K 35/00
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
167
POSTANOWIENIE
z dnia 20 czerwca 2001 r.
Sygn. K. 35/00
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Jadwiga Skórzewska-Łosiak – przewodnicząca
Jerzy Ciemniewski
Andrzej Mączyński
Jerzy Stępień
Marian Zdyb – sprawozdawca
po rozpoznaniu 20 czerwca 2001 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z połączonych wniosków:
1. Rady Miejskiej w Bielsku Podlaskim, Rady Miasta Konina, Rady Miejskiej w Pakości, Rady Miejskiej w Łabiszynie, Rady Gminy w Gąsawie, Rady Gminy w Inowrocławiu, Rady Gminy w Rogowie, Rady Miejskiej w Żninie, Rady Gminy Złotniki Kujawskie o stwierdzenie niezgodności:
art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 2000 z dnia 21 stycznia 2000 r. w części dotyczącej kwoty przeznaczonej na część oświatową subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 7, poz. 85), art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 (Dz.U. Nr 150, poz. 983; zm.: Nr 162, poz. 1119; z 2000 r. Nr 95, poz. 1041) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 1999 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 111, poz. 1284; zm.: z 2000 r. Nr 6, poz. 74) z art. 167 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.
2. Rady Miasta Będzina o stwierdzenie niezgodności:
– art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 2000 z dnia 21 stycznia 2000 r. w części dotyczącej kwoty przeznaczonej na część oświatową subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 7, poz. 85) z art. 167 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, oraz
– rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 1999 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 111, poz. 1284; zm.: z 2000 r. Nr 6, poz. 74) z art. 167 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 1996 r. Dz.U. Nr 13, poz. 174; zm.: Nr 58, poz. 261, Nr 106, poz. 496, Nr 132, poz. 622; z 1997 r. Nr 9, poz. 43, Nr 106, poz. 679, Nr 107, poz. 686, Nr 113, poz. 734, Nr 123, poz. 755; z 1998 r. Nr 155, poz. 1014, Nr 162, poz. 1126; z 2000 r. Nr 26, poz. 306) i art. 30 ust. 8 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (tekst jednolity z 1997 r. Dz.U. Nr 56, poz. 357; zm.: z 1998 r. Nr 106, poz. 668, Nr 162, poz. 1118; z 2000 r. Nr 12, poz. 136, Nr 19, poz. 239, Nr 22, poz. 291).
3. Rady Miejskiej w Gorzowie Wielkopolskim o stwierdzenie niezgodności:
art. 34 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 (Dz.U. Nr 150, poz. 983; zm.: Nr 162, poz. 1119; zm.: z 2000 r. Nr 95, poz. 1041) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 1999 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 111, poz. 1284; zm.: z 2000 r. Nr 6, poz. 74) z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 30 ust. 8 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (tekst jednolity z 1997 r. Dz.U. Nr 56, poz. 357; zm.: z 1998 r. Nr 106, poz. 668, Nr 162, poz. 1118; z 2000 r. Nr 12, poz. 136, Nr 19, poz. 239, Nr 22, poz. 291).
4. Rady Miejskiej w Dobrym Mieście, Rady Miejskiej w Biskupcu i Rady Miejskiej w Olsztynie o stwierdzenie niezgodności:
rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 1999 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 111, poz. 1284; zm.: z 2000 r. Nr 6, poz. 74) z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 30 ust. 8 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (tekst jednolity z 1997 r. Dz.U. Nr 56, poz. 357; zm.: z 1998 r. Nr 106, poz. 668, Nr 162, poz. 1118; z 2000 r. Nr 12, poz. 136, Nr 19, poz. 239, Nr 22, poz. 291)
p o s t a n a w i a:
I. Na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643; zm.: z 2000 r. Nr 48, poz. 552, Nr 53, poz. 638), umorzyć postępowanie w sprawie:
1) zgodności art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 2000 z dnia 21 stycznia 2000 r. w części dotyczącej kwoty przeznaczonej na część oświatową subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 7, poz. 85) z art. 167 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) zgodności rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 1999 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 111, poz. 1284; z 2000 r. Nr 6, poz. 74) z art. 167 Konstytucji, art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 1996 r. Dz.U. Nr 13, poz. 174; zm.: Nr 58, poz. 261, Nr 106, poz. 496, Nr 132, poz. 622; z 1997 r. Nr 9, poz. 43, Nr 106, poz. 679, Nr 107, poz. 686, Nr 113, poz. 734, Nr 123, poz. 755; z 1998 r. Nr 155, poz. 1014, Nr 162, poz. 1126; z 2000 r. Nr 26, poz. 306) i art. 30 ust. 8 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (tekst jednolity z 1997 r. Dz.U. Nr 56, poz. 357; zm.: z 1998 r. Nr 106, poz. 668, Nr 162, poz. 1118; z 2000 r. Nr 12, poz. 136, Nr 19, poz. 239, Nr 22, poz. 291)
ze względu na utratę ich mocy obowiązującej przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał.
II. Na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 32 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym umorzyć postępowanie w sprawie zgodności art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 (Dz.U. Nr 150, poz. 983; zm.: Nr 162, poz. 1119; z 2000 r. Nr 95, poz. 1041) z art. 167 Konstytucji.
Uzasadnienie:
I
1. Wnioskami: z 12 lipca 2000 r. – Rada Miejska w Łabiszynie, z 14 lipca 2000 r. – Rada Gminy w Gąsawie, z 25 października 2000 r. – Rada Gminy w Inowrocławiu, z 31 lipca 2000 r. – Rada Gminy w Rogowie, z 21 lipca 2000 r. – Rada Miejska w Żninie, z 20 listopada 2000 r. – Rada Gminy Złotniki Kujawskie i z 21 grudnia 2000 r. – Rada Miejska w Pakości, zwróciły się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z art. 167 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 2000 z dnia 21 stycznia 2000 r. w części dotyczącej kwoty przeznaczonej na oświatową subwencję ogólną dla jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 7, poz. 85), art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 (Dz.U. Nr 150, poz. 983; zm.: Nr 162, poz. 1119; z 2000 r. Nr 95, poz. 1041) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 1999 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 111, poz. 1284; zm.: z 2000 r. Nr 6, poz. 74).
W jednobrzmiących pod względem argumentacji uzasadnieniach wniosków podniesiono, iż obowiązujące od 1 stycznia 2000 r. – wprowadzone na mocy ustawy z 26 stycznia 2000 r. nowelizującej Kartę Nauczyciela – nowe zasady wynagradzania i awansu zawodowego nauczycieli wywarły istotny wpływ na koszt utrzymania placówek oświatowych w gminach. Z wprowadzonych zmian jednoznacznie wynika, że podwyżki wynagrodzeń nauczycieli wynikające z nowelizacji Karty Nauczyciela powinny być pokryte w całości ze środków zagwarantowanych przez państwo. Tymczasem środki wynikające z art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 2000 w części dotyczącej kwoty przeznaczonej na oświatową subwencję ogólną dla jednostek samorządu terytorialnego oraz z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 16 grudnia 1999 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, były całkowicie nieadekwatne do kwoty należnych nauczycielom podwyżek. Zmusiło to wnioskodawców do zaciągania w bankach kredytów na realizację tychże zadań oświatowych.
Tak ukształtowane rozwiązanie ustawowe jest zdaniem wnioskodawców sprzeczne z treścią art. 167 Konstytucji, z którego wynika nakaz zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego udziału w dochodach publicznych w stopniu odpowiednim do przypadających im zadań, oraz zmian w podziale dochodów publicznych w proporcji do zmian w zakresie zadań jednostek samorządu.
W uzasadnieniach wniosków nie podano argumentacji dotyczącej zarzutu niekonstytucyjności zakwestionowanych przepisów art. 34 i art. 35 ustawy z 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000.
2. Wnioskiem z 11 września 2000 r. Rada Miejska w Gorzowie Wielkopolskim zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności art. 34 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 (Dz.U. Nr 150, poz. 983 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 1999 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 111, poz. 1284 ze zm.) – z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 30 ust. 8 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (tekst jednolity z 1997 r. Dz.U. Nr 56, poz. 357 ze zm.).
W uzasadnieniu wniosku podano, że art. 167 ust. 1 Konstytucji zapewnia jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych w stopniu odpowiednim do przypadających im zadań, a także gwarantuje zmiany w podziale dochodów publicznych w proporcji do zmian w zakresie zadań jednostek samorządu terytorialnego. Wspomniane w konstytucji środki na wykonanie zadań (w tym zadań oświatowych) gminy otrzymują – zdaniem wnioskodawcy – w formie subwencji oświatowej, której wysokość określa art. 34 ustawy z 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000, natomiast zasady podziału subwencji określiło rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 16 grudnia 1999 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego.
Wnioskodawca na poparcie swych wywodów przytacza wyliczenie, z którego wynika, iż wykonanie zadań oświatowych w roku budżetowym 1999 zakończyło się znacznym deficytem, co zmusiło gminę do zaciągnięcia kredytu bankowego. Niedoszacowanie środków finansowych na te cele miało również miejsce w roku 2000. Tymczasem z art. 30 ust. 8 ustawy z 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela, jednoznacznie wynika, że podwyżki wynagrodzeń nauczycieli wynikające z nowelizacji tejże ustawy powinny być pokryte w całości ze środków zagwarantowanych przez państwo. Przyznane wnioskodawcy zbyt niskie kwoty subwencji uniemożliwiły mu efektywną realizację powierzonych zadań. Uzasadniają to dołączone do wniosku sprawozdania z realizacji budżetu za rok 1999 oraz wyliczenia dotyczące wydatków oświatowych w 2000 roku. W uzasadnieniu nie podano argumentacji dotyczącej zarzutu niekonstytucyjności zakwestionowanego art. 34 ustawy z 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000.
3. Wnioskami: z 19 września 2000 r. – Rada Miejska w Dobrym Mieście, z 20 lipca 2000 r. – Rada Miejska w Biskupcu i z 25 lipca 2000 r. – Rada Miejska w Olsztynie, zwróciły się do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 1999 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 111, poz. 1284 ze zm.) z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz z art. 30 ust. 8 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (tekst jednolity z 1997 r. Dz.U. Nr 56, poz. 357 ze zm.).
W uzasadnieniu wniosków podano, iż nowelizując ustawę z 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela, państwo złożyło samorządom terytorialnym przyrzeczenie o zagwarantowaniu środków niezbędnych na średnie wynagrodzenia nauczycieli wraz z pochodnymi i odpisami, o których mowa w ustawie. Kwestionowanym rozporządzeniem Minister Edukacji Narodowej określił zasady finansowania w roku 2000 zadań oświatowych przez jednostki samorządu. Z załączonego do wniosku Rady Gminy w Biskupcu symulacyjnego obliczenia wyrównań wynagrodzeń dla nauczycieli wynika, iż przyznana kwota nie wystarcza na wynagrodzenia i pochodne wynikające z odpowiednich przepisów Karty Nauczyciela. Stąd też – w rozumieniu wnioskodawców – Minister Edukacji dokonując podziału części oświatowej subwencji ogólnej, faktycznie obciążył gminy wypłatą wynagrodzeń dla nauczycieli. Taka regulacja pozostaje w sprzeczności nie tylko z art. 167 ust. 1 Konstytucji, który zapewnia jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych w stopniu odpowiednim do przypadających im zadań i z art. 167 ust. 4 Konstytucji, który gwarantuje zmiany w podziale dochodów publicznych w proporcji do zmian w zakresie zadań jednostek samorządu terytorialnego, ale i także – z art. 30 ust. 8 ustawy z 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela.
4. Wnioskiem z 12 stycznia 2001 r. Rada Gminy Będzin zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 2000 z dnia 21 stycznia 2000 r. (Dz.U. Nr 7, poz. 85) w części dotyczącej kwoty przeznaczonej na część oświatową subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego – z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 1999 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 111, poz. 1284 ze zm.) – z art. 167 ust. 1 i 4 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 1996 r. Dz.U. Nr 13, poz. 174 ze zm.) i art. 30 ust. 8 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (tekst jednolity z 1997 r. Dz.U. Nr 56, poz. 357 ze zm.).
W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż zarówno przepisy Konstytucji (art. 167) jak i przepisy ustaw szczególnych (zwłaszcza ustawy o systemie oświaty i ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000) stworzyły fundamenty samodzielnego bytu i warunki realizacji zadań publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego. Przyznane jednostkom samorządu terytorialnego w ustawie budżetowej kwoty subwencji ogólnej i jej części oświatowej oraz sposób podziału przyznanych środków określony w kwestionowanym rozporządzeniu, pozostają z tymi zasadami w sprzeczności.
Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności ustawy budżetowej, wnioskodawca przyznał, że ustawodawca ma prawo do kreowania nowych zadań samorządu terytorialnego jednakże pod warunkiem, że konstytucyjnie gwarantowane prawa samorządu, a w szczególności zasada samodzielności finansowej, nie będą przedmiotem ingerencji ustawowej w sposób ograniczający lub znoszący ich istotę. Kwestionowane akty normatywne dokonały tej ingerencji w sposób wadliwy, co postawiło jednostki samorządu wobec konieczności pokrycia niedoborów spowodowanych nałożeniem nowych zadań oświatowych. Zaspokojenie potrzeb oświatowych mogło zatem w pewnych przypadkach doprowadzić do obniżenia ogólnego standardu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej, a nawet mogło odbywać się kosztem wypełniania innych zadań nałożonych ustawowo na samorząd. Stawianie jednostek samorządu terytorialnego przed takimi wyborami podważa zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadę demokratycznego państwa prawnego. Ustawodawca, a także organy administracji rządowej nie mogą – zdaniem wnioskodawcy – tworzyć takiego normatywnego układu odniesienia, który zmuszałby jednostki samorządu terytorialnego do zadłużania się celem realizacji postawionych przed nimi zadań. Zadłużenie takie powoduje bowiem ujemne skutki, których naprawienie nie jest możliwe nawet w przypadku przyznania w budżetach na kolejne lata środków na realizację postanowień Karty Nauczyciela za rok 2000.
Wnioskodawca obszernie odniósł się też do kwestii sposobu ustalania wynagrodzeń nauczycieli. Na wynagrodzenia te składają się bowiem czynniki, których wielkość ustalana jest niezależnie od samorządu (wynagrodzenie zasadnicze, dodatek za wysługę lat i wynagrodzenie za prace w godzinach ponadwymiarowych), co skutkuje poważnym niedoborem środków finansowych na pokrycie przez nie tych zadań.
5. W piśmie z 24 stycznia 2001 r. do zarzutów wnioskodawców ustosunkował się Prokurator Generalny RP. Jego zdaniem art. 34 i art. 35 ustawy z 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 są zgodne z art. 167 Konstytucji. Postępowanie w zakresie dotyczącym kontroli konstytucyjności art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 2000 z 21 stycznia 2000 r. w części dotyczącej kwoty przeznaczonej na część oświatową subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, oraz w zakresie dotyczącym kontroli konstytucyjności i legalności rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 16 grudnia 1999 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego podlega umorzeniu z uwagi na utratę przez te akty mocy obowiązującej przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny. W jego opinii upływ czasu, na który została uchwalona ustawa budżetowa, szczególnie w kontekście zasady wygasania wydatków budżetowych po upływie roku budżetowego, stanowi przesłankę umorzenia postępowania na zasadzie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Taki sam skutek powinien wywoływać upływ terminu obowiązywania rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego.
Niezależnie od wspomnianych wątpliwości natury formalnej Prokurator Generalny odniósł się też do merytorycznej treści zarzutów wnioskodawców. Dokonując analizy konstytucyjnego wzorca kontroli stwierdził, że o tym czy dochody jednostek samorządu terytorialnego są odpowiednie do zakresu przypadających im zadań nie można wnioskować jedynie na podstawie wielkości przyznanej subwencji oświatowej. Ta bowiem dostosowana jest do aktualnych możliwości budżetu państwa i zależy od kwoty planowanych dochodów.
Ustawodawca nie ma konstytucyjnego obowiązku zapewnienia – w przypadku finansowania zadań własnych samorządu – środków w pełni pokrywających ich wykonanie. Zasadą jest bowiem wykonywanie zadań własnych w oparciu o własne środki. Subwencja oświatowa jest jedynie formą ich uzupełnienia. Stąd też nie musi zapewniać pełnego pokrycia wydatków ponoszonych przez samorząd w związku z nałożonymi nań zadaniami. Art. 30 ust. 8 Karty Nauczyciela – jego zdaniem – nie precyzuje w jakiej formie państwo ma spełnić obowiązek dostarczenia środków z budżetu. Z art. 167 ust. 2 Konstytucji wynika natomiast, że źródłem finansowania zadań mogą być zarówno subwencje jak i dotacje. Zaznaczył również, iż wnioskodawcy uzasadniając wnioski odnosili się najczęściej do relacji pomiędzy wielkością zadań oświatowych a kwotami otrzymanej subwencji. Nie wykazali natomiast, że kwestionowane przepisy prowadzą do sytuacji w której całokształt poziomu źródeł dochodów przewidzianych przez ustawy dla jednostek samorządu terytorialnego danego szczebla nie zapewnia im udziału w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. Taka argumentacja – uważa – nie jest wystarczająca w kontekście zasady domniemania konstytucyjności ustaw.
Zdaniem Prokuratora Generalnego ustalenie wysokości środków finansowych przeznaczonych na finansowanie poszczególnych zadań budżetowych należy do wyłącznej kompetencji ustawodawcy i jako takie nie podlega ocenie Trybunału Konstytucyjnego pod względem słuszności.
6. Pismem z 29 marca 2001 r. stanowisko w sprawie przedstawił Minister Edukacji Narodowej. W jego przekonaniu art. 34 i art. 35 ustawy z 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 są zgodne z art. 167 Konstytucji, natomiast postępowanie w zakresie dotyczącym kontroli konstytucyjności art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 2000 z 21 stycznia 2000 r. w części dotyczącej kwoty przeznaczonej na część oświatową subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego oraz w zakresie dotyczącym kontroli konstytucyjności i legalności rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 16 grudnia 1999 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego podlega umorzeniu z uwagi na utratę przez te akty mocy obowiązującej przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny.
W uzasadnieniu stanowiska podano, że podstawę prawną wdrożenia przepisów regulujących wynagrodzenia nauczycieli stanowiła ustawa z 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw, natomiast podstawę gwarantowania przez budżet państwa środków na te wynagrodzenia stanowi przepis art. 5a ust. 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, zgodnie z którym środki niezbędne na realizację zadań oświatowych zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Z chwilą wejścia w życie pierwszej z tych regulacji z całości części oświatowej subwencji ogólnej wyodrębniono 4,01% z przeznaczeniem na wdrożenie nowego systemu wynagrodzeń. Przeprowadzone analizy stanu faktycznego wykazały, że skutki wdrożenia nowej regulacji płacowej przekroczyły planowane w tym zakresie wydatki. Okoliczność ta – zdaniem Ministra Edukacji Narodowej – nie świadczy o niekonstytucyjności wskazanych we wnioskach przepisów, ponieważ kwota przeznaczona w budżecie państwa na część oświatową subwencji ogólnej ustalana jest w relacji do planowanych dochodów budżetu państwa, zaś jej podział pomiędzy poszczególne jednostki samorządu następuje według zobiektywizowanych kryteriów, wyrażanych w formie określonego wzoru. Kryteria te wyłączają dowolność w ustalaniu kwot przypadających poszczególnym jednostkom samorządu terytorialnego. Wysokość takich subwencji jest zawsze pochodną kwoty przyjętej w budżecie, która musi pozostawać w odpowiedniej relacji do aktualnych możliwości finansowych budżetu państwa.
W rozumieniu Ministra Edukacji Narodowej, część oświatowa subwencji ogólnej nie jest jedynym źródłem finansowania zadań oświatowych, zaś z art. 167 Konstytucji nie wynika, że obowiązek państwa do zapewnienia źródeł finansowania zadań oświatowych realizowanych przez jednostki samorządu z dochodów publicznych, winien być realizowany wyłącznie poprzez część oświatową subwencji. Zasady takiej nie ustanawia też art. 30 ust. 8 ustawy – Karta Nauczyciela. Określony obowiązującymi przepisami sposób ustalania subwencji, a także mechanizm rozdziału jej części oświatowej pomiędzy poszczególne jednostki, jest wynikiem przyjęcia przez ustawodawcę określonych zasad podziału dochodów państwa oraz zapewniania dochodów jednostkom samorządu terytorialnego. Odnosząc się do argumentacji wnioskodawców – zauważa – że nie kwestionują oni zasad ustalania i rozdziału subwencji, a jedynie skutek ich zastosowania w postaci wysokości realnie otrzymanych kwot. Z jego szczegółowych wyliczeń wynika, iż w roku 2000 nie zostały całkowicie zrealizowane związane z nowelizacją ustawy – Karta Nauczyciela zobowiązania finansowe wobec jednostek samorządu. Pomimo zakończenia roku budżetowego do zrealizowania pozostały zobowiązania wobec 874 jednostek samorządu na łączną kwotę: 578.203.265 zł. Potwierdza, że środki na ten cel zapewnione zostały w ustawie budżetowej na rok 2001 z 11 stycznia 2001 roku. Okoliczność ta nie może jednak być dowodem na niekonstytucyjność wskazanych we wnioskach przepisów prawnych.
Minister Edukacji Narodowej odniósł się także do kwestii przeszkód formalnych, które – jego zdaniem – powodują konieczność umorzenia postępowania w sprawie zgodności z Konstytucją art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 2000 z 21 stycznia 2000 r. w części dotyczącej kwoty przeznaczonej na część oświatową subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, oraz w zakresie dotyczącym kontroli konstytucyjności rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 16 grudnia 1999 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Jego zdaniem upływ czasu, na który została uchwalona ustawa budżetowa, szczególnie w kontekście zasady wygasania wydatków budżetowych po upływie roku budżetowego, stanowi przesłankę umorzenia postępowania na zasadzie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Istota ustawy budżetowej, będącej rocznym planem dochodów i wydatków, powoduje całkowitą utratę mocy obowiązującej tego aktu z końcem roku budżetowego. Taki sam skutek powinien wywoływać upływ terminu obowiązywania kwestionowanego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Za taką argumentacją przemawia też – zaznacza – cel kontroli norm przez Trybunał Konstytucyjny jakim jest zapewnienie spójności systemu prawnego w państwie. W tym kontekście orzekanie o konstytucyjności norm nieobowiązujących jest bezprzedmiotowe.
7. Opinię dotyczącą skutków finansowych orzeczenia w niniejszej sprawie przedstawił w piśmie z 28 maja 2000 r. Prezes Rady Ministrów. Stwierdza w nim, że ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 wskazała w art. 3 pkt 4 i w art. 8 pkt 2 oraz w art. 11 pkt 2 subwencje ogólne jako jedno spośród różnych źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Z żadnej z ustaw regulujących kwestie finansów publicznych oraz ze stosunków między państwem a jednostkami samorządu terytorialnego nie wynika, aby poszczególne części subwencji ogólnej miały być jedynym źródłem finansowania określonych zadań. Poza tym – jak wynika m.in. z art. 19 ust. 2, art. 28 ust 2 oraz art. 31 ust. 2 wymienionej wyżej ustawy – o przeznaczeniu środków otrzymanych w formie subwencji ogólnej decydują wyłącznie organy stanowiące tych jednostek. Przepisy prawne regulujące dochody oraz subwencjonowanie jednostek samorządowych nie pozwalają więc na przyjęcie tezy, że wyłącznie część oświatowa subwencji ogólnej ma zapewnić realizację wszystkich potrzeb oraz zabezpieczyć pokrycie wszystkich wydatków przez jednostki samorządu terytorialnego.
Odnosząc się do rozwiązań przyjętych w ustawie z 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela Prezes Rady Ministrów zauważył, iż ustawa ta jako podstawę ustalenia wynagrodzenia nauczycielskiego wskazuje łącznie dwa akty wykonawcze, to jest rozporządzenie ministra właściwego do spraw oświaty oraz regulaminy wynagradzania ustalone przez jednostki samorządu terytorialnego. Regulacje i wyliczenia mające na celu wdrożenie nowego systemu płac oparte zostały na jednolitych, zobiektywizowanych kryteriach, jednakowych dla wszystkich jednostek samorządu. Nie uwzględniają one zobowiązań samorządów wynikających z przyjmowanych przez nie rozwiązań regulaminowych wychodzących poza ustalone kalkulacje. W praktyce bowiem poszczególne jednostki samorządu przyjęły bardzo zróżnicowane wysokości dodatków do płac oraz różne zasady wyrównywania wynagrodzeń nauczycieli.
W zaistniałej sytuacji – stwierdza Prezes Rady Ministrów – niezmiernie trudno ocenić skutki finansowe orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność zakwestionowanych przepisów prawnych. Bez względu na ich wysokość wiązać się one będą z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej na rok 2001 i w latach następnych. Konieczne byłoby więc stworzenie w budżecie rezerwy na rozliczenie części oświatowej subwencji ogólnej za rok poprzedni po uwzględnieniu faktycznie dokonanych przez samorządy wypłat. Z powodu zróżnicowanego poziomu tychże wypłat wysokość takiej rezerwy wydaje się obecnie trudna do oszacowania. Gdyby przyjąć za punkt wyjścia szacunki wynikające z wniosków konsekwencje finansowe orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do budżetu na rok 2000 r. ocenić należałoby na kwotę minimalną 514.595.574 tys. zł plus odsetki liczone od 6 października 2000 r. Zdaniem Prezesa Rady Ministrów nie jest możliwe wskazanie górnej wysokości tej kwoty.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:
1. Z treści wniosków, a także z pisma Ministra Edukacji Narodowej z 29 marca 2001 r. wynika, że wpływy z budżetu państwa związane z przekazaniem jednostkom samorządu terytorialnego nowych zadań, będących konsekwencją ustawy dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 19, poz. 239), były niewystarczające dla sfinansowania ich realizacji. Według danych wskazanych przez Ministra Edukacji Narodowej wyodrębniona kwota 4,01% części oświatowej subwencji ogólnej przeznaczona na wdrożenie nowego systemu wynagrodzeń stanowiła 753,8 mln zł. Rzeczywista natomiast wysokość zobowiązań budżetu państwa z tego tytułu – po korektach przeprowadzonych w październiku i listopadzie 2000 r. – wynosiła 1.286.488.935 zł. Pojawił się więc problem dopełnienia brakującej kwoty, stanowiącej niedobory środków na wynagrodzenia nauczycielskie dla jednostek samorządu terytorialnego. Z żadnego z obowiązujących przepisów konstytucji, ani ustaw dotyczących finansowania jednostek samorządu terytorialnego oraz działalności oświatowej, nie wynika – jak to ujmują wnioskodawcy – że jedynym źródłem środków finansowych na tego rodzaju cele powinna być wyodrębniona w ustawie budżetowej ogólna subwencja oświatowa. Stanowisko takie potwierdzają zresztą rzeczywiste działania w tym zakresie, ponieważ do 31 grudnia 2000 r. (zob. pismo Ministra Edukacji Narodowej z 29.03.2001 r.) w formie dotacji celowej, poprzez budżety wojewodów, wypłacono kwotę 555.217.000 zł oraz w formie zwiększonej subwencji oświatowej – kwotę 153.068.670 zł. W następstwie m.in. wykorzystania innych niż ogólna subwencja oświatowa form finansowania konsekwencji nowelizacji Karty Nauczyciela do końca 2000 r. 1939 jednostek samorządu terytorialnego uzyskało środki na pokrycie realizacji nowelizacji Karty Nauczyciela. Taki stan rzeczy wskazuje na to, że: po pierwsze – nowe zadania jednostek samorządu terytorialnego w zakresie oświaty finansowane były także z innych – niż ogólna subwencja oświatowa – źródeł środków budżetowych; po drugie – nie wszystkie zadania przekazane jednostkom samorządu terytorialnego a związane z realizacją nowelizacji Karty Nauczyciela znalazły stosowne zabezpieczenie w środkach finansowych przeznaczonych na ten cel w roku 2000. Stąd też w ustawie budżetowej na rok 2001 na sfinansowanie skutków wdrożenia zmian zasad wynagradzania nauczycieli w roku 2000 przeznaczano dodatkową kwotę 754.633.000 zł.
Biorąc pod uwagę istniejący stan rzeczy, Trybunał – przystępując do rozpatrzenia niniejszej sprawy – zobowiązany był w pierwszej kolejności odnieść się do kwestii dopuszczalności orzekania w przedmiocie zaskarżonych przepisów, zwłaszcza że zagadnienie to zostało podniesione w stanowisku Prezesa Rady Ministrów, Prokuratora Generalnego i Ministra Edukacji Narodowej. Poza tym problem dotyczy ustawy, która ma szczególny charakter i obowiązuje w ściśle określonym czasie, podobnie zresztą jak i rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 16 grudnia 1999 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Oba te akty normatywne utraciły moc obowiązującą z końcem roku 2000 i nie dotyczą praw i wolności.
Ustawa budżetowa, jak wynika z treści art. 219 Konstytucji, określa dochody i wydatki państwa w ciągu roku budżetowego. Jest więc planem finansowym, któremu konstytucja, ze względu na jego znaczenie dla funkcjonowania państwa, nakazuje nadać formę ustawy (art. 219 ust. 1). Zwrócić należy uwagę na specyfikę takiej ustawy. Jest ona traktowana jako ustawa formalna i szczególna. Wyraża się to w odrębności jej niektórych cech w stosunku do innych ustaw. Treść materialną tego aktu tworzą z reguły normy planowe, skonkretyzowane czasowo i kwotowo, nie zaś normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. “Akt ten – jeden z najważniejszych aktów politycznych państwa – odzwierciedla przewidywany stan gospodarki oraz preferencje polityczne władzy ustawodawczej (odpowiednio także i wykonawczej) w danym roku. Jest więc aktem polityki finansowej państwa na dany rok. Stąd też treści planistyczne ustawy budżetowej mogą podlegać badaniu Trybunału Konstytucyjnego w bardzo ograniczonym zakresie (zob. Prawo finansowe, W. Wójtowicz (red.), Warszawa 2000, s. 91). Ustawa budżetowa przesądza o dochodach w oparciu o istniejący stan prawny. Także ustalając wydatki, nie może znosić ani modyfikować tych zobowiązań państwa, które ciążą na nim i są konsekwencją obowiązywania innych ustaw, musi bowiem skutki finansowe z tych ustaw wynikające uwzględniać (zasada rebus sic stantibus). Jednakże nawet w takiej sytuacji ocena zrealizowania takich obowiązków prawnych może być niemożliwa, jeżeli dopuszcza się możliwość finansowania konkretnego zadania z różnych źródeł (np. z subwencji ogólnej, dotacji itd.), a ustawodawca w sposób definitywny nie przesądził – tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie – w jakim zakresie i z jakiego źródła zadanie to ma być finansowane.
Analizując problem wydatków – w porządku prawnym określonym poza ustawą budżetową – nie można abstrahować od tego, że zawsze szczegółowe postanowienia ustawy budżetowej stanowią fragmenty wyważonej i zbilansowanej koncepcji ogólnej. Patrząc z tego punktu widzenia, pamiętać należy, że w tym kontekście istotne jest też zachowanie równowagi budżetowej, stanowiącej odrębną wartość konstytucyjną wymagającą ochrony. Nakazuje to traktowanie budżetu jako pewnej całości i dyktuje powściągliwość w dokonywaniu kontroli jego poszczególnych postanowień. Ogólny poziom dochodów publicznych może nie wystarczać na efektywną realizację wszystkich zadań nałożonych na władze publiczne przez konstytucję i ustawy. Ustawodawca jest wtedy zobligowany do odpowiedniego ważenia potrzeb finansowanych z budżetu państwa. Sam proces dokonywania wyborów politycznych i ekonomicznych a także problem trafności i słuszności rozstrzygnięć parlamentu, pozostaje – co do zasady – poza kontrolą Trybunału Konstytucyjnego (orzeczenie z 13 listopada 1996 r., sygn. K. 17/96, OTK ZU Nr 5/1996, s. 374).
Sama ustawa budżetowa obowiązuje jedynie w ciągu roku budżetowego na który została uchwalona. W chwili rozpoznawania niniejszej sprawy, zarówno będące przedmiotem zaskarżenia przepisy ustawy budżetowej, jak i kwestionowane rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej, nie posiadały mocy obowiązującej w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Aby więc Trybunał był władny do orzeczenia o zgodności z Konstytucją kwestionowanego art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 2000, w części dotyczącej kwoty przeznaczonej na część oświatową subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego (dotyczy to w konsekwencji także skutków zastosowania algorytmu przyjętego w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z 16 grudnia 1999 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego), należałoby wykazać, że kwestionowany przepis ustawy budżetowej w części dotyczącej wskazanego załącznika do niej, zawiera w sobie wartość normatywną tego rodzaju, że daje możliwość zrekonstruowania normy prawnej, która nie wygasałaby z upływem roku 2000 i mogłaby być zastosowana po tym terminie. Analiza zaskarżonego przepisu w kontekście rozwiązań systemowych, nie daje podstaw do wykazania tych okoliczności, przez co nie istnieje możliwość oceny zaskarżonego przepisu z punktu widzenia jego konstytucyjności. Za taką konstatacją przemawia przede wszystkim okoliczność, że z upływem roku budżetowego wygasają niezrealizowane kwoty budżetu państwa. Upływ czasu na jaki uchwalona została ustawa budżetowa, powoduje nie tylko utratę mocy obowiązującej ustawy budżetowej, ale i konieczność wyczerpania zgodnie z ich przeznaczeniem przewidzianych na konkretne wydatki środków określonych w budżecie państwa. Taki stan rzeczy i związane z tym obowiązki przewiduje zresztą art. 102 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Treść tegoż przepisu nie niesie ze sobą nowej jakości, ponieważ jest ona możliwa do wyinterpretowania z przepisów konstytucji wyrażających naturę ustawy budżetowej. Wygaśnięcie przewidzianych w budżecie kwot powoduje, że przepisy określające ich wysokość nie mogą być już zastosowane. Ewentualne zrealizowanie obowiązków (zaspokojenie oczekiwań) związanych z realizacją zadań finansowanych z budżetu państwa, które nie zostały w pełni zaspokojone w roku, który upłynął, jest możliwe jedynie poprzez ich uwzględnienie w nowej ustawie budżetowej. W zakresie dotyczącym finansowania zadań oświatowych określona w części 82, działu 97, rozdziału 9701 załącznika nr 2 do ustawy budżetowej na rok 2000 kwota części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, stanowi więc jedynie tyle, że taka część wydatków budżetu państwa powinna być przeznaczona na tego rodzaju cele. Kwota ta wygasła z upływem roku 2000. Pozostaje więc poza kontrolą Trybunału Konstytucyjnego.
Kwota ogólnej subwencji oświatowej wskazana w ustawie budżetowej jest wiążąca w konkretnym roku budżetowym dla organów państwa, które wykonują budżet i uzupełniające go plany finansowe. Ma ona prawnie wiążący charakter w zakresie jakim upoważnia, a zarazem zobowiązuje je do wydatkowania dochodów w tej wysokości, a które ustalone zostały w porządku prawnym określonym poza ustawą budżetową. Dla uchwalającego ustawę budżetową Sejmu jedyną wiążącą go podstawą prawną, w zakresie dotyczącym wysokości kwoty przeznaczonej na część oświatową subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, jest art. 34 ustawy z 26 listopada 1998 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999, 2000 i 2001, który ustala, że nie może być ona mniejsza niż 12,8% planowanych dochodów budżetu państwa. A więc nawet w sytuacji obowiązywania ustawy budżetowej, w przypadku przekroczenia tejże kwoty trudno byłoby kwestionować z punktu widzenia zgodności z Konstytucją, określoną w ustawie wysokość ogólnej subwencji oświatowej, ponieważ: po pierwsze – część oświatowa subwencji ogólnej nie jest jedynym źródłem finansowania zadań oświatowych (ani z konstytucji, ani też z żadnej z ustaw nie wynika jaka część wydatków oświatowych jednostki samorządu terytorialnego powinna być pokrywana z ogólnej subwencji oświatowej); po drugie – sposób rozliczania i rozdziału części oświatowej nie jest z założenia instrumentem refundacji kosztów poniesionych na realizację zadań oświatowych; po trzecie – część oświatowa subwencji ogólnej nie jest jedyną formą partycypacji jednostek samorządu terytorialnego w dochodach publicznych.
Trzeba też pamiętać, że art. 167 ust. 2 Konstytucji zapewnia gminom możliwość otrzymywania subwencji i dotacji celowych z budżetu państwa, które winno dokonywać się w granicach określonych prawem i w granicach kwot określonych na ten cel w ustawie budżetowej, a co za tym idzie w odpowiedniej proporcji do całości dochodów budżetowych. Wysokość kwot przeznaczonych w budżecie na określone cele nie może abstrahować od ograniczoności dochodów państwa oraz konieczności zapewnienia równowagi budżetowej. Oznacza to, że subwencje już w założeniu ustawodawcy konstytucyjnego nie mogą zapewniać pełnego pokrycia wydatków ponoszonych przez gminy w związku z nałożonymi na nie zadaniami (por. orzeczenie w sprawie K. 4/95).
2. Odrębnego potraktowania wymaga – wskazany w kilku wnioskach – problem zgodności z art. 167 Konstytucji – art. 34 i art. 35 ustawy z 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000. Kluczowe znaczenie ma tu okoliczność, że wnioskodawcy nie uzasadnili swoich zarzutów, zarówno w zakresie dotyczącym formuły ustalania kwoty przeznaczonej na część oświatową subwencji ogólnej, jak i w odniesieniu do delegacji ustawowej, dotyczącej ustalania i rozdziału tejże subwencji dla jednostek samorządu terytorialnego. Kwestionują jedynie skutek ich zastosowania w postaci otrzymanych kwot subwencji oświatowej. Wskazuje to na to, że zarówno art. 34 jak i art. 35 ustawy z 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000, zaskarżone zostały tylko ze względu na ich związek z pozostałymi kwestionowanymi przepisami. Stąd żaden z wnioskodawców nie uzasadnił swoich zarzutów. Zauważyć należy też, że kwestionowanie np. art. 34 ust. 1 miałoby sens tylko wtedy, gdyby wnioskodawcy uważali, że minimalna wysokość ogólnej subwencji oświatowej jest za wysoka. Z treści wszystkich wniosków, w których pojawia się ten przepis, a także z zebranych materiałów dowodowych, wynika jednak co innego.
Biorąc pod uwagę okoliczność, że art. 34 ust. 1 przewiduje na ogólną subwencję oświatową kwotę nie mniejszą niż 12,8% planowanych dochodów budżetu państwa, oznacza to, że może to być każda kwota od niej wyższa. Tak sformułowaną zasadę trudno byłoby kwestionować, jeżeli na to patrzeć z punktu widzenia interesów wnioskodawców. To utwierdza w przekonaniu, że brak uzasadnienia zarzutów dotyczących niekonstytucyjności art. 34 spowodowany jest jedynie wymienieniem go w kontekście innych przepisów będących przedmiotem niniejszej sprawy. Przyjęcie innego założenia prowadziłoby do uznania wewnętrznej sprzeczności treści wniosków.
Zwrócić należy też uwagę na to, że art. 35, a zwłaszcza art. 34 ustawy z 26 listopada 1998 r., określając wysokość kwoty przeznaczonej na część oświatową subwencji ogólnej, posługują się szczególnym typem normy półotwartej zwanej też normą semiimperatywną. Cechą charakterystyczną tego typu norm jest jednostronność regulacji, przy pozostawieniu swobody kształtowania stanów faktycznych lub stosunków prawnych z drugiej strony. Normy semiimperatywne stosowane są wszędzie tam gdzie zachodzi konieczność wskazania pewnego niezbędnego minimum, przy jednoczesnej możliwości działania na korzyść (są np. charakterystyczne dla regulacji prawnopracowniczych). Stosując tego typu normę do określenia wysokości kwoty przeznaczonej na część oświatową subwencji ogólnej, ustawodawca chciał zapewnić pewne minimum konieczne do realizacji zadań oświatowych samorządów. Nie stoi to na przeszkodzie zwiększeniu tej sumy np. przy nakładaniu nowych zadań.
Niezależnie od podniesionych wyżej argumentów Trybunał zauważa, że ustawodawca w art. 32 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wyraźnie określił wymagania jakim powinien odpowiadać wniosek o zbadanie zgodności z konstytucją konkretnego przepisu. Otóż, niezależnie od tego, że powinien odpowiadać wymaganiom pism procesowych, winien także zawierać: 1) wskazanie organu, który wydał kwestionowany akt normatywny, 2) określenie kwestionowanego aktu normatywnego lub jego części, 3) sformułowanie zarzutu niezgodności z konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą kwestionowanego aktu normatywnego, 4) uzasadnienie postawionego zarzutu, z powołaniem dowodów na jego poparcie. O ile dwa pierwsze wymagania wnioskodawcy spełnili, to nie można tego stwierdzić w odniesieniu do trzeciego, a zwłaszcza czwartego wymogu, które rozpatrywać należałoby łącznie.
W doktrynie prawa konstytucyjnego wyraźnie stwierdza się, że: “sformułowanie zarzutu w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym oznacza sprecyzowanie przez skarżącego krytyki (ujemnej oceny, zastrzeżenia), nadanie ściśle określonej formy słownej jego twierdzeniu, że norma niższego rzędu jest niezgodna z normą wyższego rzędu (ma charakter hierarchicznej niezgodności). Istotę zarzutu stanowi zindywidualizowanie relacji pomiędzy poddanym kontroli (zakwestionowanym) aktem normatywnym (lub jego częścią) a podstawą kontroli – wzorcem wskazanym przez skarżącego. Owa indywidualizacja, u której podstaw – w myśl reguły clara non sunt interpretanda – leży subiektywna wątpliwość konstytucyjna, polega na uzasadnieniu twierdzenia, że konkretny akt normatywny (jego część) pozostaje w konkretnej relacji do wzorca – jest niezgodny (sprzeczny) z tym wzorcem” (zob. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 113-114), albo odwrotnie – jest z nim zgodny. Stąd też Trybunał Konstytucyjny w każdym stadium postępowania dokonuje wnikliwej analizy wniosku pod kątem spełnienia koniecznych wymagań formalnych, do których należy także sformułowanie odpowiednich zarzutów odnoszonych do danego przepisu oraz ich jasne – i nie budzące wątpliwości co do intencji wnioskodawcy – uzasadnienie. W innym przypadku istniałoby niebezpieczeństwo przekształcenia się Trybunału w organ orzekający z inicjatywy własnej.
Wskazane wyżej argumenty obligują do umorzenia na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym postępowania w zakresie dotyczącym art. 34 i art. 35 ustawy z 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000.
Biorąc pod uwagę powyższe Trybunał postanowił jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 20 czerwca 2001 r.
Sygn. K. 35/00
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Jadwiga Skórzewska-Łosiak – przewodnicząca
Jerzy Ciemniewski
Andrzej Mączyński
Jerzy Stępień
Marian Zdyb – sprawozdawca
po rozpoznaniu 20 czerwca 2001 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z połączonych wniosków:
1. Rady Miejskiej w Bielsku Podlaskim, Rady Miasta Konina, Rady Miejskiej w Pakości, Rady Miejskiej w Łabiszynie, Rady Gminy w Gąsawie, Rady Gminy w Inowrocławiu, Rady Gminy w Rogowie, Rady Miejskiej w Żninie, Rady Gminy Złotniki Kujawskie o stwierdzenie niezgodności:
art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 2000 z dnia 21 stycznia 2000 r. w części dotyczącej kwoty przeznaczonej na część oświatową subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 7, poz. 85), art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 (Dz.U. Nr 150, poz. 983; zm.: Nr 162, poz. 1119; z 2000 r. Nr 95, poz. 1041) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 1999 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 111, poz. 1284; zm.: z 2000 r. Nr 6, poz. 74) z art. 167 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej.
2. Rady Miasta Będzina o stwierdzenie niezgodności:
– art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 2000 z dnia 21 stycznia 2000 r. w części dotyczącej kwoty przeznaczonej na część oświatową subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 7, poz. 85) z art. 167 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, oraz
– rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 1999 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 111, poz. 1284; zm.: z 2000 r. Nr 6, poz. 74) z art. 167 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 1996 r. Dz.U. Nr 13, poz. 174; zm.: Nr 58, poz. 261, Nr 106, poz. 496, Nr 132, poz. 622; z 1997 r. Nr 9, poz. 43, Nr 106, poz. 679, Nr 107, poz. 686, Nr 113, poz. 734, Nr 123, poz. 755; z 1998 r. Nr 155, poz. 1014, Nr 162, poz. 1126; z 2000 r. Nr 26, poz. 306) i art. 30 ust. 8 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (tekst jednolity z 1997 r. Dz.U. Nr 56, poz. 357; zm.: z 1998 r. Nr 106, poz. 668, Nr 162, poz. 1118; z 2000 r. Nr 12, poz. 136, Nr 19, poz. 239, Nr 22, poz. 291).
3. Rady Miejskiej w Gorzowie Wielkopolskim o stwierdzenie niezgodności:
art. 34 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 (Dz.U. Nr 150, poz. 983; zm.: Nr 162, poz. 1119; zm.: z 2000 r. Nr 95, poz. 1041) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 1999 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 111, poz. 1284; zm.: z 2000 r. Nr 6, poz. 74) z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 30 ust. 8 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (tekst jednolity z 1997 r. Dz.U. Nr 56, poz. 357; zm.: z 1998 r. Nr 106, poz. 668, Nr 162, poz. 1118; z 2000 r. Nr 12, poz. 136, Nr 19, poz. 239, Nr 22, poz. 291).
4. Rady Miejskiej w Dobrym Mieście, Rady Miejskiej w Biskupcu i Rady Miejskiej w Olsztynie o stwierdzenie niezgodności:
rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 1999 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 111, poz. 1284; zm.: z 2000 r. Nr 6, poz. 74) z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 30 ust. 8 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (tekst jednolity z 1997 r. Dz.U. Nr 56, poz. 357; zm.: z 1998 r. Nr 106, poz. 668, Nr 162, poz. 1118; z 2000 r. Nr 12, poz. 136, Nr 19, poz. 239, Nr 22, poz. 291)
p o s t a n a w i a:
I. Na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 102, poz. 643; zm.: z 2000 r. Nr 48, poz. 552, Nr 53, poz. 638), umorzyć postępowanie w sprawie:
1) zgodności art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 2000 z dnia 21 stycznia 2000 r. w części dotyczącej kwoty przeznaczonej na część oświatową subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 7, poz. 85) z art. 167 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) zgodności rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 1999 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 111, poz. 1284; z 2000 r. Nr 6, poz. 74) z art. 167 Konstytucji, art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 1996 r. Dz.U. Nr 13, poz. 174; zm.: Nr 58, poz. 261, Nr 106, poz. 496, Nr 132, poz. 622; z 1997 r. Nr 9, poz. 43, Nr 106, poz. 679, Nr 107, poz. 686, Nr 113, poz. 734, Nr 123, poz. 755; z 1998 r. Nr 155, poz. 1014, Nr 162, poz. 1126; z 2000 r. Nr 26, poz. 306) i art. 30 ust. 8 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (tekst jednolity z 1997 r. Dz.U. Nr 56, poz. 357; zm.: z 1998 r. Nr 106, poz. 668, Nr 162, poz. 1118; z 2000 r. Nr 12, poz. 136, Nr 19, poz. 239, Nr 22, poz. 291)
ze względu na utratę ich mocy obowiązującej przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał.
II. Na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 32 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym umorzyć postępowanie w sprawie zgodności art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 (Dz.U. Nr 150, poz. 983; zm.: Nr 162, poz. 1119; z 2000 r. Nr 95, poz. 1041) z art. 167 Konstytucji.
Uzasadnienie:
I
1. Wnioskami: z 12 lipca 2000 r. – Rada Miejska w Łabiszynie, z 14 lipca 2000 r. – Rada Gminy w Gąsawie, z 25 października 2000 r. – Rada Gminy w Inowrocławiu, z 31 lipca 2000 r. – Rada Gminy w Rogowie, z 21 lipca 2000 r. – Rada Miejska w Żninie, z 20 listopada 2000 r. – Rada Gminy Złotniki Kujawskie i z 21 grudnia 2000 r. – Rada Miejska w Pakości, zwróciły się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z art. 167 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 2000 z dnia 21 stycznia 2000 r. w części dotyczącej kwoty przeznaczonej na oświatową subwencję ogólną dla jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 7, poz. 85), art. 34 i art. 35 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 (Dz.U. Nr 150, poz. 983; zm.: Nr 162, poz. 1119; z 2000 r. Nr 95, poz. 1041) oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 1999 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 111, poz. 1284; zm.: z 2000 r. Nr 6, poz. 74).
W jednobrzmiących pod względem argumentacji uzasadnieniach wniosków podniesiono, iż obowiązujące od 1 stycznia 2000 r. – wprowadzone na mocy ustawy z 26 stycznia 2000 r. nowelizującej Kartę Nauczyciela – nowe zasady wynagradzania i awansu zawodowego nauczycieli wywarły istotny wpływ na koszt utrzymania placówek oświatowych w gminach. Z wprowadzonych zmian jednoznacznie wynika, że podwyżki wynagrodzeń nauczycieli wynikające z nowelizacji Karty Nauczyciela powinny być pokryte w całości ze środków zagwarantowanych przez państwo. Tymczasem środki wynikające z art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 2000 w części dotyczącej kwoty przeznaczonej na oświatową subwencję ogólną dla jednostek samorządu terytorialnego oraz z rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 16 grudnia 1999 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, były całkowicie nieadekwatne do kwoty należnych nauczycielom podwyżek. Zmusiło to wnioskodawców do zaciągania w bankach kredytów na realizację tychże zadań oświatowych.
Tak ukształtowane rozwiązanie ustawowe jest zdaniem wnioskodawców sprzeczne z treścią art. 167 Konstytucji, z którego wynika nakaz zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego udziału w dochodach publicznych w stopniu odpowiednim do przypadających im zadań, oraz zmian w podziale dochodów publicznych w proporcji do zmian w zakresie zadań jednostek samorządu.
W uzasadnieniach wniosków nie podano argumentacji dotyczącej zarzutu niekonstytucyjności zakwestionowanych przepisów art. 34 i art. 35 ustawy z 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000.
2. Wnioskiem z 11 września 2000 r. Rada Miejska w Gorzowie Wielkopolskim zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności art. 34 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 (Dz.U. Nr 150, poz. 983 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 1999 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 111, poz. 1284 ze zm.) – z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 30 ust. 8 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (tekst jednolity z 1997 r. Dz.U. Nr 56, poz. 357 ze zm.).
W uzasadnieniu wniosku podano, że art. 167 ust. 1 Konstytucji zapewnia jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych w stopniu odpowiednim do przypadających im zadań, a także gwarantuje zmiany w podziale dochodów publicznych w proporcji do zmian w zakresie zadań jednostek samorządu terytorialnego. Wspomniane w konstytucji środki na wykonanie zadań (w tym zadań oświatowych) gminy otrzymują – zdaniem wnioskodawcy – w formie subwencji oświatowej, której wysokość określa art. 34 ustawy z 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000, natomiast zasady podziału subwencji określiło rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 16 grudnia 1999 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego.
Wnioskodawca na poparcie swych wywodów przytacza wyliczenie, z którego wynika, iż wykonanie zadań oświatowych w roku budżetowym 1999 zakończyło się znacznym deficytem, co zmusiło gminę do zaciągnięcia kredytu bankowego. Niedoszacowanie środków finansowych na te cele miało również miejsce w roku 2000. Tymczasem z art. 30 ust. 8 ustawy z 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela, jednoznacznie wynika, że podwyżki wynagrodzeń nauczycieli wynikające z nowelizacji tejże ustawy powinny być pokryte w całości ze środków zagwarantowanych przez państwo. Przyznane wnioskodawcy zbyt niskie kwoty subwencji uniemożliwiły mu efektywną realizację powierzonych zadań. Uzasadniają to dołączone do wniosku sprawozdania z realizacji budżetu za rok 1999 oraz wyliczenia dotyczące wydatków oświatowych w 2000 roku. W uzasadnieniu nie podano argumentacji dotyczącej zarzutu niekonstytucyjności zakwestionowanego art. 34 ustawy z 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000.
3. Wnioskami: z 19 września 2000 r. – Rada Miejska w Dobrym Mieście, z 20 lipca 2000 r. – Rada Miejska w Biskupcu i z 25 lipca 2000 r. – Rada Miejska w Olsztynie, zwróciły się do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 1999 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 111, poz. 1284 ze zm.) z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz z art. 30 ust. 8 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (tekst jednolity z 1997 r. Dz.U. Nr 56, poz. 357 ze zm.).
W uzasadnieniu wniosków podano, iż nowelizując ustawę z 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela, państwo złożyło samorządom terytorialnym przyrzeczenie o zagwarantowaniu środków niezbędnych na średnie wynagrodzenia nauczycieli wraz z pochodnymi i odpisami, o których mowa w ustawie. Kwestionowanym rozporządzeniem Minister Edukacji Narodowej określił zasady finansowania w roku 2000 zadań oświatowych przez jednostki samorządu. Z załączonego do wniosku Rady Gminy w Biskupcu symulacyjnego obliczenia wyrównań wynagrodzeń dla nauczycieli wynika, iż przyznana kwota nie wystarcza na wynagrodzenia i pochodne wynikające z odpowiednich przepisów Karty Nauczyciela. Stąd też – w rozumieniu wnioskodawców – Minister Edukacji dokonując podziału części oświatowej subwencji ogólnej, faktycznie obciążył gminy wypłatą wynagrodzeń dla nauczycieli. Taka regulacja pozostaje w sprzeczności nie tylko z art. 167 ust. 1 Konstytucji, który zapewnia jednostkom samorządu terytorialnego udział w dochodach publicznych w stopniu odpowiednim do przypadających im zadań i z art. 167 ust. 4 Konstytucji, który gwarantuje zmiany w podziale dochodów publicznych w proporcji do zmian w zakresie zadań jednostek samorządu terytorialnego, ale i także – z art. 30 ust. 8 ustawy z 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela.
4. Wnioskiem z 12 stycznia 2001 r. Rada Gminy Będzin zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 2000 z dnia 21 stycznia 2000 r. (Dz.U. Nr 7, poz. 85) w części dotyczącej kwoty przeznaczonej na część oświatową subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego – z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 1999 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 111, poz. 1284 ze zm.) – z art. 167 ust. 1 i 4 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 1996 r. Dz.U. Nr 13, poz. 174 ze zm.) i art. 30 ust. 8 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. – Karta Nauczyciela (tekst jednolity z 1997 r. Dz.U. Nr 56, poz. 357 ze zm.).
W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż zarówno przepisy Konstytucji (art. 167) jak i przepisy ustaw szczególnych (zwłaszcza ustawy o systemie oświaty i ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000) stworzyły fundamenty samodzielnego bytu i warunki realizacji zadań publicznych przez jednostki samorządu terytorialnego. Przyznane jednostkom samorządu terytorialnego w ustawie budżetowej kwoty subwencji ogólnej i jej części oświatowej oraz sposób podziału przyznanych środków określony w kwestionowanym rozporządzeniu, pozostają z tymi zasadami w sprzeczności.
Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności ustawy budżetowej, wnioskodawca przyznał, że ustawodawca ma prawo do kreowania nowych zadań samorządu terytorialnego jednakże pod warunkiem, że konstytucyjnie gwarantowane prawa samorządu, a w szczególności zasada samodzielności finansowej, nie będą przedmiotem ingerencji ustawowej w sposób ograniczający lub znoszący ich istotę. Kwestionowane akty normatywne dokonały tej ingerencji w sposób wadliwy, co postawiło jednostki samorządu wobec konieczności pokrycia niedoborów spowodowanych nałożeniem nowych zadań oświatowych. Zaspokojenie potrzeb oświatowych mogło zatem w pewnych przypadkach doprowadzić do obniżenia ogólnego standardu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej, a nawet mogło odbywać się kosztem wypełniania innych zadań nałożonych ustawowo na samorząd. Stawianie jednostek samorządu terytorialnego przed takimi wyborami podważa zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadę demokratycznego państwa prawnego. Ustawodawca, a także organy administracji rządowej nie mogą – zdaniem wnioskodawcy – tworzyć takiego normatywnego układu odniesienia, który zmuszałby jednostki samorządu terytorialnego do zadłużania się celem realizacji postawionych przed nimi zadań. Zadłużenie takie powoduje bowiem ujemne skutki, których naprawienie nie jest możliwe nawet w przypadku przyznania w budżetach na kolejne lata środków na realizację postanowień Karty Nauczyciela za rok 2000.
Wnioskodawca obszernie odniósł się też do kwestii sposobu ustalania wynagrodzeń nauczycieli. Na wynagrodzenia te składają się bowiem czynniki, których wielkość ustalana jest niezależnie od samorządu (wynagrodzenie zasadnicze, dodatek za wysługę lat i wynagrodzenie za prace w godzinach ponadwymiarowych), co skutkuje poważnym niedoborem środków finansowych na pokrycie przez nie tych zadań.
5. W piśmie z 24 stycznia 2001 r. do zarzutów wnioskodawców ustosunkował się Prokurator Generalny RP. Jego zdaniem art. 34 i art. 35 ustawy z 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 są zgodne z art. 167 Konstytucji. Postępowanie w zakresie dotyczącym kontroli konstytucyjności art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 2000 z 21 stycznia 2000 r. w części dotyczącej kwoty przeznaczonej na część oświatową subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, oraz w zakresie dotyczącym kontroli konstytucyjności i legalności rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 16 grudnia 1999 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego podlega umorzeniu z uwagi na utratę przez te akty mocy obowiązującej przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny. W jego opinii upływ czasu, na który została uchwalona ustawa budżetowa, szczególnie w kontekście zasady wygasania wydatków budżetowych po upływie roku budżetowego, stanowi przesłankę umorzenia postępowania na zasadzie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Taki sam skutek powinien wywoływać upływ terminu obowiązywania rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego.
Niezależnie od wspomnianych wątpliwości natury formalnej Prokurator Generalny odniósł się też do merytorycznej treści zarzutów wnioskodawców. Dokonując analizy konstytucyjnego wzorca kontroli stwierdził, że o tym czy dochody jednostek samorządu terytorialnego są odpowiednie do zakresu przypadających im zadań nie można wnioskować jedynie na podstawie wielkości przyznanej subwencji oświatowej. Ta bowiem dostosowana jest do aktualnych możliwości budżetu państwa i zależy od kwoty planowanych dochodów.
Ustawodawca nie ma konstytucyjnego obowiązku zapewnienia – w przypadku finansowania zadań własnych samorządu – środków w pełni pokrywających ich wykonanie. Zasadą jest bowiem wykonywanie zadań własnych w oparciu o własne środki. Subwencja oświatowa jest jedynie formą ich uzupełnienia. Stąd też nie musi zapewniać pełnego pokrycia wydatków ponoszonych przez samorząd w związku z nałożonymi nań zadaniami. Art. 30 ust. 8 Karty Nauczyciela – jego zdaniem – nie precyzuje w jakiej formie państwo ma spełnić obowiązek dostarczenia środków z budżetu. Z art. 167 ust. 2 Konstytucji wynika natomiast, że źródłem finansowania zadań mogą być zarówno subwencje jak i dotacje. Zaznaczył również, iż wnioskodawcy uzasadniając wnioski odnosili się najczęściej do relacji pomiędzy wielkością zadań oświatowych a kwotami otrzymanej subwencji. Nie wykazali natomiast, że kwestionowane przepisy prowadzą do sytuacji w której całokształt poziomu źródeł dochodów przewidzianych przez ustawy dla jednostek samorządu terytorialnego danego szczebla nie zapewnia im udziału w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań. Taka argumentacja – uważa – nie jest wystarczająca w kontekście zasady domniemania konstytucyjności ustaw.
Zdaniem Prokuratora Generalnego ustalenie wysokości środków finansowych przeznaczonych na finansowanie poszczególnych zadań budżetowych należy do wyłącznej kompetencji ustawodawcy i jako takie nie podlega ocenie Trybunału Konstytucyjnego pod względem słuszności.
6. Pismem z 29 marca 2001 r. stanowisko w sprawie przedstawił Minister Edukacji Narodowej. W jego przekonaniu art. 34 i art. 35 ustawy z 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 są zgodne z art. 167 Konstytucji, natomiast postępowanie w zakresie dotyczącym kontroli konstytucyjności art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 2000 z 21 stycznia 2000 r. w części dotyczącej kwoty przeznaczonej na część oświatową subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego oraz w zakresie dotyczącym kontroli konstytucyjności i legalności rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 16 grudnia 1999 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego podlega umorzeniu z uwagi na utratę przez te akty mocy obowiązującej przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny.
W uzasadnieniu stanowiska podano, że podstawę prawną wdrożenia przepisów regulujących wynagrodzenia nauczycieli stanowiła ustawa z 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela oraz o zmianie niektórych innych ustaw, natomiast podstawę gwarantowania przez budżet państwa środków na te wynagrodzenia stanowi przepis art. 5a ust. 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, zgodnie z którym środki niezbędne na realizację zadań oświatowych zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Z chwilą wejścia w życie pierwszej z tych regulacji z całości części oświatowej subwencji ogólnej wyodrębniono 4,01% z przeznaczeniem na wdrożenie nowego systemu wynagrodzeń. Przeprowadzone analizy stanu faktycznego wykazały, że skutki wdrożenia nowej regulacji płacowej przekroczyły planowane w tym zakresie wydatki. Okoliczność ta – zdaniem Ministra Edukacji Narodowej – nie świadczy o niekonstytucyjności wskazanych we wnioskach przepisów, ponieważ kwota przeznaczona w budżecie państwa na część oświatową subwencji ogólnej ustalana jest w relacji do planowanych dochodów budżetu państwa, zaś jej podział pomiędzy poszczególne jednostki samorządu następuje według zobiektywizowanych kryteriów, wyrażanych w formie określonego wzoru. Kryteria te wyłączają dowolność w ustalaniu kwot przypadających poszczególnym jednostkom samorządu terytorialnego. Wysokość takich subwencji jest zawsze pochodną kwoty przyjętej w budżecie, która musi pozostawać w odpowiedniej relacji do aktualnych możliwości finansowych budżetu państwa.
W rozumieniu Ministra Edukacji Narodowej, część oświatowa subwencji ogólnej nie jest jedynym źródłem finansowania zadań oświatowych, zaś z art. 167 Konstytucji nie wynika, że obowiązek państwa do zapewnienia źródeł finansowania zadań oświatowych realizowanych przez jednostki samorządu z dochodów publicznych, winien być realizowany wyłącznie poprzez część oświatową subwencji. Zasady takiej nie ustanawia też art. 30 ust. 8 ustawy – Karta Nauczyciela. Określony obowiązującymi przepisami sposób ustalania subwencji, a także mechanizm rozdziału jej części oświatowej pomiędzy poszczególne jednostki, jest wynikiem przyjęcia przez ustawodawcę określonych zasad podziału dochodów państwa oraz zapewniania dochodów jednostkom samorządu terytorialnego. Odnosząc się do argumentacji wnioskodawców – zauważa – że nie kwestionują oni zasad ustalania i rozdziału subwencji, a jedynie skutek ich zastosowania w postaci wysokości realnie otrzymanych kwot. Z jego szczegółowych wyliczeń wynika, iż w roku 2000 nie zostały całkowicie zrealizowane związane z nowelizacją ustawy – Karta Nauczyciela zobowiązania finansowe wobec jednostek samorządu. Pomimo zakończenia roku budżetowego do zrealizowania pozostały zobowiązania wobec 874 jednostek samorządu na łączną kwotę: 578.203.265 zł. Potwierdza, że środki na ten cel zapewnione zostały w ustawie budżetowej na rok 2001 z 11 stycznia 2001 roku. Okoliczność ta nie może jednak być dowodem na niekonstytucyjność wskazanych we wnioskach przepisów prawnych.
Minister Edukacji Narodowej odniósł się także do kwestii przeszkód formalnych, które – jego zdaniem – powodują konieczność umorzenia postępowania w sprawie zgodności z Konstytucją art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 2000 z 21 stycznia 2000 r. w części dotyczącej kwoty przeznaczonej na część oświatową subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, oraz w zakresie dotyczącym kontroli konstytucyjności rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 16 grudnia 1999 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Jego zdaniem upływ czasu, na który została uchwalona ustawa budżetowa, szczególnie w kontekście zasady wygasania wydatków budżetowych po upływie roku budżetowego, stanowi przesłankę umorzenia postępowania na zasadzie art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Istota ustawy budżetowej, będącej rocznym planem dochodów i wydatków, powoduje całkowitą utratę mocy obowiązującej tego aktu z końcem roku budżetowego. Taki sam skutek powinien wywoływać upływ terminu obowiązywania kwestionowanego rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Za taką argumentacją przemawia też – zaznacza – cel kontroli norm przez Trybunał Konstytucyjny jakim jest zapewnienie spójności systemu prawnego w państwie. W tym kontekście orzekanie o konstytucyjności norm nieobowiązujących jest bezprzedmiotowe.
7. Opinię dotyczącą skutków finansowych orzeczenia w niniejszej sprawie przedstawił w piśmie z 28 maja 2000 r. Prezes Rady Ministrów. Stwierdza w nim, że ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000 wskazała w art. 3 pkt 4 i w art. 8 pkt 2 oraz w art. 11 pkt 2 subwencje ogólne jako jedno spośród różnych źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego. Z żadnej z ustaw regulujących kwestie finansów publicznych oraz ze stosunków między państwem a jednostkami samorządu terytorialnego nie wynika, aby poszczególne części subwencji ogólnej miały być jedynym źródłem finansowania określonych zadań. Poza tym – jak wynika m.in. z art. 19 ust. 2, art. 28 ust 2 oraz art. 31 ust. 2 wymienionej wyżej ustawy – o przeznaczeniu środków otrzymanych w formie subwencji ogólnej decydują wyłącznie organy stanowiące tych jednostek. Przepisy prawne regulujące dochody oraz subwencjonowanie jednostek samorządowych nie pozwalają więc na przyjęcie tezy, że wyłącznie część oświatowa subwencji ogólnej ma zapewnić realizację wszystkich potrzeb oraz zabezpieczyć pokrycie wszystkich wydatków przez jednostki samorządu terytorialnego.
Odnosząc się do rozwiązań przyjętych w ustawie z 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela Prezes Rady Ministrów zauważył, iż ustawa ta jako podstawę ustalenia wynagrodzenia nauczycielskiego wskazuje łącznie dwa akty wykonawcze, to jest rozporządzenie ministra właściwego do spraw oświaty oraz regulaminy wynagradzania ustalone przez jednostki samorządu terytorialnego. Regulacje i wyliczenia mające na celu wdrożenie nowego systemu płac oparte zostały na jednolitych, zobiektywizowanych kryteriach, jednakowych dla wszystkich jednostek samorządu. Nie uwzględniają one zobowiązań samorządów wynikających z przyjmowanych przez nie rozwiązań regulaminowych wychodzących poza ustalone kalkulacje. W praktyce bowiem poszczególne jednostki samorządu przyjęły bardzo zróżnicowane wysokości dodatków do płac oraz różne zasady wyrównywania wynagrodzeń nauczycieli.
W zaistniałej sytuacji – stwierdza Prezes Rady Ministrów – niezmiernie trudno ocenić skutki finansowe orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego niekonstytucyjność zakwestionowanych przepisów prawnych. Bez względu na ich wysokość wiązać się one będą z nakładami finansowymi nie przewidzianymi w ustawie budżetowej na rok 2001 i w latach następnych. Konieczne byłoby więc stworzenie w budżecie rezerwy na rozliczenie części oświatowej subwencji ogólnej za rok poprzedni po uwzględnieniu faktycznie dokonanych przez samorządy wypłat. Z powodu zróżnicowanego poziomu tychże wypłat wysokość takiej rezerwy wydaje się obecnie trudna do oszacowania. Gdyby przyjąć za punkt wyjścia szacunki wynikające z wniosków konsekwencje finansowe orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do budżetu na rok 2000 r. ocenić należałoby na kwotę minimalną 514.595.574 tys. zł plus odsetki liczone od 6 października 2000 r. Zdaniem Prezesa Rady Ministrów nie jest możliwe wskazanie górnej wysokości tej kwoty.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:
1. Z treści wniosków, a także z pisma Ministra Edukacji Narodowej z 29 marca 2001 r. wynika, że wpływy z budżetu państwa związane z przekazaniem jednostkom samorządu terytorialnego nowych zadań, będących konsekwencją ustawy dnia 18 lutego 2000 r. o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 19, poz. 239), były niewystarczające dla sfinansowania ich realizacji. Według danych wskazanych przez Ministra Edukacji Narodowej wyodrębniona kwota 4,01% części oświatowej subwencji ogólnej przeznaczona na wdrożenie nowego systemu wynagrodzeń stanowiła 753,8 mln zł. Rzeczywista natomiast wysokość zobowiązań budżetu państwa z tego tytułu – po korektach przeprowadzonych w październiku i listopadzie 2000 r. – wynosiła 1.286.488.935 zł. Pojawił się więc problem dopełnienia brakującej kwoty, stanowiącej niedobory środków na wynagrodzenia nauczycielskie dla jednostek samorządu terytorialnego. Z żadnego z obowiązujących przepisów konstytucji, ani ustaw dotyczących finansowania jednostek samorządu terytorialnego oraz działalności oświatowej, nie wynika – jak to ujmują wnioskodawcy – że jedynym źródłem środków finansowych na tego rodzaju cele powinna być wyodrębniona w ustawie budżetowej ogólna subwencja oświatowa. Stanowisko takie potwierdzają zresztą rzeczywiste działania w tym zakresie, ponieważ do 31 grudnia 2000 r. (zob. pismo Ministra Edukacji Narodowej z 29.03.2001 r.) w formie dotacji celowej, poprzez budżety wojewodów, wypłacono kwotę 555.217.000 zł oraz w formie zwiększonej subwencji oświatowej – kwotę 153.068.670 zł. W następstwie m.in. wykorzystania innych niż ogólna subwencja oświatowa form finansowania konsekwencji nowelizacji Karty Nauczyciela do końca 2000 r. 1939 jednostek samorządu terytorialnego uzyskało środki na pokrycie realizacji nowelizacji Karty Nauczyciela. Taki stan rzeczy wskazuje na to, że: po pierwsze – nowe zadania jednostek samorządu terytorialnego w zakresie oświaty finansowane były także z innych – niż ogólna subwencja oświatowa – źródeł środków budżetowych; po drugie – nie wszystkie zadania przekazane jednostkom samorządu terytorialnego a związane z realizacją nowelizacji Karty Nauczyciela znalazły stosowne zabezpieczenie w środkach finansowych przeznaczonych na ten cel w roku 2000. Stąd też w ustawie budżetowej na rok 2001 na sfinansowanie skutków wdrożenia zmian zasad wynagradzania nauczycieli w roku 2000 przeznaczano dodatkową kwotę 754.633.000 zł.
Biorąc pod uwagę istniejący stan rzeczy, Trybunał – przystępując do rozpatrzenia niniejszej sprawy – zobowiązany był w pierwszej kolejności odnieść się do kwestii dopuszczalności orzekania w przedmiocie zaskarżonych przepisów, zwłaszcza że zagadnienie to zostało podniesione w stanowisku Prezesa Rady Ministrów, Prokuratora Generalnego i Ministra Edukacji Narodowej. Poza tym problem dotyczy ustawy, która ma szczególny charakter i obowiązuje w ściśle określonym czasie, podobnie zresztą jak i rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 16 grudnia 1999 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego. Oba te akty normatywne utraciły moc obowiązującą z końcem roku 2000 i nie dotyczą praw i wolności.
Ustawa budżetowa, jak wynika z treści art. 219 Konstytucji, określa dochody i wydatki państwa w ciągu roku budżetowego. Jest więc planem finansowym, któremu konstytucja, ze względu na jego znaczenie dla funkcjonowania państwa, nakazuje nadać formę ustawy (art. 219 ust. 1). Zwrócić należy uwagę na specyfikę takiej ustawy. Jest ona traktowana jako ustawa formalna i szczególna. Wyraża się to w odrębności jej niektórych cech w stosunku do innych ustaw. Treść materialną tego aktu tworzą z reguły normy planowe, skonkretyzowane czasowo i kwotowo, nie zaś normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. “Akt ten – jeden z najważniejszych aktów politycznych państwa – odzwierciedla przewidywany stan gospodarki oraz preferencje polityczne władzy ustawodawczej (odpowiednio także i wykonawczej) w danym roku. Jest więc aktem polityki finansowej państwa na dany rok. Stąd też treści planistyczne ustawy budżetowej mogą podlegać badaniu Trybunału Konstytucyjnego w bardzo ograniczonym zakresie (zob. Prawo finansowe, W. Wójtowicz (red.), Warszawa 2000, s. 91). Ustawa budżetowa przesądza o dochodach w oparciu o istniejący stan prawny. Także ustalając wydatki, nie może znosić ani modyfikować tych zobowiązań państwa, które ciążą na nim i są konsekwencją obowiązywania innych ustaw, musi bowiem skutki finansowe z tych ustaw wynikające uwzględniać (zasada rebus sic stantibus). Jednakże nawet w takiej sytuacji ocena zrealizowania takich obowiązków prawnych może być niemożliwa, jeżeli dopuszcza się możliwość finansowania konkretnego zadania z różnych źródeł (np. z subwencji ogólnej, dotacji itd.), a ustawodawca w sposób definitywny nie przesądził – tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie – w jakim zakresie i z jakiego źródła zadanie to ma być finansowane.
Analizując problem wydatków – w porządku prawnym określonym poza ustawą budżetową – nie można abstrahować od tego, że zawsze szczegółowe postanowienia ustawy budżetowej stanowią fragmenty wyważonej i zbilansowanej koncepcji ogólnej. Patrząc z tego punktu widzenia, pamiętać należy, że w tym kontekście istotne jest też zachowanie równowagi budżetowej, stanowiącej odrębną wartość konstytucyjną wymagającą ochrony. Nakazuje to traktowanie budżetu jako pewnej całości i dyktuje powściągliwość w dokonywaniu kontroli jego poszczególnych postanowień. Ogólny poziom dochodów publicznych może nie wystarczać na efektywną realizację wszystkich zadań nałożonych na władze publiczne przez konstytucję i ustawy. Ustawodawca jest wtedy zobligowany do odpowiedniego ważenia potrzeb finansowanych z budżetu państwa. Sam proces dokonywania wyborów politycznych i ekonomicznych a także problem trafności i słuszności rozstrzygnięć parlamentu, pozostaje – co do zasady – poza kontrolą Trybunału Konstytucyjnego (orzeczenie z 13 listopada 1996 r., sygn. K. 17/96, OTK ZU Nr 5/1996, s. 374).
Sama ustawa budżetowa obowiązuje jedynie w ciągu roku budżetowego na który została uchwalona. W chwili rozpoznawania niniejszej sprawy, zarówno będące przedmiotem zaskarżenia przepisy ustawy budżetowej, jak i kwestionowane rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej, nie posiadały mocy obowiązującej w rozumieniu art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Aby więc Trybunał był władny do orzeczenia o zgodności z Konstytucją kwestionowanego art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 2000, w części dotyczącej kwoty przeznaczonej na część oświatową subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego (dotyczy to w konsekwencji także skutków zastosowania algorytmu przyjętego w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z 16 grudnia 1999 r. w sprawie podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego), należałoby wykazać, że kwestionowany przepis ustawy budżetowej w części dotyczącej wskazanego załącznika do niej, zawiera w sobie wartość normatywną tego rodzaju, że daje możliwość zrekonstruowania normy prawnej, która nie wygasałaby z upływem roku 2000 i mogłaby być zastosowana po tym terminie. Analiza zaskarżonego przepisu w kontekście rozwiązań systemowych, nie daje podstaw do wykazania tych okoliczności, przez co nie istnieje możliwość oceny zaskarżonego przepisu z punktu widzenia jego konstytucyjności. Za taką konstatacją przemawia przede wszystkim okoliczność, że z upływem roku budżetowego wygasają niezrealizowane kwoty budżetu państwa. Upływ czasu na jaki uchwalona została ustawa budżetowa, powoduje nie tylko utratę mocy obowiązującej ustawy budżetowej, ale i konieczność wyczerpania zgodnie z ich przeznaczeniem przewidzianych na konkretne wydatki środków określonych w budżecie państwa. Taki stan rzeczy i związane z tym obowiązki przewiduje zresztą art. 102 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Treść tegoż przepisu nie niesie ze sobą nowej jakości, ponieważ jest ona możliwa do wyinterpretowania z przepisów konstytucji wyrażających naturę ustawy budżetowej. Wygaśnięcie przewidzianych w budżecie kwot powoduje, że przepisy określające ich wysokość nie mogą być już zastosowane. Ewentualne zrealizowanie obowiązków (zaspokojenie oczekiwań) związanych z realizacją zadań finansowanych z budżetu państwa, które nie zostały w pełni zaspokojone w roku, który upłynął, jest możliwe jedynie poprzez ich uwzględnienie w nowej ustawie budżetowej. W zakresie dotyczącym finansowania zadań oświatowych określona w części 82, działu 97, rozdziału 9701 załącznika nr 2 do ustawy budżetowej na rok 2000 kwota części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, stanowi więc jedynie tyle, że taka część wydatków budżetu państwa powinna być przeznaczona na tego rodzaju cele. Kwota ta wygasła z upływem roku 2000. Pozostaje więc poza kontrolą Trybunału Konstytucyjnego.
Kwota ogólnej subwencji oświatowej wskazana w ustawie budżetowej jest wiążąca w konkretnym roku budżetowym dla organów państwa, które wykonują budżet i uzupełniające go plany finansowe. Ma ona prawnie wiążący charakter w zakresie jakim upoważnia, a zarazem zobowiązuje je do wydatkowania dochodów w tej wysokości, a które ustalone zostały w porządku prawnym określonym poza ustawą budżetową. Dla uchwalającego ustawę budżetową Sejmu jedyną wiążącą go podstawą prawną, w zakresie dotyczącym wysokości kwoty przeznaczonej na część oświatową subwencji ogólnej dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego, jest art. 34 ustawy z 26 listopada 1998 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999, 2000 i 2001, który ustala, że nie może być ona mniejsza niż 12,8% planowanych dochodów budżetu państwa. A więc nawet w sytuacji obowiązywania ustawy budżetowej, w przypadku przekroczenia tejże kwoty trudno byłoby kwestionować z punktu widzenia zgodności z Konstytucją, określoną w ustawie wysokość ogólnej subwencji oświatowej, ponieważ: po pierwsze – część oświatowa subwencji ogólnej nie jest jedynym źródłem finansowania zadań oświatowych (ani z konstytucji, ani też z żadnej z ustaw nie wynika jaka część wydatków oświatowych jednostki samorządu terytorialnego powinna być pokrywana z ogólnej subwencji oświatowej); po drugie – sposób rozliczania i rozdziału części oświatowej nie jest z założenia instrumentem refundacji kosztów poniesionych na realizację zadań oświatowych; po trzecie – część oświatowa subwencji ogólnej nie jest jedyną formą partycypacji jednostek samorządu terytorialnego w dochodach publicznych.
Trzeba też pamiętać, że art. 167 ust. 2 Konstytucji zapewnia gminom możliwość otrzymywania subwencji i dotacji celowych z budżetu państwa, które winno dokonywać się w granicach określonych prawem i w granicach kwot określonych na ten cel w ustawie budżetowej, a co za tym idzie w odpowiedniej proporcji do całości dochodów budżetowych. Wysokość kwot przeznaczonych w budżecie na określone cele nie może abstrahować od ograniczoności dochodów państwa oraz konieczności zapewnienia równowagi budżetowej. Oznacza to, że subwencje już w założeniu ustawodawcy konstytucyjnego nie mogą zapewniać pełnego pokrycia wydatków ponoszonych przez gminy w związku z nałożonymi na nie zadaniami (por. orzeczenie w sprawie K. 4/95).
2. Odrębnego potraktowania wymaga – wskazany w kilku wnioskach – problem zgodności z art. 167 Konstytucji – art. 34 i art. 35 ustawy z 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000. Kluczowe znaczenie ma tu okoliczność, że wnioskodawcy nie uzasadnili swoich zarzutów, zarówno w zakresie dotyczącym formuły ustalania kwoty przeznaczonej na część oświatową subwencji ogólnej, jak i w odniesieniu do delegacji ustawowej, dotyczącej ustalania i rozdziału tejże subwencji dla jednostek samorządu terytorialnego. Kwestionują jedynie skutek ich zastosowania w postaci otrzymanych kwot subwencji oświatowej. Wskazuje to na to, że zarówno art. 34 jak i art. 35 ustawy z 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000, zaskarżone zostały tylko ze względu na ich związek z pozostałymi kwestionowanymi przepisami. Stąd żaden z wnioskodawców nie uzasadnił swoich zarzutów. Zauważyć należy też, że kwestionowanie np. art. 34 ust. 1 miałoby sens tylko wtedy, gdyby wnioskodawcy uważali, że minimalna wysokość ogólnej subwencji oświatowej jest za wysoka. Z treści wszystkich wniosków, w których pojawia się ten przepis, a także z zebranych materiałów dowodowych, wynika jednak co innego.
Biorąc pod uwagę okoliczność, że art. 34 ust. 1 przewiduje na ogólną subwencję oświatową kwotę nie mniejszą niż 12,8% planowanych dochodów budżetu państwa, oznacza to, że może to być każda kwota od niej wyższa. Tak sformułowaną zasadę trudno byłoby kwestionować, jeżeli na to patrzeć z punktu widzenia interesów wnioskodawców. To utwierdza w przekonaniu, że brak uzasadnienia zarzutów dotyczących niekonstytucyjności art. 34 spowodowany jest jedynie wymienieniem go w kontekście innych przepisów będących przedmiotem niniejszej sprawy. Przyjęcie innego założenia prowadziłoby do uznania wewnętrznej sprzeczności treści wniosków.
Zwrócić należy też uwagę na to, że art. 35, a zwłaszcza art. 34 ustawy z 26 listopada 1998 r., określając wysokość kwoty przeznaczonej na część oświatową subwencji ogólnej, posługują się szczególnym typem normy półotwartej zwanej też normą semiimperatywną. Cechą charakterystyczną tego typu norm jest jednostronność regulacji, przy pozostawieniu swobody kształtowania stanów faktycznych lub stosunków prawnych z drugiej strony. Normy semiimperatywne stosowane są wszędzie tam gdzie zachodzi konieczność wskazania pewnego niezbędnego minimum, przy jednoczesnej możliwości działania na korzyść (są np. charakterystyczne dla regulacji prawnopracowniczych). Stosując tego typu normę do określenia wysokości kwoty przeznaczonej na część oświatową subwencji ogólnej, ustawodawca chciał zapewnić pewne minimum konieczne do realizacji zadań oświatowych samorządów. Nie stoi to na przeszkodzie zwiększeniu tej sumy np. przy nakładaniu nowych zadań.
Niezależnie od podniesionych wyżej argumentów Trybunał zauważa, że ustawodawca w art. 32 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wyraźnie określił wymagania jakim powinien odpowiadać wniosek o zbadanie zgodności z konstytucją konkretnego przepisu. Otóż, niezależnie od tego, że powinien odpowiadać wymaganiom pism procesowych, winien także zawierać: 1) wskazanie organu, który wydał kwestionowany akt normatywny, 2) określenie kwestionowanego aktu normatywnego lub jego części, 3) sformułowanie zarzutu niezgodności z konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą kwestionowanego aktu normatywnego, 4) uzasadnienie postawionego zarzutu, z powołaniem dowodów na jego poparcie. O ile dwa pierwsze wymagania wnioskodawcy spełnili, to nie można tego stwierdzić w odniesieniu do trzeciego, a zwłaszcza czwartego wymogu, które rozpatrywać należałoby łącznie.
W doktrynie prawa konstytucyjnego wyraźnie stwierdza się, że: “sformułowanie zarzutu w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym oznacza sprecyzowanie przez skarżącego krytyki (ujemnej oceny, zastrzeżenia), nadanie ściśle określonej formy słownej jego twierdzeniu, że norma niższego rzędu jest niezgodna z normą wyższego rzędu (ma charakter hierarchicznej niezgodności). Istotę zarzutu stanowi zindywidualizowanie relacji pomiędzy poddanym kontroli (zakwestionowanym) aktem normatywnym (lub jego częścią) a podstawą kontroli – wzorcem wskazanym przez skarżącego. Owa indywidualizacja, u której podstaw – w myśl reguły clara non sunt interpretanda – leży subiektywna wątpliwość konstytucyjna, polega na uzasadnieniu twierdzenia, że konkretny akt normatywny (jego część) pozostaje w konkretnej relacji do wzorca – jest niezgodny (sprzeczny) z tym wzorcem” (zob. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 113-114), albo odwrotnie – jest z nim zgodny. Stąd też Trybunał Konstytucyjny w każdym stadium postępowania dokonuje wnikliwej analizy wniosku pod kątem spełnienia koniecznych wymagań formalnych, do których należy także sformułowanie odpowiednich zarzutów odnoszonych do danego przepisu oraz ich jasne – i nie budzące wątpliwości co do intencji wnioskodawcy – uzasadnienie. W innym przypadku istniałoby niebezpieczeństwo przekształcenia się Trybunału w organ orzekający z inicjatywy własnej.
Wskazane wyżej argumenty obligują do umorzenia na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym postępowania w zakresie dotyczącym art. 34 i art. 35 ustawy z 26 listopada 1998 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach 1999 i 2000.
Biorąc pod uwagę powyższe Trybunał postanowił jak w sentencji.