K 4/99
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
65
POSTANOWIENIE
z dnia 21 marca 2000 r.
Sygn. K. 4/99
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska – przewodnicząca
Lech Garlicki
Stefan J. Jaworski
Wiesław Johann
Andrzej Mączyński – sprawozdawca
po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym 21 marca 2000 r. sprawy z wniosku grupy posłów na Sejm RP, reprezentowanych przez posła Janusza Z. o wyjaśnienie wątpliwości co do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 1999 r.
p o s t a n a w i a:
rozstrzygnąć wątpliwości co treści orzeczenia wyjaśniając, że pkt 2 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 1999 r. (Dz.U. Nr 106, poz. 1215) dotyczy art. 159 pkt 2 i art. 160 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162, poz. 1118; zm. z 1999 r. Nr 38 poz. 360, Nr 70, poz. 774, Nr 72, poz. 801, Nr 72, poz. 802) zarówno w zakresie, w jakim uchylają one dotychczasowe brzmienie, jak i w zakresie, w jakim nadają one nowe brzmienie przepisom art. 40 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin (Dz.U. z 1994 r. Nr 10, poz. 36 ze zm.) oraz art. 41 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. Nr 53, poz. 214 ze zm.).
Uzasadnienie:
I
We wniosku z 20 stycznia 1999 r. grupa posłów wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności: 1) art. 159 pkt 1 i art. 160 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162, poz. 1118) z wyrażoną w art. 2 konstytucji zasadą demokratycznego państwa prawnego, 2) art. 159 pkt 2 i art. 160 pkt 2 wskazanej ustawy z wyrażoną w art. 2 konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej i państwa prawnego, z wyrażoną w art. 32 konstytucji zasadą równości wobec prawa i w art. 31 konstytucji zasadą ochrony prawnej wolności człowieka, 3) art. 196 wskazanej ustawy z wyrażonym w art. 88 ust. 1 konstytucji obowiązkiem opublikowania ustawy jako warunkiem jej wejścia w życie i z wyrażoną w art. 2 konstytucji zasadą demokratycznego państwa prawnego.
Po rozpoznaniu powyższego wniosku Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 grudnia 1999 r. (sygn. K. 4/99) orzekł, że: 1) art. 159 pkt 1 i art. 160 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162, poz. 1118; zm.: z 1999 r. Nr 38, poz. 360, Nr 70, poz. 774, Nr 72, poz. 801, Nr 72, poz. 802) są zgodne z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2) art. 159 pkt 2 i art. 160 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162, poz. 1118; zm.: z 1999 r. Nr 38, poz. 360, Nr 70, poz. 774, Nr 72, poz. 801, Nr 72, poz. 802) są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą ochrony zaufania do państwa i prawa oraz z wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą równości. Ponadto Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym umorzył postępowanie w sprawie niezgodności art. 196 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162, poz. 1118; zm.: z 1999 r. Nr 38, poz. 360, Nr 70, poz. 774, Nr 72, poz. 801, Nr 72, poz. 802) w zakresie, w jakim określa datę wejścia w życie art. 159 pkt 2 i art. 160 pkt 2 tej ustawy, z art. 2 i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z powodu zbędności wydania orzeczenia.
W piśmie z 17 lutego 2000 r. umocowany przedstawiciel grupy posłów wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o “wyjaśnienie wątpliwości, jakie nasuwa fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 1999 r. (sygn. K. 4/99)” w trybie art. 74 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
W uzasadnieniu wnioskodawca wskazuje na pkt 2 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 1999 r. Jego zdaniem w sprzeczności z treścią tej części sentencji wyroku pozostaje następujący fragment uzasadnienia: “...stwierdzenie materialnej (treściowej) niezgodności z Konstytucją powoduję utratę ich mocy obowiązującej, co prowadzi do przywrócenia obowiązywania nowelizowanych przepisów w brzmieniu, jakie miały one do dnia wejścia w życie niezgodnych z Konstytucją przepisów nowelizujących wskazanych w punkcie drugim wniosku”. Wnioskodawca uważa, że nie ma podstaw konstytucyjnych do przyznania uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego “władzy aktu przywracającego moc obowiązującą przepisowi ustawy wcześniej obowiązującemu, który utracił tę moc w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania legislacyjnego, w wyniku którego przepis ten został w przeszłości zmieniony”. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, co do zasady obowiązują pro futuro, a konieczne ewentualne zmiany stanu prawnego wymagają – zgodnej z konstytucyjnym trybem – inicjatywy ustawodawczej. Wnioskodawca twierdzi, że z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 1999 r. “wynikałoby, iż zasadę tę naruszono i sugeruje się przywrócenie mocy obowiązującej przepisowi, który został wcześniejszą nowelizacją zniesiony”
Wnioskodawca wskazuje dodatkowo na praktykę postępowania organów emerytalno-rentowych. Niektóre z nich “powołując się na treść cyt. wyżej fragmentu uzasadnienia, zaczęły stosować ograniczenia, o których mowa w przepisach art. 40 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin oraz art. 41 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej”. Wnioskodawca twierdzi, że oznacza to pogorszenie sytuacji prawnej i finansowej wielu emerytów i rencistów służb mundurowych.
II
Trybunał Konstytucyjny ustalił i zważył, co następuje:
1. Z uwagi na to, że Trybunał Konstytucyjny po raz pierwszy pod rządami Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. i ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z dnia 1 sierpnia 1997 r. (Dz.U. Nr 102, poz. 643; dalej: ustawa o TK) rozpatruje wniosek o wykładnię orzeczenia (zob. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 1993 r., U. 12/92, OTK w 1993 r., cz. II, poz. 28 i z 7 września 1994 r., K. 9/92, OTK w 1994 r., cz. II, poz. 32) konieczne jest dokonanie interpretacji art. 74 ustawy o TK, przede wszystkim w celu ustalenia, czy wniosek złożony przez posła Janusza Z. był formalnie dopuszczalny, a także, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 1999 r. istotnie zawiera wątpliwości, wymagające wyjaśnienia w trybie wykładni, a więc nie zachodzi konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.
Zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy o TK skład orzekający, który wydał orzeczenie, rozstrzyga na posiedzeniu niejawnym wątpliwości co do jego treści. Procesowa instytucja wykładni orzeczenia została wprowadzona do postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym na wzór art. 352 kpc przez nieobowiązujący już art. 44 uchwały Sejmu z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 39, poz. 184 ze zm.) i przejęta przez obowiązującą obecnie ustawę o TK. Ma ona w założeniu wyeliminować niejednolitość rozumienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. W praktyce dochodzić może bowiem do sytuacji, gdy uczestnicy postępowania, a także stosujące prawo organy państwowe, w różny sposób interpretują treść orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i ukształtowany w ich wyniku stan prawny.
Postępowanie w sprawie wykładni orzeczenia stanowi jedno z postępowań uzupełniających w stosunku do zakończonego wcześniej “postępowania głównego”, także postępowania w przedmiocie zgodności aktu normatywnego z konstytucją, podobnie jak postępowanie w sprawie sprostowania oczywistych niedokładności, błędów pisarskich lub rachunkowych albo innych oczywistych omyłek (art. 73 ustawy o TK). Przedmiotem wykładni mogą być zgodnie z art. 74 ustawy o TK orzeczenia Trybunału, a więc z pewnością wszystkie wydane zgodnie z art. 70 ust. 1 wyroki. Rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności wykładni postanowień Trybunału Konstytucyjnego nie ma dla niniejszej sprawy znaczenia.
Założeniem dokonania wykładni orzeczenia jest istnienie wątpliwości co do jego treści. Ogólnie rzecz ujmując, potrzeba wykładni może być spowodowana nie dość precyzyjnym sformułowaniem orzeczenia, jego wadliwym rozumieniem przez uczestnika postępowania, sprzecznymi stanowiskami uczestników co do jego treści lub wątpliwościami co do wykonania (określonych bezpośrednich skutków prawnych) orzeczenia. Wątpliwości te winny mieć istotny (poważny) i obiektywny charakter.
Ustawa o TK jednoznacznie wyznacza krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o wykładnię wyroku. Należą do niego wyłącznie uczestnicy konkretnego “postępowania głównego”, a więc podmioty wymienione w art. 27 ustawy o TK. Inaczej niż w przypadku postępowania w sprawie sprostowania oczywistych omyłek, Trybunał nie może dokonać wykładni orzeczenia z urzędu. Ustawa o TK nie wprowadza terminu do złożenia wniosku o dokonanie wykładni orzeczenia. Może on zatem być zgłoszony bez względu na czas, który upłynął od ogłoszenia orzeczenia.
Zgodnie z art. 74 ust. 1 wykładnia wyroku winna być w zasadzie dokonana przez ten sam skład orzekający, który wydał orzeczenie, stanowić więc ma w założeniu autentyczne wyjaśnienie jego treści. Postanowienie wydane w trybie art. 74 ust. 1 nie ma bowiem zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy ani do jakichkolwiek zmian w wydanym orzeczeniu, ale do odtworzenia takiego rozumienia wydanego orzeczenia, jakie mieli na uwadze sędziowie zasiadający w składzie orzekającym. Stąd też dokonując wykładni wyroku skład orzekający Trybunału Konstytucyjnego nie może dokonywać ponownej oceny zgodności z konstytucją przepisów objętych wyrokiem, którego wykładnia dotyczy, ani trafności podjętego wcześniej rozstrzygnięcia.
Wykładnia orzeczenia dokonana w trybie art. 74 ustawy o TK jest integralną częścią orzeczenia, którego dotyczy i ma taką samą jak ono moc wiążącą. Nikt nie może pojmować orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sposób sprzeczny z dokonaną w tej formie jego wykładnią.
2. Przed przystąpieniem do wyjaśnienia podniesionych we wniosku wątpliwości, dotyczących wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 1999 r. należy zbadać, czy wniosek ten jest dopuszczalny w świetle art. 74 ustawy o TK.
Po pierwsze, należy zauważyć, że wniosek złożony został przez posła na Sejm RP Janusza Z., który powołuje się na umocowanie grupy posłów. Istotnie wniosek inicjujący postępowanie w sprawie o sygn. K. 4/99 złożyła grupa posłów, stąd grupa ta jest uprawniona do złożenia wniosku o wykładnię. Do wniosku tego nie dołączono wprawdzie osobnego umocowania posłów – wnioskodawców w postępowaniu K. 4/99 do złożenia wniosku o wykładnię, jednak jak wynika z wniosku grupy posłów, dotyczącego stwierdzenia niezgodności z konstytucją niektórych przepisów ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS – poseł Janusz Z. został upoważniony przez podpisanych pod wnioskiem posłów do ich reprezentowania w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. W takim charakterze występował też podczas rozprawy przed Trybunałem. Nie ma jednocześnie podstaw do przyjęcia, że któryś z posłów, tworzących grupę wnioskodawców w postępowaniu K. 4/99, cofnął pełnomocnictwo procesowe dla posła Janusza Z. lub że wnioskodawcy ustanowili innego pełnomocnika w trybie art. 29 ust. 4 ustawy o TK. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny uznał, iż mimo braku wyraźnego umocowania do złożenia wniosku o wykładnię wyroku poseł Janusz Z., jako reprezentant wnioskodawców w “postępowaniu głównym” umocowany był do zainicjowania postępowania uzupełniającego w sprawie wykładni wyroku. Wniosek taki znajduje swoje potwierdzenie w art. 91 pkt 1 kpc, którego przepisy na podstawie art. 20 ustawy o TK należy stosować odpowiednio w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawach nie uregulowanych w ustawie o TK. Zgodnie z tym przepisem pełnomocnictwo procesowe obejmuje umocowanie do wszystkich łączących się ze sprawą czynności procesowych, nie wyłączając czynności dokonywanych po wydaniu orzeczenia kończącego postępowanie. Stosując ten przepis odpowiednio w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym uznać trzeba, iż do złożenia wniosku o wykładnię orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie jest wymagane odrębne pełnomocnictwo, może go złożyć osoba umocowana przez wnioskodawcę do reprezentowania go w postępowaniu zakończonym wydaniem orzeczenia, którego dotyczy wniosek o wykładnię.
Po drugie, wnioskodawca formułuje na wstępie swój wniosek jako żądanie rozstrzygnięcia “wątpliwości, jakie nasuwa fragment uzasadnienia wyroku TK z dnia 20 grudnia 1999 r.” Skład orzekający podziela stanowisko, iż wykładni podlegać może w zasadzie tylko sentencja orzeczenia, a więc rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 6 ustawy o TK (zob. Z. Czeszejko-Sochacki [w:] Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 221). Uzasadnienie orzeczenia przedstawia bowiem motywy i sposób myślenia sędziów Trybunału Konstytucyjnego biorących udział w wydaniu orzeczenia. W przeciwieństwie do sentencji nie przysługuje mu moc powszechnie wiążąca, ma ono przede wszystkim znaczenie perswazyjne (ma przekonywać o racjonalności i słuszności orzeczenia) i edukacyjne. Jednak nie można zaprzeczyć, iż pewne fragmenty uzasadnienia, stanowiąc ratio decidendi, są w szczególnie silny sposób związane z sentencją i stanowić mogą w pewnym sensie jej “uzupełnienie”. Wskazać można sytuacje, gdy już samo uzasadnienie stanowi w istocie wykładnię sentencji, wyraża bowiem pewne elementy, które z przyczyn proceduralnych, z uwagi na przyjęte reguły formułowania sentencji, nie mogły się tam znaleźć.
Rozwinięcie uzasadnienia wniosku o wykładnię wskazuje jednak, iż wnioskodawca domaga się ustalenia pewnego sposobu rozumienia pkt 2 sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem wnioskodawcy interpretacja treści sentencji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 1999 r. nie powinna uwzględniać wskazanego we wniosku fragmentu uzasadnienia. Tak więc w istocie wniosek nie dotyczy wykładni uzasadnienia (fragmentu uzasadnienia), co do którego rozumienia wnioskodawca nie podnosi żadnych wątpliwości, ale pkt 2 sentencji wyroku, którego znaczenie wnioskodawca chce odczytać inaczej niż to wynika z uzasadnienia wyroku. Ze względu na to nie ma przeszkód do rozstrzygnięcia wniosku.
Po trzecie, wnioskodawca nie podnosi, iż niejednoznaczne jest samo brzmienie i językowy sens sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 1999 r. Jego wniosek dotyczy rozumienia tej części wyroku w kontekście skutków prawnych, jakie ona wywołała. Zdaniem składu orzekającego art. 74 ust. 1 ustawy o TK nie powinien być interpretowany w taki sposób, aby dopuszczalność dokonania wykładni łączyć jedynie z niejasnym pod względem językowego sensu i znaczenia sformułowaniem sentencji. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jako zdarzenie prawne wywiera z mocy art. 190 bezpośrednie, bezwarunkowe i nieodłącznie z nim związane skutki prawne. W przypadku orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego podjętych na podstawie art. 188 pkt 1-3 konstytucji (z wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 190 ust. 3 zd.1 in fine konstytucji) w samej treści sentencji nie zawsze są określone wprost, expressis verbis skutki prawne wyroku. Zawarte w wyroku orzeczenie o niezgodności ustawy z konstytucją ogranicza się wyłącznie do stwierdzenia tej okoliczności. Jednak istotne znaczenie takiego wyroku to – ogólnie rzecz ujmując – utrata mocy obowiązującej określonych przepisów. Dokładne ustalenie, jakie przepisy i w jakim zakresie utraciły moc obowiązującą i co konkretnie oznacza ta utrata mocy obowiązującej może być, jako element immanentnie związany z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, przedmiotem wątpliwości co do treści orzeczenia. W ocenie składu orzekającego przedmiotem wykładni treści orzeczenia są także jego skutki prawne, które ex lege są z nim związane, a więc następują niezależnie od działań innych organów państwa.
Zgłoszone wątpliwości winny mieć jednocześnie – jak wskazano wyżej – obiektywny charakter, tj. nie mogą to być wyłącznie wątpliwości wnioskującego o dokonanie wykładni. Do postępowania w sprawie wykładni wyroku zastosowanie znajduje zasada clara non sunt interpretanda. Przyjęta ona została przez Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do wniosków o dokonanie powszechnie obowiązującej wykładni ustaw. Wątpliwości zgłoszone w niniejszej sprawie uznać należy za istotne i poważne, i jako takie zostały one w sposób przekonujący przedstawione w uzasadnieniu wniosku o wykładnię.
3. Uznając, że wniosek jest dopuszczalny i że nie zachodzi przesłanka zbędności postanowienia o wykładni wyroku z 20 grudnia 1999 r., skład orzekający Trybunału Konstytucyjnego zważył, co następuje:
Nie ulega wątpliwości, iż bezpośrednim skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego (określonych przepisów lub norm) z Konstytucją, jest utrata mocy obowiązującej przepisów niezgodnych z konstytucją z dniem wejścia w życie orzeczenia Trybunału lub w innym terminie określonym przez Trybunał (art. 190 ust. 3 zd. 1 konstytucji). Akt normatywny lub jego część (konkretnie oznaczone przepisy) uznane przez Trybunał za niezgodne z konstytucją zostają usunięte z porządku prawnego, przestają być jego elementem. Orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z konstytucją aktu normatywnego lub jego części powoduje bezwzględne, bezwarunkowe i bezpośrednie zniesienie (kasację) przepisów (norm) w nim wskazanych. Następuje to niezależnie od działań innych organów państwowych.
Użyty w art. 190 ust. 3 konstytucji termin “utrata mocy obowiązującej” nie może być uważany ani za w pełni tożsamy z uchyleniem określonego przepisu z mocą ex nunc, ani ze stwierdzeniem jego nieważności z mocą ex tunc. Oznacza on bowiem w szczególności, iż – choć niezgodny z konstytucją – akt normatywny jednak przez pewien czas obowiązywał, utracić moc obowiązującą mogą bowiem tylko przepisy, które wcześniej cechę taką posiadały. Poza tym ze sformułowania tego przepisu ustawy zasadniczej wynika, iż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność określonego przepisu (przepisów) z konstytucją wywiera skutki prawne od dnia ogłoszenia w sposób określony w art. 190 ust. 2 konstytucji, a więc na przyszłość. Oznacza to, że zasadniczo nie ma ono mocy wstecznej, czyli nie odnosi się do kwestii obowiązywania tego przepisu w okresie od dnia jego wejścia w życie do dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Biorąc z kolei pod uwagę art. 190 ust. 4 konstytucji stwierdzić należy, iż orzeczenia w sprawach indywidualnych mimo ich wydania na podstawie obowiązujących przepisów prawa, których niezgodność z konstytucją stwierdził później Trybunał, podlegać mogą weryfikacji w szczególnych trybach postępowania. Utrata mocy obowiązującej w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest więc czymś z założenia innym niż uchylenie aktu normatywnego w wyniku działań organów prawodawczych. Uchylenie nie jest jednoznaczne z likwidacją skutków prawnych, które w okresie swego obowiązywania wywołał uchylony przepis, a także nie powoduje, że przepis ten nie będzie nadal stosowany na mocy norm międzyczasowych. Uchylenie nie jest więc całkowitym wyeliminowaniem określonego przepisu z porządku prawnego, ale z reguły tworzy szczególną sytuację współistnienia “nowej” regulacji z poprzednio obowiązującą.
Rozumienie formuły “utrata mocy obowiązującej” nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy przedmiotem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest przepis, który zmienia (nowelizuje) inny przepis. Taki przepis zawiera w swej treści dwa elementy (dwie normy). Pierwszy to uchylenie (usunięcie z porządku prawnego) dotychczasowej regulacji (dotychczasowego brzmienia, dotychczasowej treści), a drugi to wprowadzenie nowej regulacji (nowego brzmienia, nowej treści). Kontrola konstytucyjności dotyczyć może obu tych elementów (obu norm). Konstytucja nie przewiduje w żadnym z przepisów wyłączenia z zakresu kompetencji kontrolnych Trybunału Konstytucyjnego przepisów uchylających, a więc także “kasacyjnego” elementu przepisów zmieniających. Art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wyłącza spod jego kontroli te akty normatywne, które utraciły moc obowiązującą. Oznacza to m.in. że przedmiotem orzeczenia nie mogą być przepisy, które wskutek uchylenia przestały obowiązywać. Ograniczenie to nie obejmuje jednak przepisów uchylających i zmieniających. Przepisy te obowiązują do czasu ich formalnego uchylenia (co z reguły następuje przez uchylenie całego zawierającego je aktu normatywnego) i wywierają skutki prawne w postaci nakazu przyjęcia określonej “nowej” treści przepisu i jej stosowania. Wprawdzie uchylenie określonego przepisu stanowi zdarzenie jednorazowe, a sam przepis uchylający nie jest w zasadzie w dalszym ciągu stosowany, ale jego zgodność z konstytucją jest przesłanką obowiązywania “nowej” regulacji. Zwrócić przy tym należy uwagę, iż w przypadku zarzutów dotyczących pierwszego ze wskazanych elementów treści przepisu nowelizującego kontrola jego zgodności z konstytucją zawsze obejmować musi także zestawienie (porównanie) poprzedniej regulacji prawnej z “nową”. Ocena zgodności z konstytucją wymaga w tym przypadku nie tylko “prostego” skonfrontowania treści zakwestionowanego przepisu z tzw. wzorcem konstytucyjnym. Konieczne jest bowiem także porównanie jej z treścią przepisu dotychczas regulującego daną kwestię. Niekonstytucyjność “nowej” regulacji może wynikać także z tego, że samo uchylenie wcześniejszego rozwiązania prawnego narusza normy, zasady lub wartości konstytucyjne.
Taka właśnie sytuacja miała miejsce w sprawie K. 4/99. Wnioskodawca jako przedmiot kontroli jednoznacznie wskazał przepisy zmieniające (art. 159 pkt 2 oraz art. 160 pkt 2 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS), a nie przepisy zmienione (art. 40 ustawy z 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz art. 41 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin). Stanowisko to wnioskodawca podtrzymał w toku rozprawy. Ze względu na związanie Trybunału Konstytucyjnego granicami wniosku (art. 66 ustawy o TK) takie wskazanie przedmiotu zaskarżenia powoduje, że przedmiotem kontroli TK staje się także norma, wynikająca z użytej w przepisie zmieniającym i będącej jego integralną częścią formuły wstępnej, w myśl której określony przepis “otrzymuje brzmienie”. Trybunał bada wówczas cały zakwestionowany przepis, a nie tylko samą treść, która została inkorporowana do tekstu zmienianej ustawy w miejsce jej dotychczasowego brzmienia.
Ponadto zarzut sformułowany przez wnioskodawcę dotyczył naruszenia zasady zaufania jednostki do państwa i ochrony praw nabytych, wyrażonej w art. 2 konstytucji. Naruszenie zasady ochrony zaufania do państwa i prawa i zasady ochrony praw nabytych z istoty rzeczy oznacza, że prawodawca w niezgodny z konstytucją sposób pozbawił określony przepis mocy obowiązującej uchylając go w całości lub zastępując nowym przepisem. Niezależnie od oceny, czy poprzednio obowiązujące rozwiązania były zgodne z konstytucją i pozostawały w momencie orzekania przez Trybunał Konstytucyjny w takiej zgodności, nie można a priori wykluczyć, że skutkiem orzeczenia Trybunału będzie odzyskanie przez nie mocy obowiązującej. Bezwzględne przyjęcie odmiennego założenia prowadziłoby do ograniczenia efektywności kontroli zgodności prawa z konstytucją oraz w istocie do pozbawienia w pewnej części orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego ich skuteczności. Co prawda z drugiej strony nie można wykluczyć sytuacji, gdy pełne odwrócenie niezgodnego z konstytucją uchylenia pewnych przepisów nie będzie możliwe z uwagi na nieodwracalne skutki prawne, jednak należy przyjąć założenie “minimalizacji” skutków działań organów prawotwórczych niezgodnych z konstytucją. Należy bowiem założyć, iż celem działalności Trybunału Konstytucyjnego jest doprowadzenie – o ile jest to możliwe przy uwzględnieniu kasacyjnego charakteru jego orzeczeń – do stanu prawnego zgodnego z konstytucją, a oczywiste jest, że w przypadku przepisów uchylających lub zmieniających samo tylko pozbawienie ich mocy obowiązującej bez jednoczesnego odżycia przepisów uchylonych mogłoby w pewnych sytuacjach prowadzić do usankcjonowania skutków działań prawodawczych sprzecznych z konstytucją. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie zmieniałoby bowiem w żaden sposób stanu prawnego, norma uchylona w sposób niezgodny z konstytucją nadal nie obowiązywałaby.
Należy tu zaznaczyć, iż także nauka prawa konstytucyjnego dopuszcza sytuacje, w których orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego doprowadzi do “odżycia” przepisów, których uchylenie Trybunał uznał za niezgodne z konstytucją (np. L. Garlicki, Uwagi o charakterze prawnym orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego [w:] Studia nad prawem konstytucyjnym dedykowane Profesorowi Kazimierzowi Działosze, Acta Universitatis Wratislaviensis No 1963, Wrocław 1997, s. 90). Podczas rozprawy 20 grudnia 1999 r. pogląd taki na tle wniosku w przedmiotowej sprawie wyraził przedstawiciel wnioskodawcy, z czym zgodził się przedstawiciel Prokuratora Generalnego. Nie można jednak uznawać tego rodzaju skutków za regułę, ocena winna być dokonywana odrębnie w każdym takim przypadku z uwzględnieniem treści zarzutów sformułowanych we wniosku oraz charakteru zakwestionowanego przepisu (a zwłaszcza czy jest on przepisem uchylającym lub zmieniającym czy przepisem merytorycznym).
Problem skutków prawnych stwierdzenia niekonstytucyjności przepisów uchylających lub zmieniających inne przepisy nie wystąpił dotychczas w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Do czasu wejścia w życie obowiązującej konstytucji, a w znacznym zakresie także w ciągu dwóch lat po tej dacie (art. 239 ust. 1), bezpośrednim adresatem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego były bowiem organy władzy ustawodawczej, które po uznaniu zasadności orzeczenia mogły wprowadzić stosowane zmiany stanu prawnego. Konstytucja, nadając orzeczeniom Trybunału Konstytucyjnego charakter ostateczny i wyposażając je w moc powszechnie obowiązującą sprawiła, że wobec problemu zmiany stanu prawnego jako bezpośredniego skutku wyroku Trybunału Konstytucyjnego stają organy powołane do stosowania prawa.
Przyjęta w sentencji niniejszego postanowienia wykładnia wyroku z 20 grudnia 1999 r. została już w formie skrótowej wyrażona w uzasadnieniu wyroku. Wyjaśniono w nim wyraźnie, iż odnośnie przepisów objętych pkt 2 sentencji stwierdzenie ich niezgodności z konstytucją prowadzi do przywrócenia obowiązywania nowelizowanych przepisów w brzmieniu, jakie miały one do dnia wejścia w życie niezgodnych z konstytucją przepisów nowelizujących. W ocenie składu orzekającego stwierdzenie to nie tylko nie pozostaje w sprzeczności z sentencją, ale w jednoznaczny sposób wyraża rozumienie przez skład orzekający sensu i znaczenia wyroku. Należy tu podkreślić, iż zgodnie z przywołanym przez wnioskodawcę cytatem podstawą “przywrócenia” mocy obowiązującej określonych przepisów jest stwierdzenie niezgodności przepisów nowelizujących z konstytucją, o czym Trybunał rozstrzyga w sentencji orzeczenia, a nie samo uzasadnienie wyroku. W powołanym przez wnioskodawcę fragmencie skład orzekający stwierdził wyłącznie deklaratoryjnie, jak winna być rozumiana sentencja wyroku i jej skutki. Tak więc Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o “przywróceniu mocy obowiązującej” przepisów, ale tylko wyraził swój pogląd na temat skutków, jakie z mocy art. 190 ust. 1 konstytucji w konkretnej sprawie wywołuje wyrok Trybunału od chwili jego ogłoszenia w Dzienniku Ustaw.
Wskazane w sentencji niniejszego postanowienia rozumienie treści wyroku z 20 grudnia 1999 r. uzasadnione jest z uwagi na okoliczności sprawy K. 4/99, stanowisko wnioskodawcy i przesłanki orzeczenia o niezgodności z konstytucją. Jak wynika z tekstu sentencji wyroku, art. 159 pkt 2 i 160 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznane zostały za niezgodne z wynikającą z art. 2 konstytucji zasadą ochrony zaufania do państwa i prawa. Z uzasadnienia wynika, iż Trybunał Konstytucyjny – przychylając się w tym punkcie do zdania wnioskodawcy – uznał za niedopuszczalną “nową” regulację ustawową po dokonaniu jej porównania z poprzednio obowiązującą, uznając ponadto po przeanalizowaniu różnic między regulacją wcześniejszą a “nową”, że samo wprowadzenie nowych rozwiązań naruszało zasadę bezpieczeństwa prawnego.
Rozumienie punktu 2 wyroku z 20 grudnia 1999 r. jako “przywrócenia” mocy obowiązującej przepisów uchylonych niezgodnie z konstytucją jest uzasadnione przyjęciem założenia minimalizacji oddziaływania Trybunału Konstytucyjnego na porządek prawny. Interpretacja zawarta we wniosku o wykładnię zmierza do przyjęcia, iż wobec utraty mocy obowiązującej przepisów zmieniających mamy w niniejszej sprawie do czynienia z luką w prawie, a więc brakiem jakichkolwiek ograniczeń jeśli chodzi o uzyskiwanie dodatkowych dochodów przez “emerytów mundurowych”. To oznaczałoby radykalną zmianę statusu prawnego tej grupy, i to zmianę niezamierzoną w żadnym stopniu ani przez aktualnego, ani przez “poprzedniego” ustawodawcę, od którego pochodzi pierwotny tekst ustaw emerytalnych “służb mundurowych”. Taka zmiana stanu prawnego nie byłaby w żaden sposób adekwatna do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Z sentencji wyroku wynika, że Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził, iż samo wprowadzenie (obowiązywanie) ograniczeń w uzyskiwaniu dodatkowych dochodów przez emerytów mundurowych jest sprzeczne z konstytucją, ale że ich wprowadzenie w nowej formie i zakresie jest niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony zaufania do państwa i prawa. W takiej sytuacji byłoby nieracjonalne przypisywanie orzeczeniu takiego znaczenia, jakie nie odpowiada woli prawodawcy, konstytucyjnie powołanego do uchwalania ustaw, a także nie jest adekwatne do stwierdzonego przez Trybunał naruszenia konstytucji.
Ponadto zauważyć należy, iż “przywrócenie mocy obowiązującej” przepisów zmienionych w sposób niezgodny z konstytucją nie prowadzi do skutków naruszających postulat spójności i niesprzeczności systemu prawa. Nie prowadzi bowiem do “odżycia” instytucji prawnych, które z uwagi na brak innych rozwiązań prawnych nie mogłyby w ogóle funkcjonować. Ustawy, których integralną częścią były zmienione przepisy, nadal pozostają w mocy w stosunku do określonej grupy osób i nie uległy zmianom, które czyniłyby z “przywróconych” przepisów tylko formalnie obowiązujący element porządku prawnego.
Należy jeszcze raz przypomnieć, iż stanowisko zbieżne z wyrażonym w sentencji niniejszego postanowienia zostało w sposób jednoznaczny zaprezentowane podczas rozprawy przez Trybunałem Konstytucyjnym 20 grudnia 1999 r. przez umocowanego przedstawiciela wnioskodawcy a także innego uczestnika postępowania – Prokuratora Generalnego.
Przytoczone obecnie przez wnioskodawcę nowe okoliczności faktyczne nie mogą być w niniejszym postępowaniu wzięte pod uwagę. Dotyczą one bowiem kwestii zgodności z konstytucją przepisów, które w świetle punktu 2 wyroku z 20 grudnia 1999 r. uznać należy za obowiązujące obecnie oraz skutków ich stosowania przez organy rentowe. Kwestie te pozostają poza zakresem postępowania w sprawie wykładni wyroku, które nie może przekraczać granic wyznaczonych przez treść sentencji wyroku podlegającego interpretacji.
Interpretując punkt 2 wyroku z 20 grudnia 1999 r. przyjąć trzeba, że Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niedopuszczalności modyfikacji w drodze ustawodawczej ograniczeń dotyczących emerytów mundurowych w zakresie uzyskiwania dodatkowych dochodów, ale że uwzględniając rozwiązania poprzednio obowiązujące stwierdził jedynie, iż samo wprowadzenie nowej regulacji naruszało wskazane zasady konstytucyjne. Nie wyklucza to podjęcia w tym zakresie ponownie inicjatywy ustawodawczej i uchwalenia nowej regulacji, respektującej zasadę ochrony zaufania do państwa, zasadę równości oraz inne normy konstytucji. Do czasu ewentualnego wejścia w życie takiej regulacji, art. 40 ustawy z 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz art. 41 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin powinny być stosowane od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 1999 r. w Dzienniku Ustaw (tj. od 24 grudnia 1999 r.) w takim brzmieniu, jakie miały one 31 grudnia 1998 r.
Mając powyższe na uwadze Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 21 marca 2000 r.
Sygn. K. 4/99
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska – przewodnicząca
Lech Garlicki
Stefan J. Jaworski
Wiesław Johann
Andrzej Mączyński – sprawozdawca
po rozpatrzeniu na posiedzeniu niejawnym 21 marca 2000 r. sprawy z wniosku grupy posłów na Sejm RP, reprezentowanych przez posła Janusza Z. o wyjaśnienie wątpliwości co do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 1999 r.
p o s t a n a w i a:
rozstrzygnąć wątpliwości co treści orzeczenia wyjaśniając, że pkt 2 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 1999 r. (Dz.U. Nr 106, poz. 1215) dotyczy art. 159 pkt 2 i art. 160 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162, poz. 1118; zm. z 1999 r. Nr 38 poz. 360, Nr 70, poz. 774, Nr 72, poz. 801, Nr 72, poz. 802) zarówno w zakresie, w jakim uchylają one dotychczasowe brzmienie, jak i w zakresie, w jakim nadają one nowe brzmienie przepisom art. 40 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin (Dz.U. z 1994 r. Nr 10, poz. 36 ze zm.) oraz art. 41 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. Nr 53, poz. 214 ze zm.).
Uzasadnienie:
I
We wniosku z 20 stycznia 1999 r. grupa posłów wystąpiła do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności: 1) art. 159 pkt 1 i art. 160 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162, poz. 1118) z wyrażoną w art. 2 konstytucji zasadą demokratycznego państwa prawnego, 2) art. 159 pkt 2 i art. 160 pkt 2 wskazanej ustawy z wyrażoną w art. 2 konstytucji zasadą sprawiedliwości społecznej i państwa prawnego, z wyrażoną w art. 32 konstytucji zasadą równości wobec prawa i w art. 31 konstytucji zasadą ochrony prawnej wolności człowieka, 3) art. 196 wskazanej ustawy z wyrażonym w art. 88 ust. 1 konstytucji obowiązkiem opublikowania ustawy jako warunkiem jej wejścia w życie i z wyrażoną w art. 2 konstytucji zasadą demokratycznego państwa prawnego.
Po rozpoznaniu powyższego wniosku Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 grudnia 1999 r. (sygn. K. 4/99) orzekł, że: 1) art. 159 pkt 1 i art. 160 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162, poz. 1118; zm.: z 1999 r. Nr 38, poz. 360, Nr 70, poz. 774, Nr 72, poz. 801, Nr 72, poz. 802) są zgodne z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2) art. 159 pkt 2 i art. 160 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162, poz. 1118; zm.: z 1999 r. Nr 38, poz. 360, Nr 70, poz. 774, Nr 72, poz. 801, Nr 72, poz. 802) są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą ochrony zaufania do państwa i prawa oraz z wyrażoną w art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą równości. Ponadto Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym umorzył postępowanie w sprawie niezgodności art. 196 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. Nr 162, poz. 1118; zm.: z 1999 r. Nr 38, poz. 360, Nr 70, poz. 774, Nr 72, poz. 801, Nr 72, poz. 802) w zakresie, w jakim określa datę wejścia w życie art. 159 pkt 2 i art. 160 pkt 2 tej ustawy, z art. 2 i art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z powodu zbędności wydania orzeczenia.
W piśmie z 17 lutego 2000 r. umocowany przedstawiciel grupy posłów wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o “wyjaśnienie wątpliwości, jakie nasuwa fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 1999 r. (sygn. K. 4/99)” w trybie art. 74 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
W uzasadnieniu wnioskodawca wskazuje na pkt 2 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 1999 r. Jego zdaniem w sprzeczności z treścią tej części sentencji wyroku pozostaje następujący fragment uzasadnienia: “...stwierdzenie materialnej (treściowej) niezgodności z Konstytucją powoduję utratę ich mocy obowiązującej, co prowadzi do przywrócenia obowiązywania nowelizowanych przepisów w brzmieniu, jakie miały one do dnia wejścia w życie niezgodnych z Konstytucją przepisów nowelizujących wskazanych w punkcie drugim wniosku”. Wnioskodawca uważa, że nie ma podstaw konstytucyjnych do przyznania uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego “władzy aktu przywracającego moc obowiązującą przepisowi ustawy wcześniej obowiązującemu, który utracił tę moc w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania legislacyjnego, w wyniku którego przepis ten został w przeszłości zmieniony”. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, co do zasady obowiązują pro futuro, a konieczne ewentualne zmiany stanu prawnego wymagają – zgodnej z konstytucyjnym trybem – inicjatywy ustawodawczej. Wnioskodawca twierdzi, że z treści uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 1999 r. “wynikałoby, iż zasadę tę naruszono i sugeruje się przywrócenie mocy obowiązującej przepisowi, który został wcześniejszą nowelizacją zniesiony”
Wnioskodawca wskazuje dodatkowo na praktykę postępowania organów emerytalno-rentowych. Niektóre z nich “powołując się na treść cyt. wyżej fragmentu uzasadnienia, zaczęły stosować ograniczenia, o których mowa w przepisach art. 40 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych i ich rodzin oraz art. 41 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej”. Wnioskodawca twierdzi, że oznacza to pogorszenie sytuacji prawnej i finansowej wielu emerytów i rencistów służb mundurowych.
II
Trybunał Konstytucyjny ustalił i zważył, co następuje:
1. Z uwagi na to, że Trybunał Konstytucyjny po raz pierwszy pod rządami Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. i ustawy o Trybunale Konstytucyjnym z dnia 1 sierpnia 1997 r. (Dz.U. Nr 102, poz. 643; dalej: ustawa o TK) rozpatruje wniosek o wykładnię orzeczenia (zob. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 14 lipca 1993 r., U. 12/92, OTK w 1993 r., cz. II, poz. 28 i z 7 września 1994 r., K. 9/92, OTK w 1994 r., cz. II, poz. 32) konieczne jest dokonanie interpretacji art. 74 ustawy o TK, przede wszystkim w celu ustalenia, czy wniosek złożony przez posła Janusza Z. był formalnie dopuszczalny, a także, czy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 1999 r. istotnie zawiera wątpliwości, wymagające wyjaśnienia w trybie wykładni, a więc nie zachodzi konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.
Zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy o TK skład orzekający, który wydał orzeczenie, rozstrzyga na posiedzeniu niejawnym wątpliwości co do jego treści. Procesowa instytucja wykładni orzeczenia została wprowadzona do postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym na wzór art. 352 kpc przez nieobowiązujący już art. 44 uchwały Sejmu z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 39, poz. 184 ze zm.) i przejęta przez obowiązującą obecnie ustawę o TK. Ma ona w założeniu wyeliminować niejednolitość rozumienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. W praktyce dochodzić może bowiem do sytuacji, gdy uczestnicy postępowania, a także stosujące prawo organy państwowe, w różny sposób interpretują treść orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego i ukształtowany w ich wyniku stan prawny.
Postępowanie w sprawie wykładni orzeczenia stanowi jedno z postępowań uzupełniających w stosunku do zakończonego wcześniej “postępowania głównego”, także postępowania w przedmiocie zgodności aktu normatywnego z konstytucją, podobnie jak postępowanie w sprawie sprostowania oczywistych niedokładności, błędów pisarskich lub rachunkowych albo innych oczywistych omyłek (art. 73 ustawy o TK). Przedmiotem wykładni mogą być zgodnie z art. 74 ustawy o TK orzeczenia Trybunału, a więc z pewnością wszystkie wydane zgodnie z art. 70 ust. 1 wyroki. Rozstrzygnięcie kwestii dopuszczalności wykładni postanowień Trybunału Konstytucyjnego nie ma dla niniejszej sprawy znaczenia.
Założeniem dokonania wykładni orzeczenia jest istnienie wątpliwości co do jego treści. Ogólnie rzecz ujmując, potrzeba wykładni może być spowodowana nie dość precyzyjnym sformułowaniem orzeczenia, jego wadliwym rozumieniem przez uczestnika postępowania, sprzecznymi stanowiskami uczestników co do jego treści lub wątpliwościami co do wykonania (określonych bezpośrednich skutków prawnych) orzeczenia. Wątpliwości te winny mieć istotny (poważny) i obiektywny charakter.
Ustawa o TK jednoznacznie wyznacza krąg podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o wykładnię wyroku. Należą do niego wyłącznie uczestnicy konkretnego “postępowania głównego”, a więc podmioty wymienione w art. 27 ustawy o TK. Inaczej niż w przypadku postępowania w sprawie sprostowania oczywistych omyłek, Trybunał nie może dokonać wykładni orzeczenia z urzędu. Ustawa o TK nie wprowadza terminu do złożenia wniosku o dokonanie wykładni orzeczenia. Może on zatem być zgłoszony bez względu na czas, który upłynął od ogłoszenia orzeczenia.
Zgodnie z art. 74 ust. 1 wykładnia wyroku winna być w zasadzie dokonana przez ten sam skład orzekający, który wydał orzeczenie, stanowić więc ma w założeniu autentyczne wyjaśnienie jego treści. Postanowienie wydane w trybie art. 74 ust. 1 nie ma bowiem zmierzać do ponownego rozpatrzenia sprawy ani do jakichkolwiek zmian w wydanym orzeczeniu, ale do odtworzenia takiego rozumienia wydanego orzeczenia, jakie mieli na uwadze sędziowie zasiadający w składzie orzekającym. Stąd też dokonując wykładni wyroku skład orzekający Trybunału Konstytucyjnego nie może dokonywać ponownej oceny zgodności z konstytucją przepisów objętych wyrokiem, którego wykładnia dotyczy, ani trafności podjętego wcześniej rozstrzygnięcia.
Wykładnia orzeczenia dokonana w trybie art. 74 ustawy o TK jest integralną częścią orzeczenia, którego dotyczy i ma taką samą jak ono moc wiążącą. Nikt nie może pojmować orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w sposób sprzeczny z dokonaną w tej formie jego wykładnią.
2. Przed przystąpieniem do wyjaśnienia podniesionych we wniosku wątpliwości, dotyczących wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 1999 r. należy zbadać, czy wniosek ten jest dopuszczalny w świetle art. 74 ustawy o TK.
Po pierwsze, należy zauważyć, że wniosek złożony został przez posła na Sejm RP Janusza Z., który powołuje się na umocowanie grupy posłów. Istotnie wniosek inicjujący postępowanie w sprawie o sygn. K. 4/99 złożyła grupa posłów, stąd grupa ta jest uprawniona do złożenia wniosku o wykładnię. Do wniosku tego nie dołączono wprawdzie osobnego umocowania posłów – wnioskodawców w postępowaniu K. 4/99 do złożenia wniosku o wykładnię, jednak jak wynika z wniosku grupy posłów, dotyczącego stwierdzenia niezgodności z konstytucją niektórych przepisów ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS – poseł Janusz Z. został upoważniony przez podpisanych pod wnioskiem posłów do ich reprezentowania w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. W takim charakterze występował też podczas rozprawy przed Trybunałem. Nie ma jednocześnie podstaw do przyjęcia, że któryś z posłów, tworzących grupę wnioskodawców w postępowaniu K. 4/99, cofnął pełnomocnictwo procesowe dla posła Janusza Z. lub że wnioskodawcy ustanowili innego pełnomocnika w trybie art. 29 ust. 4 ustawy o TK. W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny uznał, iż mimo braku wyraźnego umocowania do złożenia wniosku o wykładnię wyroku poseł Janusz Z., jako reprezentant wnioskodawców w “postępowaniu głównym” umocowany był do zainicjowania postępowania uzupełniającego w sprawie wykładni wyroku. Wniosek taki znajduje swoje potwierdzenie w art. 91 pkt 1 kpc, którego przepisy na podstawie art. 20 ustawy o TK należy stosować odpowiednio w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawach nie uregulowanych w ustawie o TK. Zgodnie z tym przepisem pełnomocnictwo procesowe obejmuje umocowanie do wszystkich łączących się ze sprawą czynności procesowych, nie wyłączając czynności dokonywanych po wydaniu orzeczenia kończącego postępowanie. Stosując ten przepis odpowiednio w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym uznać trzeba, iż do złożenia wniosku o wykładnię orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie jest wymagane odrębne pełnomocnictwo, może go złożyć osoba umocowana przez wnioskodawcę do reprezentowania go w postępowaniu zakończonym wydaniem orzeczenia, którego dotyczy wniosek o wykładnię.
Po drugie, wnioskodawca formułuje na wstępie swój wniosek jako żądanie rozstrzygnięcia “wątpliwości, jakie nasuwa fragment uzasadnienia wyroku TK z dnia 20 grudnia 1999 r.” Skład orzekający podziela stanowisko, iż wykładni podlegać może w zasadzie tylko sentencja orzeczenia, a więc rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 6 ustawy o TK (zob. Z. Czeszejko-Sochacki [w:] Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 221). Uzasadnienie orzeczenia przedstawia bowiem motywy i sposób myślenia sędziów Trybunału Konstytucyjnego biorących udział w wydaniu orzeczenia. W przeciwieństwie do sentencji nie przysługuje mu moc powszechnie wiążąca, ma ono przede wszystkim znaczenie perswazyjne (ma przekonywać o racjonalności i słuszności orzeczenia) i edukacyjne. Jednak nie można zaprzeczyć, iż pewne fragmenty uzasadnienia, stanowiąc ratio decidendi, są w szczególnie silny sposób związane z sentencją i stanowić mogą w pewnym sensie jej “uzupełnienie”. Wskazać można sytuacje, gdy już samo uzasadnienie stanowi w istocie wykładnię sentencji, wyraża bowiem pewne elementy, które z przyczyn proceduralnych, z uwagi na przyjęte reguły formułowania sentencji, nie mogły się tam znaleźć.
Rozwinięcie uzasadnienia wniosku o wykładnię wskazuje jednak, iż wnioskodawca domaga się ustalenia pewnego sposobu rozumienia pkt 2 sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem wnioskodawcy interpretacja treści sentencji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 1999 r. nie powinna uwzględniać wskazanego we wniosku fragmentu uzasadnienia. Tak więc w istocie wniosek nie dotyczy wykładni uzasadnienia (fragmentu uzasadnienia), co do którego rozumienia wnioskodawca nie podnosi żadnych wątpliwości, ale pkt 2 sentencji wyroku, którego znaczenie wnioskodawca chce odczytać inaczej niż to wynika z uzasadnienia wyroku. Ze względu na to nie ma przeszkód do rozstrzygnięcia wniosku.
Po trzecie, wnioskodawca nie podnosi, iż niejednoznaczne jest samo brzmienie i językowy sens sentencji wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 1999 r. Jego wniosek dotyczy rozumienia tej części wyroku w kontekście skutków prawnych, jakie ona wywołała. Zdaniem składu orzekającego art. 74 ust. 1 ustawy o TK nie powinien być interpretowany w taki sposób, aby dopuszczalność dokonania wykładni łączyć jedynie z niejasnym pod względem językowego sensu i znaczenia sformułowaniem sentencji. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jako zdarzenie prawne wywiera z mocy art. 190 bezpośrednie, bezwarunkowe i nieodłącznie z nim związane skutki prawne. W przypadku orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego podjętych na podstawie art. 188 pkt 1-3 konstytucji (z wyjątkiem sytuacji, o której mowa w art. 190 ust. 3 zd.1 in fine konstytucji) w samej treści sentencji nie zawsze są określone wprost, expressis verbis skutki prawne wyroku. Zawarte w wyroku orzeczenie o niezgodności ustawy z konstytucją ogranicza się wyłącznie do stwierdzenia tej okoliczności. Jednak istotne znaczenie takiego wyroku to – ogólnie rzecz ujmując – utrata mocy obowiązującej określonych przepisów. Dokładne ustalenie, jakie przepisy i w jakim zakresie utraciły moc obowiązującą i co konkretnie oznacza ta utrata mocy obowiązującej może być, jako element immanentnie związany z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego, przedmiotem wątpliwości co do treści orzeczenia. W ocenie składu orzekającego przedmiotem wykładni treści orzeczenia są także jego skutki prawne, które ex lege są z nim związane, a więc następują niezależnie od działań innych organów państwa.
Zgłoszone wątpliwości winny mieć jednocześnie – jak wskazano wyżej – obiektywny charakter, tj. nie mogą to być wyłącznie wątpliwości wnioskującego o dokonanie wykładni. Do postępowania w sprawie wykładni wyroku zastosowanie znajduje zasada clara non sunt interpretanda. Przyjęta ona została przez Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do wniosków o dokonanie powszechnie obowiązującej wykładni ustaw. Wątpliwości zgłoszone w niniejszej sprawie uznać należy za istotne i poważne, i jako takie zostały one w sposób przekonujący przedstawione w uzasadnieniu wniosku o wykładnię.
3. Uznając, że wniosek jest dopuszczalny i że nie zachodzi przesłanka zbędności postanowienia o wykładni wyroku z 20 grudnia 1999 r., skład orzekający Trybunału Konstytucyjnego zważył, co następuje:
Nie ulega wątpliwości, iż bezpośrednim skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego (określonych przepisów lub norm) z Konstytucją, jest utrata mocy obowiązującej przepisów niezgodnych z konstytucją z dniem wejścia w życie orzeczenia Trybunału lub w innym terminie określonym przez Trybunał (art. 190 ust. 3 zd. 1 konstytucji). Akt normatywny lub jego część (konkretnie oznaczone przepisy) uznane przez Trybunał za niezgodne z konstytucją zostają usunięte z porządku prawnego, przestają być jego elementem. Orzeczenie przez Trybunał Konstytucyjny o niezgodności z konstytucją aktu normatywnego lub jego części powoduje bezwzględne, bezwarunkowe i bezpośrednie zniesienie (kasację) przepisów (norm) w nim wskazanych. Następuje to niezależnie od działań innych organów państwowych.
Użyty w art. 190 ust. 3 konstytucji termin “utrata mocy obowiązującej” nie może być uważany ani za w pełni tożsamy z uchyleniem określonego przepisu z mocą ex nunc, ani ze stwierdzeniem jego nieważności z mocą ex tunc. Oznacza on bowiem w szczególności, iż – choć niezgodny z konstytucją – akt normatywny jednak przez pewien czas obowiązywał, utracić moc obowiązującą mogą bowiem tylko przepisy, które wcześniej cechę taką posiadały. Poza tym ze sformułowania tego przepisu ustawy zasadniczej wynika, iż orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność określonego przepisu (przepisów) z konstytucją wywiera skutki prawne od dnia ogłoszenia w sposób określony w art. 190 ust. 2 konstytucji, a więc na przyszłość. Oznacza to, że zasadniczo nie ma ono mocy wstecznej, czyli nie odnosi się do kwestii obowiązywania tego przepisu w okresie od dnia jego wejścia w życie do dnia ogłoszenia w Dzienniku Ustaw wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Biorąc z kolei pod uwagę art. 190 ust. 4 konstytucji stwierdzić należy, iż orzeczenia w sprawach indywidualnych mimo ich wydania na podstawie obowiązujących przepisów prawa, których niezgodność z konstytucją stwierdził później Trybunał, podlegać mogą weryfikacji w szczególnych trybach postępowania. Utrata mocy obowiązującej w wyniku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest więc czymś z założenia innym niż uchylenie aktu normatywnego w wyniku działań organów prawodawczych. Uchylenie nie jest jednoznaczne z likwidacją skutków prawnych, które w okresie swego obowiązywania wywołał uchylony przepis, a także nie powoduje, że przepis ten nie będzie nadal stosowany na mocy norm międzyczasowych. Uchylenie nie jest więc całkowitym wyeliminowaniem określonego przepisu z porządku prawnego, ale z reguły tworzy szczególną sytuację współistnienia “nowej” regulacji z poprzednio obowiązującą.
Rozumienie formuły “utrata mocy obowiązującej” nabiera szczególnego znaczenia w sytuacji, gdy przedmiotem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego jest przepis, który zmienia (nowelizuje) inny przepis. Taki przepis zawiera w swej treści dwa elementy (dwie normy). Pierwszy to uchylenie (usunięcie z porządku prawnego) dotychczasowej regulacji (dotychczasowego brzmienia, dotychczasowej treści), a drugi to wprowadzenie nowej regulacji (nowego brzmienia, nowej treści). Kontrola konstytucyjności dotyczyć może obu tych elementów (obu norm). Konstytucja nie przewiduje w żadnym z przepisów wyłączenia z zakresu kompetencji kontrolnych Trybunału Konstytucyjnego przepisów uchylających, a więc także “kasacyjnego” elementu przepisów zmieniających. Art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wyłącza spod jego kontroli te akty normatywne, które utraciły moc obowiązującą. Oznacza to m.in. że przedmiotem orzeczenia nie mogą być przepisy, które wskutek uchylenia przestały obowiązywać. Ograniczenie to nie obejmuje jednak przepisów uchylających i zmieniających. Przepisy te obowiązują do czasu ich formalnego uchylenia (co z reguły następuje przez uchylenie całego zawierającego je aktu normatywnego) i wywierają skutki prawne w postaci nakazu przyjęcia określonej “nowej” treści przepisu i jej stosowania. Wprawdzie uchylenie określonego przepisu stanowi zdarzenie jednorazowe, a sam przepis uchylający nie jest w zasadzie w dalszym ciągu stosowany, ale jego zgodność z konstytucją jest przesłanką obowiązywania “nowej” regulacji. Zwrócić przy tym należy uwagę, iż w przypadku zarzutów dotyczących pierwszego ze wskazanych elementów treści przepisu nowelizującego kontrola jego zgodności z konstytucją zawsze obejmować musi także zestawienie (porównanie) poprzedniej regulacji prawnej z “nową”. Ocena zgodności z konstytucją wymaga w tym przypadku nie tylko “prostego” skonfrontowania treści zakwestionowanego przepisu z tzw. wzorcem konstytucyjnym. Konieczne jest bowiem także porównanie jej z treścią przepisu dotychczas regulującego daną kwestię. Niekonstytucyjność “nowej” regulacji może wynikać także z tego, że samo uchylenie wcześniejszego rozwiązania prawnego narusza normy, zasady lub wartości konstytucyjne.
Taka właśnie sytuacja miała miejsce w sprawie K. 4/99. Wnioskodawca jako przedmiot kontroli jednoznacznie wskazał przepisy zmieniające (art. 159 pkt 2 oraz art. 160 pkt 2 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS), a nie przepisy zmienione (art. 40 ustawy z 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz art. 41 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin). Stanowisko to wnioskodawca podtrzymał w toku rozprawy. Ze względu na związanie Trybunału Konstytucyjnego granicami wniosku (art. 66 ustawy o TK) takie wskazanie przedmiotu zaskarżenia powoduje, że przedmiotem kontroli TK staje się także norma, wynikająca z użytej w przepisie zmieniającym i będącej jego integralną częścią formuły wstępnej, w myśl której określony przepis “otrzymuje brzmienie”. Trybunał bada wówczas cały zakwestionowany przepis, a nie tylko samą treść, która została inkorporowana do tekstu zmienianej ustawy w miejsce jej dotychczasowego brzmienia.
Ponadto zarzut sformułowany przez wnioskodawcę dotyczył naruszenia zasady zaufania jednostki do państwa i ochrony praw nabytych, wyrażonej w art. 2 konstytucji. Naruszenie zasady ochrony zaufania do państwa i prawa i zasady ochrony praw nabytych z istoty rzeczy oznacza, że prawodawca w niezgodny z konstytucją sposób pozbawił określony przepis mocy obowiązującej uchylając go w całości lub zastępując nowym przepisem. Niezależnie od oceny, czy poprzednio obowiązujące rozwiązania były zgodne z konstytucją i pozostawały w momencie orzekania przez Trybunał Konstytucyjny w takiej zgodności, nie można a priori wykluczyć, że skutkiem orzeczenia Trybunału będzie odzyskanie przez nie mocy obowiązującej. Bezwzględne przyjęcie odmiennego założenia prowadziłoby do ograniczenia efektywności kontroli zgodności prawa z konstytucją oraz w istocie do pozbawienia w pewnej części orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego ich skuteczności. Co prawda z drugiej strony nie można wykluczyć sytuacji, gdy pełne odwrócenie niezgodnego z konstytucją uchylenia pewnych przepisów nie będzie możliwe z uwagi na nieodwracalne skutki prawne, jednak należy przyjąć założenie “minimalizacji” skutków działań organów prawotwórczych niezgodnych z konstytucją. Należy bowiem założyć, iż celem działalności Trybunału Konstytucyjnego jest doprowadzenie – o ile jest to możliwe przy uwzględnieniu kasacyjnego charakteru jego orzeczeń – do stanu prawnego zgodnego z konstytucją, a oczywiste jest, że w przypadku przepisów uchylających lub zmieniających samo tylko pozbawienie ich mocy obowiązującej bez jednoczesnego odżycia przepisów uchylonych mogłoby w pewnych sytuacjach prowadzić do usankcjonowania skutków działań prawodawczych sprzecznych z konstytucją. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie zmieniałoby bowiem w żaden sposób stanu prawnego, norma uchylona w sposób niezgodny z konstytucją nadal nie obowiązywałaby.
Należy tu zaznaczyć, iż także nauka prawa konstytucyjnego dopuszcza sytuacje, w których orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego doprowadzi do “odżycia” przepisów, których uchylenie Trybunał uznał za niezgodne z konstytucją (np. L. Garlicki, Uwagi o charakterze prawnym orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego [w:] Studia nad prawem konstytucyjnym dedykowane Profesorowi Kazimierzowi Działosze, Acta Universitatis Wratislaviensis No 1963, Wrocław 1997, s. 90). Podczas rozprawy 20 grudnia 1999 r. pogląd taki na tle wniosku w przedmiotowej sprawie wyraził przedstawiciel wnioskodawcy, z czym zgodził się przedstawiciel Prokuratora Generalnego. Nie można jednak uznawać tego rodzaju skutków za regułę, ocena winna być dokonywana odrębnie w każdym takim przypadku z uwzględnieniem treści zarzutów sformułowanych we wniosku oraz charakteru zakwestionowanego przepisu (a zwłaszcza czy jest on przepisem uchylającym lub zmieniającym czy przepisem merytorycznym).
Problem skutków prawnych stwierdzenia niekonstytucyjności przepisów uchylających lub zmieniających inne przepisy nie wystąpił dotychczas w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Do czasu wejścia w życie obowiązującej konstytucji, a w znacznym zakresie także w ciągu dwóch lat po tej dacie (art. 239 ust. 1), bezpośrednim adresatem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego były bowiem organy władzy ustawodawczej, które po uznaniu zasadności orzeczenia mogły wprowadzić stosowane zmiany stanu prawnego. Konstytucja, nadając orzeczeniom Trybunału Konstytucyjnego charakter ostateczny i wyposażając je w moc powszechnie obowiązującą sprawiła, że wobec problemu zmiany stanu prawnego jako bezpośredniego skutku wyroku Trybunału Konstytucyjnego stają organy powołane do stosowania prawa.
Przyjęta w sentencji niniejszego postanowienia wykładnia wyroku z 20 grudnia 1999 r. została już w formie skrótowej wyrażona w uzasadnieniu wyroku. Wyjaśniono w nim wyraźnie, iż odnośnie przepisów objętych pkt 2 sentencji stwierdzenie ich niezgodności z konstytucją prowadzi do przywrócenia obowiązywania nowelizowanych przepisów w brzmieniu, jakie miały one do dnia wejścia w życie niezgodnych z konstytucją przepisów nowelizujących. W ocenie składu orzekającego stwierdzenie to nie tylko nie pozostaje w sprzeczności z sentencją, ale w jednoznaczny sposób wyraża rozumienie przez skład orzekający sensu i znaczenia wyroku. Należy tu podkreślić, iż zgodnie z przywołanym przez wnioskodawcę cytatem podstawą “przywrócenia” mocy obowiązującej określonych przepisów jest stwierdzenie niezgodności przepisów nowelizujących z konstytucją, o czym Trybunał rozstrzyga w sentencji orzeczenia, a nie samo uzasadnienie wyroku. W powołanym przez wnioskodawcę fragmencie skład orzekający stwierdził wyłącznie deklaratoryjnie, jak winna być rozumiana sentencja wyroku i jej skutki. Tak więc Trybunał Konstytucyjny nie orzekł o “przywróceniu mocy obowiązującej” przepisów, ale tylko wyraził swój pogląd na temat skutków, jakie z mocy art. 190 ust. 1 konstytucji w konkretnej sprawie wywołuje wyrok Trybunału od chwili jego ogłoszenia w Dzienniku Ustaw.
Wskazane w sentencji niniejszego postanowienia rozumienie treści wyroku z 20 grudnia 1999 r. uzasadnione jest z uwagi na okoliczności sprawy K. 4/99, stanowisko wnioskodawcy i przesłanki orzeczenia o niezgodności z konstytucją. Jak wynika z tekstu sentencji wyroku, art. 159 pkt 2 i 160 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uznane zostały za niezgodne z wynikającą z art. 2 konstytucji zasadą ochrony zaufania do państwa i prawa. Z uzasadnienia wynika, iż Trybunał Konstytucyjny – przychylając się w tym punkcie do zdania wnioskodawcy – uznał za niedopuszczalną “nową” regulację ustawową po dokonaniu jej porównania z poprzednio obowiązującą, uznając ponadto po przeanalizowaniu różnic między regulacją wcześniejszą a “nową”, że samo wprowadzenie nowych rozwiązań naruszało zasadę bezpieczeństwa prawnego.
Rozumienie punktu 2 wyroku z 20 grudnia 1999 r. jako “przywrócenia” mocy obowiązującej przepisów uchylonych niezgodnie z konstytucją jest uzasadnione przyjęciem założenia minimalizacji oddziaływania Trybunału Konstytucyjnego na porządek prawny. Interpretacja zawarta we wniosku o wykładnię zmierza do przyjęcia, iż wobec utraty mocy obowiązującej przepisów zmieniających mamy w niniejszej sprawie do czynienia z luką w prawie, a więc brakiem jakichkolwiek ograniczeń jeśli chodzi o uzyskiwanie dodatkowych dochodów przez “emerytów mundurowych”. To oznaczałoby radykalną zmianę statusu prawnego tej grupy, i to zmianę niezamierzoną w żadnym stopniu ani przez aktualnego, ani przez “poprzedniego” ustawodawcę, od którego pochodzi pierwotny tekst ustaw emerytalnych “służb mundurowych”. Taka zmiana stanu prawnego nie byłaby w żaden sposób adekwatna do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Z sentencji wyroku wynika, że Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził, iż samo wprowadzenie (obowiązywanie) ograniczeń w uzyskiwaniu dodatkowych dochodów przez emerytów mundurowych jest sprzeczne z konstytucją, ale że ich wprowadzenie w nowej formie i zakresie jest niezgodne z konstytucyjną zasadą ochrony zaufania do państwa i prawa. W takiej sytuacji byłoby nieracjonalne przypisywanie orzeczeniu takiego znaczenia, jakie nie odpowiada woli prawodawcy, konstytucyjnie powołanego do uchwalania ustaw, a także nie jest adekwatne do stwierdzonego przez Trybunał naruszenia konstytucji.
Ponadto zauważyć należy, iż “przywrócenie mocy obowiązującej” przepisów zmienionych w sposób niezgodny z konstytucją nie prowadzi do skutków naruszających postulat spójności i niesprzeczności systemu prawa. Nie prowadzi bowiem do “odżycia” instytucji prawnych, które z uwagi na brak innych rozwiązań prawnych nie mogłyby w ogóle funkcjonować. Ustawy, których integralną częścią były zmienione przepisy, nadal pozostają w mocy w stosunku do określonej grupy osób i nie uległy zmianom, które czyniłyby z “przywróconych” przepisów tylko formalnie obowiązujący element porządku prawnego.
Należy jeszcze raz przypomnieć, iż stanowisko zbieżne z wyrażonym w sentencji niniejszego postanowienia zostało w sposób jednoznaczny zaprezentowane podczas rozprawy przez Trybunałem Konstytucyjnym 20 grudnia 1999 r. przez umocowanego przedstawiciela wnioskodawcy a także innego uczestnika postępowania – Prokuratora Generalnego.
Przytoczone obecnie przez wnioskodawcę nowe okoliczności faktyczne nie mogą być w niniejszym postępowaniu wzięte pod uwagę. Dotyczą one bowiem kwestii zgodności z konstytucją przepisów, które w świetle punktu 2 wyroku z 20 grudnia 1999 r. uznać należy za obowiązujące obecnie oraz skutków ich stosowania przez organy rentowe. Kwestie te pozostają poza zakresem postępowania w sprawie wykładni wyroku, które nie może przekraczać granic wyznaczonych przez treść sentencji wyroku podlegającego interpretacji.
Interpretując punkt 2 wyroku z 20 grudnia 1999 r. przyjąć trzeba, że Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził niedopuszczalności modyfikacji w drodze ustawodawczej ograniczeń dotyczących emerytów mundurowych w zakresie uzyskiwania dodatkowych dochodów, ale że uwzględniając rozwiązania poprzednio obowiązujące stwierdził jedynie, iż samo wprowadzenie nowej regulacji naruszało wskazane zasady konstytucyjne. Nie wyklucza to podjęcia w tym zakresie ponownie inicjatywy ustawodawczej i uchwalenia nowej regulacji, respektującej zasadę ochrony zaufania do państwa, zasadę równości oraz inne normy konstytucji. Do czasu ewentualnego wejścia w życie takiej regulacji, art. 40 ustawy z 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz art. 41 ustawy z 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin powinny być stosowane od dnia ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 1999 r. w Dzienniku Ustaw (tj. od 24 grudnia 1999 r.) w takim brzmieniu, jakie miały one 31 grudnia 1998 r.
Mając powyższe na uwadze Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.