wydanych w przewidzianym do tego trybie. Sama rezerwacja
częstotliwości, na którą powołuje się powódka, jest jedynie wstępnym etapem do
wydania pozwolenia i stwarza jedynie legitymację do ubiegania się o wydanie
stosownego pozwolenia, w żaden sposób go nie zastępując. W zakresie
dotyczącym relacji wysokości kary do możliwości finansowych powódki Sąd
Apelacyjny stwierdził, że nałożona kara jest znacznie niższa od przewidzianej kary
5
maksymalnej oraz od uprzednio nakładanych kar, a jest w pełni adekwatna do
sytuacji majątkowej powódki. Co do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 21 września
2010 r., III SK 8/10 przedłożonego w toku rozprawy apelacyjnej, Sąd Apelacyjny
uznał, że dotyczy on innej sytuacji prawnej, od tej która jest podstawą
rozstrzygnięcia sprawy.
Powódka zaskarżyła wyrok Sądu drugiej instancji skargą kasacyjną, w
całości. Zarzuciła naruszenie: 1) art. 209 ust. 1 pkt 9 Prawa telekomunikacyjnego w
związku z art. 199 oraz art. 201 ust. 1 i 3 Prawa telekomunikacyjnego poprzez
przyjęcie, że dopuszczalne jest nałożenie kary pieniężnej przez Prezesa Urzędu po
przeprowadzeniu kontroli, lecz bez przeprowadzenia postępowania pokontrolnego
w tym wydania zaleceń pokontrolnych; 2) art. 209 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 203
Prawa telekomunikacyjnego poprzez przyjęcie, że dopuszczalne jest nałożenie kary
pieniężnej przez Prezesa Urzędu pomimo tego, że postępowania w sprawie
używania urządzeń radiowych bez wymaganego pozwolenia, prowadzone na
podstawie art. 203 Prawa telekomunikacyjnego i dotyczące tych samych naruszeń
zostały umorzone jako bezprzedmiotowe; 3) art. 209 ust. 1 pkt 9 Prawa
telekomunikacyjnego w związku z art. 10 ust. 3 dyrektywy 2002/20 Parlamentu
Europejskiego i Rady w sprawie zezwoleń na udostępnienie sieci i usług łączności
elektronicznej (Dz. Urz. UE z 2002 r., L 108, s. 21, dalej jako dyrektywa 2002/20) w
brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Prezesa Urzędu, poprzez
przyjęcie, że dopuszczalne jest nałożenie kary pieniężnej pomimo tego, że w dniu
wszczęcia postępowania administracyjnego zarzucane naruszenie nie miało
miejsca; 4) art. 210 ust. 2 Prawa telekomunikacyjnego poprzez nieuwzględnienie
wszystkich okoliczności towarzyszących naruszeniu przy ocenie kryteriów ustalania
wysokości kary pieniężnej. Skarga kasacyjna zawiera wniosek o uchylenie
zaskarżonego wyroku w całości i jego zmianę poprzez nadanie mu następującej
treści: „zmieniam wyrok Sądu Okręgowego – Sądu Ochrony Konkurencji i
Konsumentów w ten sposób, iż uchylam w całości decyzję Prezesa Urzędu
Komunikacji Elektronicznej nr [...] z dnia 10 listopada 2008 r.”, ewentualnie o
uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego
rozpoznania Sądowi Apelacyjnemu oraz wniosek o zasądzenie kosztów
postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego.
6
W złożonej w dniu 6 lutego 2012 r., to jest bez zachowania terminu
określonego w art. 3987
§ 1 k.p.c. odpowiedzi na skargę kasacyjną powódki,
Prezes Urzędu wniósł o oddalenie skargi w całości oraz zasądzenie na jego rzecz
kosztów zastępstwa procesowego.
Sąd Najwyższy zważył co następuje:
Skarga kasacyjna powódki nie jest zasadna.
Zarzuty naruszenia art. 209 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 199, 201 ust. 1 i 3
Prawa telekomunikacyjnego oraz art. 209 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 203 Prawa
telekomunikacyjnego opierają się na błędnym założeniu o istnieniu bezpośrednich
związków między każdym postępowaniem kontrolnym prowadzonym przez Prezesa
Urzędu na podstawie art. 199 i n. Prawa telekomunikacyjnego, a dopuszczalnością
nałożenia na przedsiębiorcę telekomunikacyjnego kary pieniężnej na podstawie
art. 209 ust. 1 pkt 1-31 Prawa telekomunikacyjnego.
Sąd Najwyższy w orzeczeniach dotyczących podobnych spraw (wyrok z 7
lipca 2011 r., III SK 52/10; wyrok z 6 października 2011 r., III SK 9/11, najszerzej w
wyroku z 16 marca 2009 r., III SK 35/08, OSNP z 2010 r., Nr 17-18, poz. 223)
uznaje, że art. 209 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego, zawarty w odrębnym dziale
XI ustawy „Przepisy karne i kary pieniężne", sankcjonuje każde zachowanie
przedsiębiorcy telekomunikacyjnego objęte dyspozycją unormowań wynikających z
kolejnych jednostek redakcyjnego tego przepisu. Natomiast określona w art. 201
ust. 3 Prawa telekomunikacyjnego możliwość nałożenia kary pieniężnej stanowi
szczególną formę wykorzystania takiej kary jako środka przymusu, który organ
regulacyjny jest władny zastosować wobec przedsiębiorcy uchylającego się od
wykonania powinności nałożonych na niego w zaleceniach pokontrolnych.
Nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 209 Prawa telekomunikacyjnego może
nastąpić w samoistnym w tym przedmiocie postępowaniu, bez konieczności
uprzedniego przeprowadzenia postępowania kontrolnego, o którym mowa w
art. 199 i n. Prawa telekomunikacyjnego. Korzystanie przez Prezesa Urzędu z tego
uprawnienia podlega jednak pewnemu ograniczeniu. Jak wynika to z wyroku Sądu
Najwyższego z 21 września 2010 r., III SK 8/10 (który powódka powołuje w skardze
7
kasacyjnej) oraz wyroków z 7 lipca 2011 r., III SK 52/10 oraz z 6 października
2011 r., III SK 9/11, gdy Prezes Urzędu przeprowadził postępowanie kontrolne,
które wykazało – w zakresie przedmiotu kontroli - fakt naruszenia przez
przedsiębiorcę telekomunikacyjnego przepisów Prawa telekomunikacyjnego,
powinien najpierw podjąć czynności przewidziane dla tego trybu postępowania w
art. 201 Prawa telekomunikacyjnego. Bez wyczerpania wszystkich środków trybu
postępowania kontrolnego (wydanie zaleceń pokontrolnych, wyznaczenie terminu
na zastosowanie się do nich, bezskuteczny upływ terminu) nie aktualizowała się
kompetencja do ukarania przedsiębiorcy telekomunikacyjnego przez Prezesa
Urzędu w samoistnym postępowaniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej.
Powyższe ograniczenie kompetencji Prezesa Urzędu do nakładania kar
pieniężnych w wyniku samoistnie przeprowadzonego postępowania w sprawie
nałożenia takiej kary odnoszą się do przedmiotu sprawy postępowania kontrolnego.
Sąd Apelacyjny trafnie zauważył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że
stan faktyczny niniejszej sprawy różni się istotnie od sytuacji, które oceniał Sąd
Najwyższy w wyrokach z 21 września 2010 r., III SK 8/10 oraz z 7 lipca 2011 r., III
SK 52/10. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzi bowiem sytuacja tożsamości
przedmiotów przeprowadzonego przez Prezesa Urzędu postępowania kontrolnego
z art. 199 i n. Prawa telekomunikacyjnego oraz samoistnego postępowania w
sprawie nałożenia kary pieniężnej. Prezes Urzędu nałożył na powódkę karę
pieniężną za niedochowanie obowiązków wynikających z art. 143 Prawa
telekomunikacyjnego, które zostało ujawnione w związku, niejako przy okazji,
postępowania kontrolnego prowadzonego w innej sprawie, dotyczącej kontroli
pracy systemu GSM 900 i GSM 1800 w zakresie sprawdzenia zgodności
wykorzystywanych przez powódkę kanałów częstotliwości z posiadanym
pozwoleniem radiowym. Przedmiot postępowania kontrolnego (kontrola pracy
systemu GSM 900 i GSM 1800 w zakresie sprawdzenia zgodności
wykorzystywanych przez powódkę kanałów częstotliwości z posiadanym
pozwoleniem radiowym) był różny od przedmiotu postępowania w sprawie
nałożenia kary pieniężnej (wykorzystywanie częstotliwości bez wymaganych
pozwoleń radiowych z art. 143 Prawa telekomunikacyjnego). Powódka nie została
ukarana za sprawdzone w trybie kontroli, o której mowa w art. 199 Prawa
8
telekomunikacyjnego, wykorzystywanie częstotliwości radiowych w sposób
niezgodny z posiadanymi przez powódkę uprawnieniami, ale została ukarana w
osobnym postępowaniu za wykorzystywanie częstotliwości bez stosownych
zezwoleń.
Nie jest w konsekwencji trafny zarzut naruszenia art. 209 ust. 1 pkt 9 w
związku z art. 199, 201 ust. 1 i 3 Prawa telekomunikacyjnego poprzez przyjęcie, że
dopuszczalne jest nałożenie kary pieniężnej przez Prezesa Urzędu po
przeprowadzeniu kontroli, lecz bez przeprowadzenia postępowania pokontrolnego i
wydania zaleceń pokontrolnych.
Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia art. 209 ust. 1 pkt 9 w związku z
art. 203 Prawa telekomunikacyjnego. Naruszenia tych przepisów przez Sąd drugiej
instancji powód upatruje w przyjęciu bezpodstawnego, jego zdaniem, założenia
interpretacyjnego, zgodnie z którym dopuszczalne jest nałożenie kary pieniężnej
przez Prezesa Urzędu pomimo tego, że postępowania w sprawie używania
urządzeń radiowych bez wymaganego pozwolenia, prowadzone na podstawie
art. 203 Prawa telekomunikacyjnego i dotyczące tych samych naruszeń, zostały
umorzone jako bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania w sprawie wstrzymania
używania urządzenia radiowego bez wymaganego pozwolenia z powodu uzyskania
przez powódkę stosownych pozwoleń radiowych wynika ze zrealizowania celu
wyłącznie tego postępowania. Uzyskanie brakujących zezwoleń uczyniło
bezprzedmiotowym wydanie decyzji, o której mowa w art. 203 ust. 1 Prawa
telekomunikacyjnego, nakazującej wstrzymanie używania urządzeń radiowych
przez osobę nieuprawnioną. Umorzenie postępowania w tym zakresie i z tego
powodu, że odpadła potrzeba wstrzymania lub zaprzestania nieuprawnionej
działalności, nie usuwa stanu rzeczy poprzedniej bezprawności zachowania
powódki i nie czyni zbędnym (nie dezaktualizuje) postępowania o nałożenie kary
pieniężnej za zagrożone przedmiotową karą w art. 209 ust. 1 pkt 9 Prawa
telekomunikacyjnego wykorzystywanie częstotliwości bez posiadania do tego
uprawnień. Korzystanie przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego z częstotliwości
radiowych bez stosownych uprawnień jest przesłanką wystarczającą do
zastosowania art. 209 ust. 1 pkt 9 Prawa telekomunikacyjnego niezależnie od
długości okresu czasu takiego korzystania. Nieprzekonująca jest argumentacja
9
przedstawiona w uzasadnieniu skargi powołująca się na tożsamość przedmiotu
wszystkich powołanych w skardze spraw. Każda z tych spraw dotyczyła innego
przedmiotu. Leżące u podstaw umorzenia postępowania w sprawie wstrzymania
nieuprawnionej działalności (art. 203 Prawa telekomunikacyjnego) ustalenie
bezprzedmiotowości dalszego prowadzenia tego postępowania ze względu na
usunięcie bezprawności, nie usuwało potrzeby oceny – w postępowaniu o ukaranie
– zaistniałego wcześniej bezprawnego stanu rzeczy podlegającego sankcji.
Sąd Najwyższy nie podziela również argumentacji powódki w zakresie
charakteru kar pieniężnych z art. 209 ust. 1 pkt 1-31 Prawa telekomunikacyjnego,
jakoby sankcje pieniężne przewidziane w ustawie miały wyłącznie charakter
wymuszająco-prewencyjny, tak rozumiany, że niedopuszczalne jest nałożenie kary
pieniężnej w przypadku zakończenia stanu naruszenia przepisów Prawa
telekomunikacyjnego przed wydaniem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej.
Powyższa funkcja kary pieniężnej wydaje się najistotniejsza w przypadku nałożenia
kary jako środka przymuszenia do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w
zaleceniach pokontrolnych (art. 201 ust. 3 pkt 3 Prawa telekomunikacyjnego).
Takiego egzekucyjnego celu nie ma nałożenie kary pieniężnej w samoistnym
postępowaniu, którego przedmiotem jest „ukaranie” za określone naruszenia (Dział
XI Prawa telekomunikacyjnego).
Prewencyjne oddziaływanie sankcji administracyjnej wyraża się nie tylko w
zaniechaniu tolerowania naruszenia obowiązków, ale także w nakłonieniu
ukaranego do zapobieżenia powtórnemu naruszeniu obowiązków w przyszłości
(por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 października 2009 r., Kp 4/09,
OTK-A 2009, nr 9, poz. 134). Kary pieniężne zawierają w sobie element represyjny,
w przypadku gdy orzekane są za naruszenia ustawowych obowiązków, których
dopuścił się przedsiębiorca telekomunikacyjny. Dopuszczalność stosowania
administracyjnych kar pieniężnych, jako reakcji na naruszenie ustawowych
obowiązków, nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego
(wyrok z dnia 5 maja 2009 r., P 64/07, OTK-A 2009, nr 5, poz. 64). Ukaranie
powódki za korzystanie z urządzeń nadawczo-odbiorczych bez posiadania
pozwoleń radiowych, pomimo uzyskania przedmiotowych pozwoleń przed
wszczęciem postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, nie pozostaje w
10
sprzeczności z funkcjami administracyjnych kar pieniężnych przewidzianych w
Prawie telekomunikacyjnym. Sąd Najwyższy uznaje zasadność oceny
zaskarżonego wyroku, iż Prezes Urzędu przez nałożenie przedmiotowej kary
pieniężnej nie naruszył jej funkcji. Takie działanie Prezesa Urzędu zniechęca do
zaniedbywania terminowego odnawiania pozwoleń radiowych lub nieuzyskiwania
ich w ogóle, a przez to zapobiega ponownemu naruszeniu w przyszłości obowiązku
wynikającego z art. 143 Prawa telekomunikacyjnego.
Niezasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 209 ust. 1 pkt 9 Prawa
telekomunikacyjnego w związku z art. 10 ust. 3 dyrektywy 2002/20. Przepis art. 209
ust. 1 pkt 9 Prawa telekomunikacyjnego zawiera materialnoprawną normę
określającą sankcję za naruszenie określonego obowiązku. Stanowi, że karze
pieniężnej podlega ten, kto wykorzystuje częstotliwości, numerację lub zasoby
orbitalne, nie posiadając do tego uprawnień lub niezgodnie z tymi uprawnieniami.
Natomiast przeciwstawiony mu w skardze przepis art. 10 ust. 3 dyrektywy 2002/20
jest przepisem proceduralnym, który określa podstawowe kompetencje oraz sposób
działania krajowego organu regulacyjnego. Ponieważ naruszenia wyżej
wymienionych przepisów poprzez ich błędną wykładnię powódka upatruje w
przyjęciu założenia, że dopuszczalne jest nałożenie kary pieniężnej przez Prezesa
Urzędu, pomimo tego, że w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego
zarzucane naruszenie nie miało miejsca, to trzeba zauważyć, że takie ujęcie
problemu jest oderwane od treści obu przepisów oraz zachodzących między nimi
relacji. Zarzut naruszenia przez Sąd Apelacyjny w niniejszej sprawie przepisu
art. 10 ust. 3 dyrektywy 2002/20 należy bowiem rozpatrywać w kontekście
dopuszczalności nakładania kar pieniężnych przez Prezesa Urzędu po
przeprowadzeniu samoistnego postępowania w sprawie ukarania przedsiębiorcy
telekomunikacyjnego, a nie w związku z przepisem sankcjonującym określone
zachowanie. Wskazana wadliwość konstrukcyjna tego zarzutu nie stoi jednak na
przeszkodzie jego rozpoznaniu przez Sąd Najwyższy w zakresie, w jakim odnosi
się on do tej ostatniej kwestii.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej powódki wynika, że zawarte w jej
podstawach nawiązania do art. 10 ust. 3 dyrektywy 2002/20 mają źródło w
dotyczących tego przepisu wyjaśnieniach zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu
11
Najwyższego z 21 września 2010 r., III SK 8/10, a także w wyrokach Sądu
Najwyższego z 7 lipca 2011 r., III SK 52/10 oraz z 6 października 2011 r., III SK
9/11. W okolicznościach faktycznych leżących u podstaw wymienionych powyżej
orzeczeń niedopuszczalne było – z punktu widzenia prawa unijnego –
przeprowadzenie samoistnego postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej,
gdy wcześniej, w odniesieniu do tego samego zachowania przedsiębiorcy
telekomunikacyjnego Prezes Urzędu wszczął już postępowanie kontrolne. Przepis
art. 10 dyrektywy 2002/20 w oryginalnym brzmieniu przewidywał, że krajowy organ
regulacyjny może weryfikować, czy przedsiębiorcy telekomunikacyjni spełniają
obowiązki wynikające z Prawa telekomunikacyjnego lub wydanych decyzji (art. 10
ust. 1 dyrektywy 2002/20). Jeżeli jednak organ stwierdził uchybienia, to zgodnie z
art. 10 ust. 2 dyrektywy 2002/20, powinien powiadomić o tym przedsiębiorcę i
zapewnić mu możliwość ustosunkowania się do stawianych zarzutów lub zapewnić
możliwość usunięcia naruszenia w stosownym terminie. Dopiero w przypadku
nieusunięcia naruszeń w wyznaczonym terminie możliwe było nałożenie kar
pieniężnych (art. 10 ust. 3 dyrektywy 2002/20) za zachowania wymienione w art. 10
ust. 2 dyrektywy 2002/20 (to jest niespełnienie wymogów określonych w ogólnym
zezwoleniu, prawach użytkowania lub w szczegółowych obowiązkach, o których
mowa w art. 6 ust. 2 dyrektywy 2002/20).
Zarzucając naruszenie art. 10 ust. 3 dyrektywy 2002/20 w pierwotnym
brzmieniu powódka nie uwzględnia zakresu tego przepisu, zakresu zauważonego w
wyrokach Sądu Najwyższego, na które się powołuje. Przepis ten wyznaczał unijny
standard postępowania krajowych organów regulacyjnych w odniesieniu nie do
wszelkich naruszeń ale w odniesieniu do naruszeń określonych obowiązków
ciążących na przedsiębiorcach telekomunikacyjnych. Przepis art. 10 ust. 3
dyrektywy 2002/20 w pierwotnym brzmieniu – stosownie do dyspozycji art. 10 ust. 1
dyrektywy 2002/20 – dotyczy trybu procedowania przy nakładaniu kar pieniężnych
za nieprzestrzeganie „wymogów związanych z ogólnym zezwoleniem lub prawami
użytkowania oraz szczególnych obowiązków, o których mowa w art. 6 ust. 2”
dyrektywy 2002/20. Wymogi te wymieniono w załączniku do przedmiotowej
dyrektywy. W zakresie wymogów, które państwa członkowskie mogą połączyć z
„prawami użytkowania częstotliwości radiowych”, to jest z pozwoleniem radiowym,
12
załącznik wymienia: 1) obowiązek świadczenia usługi lub korzystania z rodzaju
technologii, dla których przyznane zostało prawo użytkowania danej częstotliwości;
wymogi dotyczące zasięgu i jakości; 2) sprawne i efektywne wykorzystywanie
częstotliwości; 3) techniczne i operacyjne wymogi niezbędne dla uniknięcia
szkodliwych zakłóceń oraz ograniczenia wystawienia ogółu ludności na działanie
pola elektromagnetycznego; 4) maksymalny czas trwania; 5) przekazanie praw na
wniosek uprawnionego; 6) opłaty za użytkowanie; 7) wszelkie zobowiązania, jakie
przedsiębiorstwo, któremu przydzielono prawo użytkowania, przyjęło na siebie
podczas procedury selekcji konkurencyjnej lub porównawczej; 8) obowiązki
wynikające z odpowiednich umów międzynarodowych; 9) obowiązki właściwe dla
doświadczalnego użytkowania częstotliwości radiowych. Wszystkie zawarte w
powyższym katalogu obowiązki i sytuacje dotyczą warunków towarzyszących
pozwoleniu radiowemu, bądź zasad jego udzielania. Nie obejmują natomiast
podstawowego obowiązku - obowiązku uzyskania pozwolenia radiowego, które jest
źródłem uprawnienia do używania przez przedsiębiorcę urządzenia radiowego. W
konsekwencji, w okolicznościach niniejszej sprawy, przepis art. 10 ust. 3 dyrektywy
2002/20 – nawet w pierwotnym brzmieniu - nie stanowił przeszkody dla
przeprowadzenia samoistnego postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.
Nieuzasadniony okazał się także zarzut naruszenia art. 210 ust. 2 Prawa
telekomunikacyjnego. Przepis ten wprowadza dalsze, poza wynikającą z art. 210
ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego górną granicą, warunki wysokości kary
pieniężnej, której ustalenie należy do kompetencji Prezesa Urzędu. Ustawa
nakazuje uwzględnienie zakresu naruszenia, dotychczasowej działalności oraz
możliwości finansowych ukaranego podmiotu. Z uzasadnienia zaskarżonego
wyroku wynika, że Sąd drugiej instancji podzielił ustalenia Sądu pierwszej instancji,
po rozpatrzeniu wszystkich argumentów dotyczących zastosowania art. 210 ust. 2
Prawa telekomunikacyjnego, które podnosił powód w apelacji, a poprzednio w
odwołaniu od decyzji Prezesa Urzędu. Sądy pierwszej i drugiej instancji poddały
weryfikacji decyzję Prezesa Urzędu pod kątem wszystkich przewidzianych w
Prawie telekomunikacyjnym warunków ograniczających uznaniową kompetencję
organu regulacyjnego. Sąd Najwyższy nie dostrzega w tym zakresie żadnego
naruszenia prawa, tak w odniesieniu do rozpatrzenia każdego z ustawowych
13
warunków uznania dokonanego w decyzji Prezesa Urzędu, jak i w całościowej ich
ocenie, której istotą jest ustalenie, że nałożona na powódkę kara pieniężna,
relatywnie niska, wynika z uwzględnienia okoliczności, które w skardze kasacyjnej
są przywoływane jako swoiste okoliczności łagodzące. Nie ma żadnych podstaw
zarzut nieuwzględnienia okresu czasu, w jakim trwało przedmiotowe nieuprawnione
korzystanie z urządzeń radiowych i że zostało ono zakończone po pozytywnym
załatwieniu wniosków powódki o wydanie stosownych zezwoleń. Wszystkie te
okoliczności, jak również to, że powódka dopuściła się przedmiotowych naruszeń
pomimo wcześniejszych sankcji za naruszenia podobne, stanowią podstawę
faktyczną zaskarżonego wyroku. Nieprzekonywujące jest – co należy podkreślić –
upatrywanie przez powódkę podstawy do zakwestionowania oceny wyroku, co do
wysokości nałożonej kary pieniężnej w tym, że cztery decyzje nakładające na
powódkę kary pieniężne, w dniu ustalania wysokości kary za naruszenia
rozpatrywane w tej sprawie, nie były jeszcze prawomocne. Sąd brał pod uwagę nie
prawomocność ukarania, ale to, że podobne postępowania miały miejsce
wcześniej, to znaczy że powódka dopuściła się przedmiotowych uchybień pomimo
postępowań przed Prezesem Urzędu w podobnych sprawach, wykazując się
premedytacją w nieuprawnionym korzystaniu z urządzeń radiowych.
Sąd Najwyższy stwierdzając, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych
podstaw orzekł o jej oddaleniu stosownie do art. 39814
k.p.c.