K 17/96
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
-
Protokolanci:Joanna Szymczak
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
ORZECZENIE
z dnia 13 listopada 1996 r.
Sygn. akt K. 17/96
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Janusz Trzciński – przewodniczący
Tomasz Dybowski
Lech Garlicki – sprawozdawca
Stefan J. Jaworski
Wojciech Łączkowski
Joanna Szymczak – protokolant
po rozpoznaniu, 13 listopada 1996 r. na rozprawie, sprawy z połączonych wniosków: Rady Miejskiej Bydgoszczy, Rady Miejskiej w Szczawnie Zdroju, Rady Miejskiej w Szczecinie, Rady Miejskiej Katowic, Rady Gminy w Dziadkowicach, Rady Miasta Gdańska, Rady Miejskiej w Radkowie, Rady Miejskiej w Swarzędzu, Rady Miejskiej Wrocławia, Sejmiku Samorządowego Województwa Bydgoskiego, Rady Miasta Krakowa, Rady Gminy Warszawa–Centrum, Rady Miejskiej w Łodzi z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawców, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Prokuratora Generalnego o stwierdzenie, że:
– art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 1996 z dnia 1 lutego 1996 r. (Dz.U. Nr 19, poz. 87) w części określającej subwencję na zadania oświatowe dla gmin w załączniku nr 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin (Dz.U. Nr 129, poz. 600; zm.: z 1994 r. Nr 105, poz. 504; z 1995 r. Nr 101, poz. 504, Nr 124, poz. 601 i Nr 154, poz. 794) są niezgodne z art. 71 ust. 1 i art. 73 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 148 i Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488),
– art. 5a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity z 1996 r. Dz.U. Nr 67, poz. 329) jest niezgodny z art. 73 ust. 2 powołanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej
o r z e k a:
1. Art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin (Dz.U. Nr 129, poz. 600; zm.: z 1994 r. Nr 105, poz. 509; z 1995 r. Nr 101, poz. 504; Nr 124, poz. 601 i Nr 154, poz. 794) rozumiany jako m.in. nakładający na ustawodawcę obowiązek zamieszczania w ustawach budżetowych kwot gwarantujących dofinasowanie z budżetu Państwa, w formie dotacji celowych, inwestycji szkół i placówek oświatowych, jest zgodny z art. 73 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 148, Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488) i nie jest niezgodny z art. 71 ust. 1 tejże Ustawy Konstytucyjnej.
2. Art. 5a ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity z 1996 r. Dz.U. Nr 67, poz. 329) jest zgodny z art. 73 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 148; Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488).
3. Art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 1996 z dnia 1 lutego 1996 r. (Dz.U. Nr 19, poz. 87) w części załącznika nr 2 określającej subwencję na zadania oświatowe dla gmin nie jest niezgodny z art. 71 ust. 1 i art. 73 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 148, Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488).
Uzasadnienie:
I
1. 27 czerwca 1996 r. z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego zwrócił się pełnomocnik ośmiu rad miast lub gmin, działający na podstawie uchwał: Rady Miejskiej Bydgoszczy z 22 maja 1996 r.), Rady Miejskiej w Szczawnie Zdroju z 23 maja 1996 r, Rady Miejskiej w Szczecinie z 27 maja 1996 r., Rady Miejskiej Katowic z 3 czerwca 1996 r., Rady Gminy w Dziadkowicach z 18 czerwca 1996 r., Rady Miasta Gdańska z 20 czerwca 1996 r., Rady Miejskiej w Radkowie z 21 czerwca 1996 r. i Rady Miejskiej w Swarzędzu z 24 czerwca 1996 r. oraz powołując się na stanowisko Rady Miasta Lublina z 13 czerwca 1996 r. Przedmiotem wniosku był zarzut niezgodności art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 1996 z dnia 1 lutego 1996 r. w części załącznika Nr 2 określającej subwencję na zadania oświatowe oraz art. 21 ust. 3 ustawy z 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin z art. 71 ust. 1 i art. 73 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 roku( dalej: Mała Konstytucja).
Postanowieniemz 18 lipca 1996 r. (T. 41/96) TK nadał dalszy bieg wnioskom wymienionych wyżej rad miast lub gmin, po ich wstępnym rozpoznaniu w trybie art. 23 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
Uchwałą z 8 lipca 1996 r. do Trybunału Konstytucyjnego zwrócił się Sejmik Samorządowy Województwa Bydgoskiego z wnioskiem o uznanie niezgodności art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na 1996 r. w zakresie subwencji oświatowej dla gmin z art. 7 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 o samorządzie terytorialnym (dalej: ustawa samorządowa) oraz o uznanie niezgodności art. 5a ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (dalej: ustawa oświatowa) z art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji.
Postanowieniem z 25 lipca 1996 r. (T. 43/96) Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 23 ust. 2 i 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nadał dalszy bieg temu wnioskowi w części dotyczącej art. 5a ustawy oświatowej. Natomiast w części dotyczącej zarzutu niezgodności ustawy budżetowej z ustawą o samorządzie terytorialnym wnioskowi nie nadano dalszego biegu, wskazując że ocenie w postępowaniu przez Trybunałem nie mogą podlegać wzajemne relacje między rozwiązaniami prawnymi przyjętymi w poszczególnych ustawach zwykłych.
Uchwałą z 19 sierpnia 1996 r. Rada Miejska Wrocławia zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o uznanie niezgodności art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 1996 w zakresie subwencji oświatowej dla gmin oraz art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin z art. 71 ust. 1 i art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji. 16 września 1996 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął identyczny wniosek Rady Miejskiej w Łodzi (uchwała z 26 czerwca 1996 r.) i uzyskał bieg na podstawie postanowienia Trybunału Konstytucyjnego, T. 50/96 z 24 września 1996 roku.
21 października 1996 r. do Trybunału wpłynęły uchwały Rady Miasta Krakowa (z 17 lipca 1996 r.) i Rady Gminy Warszawa–Centrum (z 19 września 1996 r.).
Zarządzeniami z 21 sierpnia, 3 i 25 września oraz 23 października 1996 r. Prezes Trybunału Konstytucyjnego zarządził dołączenie uchwał, o których mowa wyżej.
2. Wnioskodawcy kwestionowali zgodność z konstytucją trzech odrębnych uregulowań: art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin, art. 5a ustawy oświatowej oraz art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na 1996 r. (odnośnie określenia subwencji oświatowej dla gmin). Wskazali, że znowelizowana ustawa o systemie oświaty przekazuje zakładanie i prowadzenie szkół podstawowych do obowiązkowych zadań własnych gmin. Ustanowiono w ten sposób nowe zadanie własne gmin, a to – na tle art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji – musi łączyć się ze stworzeniem źródeł finansowania tego nowego zadania oraz ze stworzeniem ustawowych gwarancji dla tych źródeł dochodów. W przekonaniu Wnioskodawców, ani przepisy ustawy o finansowaniu gmin, ani postanowienia ustawy oświatowej takich gwarancji nie tworzą.
Ustawa o finansowaniu gmin przewiduje obecnie dwie podstawowe formy finansowania szkół z budżetu państwa: tzw. subwencję oświatową (art. 12a) i dotacje celowe, m.in. na dofinansowanie inwestycji szkół i placówek oświatowych (art. 21 ust. 3). Tylko ten ostatni przepis został zakwestionowany przez Wnioskodawców. W ich przekonaniu, konstytucyjnemu nakazowi ustawowego zagwarantowania źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego nie odpowiada nadanie finansowaniu inwestycji szkolnych formy dotacji, a nie subwencji. Dotacja, której przyznanie nie ma charakteru obligatoryjnego i która wyliczana jest na zasadzie uznaniowej nie jest gwarantowanym źródłem dochodów w rozumieniu art. 73 ust. 2 małej konstytucji. Co więcej, dotacja z art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin dotyczyć ma dofinansowywania inwestycji szkolnych, a więc – z woli ustawodawcy – ma służyć tylko częściowemu pokryciu kosztów tych inwestycji. Ustanowieniu nowego zadania gmin, jakim jest prowadzenie i zakładanie szkół podstawowych (a więc także dokonywanie odpowiednich inwestycji) towarzyszy tylko częściowe pokrycie kosztów jego realizacji, co narusza art. 73 ust. 2 i art. 71 ust. 1 małej konstytucji. Wnioskodawcy podnosili bowiem, że – stosownie do wskazań Ministra Finansów – w 1996 r. nie ma możliwości pokrywania kosztów inwestycyjnych ze środków subwencji oświatowej (art. 12a ustawy o finansowaniu gmin). Jeden z Wnioskodawców zakwestionował też art. 5a ustawy o systemie oświaty, wskazując iż nie przewiduje on gwarancji ustawowego zapewnienia dochodów gmin. Fakt, iż kwota środków z subwencji oświatowej, tak jak została określona w ustawie budżetowej na 1996 r. – nie tylko nie wystarcza na pokrycie rzeczywistych koniecznych wydatków bieżących związanych z prowadzeniem szkół podstawowych, ale też w ogóle nie uwzględnia wydatków na inwestycje szkolne, świadczy, w przekonaniu Wnioskodawców, o niezgodności odpowiednich postanowień budżetu z art. 73 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Małej Konstytucji. Nie zakwestionowano natomiast postanowień budżetu ustalających wysokość dotacji na dofinansowania inwestycji szkolnych.
We wszystkich wnioskach poddano też krytyce art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy budżetowej na 1996 r. (koncentrujące środki na dotacje inwestycyjne w budżecie MEN), ale nie postawiono formalnego zarzutu jego niekonstytucyjności.
Część Wnioskodawców przedłożyła opinie prof. dr hab. Z. Gilowskiej oraz dr W. Misiąga, a także analizę wpływu ustaw na gospodarkę finansową gmin województwa katowickiego opracowaną m.in. przez dr E. Stolorz–Krzisz i złożyła wniosek o powołanie tych osób w charakterze biegłych.
3. Do wniosków ustosunkował się Prokurator Generalny, który – w piśmie z 13 września 1996 r. – uznał, że żaden z zakwestionowanych przepisów nie jest niezgodny z art. 71 ust. 1 i art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, powyższe przepisy zawierają ustawowe gwarancje dochodów gmin w zakresie zadań własnych, obejmujących zadania oświatowe. Zadania własne gminy finansują w zasadzie ze swoich dochodów, które mogą być – i faktycznie bywają – uzupełnianie środkami z budżetu państwa. Gdy chodzi o subwencje, to gmina może skierować do sądu roszczenie o przekazanie odpowiedniej kwoty na rzecz budżetu danej gminy.
Prokurator Generalny podnosi, że w istocie, wszyscy wnioskodawcy kwestionują wysokość subwencji uznając ją za niewystarczającą. Na tym tle należy widzieć zarzut niekonstytucyjności odpowiednich postanowień ustawy budżetowej na 1996 r. Zdaniem Prokuratora Generalnego, podział wydatków z budżetu państwa, w swej części wyrażonej liczbowo w załącznikach do ustawy budżetowej, należy do wyłącznych uprawnień parlamentu. Badanie materialnej zgodności ustawy budżetowej z przepisami konstytucyjnymi byłoby dopuszczalne tylko, gdyby w sposób oczywisty nie zapewniała ona funkcjonowania wszystkich konstytucyjnie przewidzianych organów państwa lub nie przewidywała żadnych środków związanych z wywiązywaniem się z obowiązków publiczno–prawnych ciążących na państwie z mocy konstytucji. W badanym tu wypadku takie okoliczności nie zachodzą, nie ma więc podstaw do ingerencji Trybunału w budżetowe decyzje parlamentu.
II
1. Na posiedzeniu niejawnym 13 listopada 1996 r. Trybunał Konstytucyjny rozpatrzył przedłożone przez niektórych Wnioskodawców wnioski o powołanie Z. Gilowskiej, W. Misiąga i E. Stolorz-Krzisz w charakterze biegłych i uznał, że nie jest to potrzebne, gdyż przedstawione przez Wnioskodawców pisemne opracowania tych osób w wystarczający sposób naświetlają problematykę będącą ich przedmiotem.
2. Na rozprawie 13 listopada 1996 r., strony podtrzymały swoje stanowiska, które wcześniej przedstawiły na piśmie.
Przedstawiciele Wnioskodawców wskazali, że ustawa o systemie oświaty przekazała zakładanie i prowadzenie szkół podstawowych do zadań własnych gmin. Ustanowieniu nowego zadania własnego powinno – w myśl art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji – towarzyszyć ustawowe zagwarantowanie źródeł finansowania tego zadania. Jeżeli jednak chodzi o finansowanie inwestycji szkolnych, to art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin ograniczył zakres udziału budżetu państwa tylko do “dofinansowania” inwestycji i nadał mu formę dotacji o całkowicie uznaniowym charakterze. Zadania własne gmin powinny być finansowane w drodze subwencji, a jeżeli wyjątkowo można posłużyć się formą dotacji, to nie może ona mieć charakteru uznaniowego, tylko w ustawie powinien być zawarty mechanizm umożliwiający jej obiektywne wyliczenie i przydzielenie. Nie czyni też zadość wymaganiom art. 73 ust. 2 MK sytuacja, w której dotacja ukształtowana jest w sposób nie tworzący po stronie gminy żadnych roszczeń, a więc wykluczający jej dochodzenie w drodze prawnej. W kontekście takiego ukształtowania dotacji, o której mowa w art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin należy widzieć zarzut niekonstytucyjności art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej w części odnoszącej się do ustalenia wysokości subwencji oświatowej, bo wysokość ta jest zbyt niska, by możliwe było uzupełnienie z jej środków potrzeb inwestycyjnych gmin w zakresie prowadzenia i zakładania szkół podstawowych. Zdaniem Wnioskodawców, takie rozwiązania naruszają też zaufanie obywateli do państwa i wykraczają w ten sposób przeciwko art. 1 przepisów konstytucyjnych.
W sprawie art. 5a ustawy oświatowej, to przedstawiciele Wnioskodawców wskazali, że ich zarzut ogranicza się do ust. 1 zd. 1 tego artykułu, który mówi tylko o “prowadzeniu” szkół, a pomija sprawę ich “zakładania”.
Przedstawiciel Sejmu RP wniósł o uznanie zakwestionowanych przepisów za zgodne z konstytucją. Przedstawił on tok prac Sejmu nad ustawodawstwem przekazującym szkolnictwo podstawowe do zadań własnych gmin i uznał, że zarówno sama zasada “dofinansowania” inwestycji szkolnych, jak i nadanie temu dofinansowaniu formy dotacji są rozwiązaniami prawidłowymi. Zwrócił uwagę, iż przekazanie gminom szkolnictwa podstawowego oznaczało też przekazanie im określonego majątku, co uzasadnia udział dochodów własnych gmin w jego utrzymywaniu. Podkreślił trudną sytuację budżetu państwa i możliwości udziału finansowania społecznego w utrzymaniu szkolnictwa gminnego.
Przedstawiciel Prokuratora Generalnego podtrzymała stanowisko zajęte na piśmie i wniosła o uznanie badanych przepisów za zgodne z konstytucją.
III
Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:
1. Art. 104 ust. 1 ustawy oświatowej przesądził o przejściu prowadzenia szkół podstawowych (z pewnymi – nieistotnymi w tej sprawie wyjątkami) do obowiązkowych zadań własnych gmin. Natomiast prowadzenie szkół ponadpodstawowych, szkół artystycznych I stopnia oraz placówek może być przekazane gminie, na jej wniosek, jako zadanie własne (art. 104 ust. 4 ustawy oświatowej w brzmieniu z 1995 r.). Ostateczny termin przejęcia prowadzenia szkół podstawowych określono najpierw na dzień 1 stycznia 1994 r., a nowelizacja z 21 grudnia 1993 r. przesunęła go na dzień 1 stycznia 1996 r. (art. 104 ust. 2). Z tą więc datą “zakładanie i prowadzenie szkół podstawowych należy do obowiązkowych zadań gmin” (art. 5 ust. 5 ustawy oświatowej). Z powyższym unormowaniem koresponduje ogólniejsza norma art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy samorządowej zaliczająca sprawy “oświaty, w tym szkół podstawowych...” do zadań własnych gmin.
Te wszystkie unormowania, przyjęte już pod rządami Małej Konstytucji, oznaczają, że gminom zostało przekazane nowe zadanie własne – zakładanie i prowadzenie szkół podstawowych. Pojęcie “zakładania i prowadzenia” odnosi się przede wszystkim do bieżącej organizacji funkcjonowania szkolnictwa podstawowego w gminie, ale kryje ono też w sobie szereg czynności szczegółowych, technicznych, a m.in. podejmowanie i realizowanie inwestycji szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez gminy. W wielu bowiem wypadkach prowadzenie, a tym bardziej założenie szkoły nie może nastąpić bez zrealizowania niezbędnych po temu inwestycji.
Dopuszczalność ustanawiania nowych zadań własnych gmin była już przedmiotem wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego. W orzeczeniu z 23 października 1995 r. (K. 4/95, OTK w 1995 r., cz. II, s. 72 i n.), Trybunał stwierdził, iż Mała Konstytucja, a w szczególności jej art. 71 ust. 1 “pozostawia ustawodawcy zwykłemu szeroką swobodę powierzania zadań publicznych samorządowi terytorialnemu, jak również klasyfikowania tych zadań... Z powołanych przepisów Małej Konstytucji można tylko wyprowadzić nader ogólną dyrektywę dla ustawodawcy, aby powierzał samorządowi terytorialnemu jako własne takie zadania, które, po pierwsze, mają charakter publiczny, po drugie, wiążą się z zaspokojeniem potrzeb mieszkańców, tj. osób mieszkających w gminie, po trzecie, mogą być realizowane w obrębie właściwości miejscowej jednostki samorządu terytorialnego” (tamże, s. 86–87). Nie ulega wątpliwości, że zakładanie i prowadzenie szkół podstawowych spełnia wszystkie trzy podane wyżej kryteria, a tym samym art. 71 ust. 1 Małej Konstytucji nie sprzeciwia się zaliczeniu tego zadania do zadań własnych gminy.
Ustanawianie przez ustawodawcę nowych zadań własnych gmin musi być też jednak rozpatrywane na tle art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji, który wymaga, by źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego w zakresie zadań publicznych były gwarantowane ustawowo. Przepis ten traktować należy jako wyrażający ogólną zasadę samodzielności finansowej gminy (zob. np. orzeczenie z 4 października 1995 r., K. 8/95, OTK w 1995 r., cz. II, s. 33; orzeczenie z 23 października 1996 r., K. 1/96), z której to zasady można też wyprowadzić nakaz, iż ustanawianiu nowych zadań własnych gmin musi towarzyszyć ustanawianie nowych źródeł dochodów służących sfinansowaniu przez gminy realizacji tych zadań. Art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji nie wypowiada się jednak w sposób wyraźny co do wysokości owych nowych źródeł. Tylko bowiem w odniesieniu do powierzania gminom wykonywania zadań administracji rządowej istnieje wyraźny nakaz konstytucyjny, by w tym celu gminy zostały wyposażone w “odpowiednie” środki finansowe (art. 71 ust. 3 zd. 2 Małej Konstytucji).
2. Obowiązek ustanowienia nowych źródeł dochodów pozwalających gminie na sfinansowanie jej nowych zadań własnych znajduje potwierdzenie w ogólnej normie art. 7 ust. 3 ustawy samorządowej, a – w odniesieniu do kwestii prowadzenia szkół, znalazł też wyraz w art. 5a ust. 1 ustawy oświatowej, mówiącym o “obowiązku Państwa” do zapewnienia środków na utrzymanie szkół prowadzonych przez gminy. Przepis ten ograniczył się jednak tylko do wskazania zasady ogólnej i do odesłania do odrębnej ustawy, którą okazała się ustawa o finansowaniu gmin, odpowiednio zmieniona w 1995 r.
Ustawa ta – jeszcze w wersji z 1993 r. – przewidywała tzw. subwencję oświatową (znaną już wcześniejszemu ustawodawstwu o finansowaniu gmin) oraz (co było nowością) dotacje na dofinansowanie inwestycji szkół i placówek oświatowych. Po nowelizacjach z 1995 r. ustawy o finansowaniu gmin przyjęła dwie formy finansowania szkół z budżetu państwa: subwencję na zadania oświatowe oraz dotacje celowe.
Subwencja na zadania oświatowe jest regulowana przez art. 12a ustawy o finansowaniu gmin. Przewiduje on wydzielenie tej subwencji z łącznej kwoty subwencji ogólnej, udzielanej gminom na podstawie art. 12 ustawy o finansowaniu gmin. Subwencja oświatowa jest przeznaczona na prowadzenie publicznych szkół podstawowych oraz na udzielanie dotacji innym szkołom podstawowym. Wysokość tej subwencji nie może być mniejsza od 6,6 % planowanych dochodów budżetu państwa. Dalsze postanowienia art. 12a określają sposób podziału subwencji oświatowej i zasady dysponowania jej rezerwą. Ponieważ art. 12a ustawy o finansowaniu gmin nie został zakwestionowany przez żadnego z Wnioskodawców, Trybunał Konstytucyjny nie widzi potrzeby szczegółowego analizowania przyjętych w nim rozwiązań. Zaznaczyć jedynie należy, że z art. 12a nie wynika zakaz przeznaczania części środków uzyskanych przez gminę z subwencji oświatowej na inwestycje szkolne. Prowadzenie szkół obejmuje też bowiem realizację zadań inwestycyjnych. Trybunał Konstytucyjny nie ignoruje faktu, że – gdy chodzi o rok 1996 r., całość środków z subwencji oświatowej ma być przeznaczona na cele pozainwestycyjne. Jest to już jednak kwestia sposobu skalkulowania subwencji w 1996 r., a nie samego modelu tej instytucji.
Dotacje celowe są regulowane przez art. 21 ustawy o finansowaniu gmin. Przewiduje on najpierw (ust. 1), iż z budżetu państwa “mogą być” udzielane gminom dotacje celowe m.in. na dofinansowanie inwestycji realizowanych przez gminy. W ust. 2 przewidziana jest – jako obligatoryjna – dotacja celowa na utrzymanie przez gminy szkół i placówek, o których mowa w art. 104 ust. 4 ustawy oświatowej (problem ten pozostaje poza niniejszą sprawą). W ust. 3 odrębnie przewiduje się istnienie “dotacji na dofinansowanie szkół i placówek oświatowych”, traktuje się więc je jako szczególny rodzaj inwestycji gminnych już wspomnianych w ust. 1. Ust. 3 stanowi też, że dotacja na dofinansowanie inwestycji szkolnych jest udzielana przez “właściwe organy administracji rządowej po zasięgnięciu opinii sejmiku samorządowego”. Tu jednak – jeśli chodzi o 1996 r. – wspomnieć trzeba też art. 13 ustawy budżetowej ujmujący tę dotację w budżecie Ministra Edukacji Narodowej.
Przedmiotem zaskarżenia przed Trybunałem jest wyłącznie art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin, tylko ten przepis wymaga więc szerszego rozważenia przez Trybunał. Nie jest przy tym możliwe dokonanie oceny art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin z punktu widzenia jego zgodności z art. 1 przepisów konstytucyjnych, tak jak wnosili na rozprawie przedstawiciele Wnioskodawców. Art. 1 przepisów konstytucyjnych nie został bowiem wskazany jako podstawa kontroli przez żadnego z Wnioskodawców w uchwałach podejmowanych przez nich na zasadzie art. 23 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
3. Trybunał Konstytucyjny uważa, że na tle unormowań art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin wyłaniają się trzy kwestie wymagające rozważenia: forma ustanowionego w nim źródła dochodów gmin (dotacja) i procedura jej udzielania, zakres przedmiotowy tej dotacji (dofinansowanie inwestycji szkolnych), oraz charakter tej dotacji (jej obligatoryjność czy fakultatywność).
A. W sprawie nadania omawianemu źródłu dochodów gmin formy dotacji, Wnioskodawcy reprezentują stanowisko, że podstawowym źródłem finansowania zadań własnych gmin mają być ich dochody własne i subwencje, a więc przyjęcie formy dotacji jest w tym wypadku nieprawidłowe. Trybunał Konstytucyjny nie uważa jednak, by doszło w ten sposób do naruszenia konstytucji.
Art. 73 ust. 1 Małej Konstytucji wymienia trzy źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego: dochody własne, subwencje i dotacje. Dwa ostatnie pojęcia zostały użyte bez bliższego zdefiniowania, co powinno oznaczać, że ustawodawca odwołał się do znaczenia powszechnie im nadawanego w obowiązującym prawie. Tak jednak się nie stało, bo w żadnym z obowiązujących w Polsce aktów normatywnych nie określono legalnych definicji “dotacji” i “subwencji”. Jak zwraca się uwagę w doktrynie (C. Kosikowski, E. Ruśkowski, Finanse i prawo finansowe, t. I, Białystok 1993, s. 120), “w PRL zarówno w ustawodawstwie, jak i w literaturze posługiwano się pojęciem dotacji, zaś termin «subwencje» w zasadzie nie występował. Nowe władze Rzeczypospolitej, niejako dla zaprzeczenia (przeciwstawienia się) instytucji dotacji, wprowadziły do ustawodawstwa i języka politycznego pojęcie subwencji mającej oznaczać bardziej zobiektywizowany i mniej uznaniowy charakter tej instytucji”. Znalazło to wyraz także w ustawodawstwie o finansowaniu gmin, które subwencje traktowało jako źródło dochodów przysługujących wszystkim gminom na podstawie obiektywnie wyznaczonych kryteriów, zaś dotacjom nadawało charakter uznaniowy i szczegółowo zorientowany. Zarówno subwencje jak i dotacje stanowią więc formę finansowania gmin z budżetu państwa, przy czym subwencjom nadaje się charakter obligatoryjny, a dotacjom fakultatywny. Nie jest to na tyle ustabilizowane rozumienie tych pojęć, by można było uznać, że w takim właśnie rozumieniu użył je art. 73 ust. 1 Małej Konstytucji, a więc tylko w takim rozumieniu można ich używać w ustawodawstwie zwykłym. Dość wskazać pogląd (Prawo finansowe, pod red. W. Wójtowicz, Warszawa 1996, s. 101), iż subwencje i dotacje, które są gwarantowane ustawowo wchodzą w skład pojęcia “dochody własne” gmin, a więc w ogóle negujący rozłączność pojęć użytych w art. 73 ust. 1 Małej Konstytucji. Wszystko to prowadzi do wniosku, że konstytucyjne odróżnienie “subwencji” i “dotacji” nie jest oparte o założenie, iż są to pojęcia wyrażające ostro wyodrębnione instytucje finansowania gmin. Nie da się tym samym wyprowadzić z art. 73 ust. 2 nakazu posługiwania się formą subwencji lub dotacji w zależności od charakteru działalności czy zadań gmin, które podlegać mają finansowaniu ze środków centralnych.
Art. 73 ust. 1 Małej Konstytucji nie wiąże poszczególnych źródeł dochodów gmin z rodzajami zadań wykonywanych przez gminy. Na gruncie tego przepisu nie ma przeszkód, by źródłem sfinansowania określonych zadań własnych były zarówno dochody własne, subwencje, jak i dotacje. Art. 73 ust. 1 nie daje podstaw, by za środki finansowania zadań własnych uważać wyłącznie dochody własne i subwencje, a dotacje łączyć wyłącznie z zadaniami administracji rządowej zleconymi gminom. Podobnie zresztą art. 71 ust. 3 zd. 2 tej ustawy nie nakazuje, by wyposażenie gmin w środki finansowe dla wykonywania zadań administracji rządowej następować musiało tylko w formie dotacji. Nie ma też z tego punktu widzenia znaczenia decydującego rozwiązanie przyjęte w art. 7 ust. 3 ustawy samorządowej, który nakazując zapewnienie gminom koniecznych środków finansowych na realizację nowych zadań własnych mówi tylko o zwiększeniu dochodów własnych gminy lub subwencji. Można to traktować jako sugestię ustawodawcy co do najwłaściwszego sposobu finansowania nowych zadań własnych gmin. Jest to jednak norma ustawy zwykłej, stanowiąca konkretyzację ogólnej normy art. 73 ust. 1 Małej Konstytucji, ale nie wykluczająca, by inne ustawy zwykłe przyjmowały inne formy konkretyzacji tego przepisu w odniesieniu do kwestii (zadań) szczegółowych. Taką normą szczegółową jest art. 5a ust. 1 ustawy oświatowej, który przewiduje, że środki na utrzymanie szkół prowadzonych przez gminę są przekazywane w formie “subwencji i dotacji”.
Ustawa o systemie oświaty przewidziała system państwowego finansowania zadania “prowadzenia szkół” w sposób odbiegający od ogólnego modelu zakładanego przez ustawę o samorządzie terytorialnym. Można dyskutować nad trafnością tego rozstrzygnięcia, ale – w przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego – mieści się ono w ramach swobody pozostawionej ustawodawcy przez art. 73 ust. 1 Małej Konstytucji i nie może być z tego punktu widzenia kwestionowane.
Należy też zaznaczyć, że istotą inwestycji jest to, że ich prowadzenie angażuje znaczne środki finansowe w różnym czasie na różnym terenie. Zastosowanie instytucji subwencji, których naliczanie opiera się na obiektywnym mechanizmie, w zasadzie niezależnym od szczególnych potrzeb finansowych poszczególnych gmin, byłoby trudne do pogodzenia z wymogiem koncentracji środków finansowych w tych gminach, które w danym roku realizują zadania inwestycyjne. Forma dotacji celowych jest tu z wielu względów dogodniejsza, pod warunkiem jednak, że procedura ich przyznawania zapewnia ochronę interesów gmin. Z tego punktu widzenia, pewną formę tej ochrony gwarantują postanowienia art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin ustalające obligatoryjny udział sejmików samorządowych w procesie udzielania dotacji. Trudno zaproponować mechanizm inny, bo – z istoty tych dotacji – zawsze będą one musiały być udzielane w zależności od potrzeb, a to wymaga stworzenia procedury pozwalającej na ocenę i hierarchizowanie tych potrzeb “z zewnątrz”. Instytucja dotacji na inwestycje szkolne wymaga corocznego zaplanowania środków budżetowych na te dotacje w budżecie gminy. Nie oznacza to jednak, iż każda gmina będzie ją musiała otrzymać w żądanym przez siebie zakresie.
Procedura udzielania dotacji w 1996 r. jest też wyznaczana postanowieniami art. 13 ustawy budżetowej, który nakazuje ujęcie dotacji na dofinansowanie inwestycji szkolnych w budżecie Ministra Edukacji Narodowej. Ponieważ jednak zarzuty Wnioskodawców wobec ustawy budżetowej ograniczyły się do jej art. 2 ust. 1 w zakresie odnoszącym się do określenia subwencji oświatowej, Trybunał Konstytucyjny nie ma w tym postępowaniu podstaw do oceny konstytucyjności art. 13 tej ustawy.
B. Zakres przedmiotowy dotacji, o której mowa w art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin obejmuje “dofinansowanie inwestycji szkół i placówek oświatowych” (dotacje na utrzymanie szkół i placówek prowadzonych na podstawie art. 104 ust. 4 ustawy oświatowej pozostają poza zakresem tego wywodu). Termin “dofinansowanie” należy rozumieć jako przeciwieństwo “finansowania”, to znaczy jako dający wyraz założeniu, że dotacje przyznawane z budżetu państwa nie będą w całości pokrywały kosztów inwestycji szkolnych realizowanych przez gminy (w ramach zadań własnych), a tylko będą jednym ze źródeł pokrycia kosztów (sfinansowania) tych inwestycji. Wynika to z historii prac ustawodawczych, gdy w trakcie prac komisji sejmowej przyjęto najpierw propozycję poprawki zastępującej termin “dofinansowanie” określeniem “finansowanie”, ale potem odstąpiono od tej propozycji i pozostawiono sformułowanie pierwotne (zob. Biuletyny z posiedzeń Komisji: Polityki Gospodarczej, Budżetu i Finansów; Samorządu Terytorialnego; Edukacji, Nauki i Postępu Technicznego oraz Ustawodawczej 8 listopada 1995 r., Nr 2036/II i 9 listopada 1995 r., Nr 2038/II).
Zdaniem Wnioskodawców, takie ujęcie zakresu dotacji na inwestycje szkolne zakłada, że będą one miały tylko częściowy charakter, a tym samym – z naruszeniem art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji – nie zapewnia odpowiednich środków na wykonanie przez gminy nowo przekazanego im zadania własnego w części dotyczącej inwestycji szkolnych.
Trybunał Konstytucyjny nie podziela tego stanowiska. Należy przypomnieć, że obowiązek zapewnienia “odpowiednich” środków finansowych został w konstytucji wyraźnie sformułowany tylko w odniesieniu do wykonywania zadań administracji rządowej przez jednostki samorządu terytorialnego (art. 71 ust. 3 zd. 2 Małej Konstytucji). W odniesieniu do realizacji zadań własnych istnienie takiego obowiązku można jedynie wyprowadzać w drodze wykładni z art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji, nie formułuje on jednak żadnej wyraźnej normy w tym zakresie. Ten ostatni przepis wymaga przede wszystkim, by źródła dochodów gmin były “gwarantowane ustawowo”, ale to należy rozumieć jako, po pierwsze, nakaz zachowania formy ustawy dla regulowania tych kwestii (z tego punktu widzenia art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin nie budzi zastrzeżeń) oraz – po drugie, nakaz nadawania owym źródłom finansowania charakteru obligatoryjnego, do czego powrócimy niżej.
Nie ma też konstytucyjnych podstaw do wydzielania źródeł finansowania inwestycji szkolnych z całokształtu źródeł finansowania spraw szkolnictwa podstawowego w gminie. W tej perspektywie, art. 12a i art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin nie stwarzają zakazu, by inwestycje szkolne były też finansowane ze środków zawartych w subwencji szkolnej. W płaszczyźnie faktów zależy to oczywiście od wysokości tej subwencji, ale to jest kwestia należytego wykonywania ustaw o: samorządzie terytorialnym, o systemie oświaty, o finansowaniu gmin, a nie kwestią zgodności z konstytucją ogólnych rozwiązań przyjętych w tych ustawach. Nie można też zapominać, że inwestycje szkolne, zwłaszcza gdy polegają na wznoszeniu nowych obiektów, prowadzą do powiększenia majątku gminy, co może uzasadniać poniesienie również przez gminę pewnych kosztów.
Art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin ograniczył zakres dotacji inwestycyjnej i jej wymiar uczynił bardziej elastycznym. Gdyby przepis ten rozumieć jako wykluczający ustanowienie innych źródeł finansowania inwestycji szkolnych z budżetu państwa, to należałoby go uznać za sprzeczny z art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji i ustalonym tam nakazem “zagwarantowania” źródeł dochodów gmin. Trybunał Konstytucyjny rozumie jednak ten przepis jako ustanowienie obowiązku ustawodawcy do corocznego wprowadzenia dotacji na inwestycje szkolne do budżetu państwa, a więc jako zagwarantowanie dodatkowego, ale nie jedynego źródła dochodów w tym zakresie. Kwestia adekwatności przyznawanych w poszczególnych latach środków może być przedmiotem sporów prowadzonych w innym trybie między gminami a administracją państwową, nie może zaś uzasadniać tezy o niekonstytucyjności art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin.
C. Wnioskodawcy kwestionują charakter dotacji, o której mowa w art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin wskazując, że – ze swej istoty – ma ona charakter uznaniowy, a często wręcz okazjonalny, a tym samym nie może być traktowana jako “gwarantowane” źródło dochodów własnych gmin w rozumieniu art. 73 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej. Uznanie tego zarzutu zależy jednak od sposobu odczytywania art. 21 ustawy o finansowaniu gmin. Gdyby art. 21 ust. 3 tej ustawy traktować jako konkretyzację ust. 1 tego artykułu i sprowadzać jego treść tylko do wskazania podmiotów właściwych do udzielania dotacji inwestycyjnych, to zarzuty Wnioskodawców mogłyby się okazać uzasadnione. Jest bowiem niesporne, że dotacje, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o finansowaniu gmin, w tym także dotacja na dofinansowanie “inwestycji realizowanych przez gminy” (art. 21 ust. 1 pkt 1) mają charakter fakultatywny i jedynie “mogą być udzielane” z budżetu państwa. Gdyby więc uznać, że dotacje na inwestycje szkolne, o których mowa w art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin, to tylko jeden z rodzajów dotacji inwestycyjnych, o których mowa w art. 21 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, to także im należałoby przypisać charakter fakultatywny. Dopuszczalna stawałaby się więc sytuacja, w której kolejne ustawy budżetowe w ogóle nie przewidywałyby środków na dotacje na inwestycje szkolne i dotacje takie w ogóle nie byłyby udzielane. W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego byłoby to sprzeczne z art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza jednak, że możliwa jest, a nawet jedynie prawidłowa, inna wykładnia powołanego przepisu, odpowiadająca zasadom konstytucyjnym. Zgodnie zaś z ustabilizowanym już orzecznictwem Trybunału, w tych wszystkich wypadkach, gdy możliwe jest odnalezienie takiej wykładni kontrolowanego przepisu, która pozwoli na uznanie jego zgodności z konstytucją, nie ma podstaw do wydawania orzeczenia o niekonstytucyjności (zob. np. K. 4/95, op.cit., s. 89). Na tej podstawie, Trybunał uważa, że ust. 3 art. 21 ustawy o finansowaniu gmin należy rozumieć w powiązaniu z jego ust. 2 (do którego zresztą wyraźnie nawiązuje), a traktować go należy jako wyjątek od ogólnej reguły fakultatywności dotacji inwestycyjnych, którą ustala ust. 1. Art. 21 ust. 3 (podobnie, jak art. 21 ust. 2) wyraża więc istnienie obowiązku ustawodawcy do corocznego zaplanowania – w ustawie budżetowej – środków na dotacje celowe na dofinansowanie inwestycji szkół i placówek oświatowych. W ten sposób coroczne ustawy budżetowe powinny gwarantować zapewnienie gminom środków na prowadzenie inwestycji szkolnych przez wyodrębnienie i należyte ukształtowanie dotacji celowej pozwalającej na realizację tego zadania. W tym sensie, dotacja na inwestycje szkolne przybiera charakter obligatoryjny z punktu widzenia nakazu włączenia jej do budżetu państwa. Nie oznacza to oczywiście, że każdej gminie przysługuje w każdym roku “prawo” (“roszczenie”) do uzyskania takiej dotacji na swoje szczegółowe potrzeby inwestycyjne. Rozdział środków przewidzianych na dotację jest już bowiem kwestią odrębną i musi być dokonywany w sposób szanujący nie tylko potrzeby gmin, ale i hierarchię zadań państwowych oraz możliwości płatnicze podatników.
Zastosowanie powyższej interpretacji art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin i uznanie obligatoryjnego charakteru dotacji na inwestycje szkolne pozwala na uznanie zgodności tego przepisu z konstytucją. Trybunał zdaje sobie sprawę, że – nawet w takim ujęciu – mechanizm przyjęty w ustawie o finansowaniu gmin nasuwać może daleko idące uwagi krytyczne i możliwe byłoby wyobrażenie sobie mechanizmu lepiej realizującego te same cele. Trybunał pragnie jednak wyraźnie podkreślić, iż nie jest jego rolą występowanie w charakterze ustawodawcy pozytywnego. Jedynym efektem orzeczenia o niekonstytucyjności jest – w ramach określonych w art. 7 ustawy o TK – utrata mocy prawnej przez przepis ustawy uznany za sprzeczny z konstytucją. Sejm może bowiem taki przepis zmienić, ale jeżeli tego nie uczyni, przepis taki przestanie po 6 miesiącach obowiązywać. Świadomość takich konsekwencji orzeczenia o niekonstytucyjności nie może pozostawać poza uwagą Trybunału. Gdyby w rozstrzyganej tu sprawie Trybunał orzekł o niezgodności art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin z przepisami konstytucyjnymi i gdyby ostatecznie doprowadziło to do obwieszczenia przez Prezesa TK o utracie mocy przez ten przepis, to powstałby stan prawny, w którym w ogóle nie byłoby przepisu szczególnego o dotacjach na dofinansowanie inwestycji szkolnych. Dofinansowanie to musiałoby przebiegać wówczas na ogólnych zasadach art. 21 ust. 1 ustawy o finansowaniu gmin, a to tworzyłoby sytuację znacznie bardziej oddaloną od wymagań konstytucyjnych niż sytuacja obowiązująca aktualnie. Także więc z tego punktu widzenia, ustalenie zgodnego z konstytucją rozumienia art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin należy uznać za bardziej właściwe.
Zarazem Trybunał Konstytucyjny uważa jednak za konieczne stwierdzenie, że praktyka stosowania przepisów o finansowaniu oświatowych zadań gmin doprowadziła do stanu zasługującego na zdecydowaną krytykę i nasuwającego poważne wątpliwości na tle obowiązujących unormowań konstytucyjnych. Choć Trybunał Konstytucyjny nie ma możliwości zmiany tego stanu rzeczy, nie zwalnia go to od obowiązku wskazania istniejących nieprawidłowości. Zdaniem Trybunału, zbyt niski wymiar środków przewidzianych na subwencję oświatową w 1996 r. uniemożliwia ich wykorzystywanie na finansowanie inwestycji szkolnych. Z kolei ujęcie instytucji dotacji powoduje, że – z jednej strony, kryje się w nim założenie tylko częściowego udziału środków budżetu centralnego w ponoszeniu kosztów inwestycji szkolnych, a drugiej strony, dotacje te mają charakter całkowicie uznaniowy i nie stwarzają gminom jakichkolwiek roszczeń o ich uzyskanie i nie gwarantuje, że zostaną one przyznane stosownie do potrzeb. Trybunał Konstytucyjny nie ma możliwości napisania od nowa stosownych przepisów ustawy o finansowaniu gmin. Uważa jednak, że jeżeli ustawa ta ma zachować formę dotacji dla dofinansowania inwestycji szkolnych, to w ustawie tej powinien też zostać zawarty mechanizm określający zasady wyliczania i rozdziału tych dotacji, tak aby kwoty, które w ciągu roku przypaść mają poszczególnym gminom ustalane były w sposób obiektywny i tak, by gminy z góry mogły ustalić, jakie środki im przypadną. Stworzona też powinna zostać gminom procedura dochodzenia należnych dotacji, podobnie jak przewiduje obecnie art. 19 ustawy o finansowaniu gmin. Tylko w taki sposób możliwe będzie uznanie, że przekazaniu gminom tak ważnego społecznie zadania, jakim jest prowadzenie spraw szkolnictwa podstawowego towarzyszyło zapewnienie im niezbędnych środków finansowych na jego wykonanie.
4. Trybunał Konstytucyjny rozważył następnie zarzut jednego z Wnioskodawców wobec art. 5a ustawy oświatowej i stwierdził, iż – w istocie rzeczy – odnosi się on tylko do normy wyrażonej w ust. 1 zd. 1 tego artykułu. Przypomnieć należy, że przepis ten stwierdza m.in., iż “zapewnienie środków na utrzymanie prowadzonych przez gminy... szkół... , w tym na wynagrodzenia nauczycieli, należy do obowiązków państwa”. W przekonaniu Wnioskodawcy przepis ten narusza art. 73 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej, gdyż odnosi obowiązek zapewnienia środków przez państwo tylko do “utrzymania” szkół, a pomija inne wydatki, które w sposób konieczny wynikają z przejęcia szkolnictwa podstawowego przez gminy, w szczególności wydatki inwestycyjne. Art. 5a ust. 1 zd. 1 ustawy oświatowej ma więc zbyt wąski charakter i nie gwarantuje w sposób dostateczny zapewnienia odpowiednich dochodów gminom.
Trybunał Konstytucyjny nie podziela tego rozumowania. Art. 5a traktować bowiem należy jako szczególną gwarancję zapewnienia przez państwo dochodów gminom na – najważniejsze zdaniem ustawodawcy – zadanie, jakim jest utrzymanie istniejących szkół i zapewnienie wynagradzania nauczycieli. W żadnym natomiast razie nie można tego przepisu rozumieć jako dającego podstawę do wykładni a contrario, a więc jako wyłączającego obowiązki państwa do dostarczania gminom środków finansowych także na inne potrzeby wynikające z “zakładania i prowadzenia” szkół podstawowych, jak o tym mówi art. 5 ust. 5 ustawy oświatowej. Jak wskazano już wyżej, w pojęciu “zakładanie i prowadzenie” mieści się także działalność inwestycyjna. Wprowadzenie przez ustawodawcę zadania “zakładania i prowadzenia” szkół podstawowych – jako nowego zadania własnego gminy – rodzi zarazem obowiązek ustanowienia nowych źródeł dochodów gmin. Obowiązek ten wynika bezpośrednio z art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji i dla jego powstania nie jest konieczne żadne dodatkowe potwierdzenie w ustawach zwykłych. Rolą tych ustaw jest zaś ustanowienie określonego mechanizmu prawnego gwarantującego te dochody.
Art. 5a ust. 1 mechanizmu takiego nie ustanawia, bo odsyła w tym zakresie do “odrębnej ustawy”, którą stała się ustawa o finansowaniu gmin. Podkreślenie zaś w tym artykule tylko niektórych dziedzin, gdzie istnieje obowiązek państwa do zapewnienia środków finansowych gminom, nie oznacza – bo na gruncie art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji nie może oznaczać, przekreślenia istnienia tegoż obowiązku w innych dziedzinach. Być może art. 5a ust. 1 zd. 1 ma formułować pewną hierarchię w rozdysponowaniu środków finansowych, co do których obfitości ustawodawca wydawał się nie mieć złudzeń, być może jego ujęcie wykazuje pewne nieporadności legislacyjne, ale nie wystarcza to do orzeczenia niezgodności tego przepisu z art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji. Takie orzeczenie byłoby możliwe tylko wtedy, gdyby z badanego przepisu wynikało wyłączenie czy zakaz państwowego finansowania niektórych aspektów prowadzenia szkolnictwa podstawowego przez gminy. Skoro jednak nie ma podstaw do przyjęcia takiego rozumienia art. 5a ust. 1, to nie ma też podstaw do uznawania go za niekonstytucyjny.
5. Trybunał Konstytucyjny zbadał następnie zarzut niekonstytucyjności skierowany przez wszystkich Wnioskodawców wobec art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na 1996 r. w tej części, w jakiej w załączniku nr 2 określa on subwencję na zadania oświatowe dla gmin.
Merytoryczne ustosunkowanie się do tego zarzutu wymagało najpierw ustalenia zakresu kognicji Trybunału Konstytucyjnego do badania postanowień zawartych w ustawie budżetowej. Za ustabilizowane już w orzecznictwie należy uznać stanowisko, że wszystkie postanowienia zawarte we właściwej – ujętej w artykuły – treści ustawy budżetowej podlegają kontroli Trybunału Konstytucyjnego (zob. zwłaszcza orzeczenie z 21 listopada 1994 r., K. 6/94, OTK w 1994 r., cz. II, s. 88, a także orzeczenia: z 8 listopada 1994 r., P. 1/94, OTK w 1994 r., cz. II, s. 62 i n. oraz z 10 stycznia 1995 r., K. 16/93, OTK w 1995 r., cz. I, s.11 i n.). Gdy chodzi o inne elementy ustawy budżetowej to w sprawie K. 3/95 (OTK w 1995 r., cz. I, s. 59 i n.) Trybunał rozpatrywał problem niekonstytucyjności przepisu ustawy budżetowej, oparty na zarzucie nieprawidłowego ujęcia załącznika określającego wysokość dochodów budżetu. Choć – ze względu na wycofanie wniosku przez wnioskodawcę – Trybunał wydał postanowienie o umorzeniu postępowania, to jednak w żaden sposób nie uznał się za niewłaściwy do wydania rozstrzygnięcia w tej sprawie. Analogiczne stanowisko zająć należy w sprawie dziś rozstrzyganej, uznając że każde postanowienie zawarte zarówno w samej ustawie budżetowej, jak i w – stanowiących jej integralną część – załącznikach może podlegać kontroli Trybunału Konstytucyjnego, o ile naturalnie wyraża ono sobą normę prawną (nabiera wartości normatywnej – zob. orzeczenie z 24 października 1995 r., K. 14/95, OTK w 1995 r., cz. II, s. 107).
Zarazem jednak TK podkreślić pragnie specyfikę ustawy budżetowej. Budżet stanowi podstawowy akt odzwierciedlający gospodarczo–finansową koncepcję większości parlamentarnej, z której będzie się ona musiała rozliczyć przed swymi wyborcami w kolejnych wyborach. Budżet jest tworzony w wyniku politycznego kompromisu między legislatywą a egzekutywą, a jego szczegółowe postanowienia stanowią fragmenty wyważonej i zbilansowanej koncepcji ogólnej. Szczególnie z tego punktu widzenia istotne jest zachowanie równowagi budżetowej, stanowiącej odrębną wartość konstytucyjną wymagającą ochrony. Jak już stwierdzono w orzecznictwie Trybunału (sygn. K. 6/94, s. 92): “nakazuje to traktowanie budżetu jako pewnej całości i dyktuje powściągliwość w dokonywaniu kontroli jego poszczególnych postanowień”.
Te ustalenia ogólne stanowić muszą tło dla rozpatrzenia zarzutu niekonstytucyjności art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na 1996 r. w tej części, w jakiej w załączniku nr 2 określa on subwencję na zadania oświatowe dla gmin. Trybunał Konstytucyjny uważa, że ustalenie wysokości środków finansowych przeznaczonych na finansowanie poszczególnych zadań budżetowych należy do wyłącznej kompetencji ustawodawcy, stanowiąc jeden z najważniejszych elementów polityki kierowania życiem państwowym. Pozostaje ono więc, co do zasady, poza kontrolą Trybunału Konstytucyjnego, który nie jest powołany do dokonywania ocen o charakterze politycznym i oceniania trafności czy słuszności tych rozstrzygnięć parlamentu. Interwencja Trybunału Konstytucyjnego byłaby możliwa tylko w sytuacjach szczególnych, gdyby postanowienia ustawy budżetowej w sposób drastyczny i oczywisty zapoznawały obowiązujące przepisy konstytucyjne, np. w ogóle nie ustanawiając środków na realizację takich zadań, których wykonywanie jest wyraźnie nakazane przez samą konstytucję lub nie przewidując jakichkolwiek środków na funkcjonowanie organów, których istnienia konstytucja wymaga. W sytuacji natomiast, gdy ustawa budżetowa przewiduje w swym załączniku środki na realizację konstytucyjnie przewidzianych zadań, zaś przedmiotem sporu jest zarzut, iż są to środki niewystarczające, rozstrzygnięcie pozostaje poza zakresem działania Trybunału Konstytucyjnego.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w ramach załącznika nr 2 ustawy budżetowej na 1996 rok przewidziane zostały środki zarówno na subwencję oświatową, jak i na dotacje na cele inwestycji szkolnych. Jest to dla Trybunału Konstytucyjnego warunkiem wystarczającym dla uznania braku podstaw do stwierdzenia niezgodności z konstytucją art. 1 ust. 2 tej ustawy we wskazanym przez Wnioskodawców zakresie.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Zdanie odrębne
sędziego TK Wojciecha Łączkowskiego
od orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 1996 r.
w sprawie o sygn. K. 17/96
Składam zdanie odrębne od orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 13 listopada 1996 r. w sprawie K. 17/96 w zakresie objętym punktem pierwszym sentencji. Twierdzę, że art. 21 ust. 3 ustawy z 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 22 grudnia 1995 r. o zmianie ustawy o finansowaniu gmin (Dz.U. Nr 154, poz. 794) – wydany został z naruszeniem art. 3 ust. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy oraz jest niezgodny z art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji przez to, że naruszył obowiązujący system prawa dotyczący przekazywania gminom nowych zadań własnych oraz to, że nie zawiera mechanizmu gwarantującego ustawowo źródła dochodów gmin w zakresie zadań publicznych.
Uzasadnienie:
Uzasadnienie powyższego twierdzenia wynika z analizy art. 21 ust. 3 powołanej ustawy o finansowaniu gmin przeprowadzonej m.in. na podstawie wykładni systemowej oraz z porównania tego przepisu z art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji.
1. Art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin należy najpierw rozpatrzyć w kontekście przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym. Chodzi tu zwłaszcza o art. 7 ust. 3 tej ustawy, który formułuje warunki na jakich powinno następować przekazywanie gminom nowych zadań własnych. Przepis ten postanawia m.in., że przekazywanie gminie, w drodze ustawy, nowych zadań własnych wymaga zapewnienia koniecznych środków finansowych na ich realizację w postaci zwiększenia dochodów własnych gminy lub subwencji. Wynikają z tego dwie zasady.
Pierwsza – identyczna, jak w przypadku zadań zleconych (art. 8 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym) mówi o obowiązku zapewnienia koniecznych środków finansowych, a więc środków, które pozwolą gminie zrealizować przekazane jej nowe zadania. Chodzi więc tu nie o “dofinansowanie”, lecz o “sfinansowanie” owych zadań. Po drugie – wymieniony wyżej przepis expressis verbis wymienia jedynie dwie formy zwiększenia dochodów gmin przeznaczonych na sfinansowanie nowych zadań własnych: dochody własne i subwencje. Zapewne nie przypadkowo ustawodawca pominął tu dotacje celowe, które w przeciwieństwie do dochodów własnych i subwencji, ograniczają samodzielność gmin, tj. ich swobodę dysponowania dochodami w celu zrealizowania zadań własnych. Wykorzystywanie mechanizmu dotacji celowych w odniesieniu do zadań własnych godzi w istotę samorządu terytorialnego, jako samodzielnego i podstawowego podmiotu publicznego, co wynika m.in. z rozdziału 5 Ustawy Konstytucyjnej. Natomiast, zgodnie z regułami wynikającymi z ustawy o samorządzie terytorialnym, dotacje celowe zastrzeżone powinny być dla finansowania zadań zleconych.
Obydwie omówione wyżej zasady zostały złamane przez art. 21 ust. 3 znowelizowanej ustawy o finansowaniu gmin. Mowa jest tam bowiem tylko o “dofinansowaniu”, a nie o “sfinansowaniu” nowo przekazanych zadań publicznych, a ponadto ustawodawca posłużył się formą dotacji celowej, zamiast zwiększeniem dochodów własnych lub subwencji. Nie łagodzi tej sytuacji fakt, że gminy, oprócz wymienionej wyżej dotacji przeznaczonej na inwestycje szkolne, otrzymują również subwencje na zadania oświatowe w wysokości nie mniejszej niż 6,6 % planowanych dochodów budżetu państwa (art. 12a ust. 1 ustawy o finansowaniu gmin). Subwencja ta ustanowiona bowiem została przez jej wydzielenie z subwencji ogólnej dla gminy, o której mowa w art. 12 omawianej tu ustawy, a zatem nie pozwala na swobodne wykorzystywanie jej dla realizacji innych zadań własnych gmin. Tym samym subwencja oświatowa przybrała charakter dotacji celowej. bardzo mało prawdopodobne jest ponadto, to aby z subwencji oświatowej gminy mogły finansować inwestycje, o których mowa w zakwestionowanym przepisie. Reguła algorytmu przewidziana znowelizowaną ustawą o finansowaniu gmin powoduje bowiem, że subwencja oświatowa z trudnością pozwala na pokrycie wydatków bieżących związanych z prowadzeniem szkół podstawowych, a w wielu gminach nie wystarcza nawet na te cele. Zresztą, gdyby zamiarem ustawodawcy było uczynienie z subwencji źródła finansowania także inwestycji szkolnych, jaki sens miałoby w odrębnym przepisie (art. 21 ust. 3) ustanowienie dotacji celowej, jako drugiego źródła finansowania tego samego zadania. Ustawodawca zapewne zdawał więc sobie sprawę, z tego, że dotacje te stanowić będą jedyne źródło finansowania inwestycji szkolnych, co też znalazło swoje potwierdzenie w stanie faktycznym stworzonym przez ustawę budżetową na rok 1996. Nie przekonują takie argumenty, że dotacje celowe pozwalają racjonalizować wydatki inwestycyjne na szkoły, skoro potrzeby są w tym zakresie zróżnicowane w poszczególnych gminach. Gdyby wydatki te, zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o samorządzie terytorialnym, pochodziły z odpowiednio zwiększonych dochodów własnych lub właściwie skalkulowanej subwencji (uwzględniającej owo zróżnicowanie gmin) – stopień tej racjonalizacji byłby niewątpliwie większy. Gminy, znając lepiej swoje potrzeby i możliwości, aniżeli organy administracji rządowej, zapewne dokonałyby racjonalniejszego rozdziału wydatków na poszczególne cele.
Naruszenie przez zaskarżony przepis omówionych wyżej dwóch zasad określonych w ustawie o samorządzie terytorialnym (tj. zapewnienie koniecznych środków finansowych na realizację nowo przekazanych zadań własnych oraz zachowanie formy dochodu własnego lub subwencji) jest niezgodne z obowiązkiem przestrzegania praw Rzeczypospolitej Polskiej przez wszystkie organy państwa, nie wyłączając organów ustawodawczych. Stanowi to naruszenie art. 3 ust. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy.
2. Znowelizowany art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin jest ponadto niezgodny z art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji z dwóch powodów:
Po pierwsze dlatego, że zaskarżony przepis nie gwarantuje gminom źródeł dochodów w zakresie nowo nałożonych zadań publicznych dotyczących oświaty. Jest to wymóg określony wyraźnie w art. 73 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej. Użyte tam sformułowanie “gwarantowane ustawowo” należy rozumieć jako zapewnienie nie tylko formalne – tzn., że omawiane tu dochody mają być wskazane ustawowo, lecz także materialne – tzn., że dochody te mają być wskazane ustawowo w niezbędnej wysokości. Tylko bowiem takie gwarancje pozwolą gminom wywiązać się z nałożonych na nie nowych obowiązków (zadań publicznych). Trudno sobie wyobrazić, żeby zamiarem prawodawcy konstytucyjnego było nadanie innej treści artykułowi 73 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej. Tymczasem, jak wskazano wyżej ustawa o finansowaniu gmin doprowadziła do możliwości przekazywania gminom środków niewystarczających na sfinansowanie nowo przekazanych zadań własnych.
Po drugie, co z punktu widzenia art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji jest jeszcze ważniejsze, zaskarżony przepis wprowadził uznaniowy charakter dotacji na inwestycje szkolne. Uznaniowość ta dotyczy nie tyle przyznania samej dotacji (chociaż i to może być dyskusyjne), co jej wysokości. Wspomniany przepis nie tylko nie określa żadnych kryteriów, według których powinno nastąpić określenie wysokości tych dotacji, lecz – co gorsza – uzależnia to od woli organów administracji rządowej. Potrzeba zasięgnięcia opinii sejmiku samorządowego nie zmienia uznaniowego charakteru wysokości owych dotacji. Brak ustawowych kryteriów przyznawania gminom dotacji na inwestycje szkolne jest więc niezgodny z wymogiem “gwarancji ustawowych”, o których mówi art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji.
W celu poparcia powyższego twierdzenia można powołać się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 1995 r. w sprawie K. 4/95. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał stwierdził m.in., iż przepis ustawy (chodziło tam o jeden z przepisów ustawy o najmie lokali) pozostawiający rządowi (uchwalającemu projekt ustawy budżetowej) oraz Sejmowi (uchwalającemu ustawę budżetową) dowolność w określeniu kwoty przeznaczonej w budżecie na dofinansowanie nowego zadania własnego gmin (dotyczyło to dodatków mieszkaniowych), byłby – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – niezgodny z art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji. Oczywiście wymienione wyżej orzeczenie dotyczyło innego przepisu, ale duże analogie z niniejszą sprawą pozostają. Ustawodawca w art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin, przekazał bowiem organom administracji rządowej kompetencje do uznaniowego określania wysokości dotacji na dofinansowanie zadań własnych gmin bez określenia jakichkolwiek kryteriów, według których dotacje te powinny być ustalane. Z tego względu brakuje przeto także gwarancji ustawowych wymienionych w art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji.
Wreszcie na marginesie tej sprawy należy odnieść się do podnoszonych argumentów dotyczących taktyki orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego. Chodzi o to, że w przypadku. gdyby Trybunał Konstytucyjny orzekł niekonstytucyjność zaskarżonego przepisu, a Sejm nie odrzucił tego orzeczenia oraz nie dokonał nowelizacji ustawy przywracającego jego konstytucyjność, powstała by sytuacja dla gmin mniej korzystna od tej, jaka istnieje w obecnym stanie prawnym.
Jestem zdania, że argumentów takich nie powinno się podnosić z dwóch powodów. Po pierwsze Trybunał Konstytucyjny powołany jest do badania zgodności ustaw z konstytucją i w swoich orzeczeniach z tego zakresu powinien tylko tym się kierować. Ewentualna niezgodność ustawy z konstytucją może polegać nie tylko na tym, że w przepisie znajdują się treści, na które konstytucja nie zezwala, lecz również na tym, iż nie zawiera treści, które przez konstytucję są wymagane. W rozpatrywanej sprawie ma miejsce właśnie ta druga sytuacja. Poza tym należy zakładać dobrą wolę ustawodawcy, wyrażającą się w dążeniu do dostosowania ustawy do wymagań konstytucji. W niniejszej sprawie poprzestanie na wyeliminowaniu art. 21 ust. 3 z ustawą o finansowaniu gmin, świadczyłoby o braku dobrej woli ustawodawcy, gdyż zarówno z sentencji jak i z uzasadnienia orzeczenia powinno wyraźnie wynikać na czym polega niekonstytucyjność tego przepisu. Wydaje się, że zdanie odrębne to pokazuje.
z dnia 13 listopada 1996 r.
Sygn. akt K. 17/96
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Janusz Trzciński – przewodniczący
Tomasz Dybowski
Lech Garlicki – sprawozdawca
Stefan J. Jaworski
Wojciech Łączkowski
Joanna Szymczak – protokolant
po rozpoznaniu, 13 listopada 1996 r. na rozprawie, sprawy z połączonych wniosków: Rady Miejskiej Bydgoszczy, Rady Miejskiej w Szczawnie Zdroju, Rady Miejskiej w Szczecinie, Rady Miejskiej Katowic, Rady Gminy w Dziadkowicach, Rady Miasta Gdańska, Rady Miejskiej w Radkowie, Rady Miejskiej w Swarzędzu, Rady Miejskiej Wrocławia, Sejmiku Samorządowego Województwa Bydgoskiego, Rady Miasta Krakowa, Rady Gminy Warszawa–Centrum, Rady Miejskiej w Łodzi z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawców, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Prokuratora Generalnego o stwierdzenie, że:
– art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 1996 z dnia 1 lutego 1996 r. (Dz.U. Nr 19, poz. 87) w części określającej subwencję na zadania oświatowe dla gmin w załączniku nr 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin (Dz.U. Nr 129, poz. 600; zm.: z 1994 r. Nr 105, poz. 504; z 1995 r. Nr 101, poz. 504, Nr 124, poz. 601 i Nr 154, poz. 794) są niezgodne z art. 71 ust. 1 i art. 73 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 148 i Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488),
– art. 5a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity z 1996 r. Dz.U. Nr 67, poz. 329) jest niezgodny z art. 73 ust. 2 powołanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej
o r z e k a:
1. Art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin (Dz.U. Nr 129, poz. 600; zm.: z 1994 r. Nr 105, poz. 509; z 1995 r. Nr 101, poz. 504; Nr 124, poz. 601 i Nr 154, poz. 794) rozumiany jako m.in. nakładający na ustawodawcę obowiązek zamieszczania w ustawach budżetowych kwot gwarantujących dofinasowanie z budżetu Państwa, w formie dotacji celowych, inwestycji szkół i placówek oświatowych, jest zgodny z art. 73 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 148, Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488) i nie jest niezgodny z art. 71 ust. 1 tejże Ustawy Konstytucyjnej.
2. Art. 5a ust. 1 zd. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity z 1996 r. Dz.U. Nr 67, poz. 329) jest zgodny z art. 73 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 148; Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488).
3. Art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 1996 z dnia 1 lutego 1996 r. (Dz.U. Nr 19, poz. 87) w części załącznika nr 2 określającej subwencję na zadania oświatowe dla gmin nie jest niezgodny z art. 71 ust. 1 i art. 73 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 148, Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488).
Uzasadnienie:
I
1. 27 czerwca 1996 r. z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego zwrócił się pełnomocnik ośmiu rad miast lub gmin, działający na podstawie uchwał: Rady Miejskiej Bydgoszczy z 22 maja 1996 r.), Rady Miejskiej w Szczawnie Zdroju z 23 maja 1996 r, Rady Miejskiej w Szczecinie z 27 maja 1996 r., Rady Miejskiej Katowic z 3 czerwca 1996 r., Rady Gminy w Dziadkowicach z 18 czerwca 1996 r., Rady Miasta Gdańska z 20 czerwca 1996 r., Rady Miejskiej w Radkowie z 21 czerwca 1996 r. i Rady Miejskiej w Swarzędzu z 24 czerwca 1996 r. oraz powołując się na stanowisko Rady Miasta Lublina z 13 czerwca 1996 r. Przedmiotem wniosku był zarzut niezgodności art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 1996 z dnia 1 lutego 1996 r. w części załącznika Nr 2 określającej subwencję na zadania oświatowe oraz art. 21 ust. 3 ustawy z 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin z art. 71 ust. 1 i art. 73 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 roku( dalej: Mała Konstytucja).
Postanowieniemz 18 lipca 1996 r. (T. 41/96) TK nadał dalszy bieg wnioskom wymienionych wyżej rad miast lub gmin, po ich wstępnym rozpoznaniu w trybie art. 23 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
Uchwałą z 8 lipca 1996 r. do Trybunału Konstytucyjnego zwrócił się Sejmik Samorządowy Województwa Bydgoskiego z wnioskiem o uznanie niezgodności art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na 1996 r. w zakresie subwencji oświatowej dla gmin z art. 7 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 o samorządzie terytorialnym (dalej: ustawa samorządowa) oraz o uznanie niezgodności art. 5a ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (dalej: ustawa oświatowa) z art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji.
Postanowieniem z 25 lipca 1996 r. (T. 43/96) Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 23 ust. 2 i 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym nadał dalszy bieg temu wnioskowi w części dotyczącej art. 5a ustawy oświatowej. Natomiast w części dotyczącej zarzutu niezgodności ustawy budżetowej z ustawą o samorządzie terytorialnym wnioskowi nie nadano dalszego biegu, wskazując że ocenie w postępowaniu przez Trybunałem nie mogą podlegać wzajemne relacje między rozwiązaniami prawnymi przyjętymi w poszczególnych ustawach zwykłych.
Uchwałą z 19 sierpnia 1996 r. Rada Miejska Wrocławia zwróciła się do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o uznanie niezgodności art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 1996 w zakresie subwencji oświatowej dla gmin oraz art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin z art. 71 ust. 1 i art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji. 16 września 1996 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął identyczny wniosek Rady Miejskiej w Łodzi (uchwała z 26 czerwca 1996 r.) i uzyskał bieg na podstawie postanowienia Trybunału Konstytucyjnego, T. 50/96 z 24 września 1996 roku.
21 października 1996 r. do Trybunału wpłynęły uchwały Rady Miasta Krakowa (z 17 lipca 1996 r.) i Rady Gminy Warszawa–Centrum (z 19 września 1996 r.).
Zarządzeniami z 21 sierpnia, 3 i 25 września oraz 23 października 1996 r. Prezes Trybunału Konstytucyjnego zarządził dołączenie uchwał, o których mowa wyżej.
2. Wnioskodawcy kwestionowali zgodność z konstytucją trzech odrębnych uregulowań: art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin, art. 5a ustawy oświatowej oraz art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na 1996 r. (odnośnie określenia subwencji oświatowej dla gmin). Wskazali, że znowelizowana ustawa o systemie oświaty przekazuje zakładanie i prowadzenie szkół podstawowych do obowiązkowych zadań własnych gmin. Ustanowiono w ten sposób nowe zadanie własne gmin, a to – na tle art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji – musi łączyć się ze stworzeniem źródeł finansowania tego nowego zadania oraz ze stworzeniem ustawowych gwarancji dla tych źródeł dochodów. W przekonaniu Wnioskodawców, ani przepisy ustawy o finansowaniu gmin, ani postanowienia ustawy oświatowej takich gwarancji nie tworzą.
Ustawa o finansowaniu gmin przewiduje obecnie dwie podstawowe formy finansowania szkół z budżetu państwa: tzw. subwencję oświatową (art. 12a) i dotacje celowe, m.in. na dofinansowanie inwestycji szkół i placówek oświatowych (art. 21 ust. 3). Tylko ten ostatni przepis został zakwestionowany przez Wnioskodawców. W ich przekonaniu, konstytucyjnemu nakazowi ustawowego zagwarantowania źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego nie odpowiada nadanie finansowaniu inwestycji szkolnych formy dotacji, a nie subwencji. Dotacja, której przyznanie nie ma charakteru obligatoryjnego i która wyliczana jest na zasadzie uznaniowej nie jest gwarantowanym źródłem dochodów w rozumieniu art. 73 ust. 2 małej konstytucji. Co więcej, dotacja z art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin dotyczyć ma dofinansowywania inwestycji szkolnych, a więc – z woli ustawodawcy – ma służyć tylko częściowemu pokryciu kosztów tych inwestycji. Ustanowieniu nowego zadania gmin, jakim jest prowadzenie i zakładanie szkół podstawowych (a więc także dokonywanie odpowiednich inwestycji) towarzyszy tylko częściowe pokrycie kosztów jego realizacji, co narusza art. 73 ust. 2 i art. 71 ust. 1 małej konstytucji. Wnioskodawcy podnosili bowiem, że – stosownie do wskazań Ministra Finansów – w 1996 r. nie ma możliwości pokrywania kosztów inwestycyjnych ze środków subwencji oświatowej (art. 12a ustawy o finansowaniu gmin). Jeden z Wnioskodawców zakwestionował też art. 5a ustawy o systemie oświaty, wskazując iż nie przewiduje on gwarancji ustawowego zapewnienia dochodów gmin. Fakt, iż kwota środków z subwencji oświatowej, tak jak została określona w ustawie budżetowej na 1996 r. – nie tylko nie wystarcza na pokrycie rzeczywistych koniecznych wydatków bieżących związanych z prowadzeniem szkół podstawowych, ale też w ogóle nie uwzględnia wydatków na inwestycje szkolne, świadczy, w przekonaniu Wnioskodawców, o niezgodności odpowiednich postanowień budżetu z art. 73 ust. 2 i art. 71 ust. 1 Małej Konstytucji. Nie zakwestionowano natomiast postanowień budżetu ustalających wysokość dotacji na dofinansowania inwestycji szkolnych.
We wszystkich wnioskach poddano też krytyce art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy budżetowej na 1996 r. (koncentrujące środki na dotacje inwestycyjne w budżecie MEN), ale nie postawiono formalnego zarzutu jego niekonstytucyjności.
Część Wnioskodawców przedłożyła opinie prof. dr hab. Z. Gilowskiej oraz dr W. Misiąga, a także analizę wpływu ustaw na gospodarkę finansową gmin województwa katowickiego opracowaną m.in. przez dr E. Stolorz–Krzisz i złożyła wniosek o powołanie tych osób w charakterze biegłych.
3. Do wniosków ustosunkował się Prokurator Generalny, który – w piśmie z 13 września 1996 r. – uznał, że żaden z zakwestionowanych przepisów nie jest niezgodny z art. 71 ust. 1 i art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, powyższe przepisy zawierają ustawowe gwarancje dochodów gmin w zakresie zadań własnych, obejmujących zadania oświatowe. Zadania własne gminy finansują w zasadzie ze swoich dochodów, które mogą być – i faktycznie bywają – uzupełnianie środkami z budżetu państwa. Gdy chodzi o subwencje, to gmina może skierować do sądu roszczenie o przekazanie odpowiedniej kwoty na rzecz budżetu danej gminy.
Prokurator Generalny podnosi, że w istocie, wszyscy wnioskodawcy kwestionują wysokość subwencji uznając ją za niewystarczającą. Na tym tle należy widzieć zarzut niekonstytucyjności odpowiednich postanowień ustawy budżetowej na 1996 r. Zdaniem Prokuratora Generalnego, podział wydatków z budżetu państwa, w swej części wyrażonej liczbowo w załącznikach do ustawy budżetowej, należy do wyłącznych uprawnień parlamentu. Badanie materialnej zgodności ustawy budżetowej z przepisami konstytucyjnymi byłoby dopuszczalne tylko, gdyby w sposób oczywisty nie zapewniała ona funkcjonowania wszystkich konstytucyjnie przewidzianych organów państwa lub nie przewidywała żadnych środków związanych z wywiązywaniem się z obowiązków publiczno–prawnych ciążących na państwie z mocy konstytucji. W badanym tu wypadku takie okoliczności nie zachodzą, nie ma więc podstaw do ingerencji Trybunału w budżetowe decyzje parlamentu.
II
1. Na posiedzeniu niejawnym 13 listopada 1996 r. Trybunał Konstytucyjny rozpatrzył przedłożone przez niektórych Wnioskodawców wnioski o powołanie Z. Gilowskiej, W. Misiąga i E. Stolorz-Krzisz w charakterze biegłych i uznał, że nie jest to potrzebne, gdyż przedstawione przez Wnioskodawców pisemne opracowania tych osób w wystarczający sposób naświetlają problematykę będącą ich przedmiotem.
2. Na rozprawie 13 listopada 1996 r., strony podtrzymały swoje stanowiska, które wcześniej przedstawiły na piśmie.
Przedstawiciele Wnioskodawców wskazali, że ustawa o systemie oświaty przekazała zakładanie i prowadzenie szkół podstawowych do zadań własnych gmin. Ustanowieniu nowego zadania własnego powinno – w myśl art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji – towarzyszyć ustawowe zagwarantowanie źródeł finansowania tego zadania. Jeżeli jednak chodzi o finansowanie inwestycji szkolnych, to art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin ograniczył zakres udziału budżetu państwa tylko do “dofinansowania” inwestycji i nadał mu formę dotacji o całkowicie uznaniowym charakterze. Zadania własne gmin powinny być finansowane w drodze subwencji, a jeżeli wyjątkowo można posłużyć się formą dotacji, to nie może ona mieć charakteru uznaniowego, tylko w ustawie powinien być zawarty mechanizm umożliwiający jej obiektywne wyliczenie i przydzielenie. Nie czyni też zadość wymaganiom art. 73 ust. 2 MK sytuacja, w której dotacja ukształtowana jest w sposób nie tworzący po stronie gminy żadnych roszczeń, a więc wykluczający jej dochodzenie w drodze prawnej. W kontekście takiego ukształtowania dotacji, o której mowa w art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin należy widzieć zarzut niekonstytucyjności art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej w części odnoszącej się do ustalenia wysokości subwencji oświatowej, bo wysokość ta jest zbyt niska, by możliwe było uzupełnienie z jej środków potrzeb inwestycyjnych gmin w zakresie prowadzenia i zakładania szkół podstawowych. Zdaniem Wnioskodawców, takie rozwiązania naruszają też zaufanie obywateli do państwa i wykraczają w ten sposób przeciwko art. 1 przepisów konstytucyjnych.
W sprawie art. 5a ustawy oświatowej, to przedstawiciele Wnioskodawców wskazali, że ich zarzut ogranicza się do ust. 1 zd. 1 tego artykułu, który mówi tylko o “prowadzeniu” szkół, a pomija sprawę ich “zakładania”.
Przedstawiciel Sejmu RP wniósł o uznanie zakwestionowanych przepisów za zgodne z konstytucją. Przedstawił on tok prac Sejmu nad ustawodawstwem przekazującym szkolnictwo podstawowe do zadań własnych gmin i uznał, że zarówno sama zasada “dofinansowania” inwestycji szkolnych, jak i nadanie temu dofinansowaniu formy dotacji są rozwiązaniami prawidłowymi. Zwrócił uwagę, iż przekazanie gminom szkolnictwa podstawowego oznaczało też przekazanie im określonego majątku, co uzasadnia udział dochodów własnych gmin w jego utrzymywaniu. Podkreślił trudną sytuację budżetu państwa i możliwości udziału finansowania społecznego w utrzymaniu szkolnictwa gminnego.
Przedstawiciel Prokuratora Generalnego podtrzymała stanowisko zajęte na piśmie i wniosła o uznanie badanych przepisów za zgodne z konstytucją.
III
Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:
1. Art. 104 ust. 1 ustawy oświatowej przesądził o przejściu prowadzenia szkół podstawowych (z pewnymi – nieistotnymi w tej sprawie wyjątkami) do obowiązkowych zadań własnych gmin. Natomiast prowadzenie szkół ponadpodstawowych, szkół artystycznych I stopnia oraz placówek może być przekazane gminie, na jej wniosek, jako zadanie własne (art. 104 ust. 4 ustawy oświatowej w brzmieniu z 1995 r.). Ostateczny termin przejęcia prowadzenia szkół podstawowych określono najpierw na dzień 1 stycznia 1994 r., a nowelizacja z 21 grudnia 1993 r. przesunęła go na dzień 1 stycznia 1996 r. (art. 104 ust. 2). Z tą więc datą “zakładanie i prowadzenie szkół podstawowych należy do obowiązkowych zadań gmin” (art. 5 ust. 5 ustawy oświatowej). Z powyższym unormowaniem koresponduje ogólniejsza norma art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy samorządowej zaliczająca sprawy “oświaty, w tym szkół podstawowych...” do zadań własnych gmin.
Te wszystkie unormowania, przyjęte już pod rządami Małej Konstytucji, oznaczają, że gminom zostało przekazane nowe zadanie własne – zakładanie i prowadzenie szkół podstawowych. Pojęcie “zakładania i prowadzenia” odnosi się przede wszystkim do bieżącej organizacji funkcjonowania szkolnictwa podstawowego w gminie, ale kryje ono też w sobie szereg czynności szczegółowych, technicznych, a m.in. podejmowanie i realizowanie inwestycji szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez gminy. W wielu bowiem wypadkach prowadzenie, a tym bardziej założenie szkoły nie może nastąpić bez zrealizowania niezbędnych po temu inwestycji.
Dopuszczalność ustanawiania nowych zadań własnych gmin była już przedmiotem wypowiedzi Trybunału Konstytucyjnego. W orzeczeniu z 23 października 1995 r. (K. 4/95, OTK w 1995 r., cz. II, s. 72 i n.), Trybunał stwierdził, iż Mała Konstytucja, a w szczególności jej art. 71 ust. 1 “pozostawia ustawodawcy zwykłemu szeroką swobodę powierzania zadań publicznych samorządowi terytorialnemu, jak również klasyfikowania tych zadań... Z powołanych przepisów Małej Konstytucji można tylko wyprowadzić nader ogólną dyrektywę dla ustawodawcy, aby powierzał samorządowi terytorialnemu jako własne takie zadania, które, po pierwsze, mają charakter publiczny, po drugie, wiążą się z zaspokojeniem potrzeb mieszkańców, tj. osób mieszkających w gminie, po trzecie, mogą być realizowane w obrębie właściwości miejscowej jednostki samorządu terytorialnego” (tamże, s. 86–87). Nie ulega wątpliwości, że zakładanie i prowadzenie szkół podstawowych spełnia wszystkie trzy podane wyżej kryteria, a tym samym art. 71 ust. 1 Małej Konstytucji nie sprzeciwia się zaliczeniu tego zadania do zadań własnych gminy.
Ustanawianie przez ustawodawcę nowych zadań własnych gmin musi być też jednak rozpatrywane na tle art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji, który wymaga, by źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego w zakresie zadań publicznych były gwarantowane ustawowo. Przepis ten traktować należy jako wyrażający ogólną zasadę samodzielności finansowej gminy (zob. np. orzeczenie z 4 października 1995 r., K. 8/95, OTK w 1995 r., cz. II, s. 33; orzeczenie z 23 października 1996 r., K. 1/96), z której to zasady można też wyprowadzić nakaz, iż ustanawianiu nowych zadań własnych gmin musi towarzyszyć ustanawianie nowych źródeł dochodów służących sfinansowaniu przez gminy realizacji tych zadań. Art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji nie wypowiada się jednak w sposób wyraźny co do wysokości owych nowych źródeł. Tylko bowiem w odniesieniu do powierzania gminom wykonywania zadań administracji rządowej istnieje wyraźny nakaz konstytucyjny, by w tym celu gminy zostały wyposażone w “odpowiednie” środki finansowe (art. 71 ust. 3 zd. 2 Małej Konstytucji).
2. Obowiązek ustanowienia nowych źródeł dochodów pozwalających gminie na sfinansowanie jej nowych zadań własnych znajduje potwierdzenie w ogólnej normie art. 7 ust. 3 ustawy samorządowej, a – w odniesieniu do kwestii prowadzenia szkół, znalazł też wyraz w art. 5a ust. 1 ustawy oświatowej, mówiącym o “obowiązku Państwa” do zapewnienia środków na utrzymanie szkół prowadzonych przez gminy. Przepis ten ograniczył się jednak tylko do wskazania zasady ogólnej i do odesłania do odrębnej ustawy, którą okazała się ustawa o finansowaniu gmin, odpowiednio zmieniona w 1995 r.
Ustawa ta – jeszcze w wersji z 1993 r. – przewidywała tzw. subwencję oświatową (znaną już wcześniejszemu ustawodawstwu o finansowaniu gmin) oraz (co było nowością) dotacje na dofinansowanie inwestycji szkół i placówek oświatowych. Po nowelizacjach z 1995 r. ustawy o finansowaniu gmin przyjęła dwie formy finansowania szkół z budżetu państwa: subwencję na zadania oświatowe oraz dotacje celowe.
Subwencja na zadania oświatowe jest regulowana przez art. 12a ustawy o finansowaniu gmin. Przewiduje on wydzielenie tej subwencji z łącznej kwoty subwencji ogólnej, udzielanej gminom na podstawie art. 12 ustawy o finansowaniu gmin. Subwencja oświatowa jest przeznaczona na prowadzenie publicznych szkół podstawowych oraz na udzielanie dotacji innym szkołom podstawowym. Wysokość tej subwencji nie może być mniejsza od 6,6 % planowanych dochodów budżetu państwa. Dalsze postanowienia art. 12a określają sposób podziału subwencji oświatowej i zasady dysponowania jej rezerwą. Ponieważ art. 12a ustawy o finansowaniu gmin nie został zakwestionowany przez żadnego z Wnioskodawców, Trybunał Konstytucyjny nie widzi potrzeby szczegółowego analizowania przyjętych w nim rozwiązań. Zaznaczyć jedynie należy, że z art. 12a nie wynika zakaz przeznaczania części środków uzyskanych przez gminę z subwencji oświatowej na inwestycje szkolne. Prowadzenie szkół obejmuje też bowiem realizację zadań inwestycyjnych. Trybunał Konstytucyjny nie ignoruje faktu, że – gdy chodzi o rok 1996 r., całość środków z subwencji oświatowej ma być przeznaczona na cele pozainwestycyjne. Jest to już jednak kwestia sposobu skalkulowania subwencji w 1996 r., a nie samego modelu tej instytucji.
Dotacje celowe są regulowane przez art. 21 ustawy o finansowaniu gmin. Przewiduje on najpierw (ust. 1), iż z budżetu państwa “mogą być” udzielane gminom dotacje celowe m.in. na dofinansowanie inwestycji realizowanych przez gminy. W ust. 2 przewidziana jest – jako obligatoryjna – dotacja celowa na utrzymanie przez gminy szkół i placówek, o których mowa w art. 104 ust. 4 ustawy oświatowej (problem ten pozostaje poza niniejszą sprawą). W ust. 3 odrębnie przewiduje się istnienie “dotacji na dofinansowanie szkół i placówek oświatowych”, traktuje się więc je jako szczególny rodzaj inwestycji gminnych już wspomnianych w ust. 1. Ust. 3 stanowi też, że dotacja na dofinansowanie inwestycji szkolnych jest udzielana przez “właściwe organy administracji rządowej po zasięgnięciu opinii sejmiku samorządowego”. Tu jednak – jeśli chodzi o 1996 r. – wspomnieć trzeba też art. 13 ustawy budżetowej ujmujący tę dotację w budżecie Ministra Edukacji Narodowej.
Przedmiotem zaskarżenia przed Trybunałem jest wyłącznie art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin, tylko ten przepis wymaga więc szerszego rozważenia przez Trybunał. Nie jest przy tym możliwe dokonanie oceny art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin z punktu widzenia jego zgodności z art. 1 przepisów konstytucyjnych, tak jak wnosili na rozprawie przedstawiciele Wnioskodawców. Art. 1 przepisów konstytucyjnych nie został bowiem wskazany jako podstawa kontroli przez żadnego z Wnioskodawców w uchwałach podejmowanych przez nich na zasadzie art. 23 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
3. Trybunał Konstytucyjny uważa, że na tle unormowań art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin wyłaniają się trzy kwestie wymagające rozważenia: forma ustanowionego w nim źródła dochodów gmin (dotacja) i procedura jej udzielania, zakres przedmiotowy tej dotacji (dofinansowanie inwestycji szkolnych), oraz charakter tej dotacji (jej obligatoryjność czy fakultatywność).
A. W sprawie nadania omawianemu źródłu dochodów gmin formy dotacji, Wnioskodawcy reprezentują stanowisko, że podstawowym źródłem finansowania zadań własnych gmin mają być ich dochody własne i subwencje, a więc przyjęcie formy dotacji jest w tym wypadku nieprawidłowe. Trybunał Konstytucyjny nie uważa jednak, by doszło w ten sposób do naruszenia konstytucji.
Art. 73 ust. 1 Małej Konstytucji wymienia trzy źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego: dochody własne, subwencje i dotacje. Dwa ostatnie pojęcia zostały użyte bez bliższego zdefiniowania, co powinno oznaczać, że ustawodawca odwołał się do znaczenia powszechnie im nadawanego w obowiązującym prawie. Tak jednak się nie stało, bo w żadnym z obowiązujących w Polsce aktów normatywnych nie określono legalnych definicji “dotacji” i “subwencji”. Jak zwraca się uwagę w doktrynie (C. Kosikowski, E. Ruśkowski, Finanse i prawo finansowe, t. I, Białystok 1993, s. 120), “w PRL zarówno w ustawodawstwie, jak i w literaturze posługiwano się pojęciem dotacji, zaś termin «subwencje» w zasadzie nie występował. Nowe władze Rzeczypospolitej, niejako dla zaprzeczenia (przeciwstawienia się) instytucji dotacji, wprowadziły do ustawodawstwa i języka politycznego pojęcie subwencji mającej oznaczać bardziej zobiektywizowany i mniej uznaniowy charakter tej instytucji”. Znalazło to wyraz także w ustawodawstwie o finansowaniu gmin, które subwencje traktowało jako źródło dochodów przysługujących wszystkim gminom na podstawie obiektywnie wyznaczonych kryteriów, zaś dotacjom nadawało charakter uznaniowy i szczegółowo zorientowany. Zarówno subwencje jak i dotacje stanowią więc formę finansowania gmin z budżetu państwa, przy czym subwencjom nadaje się charakter obligatoryjny, a dotacjom fakultatywny. Nie jest to na tyle ustabilizowane rozumienie tych pojęć, by można było uznać, że w takim właśnie rozumieniu użył je art. 73 ust. 1 Małej Konstytucji, a więc tylko w takim rozumieniu można ich używać w ustawodawstwie zwykłym. Dość wskazać pogląd (Prawo finansowe, pod red. W. Wójtowicz, Warszawa 1996, s. 101), iż subwencje i dotacje, które są gwarantowane ustawowo wchodzą w skład pojęcia “dochody własne” gmin, a więc w ogóle negujący rozłączność pojęć użytych w art. 73 ust. 1 Małej Konstytucji. Wszystko to prowadzi do wniosku, że konstytucyjne odróżnienie “subwencji” i “dotacji” nie jest oparte o założenie, iż są to pojęcia wyrażające ostro wyodrębnione instytucje finansowania gmin. Nie da się tym samym wyprowadzić z art. 73 ust. 2 nakazu posługiwania się formą subwencji lub dotacji w zależności od charakteru działalności czy zadań gmin, które podlegać mają finansowaniu ze środków centralnych.
Art. 73 ust. 1 Małej Konstytucji nie wiąże poszczególnych źródeł dochodów gmin z rodzajami zadań wykonywanych przez gminy. Na gruncie tego przepisu nie ma przeszkód, by źródłem sfinansowania określonych zadań własnych były zarówno dochody własne, subwencje, jak i dotacje. Art. 73 ust. 1 nie daje podstaw, by za środki finansowania zadań własnych uważać wyłącznie dochody własne i subwencje, a dotacje łączyć wyłącznie z zadaniami administracji rządowej zleconymi gminom. Podobnie zresztą art. 71 ust. 3 zd. 2 tej ustawy nie nakazuje, by wyposażenie gmin w środki finansowe dla wykonywania zadań administracji rządowej następować musiało tylko w formie dotacji. Nie ma też z tego punktu widzenia znaczenia decydującego rozwiązanie przyjęte w art. 7 ust. 3 ustawy samorządowej, który nakazując zapewnienie gminom koniecznych środków finansowych na realizację nowych zadań własnych mówi tylko o zwiększeniu dochodów własnych gminy lub subwencji. Można to traktować jako sugestię ustawodawcy co do najwłaściwszego sposobu finansowania nowych zadań własnych gmin. Jest to jednak norma ustawy zwykłej, stanowiąca konkretyzację ogólnej normy art. 73 ust. 1 Małej Konstytucji, ale nie wykluczająca, by inne ustawy zwykłe przyjmowały inne formy konkretyzacji tego przepisu w odniesieniu do kwestii (zadań) szczegółowych. Taką normą szczegółową jest art. 5a ust. 1 ustawy oświatowej, który przewiduje, że środki na utrzymanie szkół prowadzonych przez gminę są przekazywane w formie “subwencji i dotacji”.
Ustawa o systemie oświaty przewidziała system państwowego finansowania zadania “prowadzenia szkół” w sposób odbiegający od ogólnego modelu zakładanego przez ustawę o samorządzie terytorialnym. Można dyskutować nad trafnością tego rozstrzygnięcia, ale – w przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego – mieści się ono w ramach swobody pozostawionej ustawodawcy przez art. 73 ust. 1 Małej Konstytucji i nie może być z tego punktu widzenia kwestionowane.
Należy też zaznaczyć, że istotą inwestycji jest to, że ich prowadzenie angażuje znaczne środki finansowe w różnym czasie na różnym terenie. Zastosowanie instytucji subwencji, których naliczanie opiera się na obiektywnym mechanizmie, w zasadzie niezależnym od szczególnych potrzeb finansowych poszczególnych gmin, byłoby trudne do pogodzenia z wymogiem koncentracji środków finansowych w tych gminach, które w danym roku realizują zadania inwestycyjne. Forma dotacji celowych jest tu z wielu względów dogodniejsza, pod warunkiem jednak, że procedura ich przyznawania zapewnia ochronę interesów gmin. Z tego punktu widzenia, pewną formę tej ochrony gwarantują postanowienia art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin ustalające obligatoryjny udział sejmików samorządowych w procesie udzielania dotacji. Trudno zaproponować mechanizm inny, bo – z istoty tych dotacji – zawsze będą one musiały być udzielane w zależności od potrzeb, a to wymaga stworzenia procedury pozwalającej na ocenę i hierarchizowanie tych potrzeb “z zewnątrz”. Instytucja dotacji na inwestycje szkolne wymaga corocznego zaplanowania środków budżetowych na te dotacje w budżecie gminy. Nie oznacza to jednak, iż każda gmina będzie ją musiała otrzymać w żądanym przez siebie zakresie.
Procedura udzielania dotacji w 1996 r. jest też wyznaczana postanowieniami art. 13 ustawy budżetowej, który nakazuje ujęcie dotacji na dofinansowanie inwestycji szkolnych w budżecie Ministra Edukacji Narodowej. Ponieważ jednak zarzuty Wnioskodawców wobec ustawy budżetowej ograniczyły się do jej art. 2 ust. 1 w zakresie odnoszącym się do określenia subwencji oświatowej, Trybunał Konstytucyjny nie ma w tym postępowaniu podstaw do oceny konstytucyjności art. 13 tej ustawy.
B. Zakres przedmiotowy dotacji, o której mowa w art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin obejmuje “dofinansowanie inwestycji szkół i placówek oświatowych” (dotacje na utrzymanie szkół i placówek prowadzonych na podstawie art. 104 ust. 4 ustawy oświatowej pozostają poza zakresem tego wywodu). Termin “dofinansowanie” należy rozumieć jako przeciwieństwo “finansowania”, to znaczy jako dający wyraz założeniu, że dotacje przyznawane z budżetu państwa nie będą w całości pokrywały kosztów inwestycji szkolnych realizowanych przez gminy (w ramach zadań własnych), a tylko będą jednym ze źródeł pokrycia kosztów (sfinansowania) tych inwestycji. Wynika to z historii prac ustawodawczych, gdy w trakcie prac komisji sejmowej przyjęto najpierw propozycję poprawki zastępującej termin “dofinansowanie” określeniem “finansowanie”, ale potem odstąpiono od tej propozycji i pozostawiono sformułowanie pierwotne (zob. Biuletyny z posiedzeń Komisji: Polityki Gospodarczej, Budżetu i Finansów; Samorządu Terytorialnego; Edukacji, Nauki i Postępu Technicznego oraz Ustawodawczej 8 listopada 1995 r., Nr 2036/II i 9 listopada 1995 r., Nr 2038/II).
Zdaniem Wnioskodawców, takie ujęcie zakresu dotacji na inwestycje szkolne zakłada, że będą one miały tylko częściowy charakter, a tym samym – z naruszeniem art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji – nie zapewnia odpowiednich środków na wykonanie przez gminy nowo przekazanego im zadania własnego w części dotyczącej inwestycji szkolnych.
Trybunał Konstytucyjny nie podziela tego stanowiska. Należy przypomnieć, że obowiązek zapewnienia “odpowiednich” środków finansowych został w konstytucji wyraźnie sformułowany tylko w odniesieniu do wykonywania zadań administracji rządowej przez jednostki samorządu terytorialnego (art. 71 ust. 3 zd. 2 Małej Konstytucji). W odniesieniu do realizacji zadań własnych istnienie takiego obowiązku można jedynie wyprowadzać w drodze wykładni z art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji, nie formułuje on jednak żadnej wyraźnej normy w tym zakresie. Ten ostatni przepis wymaga przede wszystkim, by źródła dochodów gmin były “gwarantowane ustawowo”, ale to należy rozumieć jako, po pierwsze, nakaz zachowania formy ustawy dla regulowania tych kwestii (z tego punktu widzenia art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin nie budzi zastrzeżeń) oraz – po drugie, nakaz nadawania owym źródłom finansowania charakteru obligatoryjnego, do czego powrócimy niżej.
Nie ma też konstytucyjnych podstaw do wydzielania źródeł finansowania inwestycji szkolnych z całokształtu źródeł finansowania spraw szkolnictwa podstawowego w gminie. W tej perspektywie, art. 12a i art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin nie stwarzają zakazu, by inwestycje szkolne były też finansowane ze środków zawartych w subwencji szkolnej. W płaszczyźnie faktów zależy to oczywiście od wysokości tej subwencji, ale to jest kwestia należytego wykonywania ustaw o: samorządzie terytorialnym, o systemie oświaty, o finansowaniu gmin, a nie kwestią zgodności z konstytucją ogólnych rozwiązań przyjętych w tych ustawach. Nie można też zapominać, że inwestycje szkolne, zwłaszcza gdy polegają na wznoszeniu nowych obiektów, prowadzą do powiększenia majątku gminy, co może uzasadniać poniesienie również przez gminę pewnych kosztów.
Art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin ograniczył zakres dotacji inwestycyjnej i jej wymiar uczynił bardziej elastycznym. Gdyby przepis ten rozumieć jako wykluczający ustanowienie innych źródeł finansowania inwestycji szkolnych z budżetu państwa, to należałoby go uznać za sprzeczny z art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji i ustalonym tam nakazem “zagwarantowania” źródeł dochodów gmin. Trybunał Konstytucyjny rozumie jednak ten przepis jako ustanowienie obowiązku ustawodawcy do corocznego wprowadzenia dotacji na inwestycje szkolne do budżetu państwa, a więc jako zagwarantowanie dodatkowego, ale nie jedynego źródła dochodów w tym zakresie. Kwestia adekwatności przyznawanych w poszczególnych latach środków może być przedmiotem sporów prowadzonych w innym trybie między gminami a administracją państwową, nie może zaś uzasadniać tezy o niekonstytucyjności art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin.
C. Wnioskodawcy kwestionują charakter dotacji, o której mowa w art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin wskazując, że – ze swej istoty – ma ona charakter uznaniowy, a często wręcz okazjonalny, a tym samym nie może być traktowana jako “gwarantowane” źródło dochodów własnych gmin w rozumieniu art. 73 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej. Uznanie tego zarzutu zależy jednak od sposobu odczytywania art. 21 ustawy o finansowaniu gmin. Gdyby art. 21 ust. 3 tej ustawy traktować jako konkretyzację ust. 1 tego artykułu i sprowadzać jego treść tylko do wskazania podmiotów właściwych do udzielania dotacji inwestycyjnych, to zarzuty Wnioskodawców mogłyby się okazać uzasadnione. Jest bowiem niesporne, że dotacje, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o finansowaniu gmin, w tym także dotacja na dofinansowanie “inwestycji realizowanych przez gminy” (art. 21 ust. 1 pkt 1) mają charakter fakultatywny i jedynie “mogą być udzielane” z budżetu państwa. Gdyby więc uznać, że dotacje na inwestycje szkolne, o których mowa w art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin, to tylko jeden z rodzajów dotacji inwestycyjnych, o których mowa w art. 21 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, to także im należałoby przypisać charakter fakultatywny. Dopuszczalna stawałaby się więc sytuacja, w której kolejne ustawy budżetowe w ogóle nie przewidywałyby środków na dotacje na inwestycje szkolne i dotacje takie w ogóle nie byłyby udzielane. W przekonaniu Trybunału Konstytucyjnego byłoby to sprzeczne z art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza jednak, że możliwa jest, a nawet jedynie prawidłowa, inna wykładnia powołanego przepisu, odpowiadająca zasadom konstytucyjnym. Zgodnie zaś z ustabilizowanym już orzecznictwem Trybunału, w tych wszystkich wypadkach, gdy możliwe jest odnalezienie takiej wykładni kontrolowanego przepisu, która pozwoli na uznanie jego zgodności z konstytucją, nie ma podstaw do wydawania orzeczenia o niekonstytucyjności (zob. np. K. 4/95, op.cit., s. 89). Na tej podstawie, Trybunał uważa, że ust. 3 art. 21 ustawy o finansowaniu gmin należy rozumieć w powiązaniu z jego ust. 2 (do którego zresztą wyraźnie nawiązuje), a traktować go należy jako wyjątek od ogólnej reguły fakultatywności dotacji inwestycyjnych, którą ustala ust. 1. Art. 21 ust. 3 (podobnie, jak art. 21 ust. 2) wyraża więc istnienie obowiązku ustawodawcy do corocznego zaplanowania – w ustawie budżetowej – środków na dotacje celowe na dofinansowanie inwestycji szkół i placówek oświatowych. W ten sposób coroczne ustawy budżetowe powinny gwarantować zapewnienie gminom środków na prowadzenie inwestycji szkolnych przez wyodrębnienie i należyte ukształtowanie dotacji celowej pozwalającej na realizację tego zadania. W tym sensie, dotacja na inwestycje szkolne przybiera charakter obligatoryjny z punktu widzenia nakazu włączenia jej do budżetu państwa. Nie oznacza to oczywiście, że każdej gminie przysługuje w każdym roku “prawo” (“roszczenie”) do uzyskania takiej dotacji na swoje szczegółowe potrzeby inwestycyjne. Rozdział środków przewidzianych na dotację jest już bowiem kwestią odrębną i musi być dokonywany w sposób szanujący nie tylko potrzeby gmin, ale i hierarchię zadań państwowych oraz możliwości płatnicze podatników.
Zastosowanie powyższej interpretacji art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin i uznanie obligatoryjnego charakteru dotacji na inwestycje szkolne pozwala na uznanie zgodności tego przepisu z konstytucją. Trybunał zdaje sobie sprawę, że – nawet w takim ujęciu – mechanizm przyjęty w ustawie o finansowaniu gmin nasuwać może daleko idące uwagi krytyczne i możliwe byłoby wyobrażenie sobie mechanizmu lepiej realizującego te same cele. Trybunał pragnie jednak wyraźnie podkreślić, iż nie jest jego rolą występowanie w charakterze ustawodawcy pozytywnego. Jedynym efektem orzeczenia o niekonstytucyjności jest – w ramach określonych w art. 7 ustawy o TK – utrata mocy prawnej przez przepis ustawy uznany za sprzeczny z konstytucją. Sejm może bowiem taki przepis zmienić, ale jeżeli tego nie uczyni, przepis taki przestanie po 6 miesiącach obowiązywać. Świadomość takich konsekwencji orzeczenia o niekonstytucyjności nie może pozostawać poza uwagą Trybunału. Gdyby w rozstrzyganej tu sprawie Trybunał orzekł o niezgodności art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin z przepisami konstytucyjnymi i gdyby ostatecznie doprowadziło to do obwieszczenia przez Prezesa TK o utracie mocy przez ten przepis, to powstałby stan prawny, w którym w ogóle nie byłoby przepisu szczególnego o dotacjach na dofinansowanie inwestycji szkolnych. Dofinansowanie to musiałoby przebiegać wówczas na ogólnych zasadach art. 21 ust. 1 ustawy o finansowaniu gmin, a to tworzyłoby sytuację znacznie bardziej oddaloną od wymagań konstytucyjnych niż sytuacja obowiązująca aktualnie. Także więc z tego punktu widzenia, ustalenie zgodnego z konstytucją rozumienia art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin należy uznać za bardziej właściwe.
Zarazem Trybunał Konstytucyjny uważa jednak za konieczne stwierdzenie, że praktyka stosowania przepisów o finansowaniu oświatowych zadań gmin doprowadziła do stanu zasługującego na zdecydowaną krytykę i nasuwającego poważne wątpliwości na tle obowiązujących unormowań konstytucyjnych. Choć Trybunał Konstytucyjny nie ma możliwości zmiany tego stanu rzeczy, nie zwalnia go to od obowiązku wskazania istniejących nieprawidłowości. Zdaniem Trybunału, zbyt niski wymiar środków przewidzianych na subwencję oświatową w 1996 r. uniemożliwia ich wykorzystywanie na finansowanie inwestycji szkolnych. Z kolei ujęcie instytucji dotacji powoduje, że – z jednej strony, kryje się w nim założenie tylko częściowego udziału środków budżetu centralnego w ponoszeniu kosztów inwestycji szkolnych, a drugiej strony, dotacje te mają charakter całkowicie uznaniowy i nie stwarzają gminom jakichkolwiek roszczeń o ich uzyskanie i nie gwarantuje, że zostaną one przyznane stosownie do potrzeb. Trybunał Konstytucyjny nie ma możliwości napisania od nowa stosownych przepisów ustawy o finansowaniu gmin. Uważa jednak, że jeżeli ustawa ta ma zachować formę dotacji dla dofinansowania inwestycji szkolnych, to w ustawie tej powinien też zostać zawarty mechanizm określający zasady wyliczania i rozdziału tych dotacji, tak aby kwoty, które w ciągu roku przypaść mają poszczególnym gminom ustalane były w sposób obiektywny i tak, by gminy z góry mogły ustalić, jakie środki im przypadną. Stworzona też powinna zostać gminom procedura dochodzenia należnych dotacji, podobnie jak przewiduje obecnie art. 19 ustawy o finansowaniu gmin. Tylko w taki sposób możliwe będzie uznanie, że przekazaniu gminom tak ważnego społecznie zadania, jakim jest prowadzenie spraw szkolnictwa podstawowego towarzyszyło zapewnienie im niezbędnych środków finansowych na jego wykonanie.
4. Trybunał Konstytucyjny rozważył następnie zarzut jednego z Wnioskodawców wobec art. 5a ustawy oświatowej i stwierdził, iż – w istocie rzeczy – odnosi się on tylko do normy wyrażonej w ust. 1 zd. 1 tego artykułu. Przypomnieć należy, że przepis ten stwierdza m.in., iż “zapewnienie środków na utrzymanie prowadzonych przez gminy... szkół... , w tym na wynagrodzenia nauczycieli, należy do obowiązków państwa”. W przekonaniu Wnioskodawcy przepis ten narusza art. 73 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej, gdyż odnosi obowiązek zapewnienia środków przez państwo tylko do “utrzymania” szkół, a pomija inne wydatki, które w sposób konieczny wynikają z przejęcia szkolnictwa podstawowego przez gminy, w szczególności wydatki inwestycyjne. Art. 5a ust. 1 zd. 1 ustawy oświatowej ma więc zbyt wąski charakter i nie gwarantuje w sposób dostateczny zapewnienia odpowiednich dochodów gminom.
Trybunał Konstytucyjny nie podziela tego rozumowania. Art. 5a traktować bowiem należy jako szczególną gwarancję zapewnienia przez państwo dochodów gminom na – najważniejsze zdaniem ustawodawcy – zadanie, jakim jest utrzymanie istniejących szkół i zapewnienie wynagradzania nauczycieli. W żadnym natomiast razie nie można tego przepisu rozumieć jako dającego podstawę do wykładni a contrario, a więc jako wyłączającego obowiązki państwa do dostarczania gminom środków finansowych także na inne potrzeby wynikające z “zakładania i prowadzenia” szkół podstawowych, jak o tym mówi art. 5 ust. 5 ustawy oświatowej. Jak wskazano już wyżej, w pojęciu “zakładanie i prowadzenie” mieści się także działalność inwestycyjna. Wprowadzenie przez ustawodawcę zadania “zakładania i prowadzenia” szkół podstawowych – jako nowego zadania własnego gminy – rodzi zarazem obowiązek ustanowienia nowych źródeł dochodów gmin. Obowiązek ten wynika bezpośrednio z art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji i dla jego powstania nie jest konieczne żadne dodatkowe potwierdzenie w ustawach zwykłych. Rolą tych ustaw jest zaś ustanowienie określonego mechanizmu prawnego gwarantującego te dochody.
Art. 5a ust. 1 mechanizmu takiego nie ustanawia, bo odsyła w tym zakresie do “odrębnej ustawy”, którą stała się ustawa o finansowaniu gmin. Podkreślenie zaś w tym artykule tylko niektórych dziedzin, gdzie istnieje obowiązek państwa do zapewnienia środków finansowych gminom, nie oznacza – bo na gruncie art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji nie może oznaczać, przekreślenia istnienia tegoż obowiązku w innych dziedzinach. Być może art. 5a ust. 1 zd. 1 ma formułować pewną hierarchię w rozdysponowaniu środków finansowych, co do których obfitości ustawodawca wydawał się nie mieć złudzeń, być może jego ujęcie wykazuje pewne nieporadności legislacyjne, ale nie wystarcza to do orzeczenia niezgodności tego przepisu z art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji. Takie orzeczenie byłoby możliwe tylko wtedy, gdyby z badanego przepisu wynikało wyłączenie czy zakaz państwowego finansowania niektórych aspektów prowadzenia szkolnictwa podstawowego przez gminy. Skoro jednak nie ma podstaw do przyjęcia takiego rozumienia art. 5a ust. 1, to nie ma też podstaw do uznawania go za niekonstytucyjny.
5. Trybunał Konstytucyjny zbadał następnie zarzut niekonstytucyjności skierowany przez wszystkich Wnioskodawców wobec art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na 1996 r. w tej części, w jakiej w załączniku nr 2 określa on subwencję na zadania oświatowe dla gmin.
Merytoryczne ustosunkowanie się do tego zarzutu wymagało najpierw ustalenia zakresu kognicji Trybunału Konstytucyjnego do badania postanowień zawartych w ustawie budżetowej. Za ustabilizowane już w orzecznictwie należy uznać stanowisko, że wszystkie postanowienia zawarte we właściwej – ujętej w artykuły – treści ustawy budżetowej podlegają kontroli Trybunału Konstytucyjnego (zob. zwłaszcza orzeczenie z 21 listopada 1994 r., K. 6/94, OTK w 1994 r., cz. II, s. 88, a także orzeczenia: z 8 listopada 1994 r., P. 1/94, OTK w 1994 r., cz. II, s. 62 i n. oraz z 10 stycznia 1995 r., K. 16/93, OTK w 1995 r., cz. I, s.11 i n.). Gdy chodzi o inne elementy ustawy budżetowej to w sprawie K. 3/95 (OTK w 1995 r., cz. I, s. 59 i n.) Trybunał rozpatrywał problem niekonstytucyjności przepisu ustawy budżetowej, oparty na zarzucie nieprawidłowego ujęcia załącznika określającego wysokość dochodów budżetu. Choć – ze względu na wycofanie wniosku przez wnioskodawcę – Trybunał wydał postanowienie o umorzeniu postępowania, to jednak w żaden sposób nie uznał się za niewłaściwy do wydania rozstrzygnięcia w tej sprawie. Analogiczne stanowisko zająć należy w sprawie dziś rozstrzyganej, uznając że każde postanowienie zawarte zarówno w samej ustawie budżetowej, jak i w – stanowiących jej integralną część – załącznikach może podlegać kontroli Trybunału Konstytucyjnego, o ile naturalnie wyraża ono sobą normę prawną (nabiera wartości normatywnej – zob. orzeczenie z 24 października 1995 r., K. 14/95, OTK w 1995 r., cz. II, s. 107).
Zarazem jednak TK podkreślić pragnie specyfikę ustawy budżetowej. Budżet stanowi podstawowy akt odzwierciedlający gospodarczo–finansową koncepcję większości parlamentarnej, z której będzie się ona musiała rozliczyć przed swymi wyborcami w kolejnych wyborach. Budżet jest tworzony w wyniku politycznego kompromisu między legislatywą a egzekutywą, a jego szczegółowe postanowienia stanowią fragmenty wyważonej i zbilansowanej koncepcji ogólnej. Szczególnie z tego punktu widzenia istotne jest zachowanie równowagi budżetowej, stanowiącej odrębną wartość konstytucyjną wymagającą ochrony. Jak już stwierdzono w orzecznictwie Trybunału (sygn. K. 6/94, s. 92): “nakazuje to traktowanie budżetu jako pewnej całości i dyktuje powściągliwość w dokonywaniu kontroli jego poszczególnych postanowień”.
Te ustalenia ogólne stanowić muszą tło dla rozpatrzenia zarzutu niekonstytucyjności art. 1 ust. 2 ustawy budżetowej na 1996 r. w tej części, w jakiej w załączniku nr 2 określa on subwencję na zadania oświatowe dla gmin. Trybunał Konstytucyjny uważa, że ustalenie wysokości środków finansowych przeznaczonych na finansowanie poszczególnych zadań budżetowych należy do wyłącznej kompetencji ustawodawcy, stanowiąc jeden z najważniejszych elementów polityki kierowania życiem państwowym. Pozostaje ono więc, co do zasady, poza kontrolą Trybunału Konstytucyjnego, który nie jest powołany do dokonywania ocen o charakterze politycznym i oceniania trafności czy słuszności tych rozstrzygnięć parlamentu. Interwencja Trybunału Konstytucyjnego byłaby możliwa tylko w sytuacjach szczególnych, gdyby postanowienia ustawy budżetowej w sposób drastyczny i oczywisty zapoznawały obowiązujące przepisy konstytucyjne, np. w ogóle nie ustanawiając środków na realizację takich zadań, których wykonywanie jest wyraźnie nakazane przez samą konstytucję lub nie przewidując jakichkolwiek środków na funkcjonowanie organów, których istnienia konstytucja wymaga. W sytuacji natomiast, gdy ustawa budżetowa przewiduje w swym załączniku środki na realizację konstytucyjnie przewidzianych zadań, zaś przedmiotem sporu jest zarzut, iż są to środki niewystarczające, rozstrzygnięcie pozostaje poza zakresem działania Trybunału Konstytucyjnego.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że w ramach załącznika nr 2 ustawy budżetowej na 1996 rok przewidziane zostały środki zarówno na subwencję oświatową, jak i na dotacje na cele inwestycji szkolnych. Jest to dla Trybunału Konstytucyjnego warunkiem wystarczającym dla uznania braku podstaw do stwierdzenia niezgodności z konstytucją art. 1 ust. 2 tej ustawy we wskazanym przez Wnioskodawców zakresie.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
Zdanie odrębne
sędziego TK Wojciecha Łączkowskiego
od orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 1996 r.
w sprawie o sygn. K. 17/96
Składam zdanie odrębne od orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 13 listopada 1996 r. w sprawie K. 17/96 w zakresie objętym punktem pierwszym sentencji. Twierdzę, że art. 21 ust. 3 ustawy z 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 22 grudnia 1995 r. o zmianie ustawy o finansowaniu gmin (Dz.U. Nr 154, poz. 794) – wydany został z naruszeniem art. 3 ust. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy oraz jest niezgodny z art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji przez to, że naruszył obowiązujący system prawa dotyczący przekazywania gminom nowych zadań własnych oraz to, że nie zawiera mechanizmu gwarantującego ustawowo źródła dochodów gmin w zakresie zadań publicznych.
Uzasadnienie:
Uzasadnienie powyższego twierdzenia wynika z analizy art. 21 ust. 3 powołanej ustawy o finansowaniu gmin przeprowadzonej m.in. na podstawie wykładni systemowej oraz z porównania tego przepisu z art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji.
1. Art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin należy najpierw rozpatrzyć w kontekście przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym. Chodzi tu zwłaszcza o art. 7 ust. 3 tej ustawy, który formułuje warunki na jakich powinno następować przekazywanie gminom nowych zadań własnych. Przepis ten postanawia m.in., że przekazywanie gminie, w drodze ustawy, nowych zadań własnych wymaga zapewnienia koniecznych środków finansowych na ich realizację w postaci zwiększenia dochodów własnych gminy lub subwencji. Wynikają z tego dwie zasady.
Pierwsza – identyczna, jak w przypadku zadań zleconych (art. 8 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym) mówi o obowiązku zapewnienia koniecznych środków finansowych, a więc środków, które pozwolą gminie zrealizować przekazane jej nowe zadania. Chodzi więc tu nie o “dofinansowanie”, lecz o “sfinansowanie” owych zadań. Po drugie – wymieniony wyżej przepis expressis verbis wymienia jedynie dwie formy zwiększenia dochodów gmin przeznaczonych na sfinansowanie nowych zadań własnych: dochody własne i subwencje. Zapewne nie przypadkowo ustawodawca pominął tu dotacje celowe, które w przeciwieństwie do dochodów własnych i subwencji, ograniczają samodzielność gmin, tj. ich swobodę dysponowania dochodami w celu zrealizowania zadań własnych. Wykorzystywanie mechanizmu dotacji celowych w odniesieniu do zadań własnych godzi w istotę samorządu terytorialnego, jako samodzielnego i podstawowego podmiotu publicznego, co wynika m.in. z rozdziału 5 Ustawy Konstytucyjnej. Natomiast, zgodnie z regułami wynikającymi z ustawy o samorządzie terytorialnym, dotacje celowe zastrzeżone powinny być dla finansowania zadań zleconych.
Obydwie omówione wyżej zasady zostały złamane przez art. 21 ust. 3 znowelizowanej ustawy o finansowaniu gmin. Mowa jest tam bowiem tylko o “dofinansowaniu”, a nie o “sfinansowaniu” nowo przekazanych zadań publicznych, a ponadto ustawodawca posłużył się formą dotacji celowej, zamiast zwiększeniem dochodów własnych lub subwencji. Nie łagodzi tej sytuacji fakt, że gminy, oprócz wymienionej wyżej dotacji przeznaczonej na inwestycje szkolne, otrzymują również subwencje na zadania oświatowe w wysokości nie mniejszej niż 6,6 % planowanych dochodów budżetu państwa (art. 12a ust. 1 ustawy o finansowaniu gmin). Subwencja ta ustanowiona bowiem została przez jej wydzielenie z subwencji ogólnej dla gminy, o której mowa w art. 12 omawianej tu ustawy, a zatem nie pozwala na swobodne wykorzystywanie jej dla realizacji innych zadań własnych gmin. Tym samym subwencja oświatowa przybrała charakter dotacji celowej. bardzo mało prawdopodobne jest ponadto, to aby z subwencji oświatowej gminy mogły finansować inwestycje, o których mowa w zakwestionowanym przepisie. Reguła algorytmu przewidziana znowelizowaną ustawą o finansowaniu gmin powoduje bowiem, że subwencja oświatowa z trudnością pozwala na pokrycie wydatków bieżących związanych z prowadzeniem szkół podstawowych, a w wielu gminach nie wystarcza nawet na te cele. Zresztą, gdyby zamiarem ustawodawcy było uczynienie z subwencji źródła finansowania także inwestycji szkolnych, jaki sens miałoby w odrębnym przepisie (art. 21 ust. 3) ustanowienie dotacji celowej, jako drugiego źródła finansowania tego samego zadania. Ustawodawca zapewne zdawał więc sobie sprawę, z tego, że dotacje te stanowić będą jedyne źródło finansowania inwestycji szkolnych, co też znalazło swoje potwierdzenie w stanie faktycznym stworzonym przez ustawę budżetową na rok 1996. Nie przekonują takie argumenty, że dotacje celowe pozwalają racjonalizować wydatki inwestycyjne na szkoły, skoro potrzeby są w tym zakresie zróżnicowane w poszczególnych gminach. Gdyby wydatki te, zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o samorządzie terytorialnym, pochodziły z odpowiednio zwiększonych dochodów własnych lub właściwie skalkulowanej subwencji (uwzględniającej owo zróżnicowanie gmin) – stopień tej racjonalizacji byłby niewątpliwie większy. Gminy, znając lepiej swoje potrzeby i możliwości, aniżeli organy administracji rządowej, zapewne dokonałyby racjonalniejszego rozdziału wydatków na poszczególne cele.
Naruszenie przez zaskarżony przepis omówionych wyżej dwóch zasad określonych w ustawie o samorządzie terytorialnym (tj. zapewnienie koniecznych środków finansowych na realizację nowo przekazanych zadań własnych oraz zachowanie formy dochodu własnego lub subwencji) jest niezgodne z obowiązkiem przestrzegania praw Rzeczypospolitej Polskiej przez wszystkie organy państwa, nie wyłączając organów ustawodawczych. Stanowi to naruszenie art. 3 ust. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy.
2. Znowelizowany art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin jest ponadto niezgodny z art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji z dwóch powodów:
Po pierwsze dlatego, że zaskarżony przepis nie gwarantuje gminom źródeł dochodów w zakresie nowo nałożonych zadań publicznych dotyczących oświaty. Jest to wymóg określony wyraźnie w art. 73 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej. Użyte tam sformułowanie “gwarantowane ustawowo” należy rozumieć jako zapewnienie nie tylko formalne – tzn., że omawiane tu dochody mają być wskazane ustawowo, lecz także materialne – tzn., że dochody te mają być wskazane ustawowo w niezbędnej wysokości. Tylko bowiem takie gwarancje pozwolą gminom wywiązać się z nałożonych na nie nowych obowiązków (zadań publicznych). Trudno sobie wyobrazić, żeby zamiarem prawodawcy konstytucyjnego było nadanie innej treści artykułowi 73 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej. Tymczasem, jak wskazano wyżej ustawa o finansowaniu gmin doprowadziła do możliwości przekazywania gminom środków niewystarczających na sfinansowanie nowo przekazanych zadań własnych.
Po drugie, co z punktu widzenia art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji jest jeszcze ważniejsze, zaskarżony przepis wprowadził uznaniowy charakter dotacji na inwestycje szkolne. Uznaniowość ta dotyczy nie tyle przyznania samej dotacji (chociaż i to może być dyskusyjne), co jej wysokości. Wspomniany przepis nie tylko nie określa żadnych kryteriów, według których powinno nastąpić określenie wysokości tych dotacji, lecz – co gorsza – uzależnia to od woli organów administracji rządowej. Potrzeba zasięgnięcia opinii sejmiku samorządowego nie zmienia uznaniowego charakteru wysokości owych dotacji. Brak ustawowych kryteriów przyznawania gminom dotacji na inwestycje szkolne jest więc niezgodny z wymogiem “gwarancji ustawowych”, o których mówi art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji.
W celu poparcia powyższego twierdzenia można powołać się na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 1995 r. w sprawie K. 4/95. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał stwierdził m.in., iż przepis ustawy (chodziło tam o jeden z przepisów ustawy o najmie lokali) pozostawiający rządowi (uchwalającemu projekt ustawy budżetowej) oraz Sejmowi (uchwalającemu ustawę budżetową) dowolność w określeniu kwoty przeznaczonej w budżecie na dofinansowanie nowego zadania własnego gmin (dotyczyło to dodatków mieszkaniowych), byłby – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – niezgodny z art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji. Oczywiście wymienione wyżej orzeczenie dotyczyło innego przepisu, ale duże analogie z niniejszą sprawą pozostają. Ustawodawca w art. 21 ust. 3 ustawy o finansowaniu gmin, przekazał bowiem organom administracji rządowej kompetencje do uznaniowego określania wysokości dotacji na dofinansowanie zadań własnych gmin bez określenia jakichkolwiek kryteriów, według których dotacje te powinny być ustalane. Z tego względu brakuje przeto także gwarancji ustawowych wymienionych w art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji.
Wreszcie na marginesie tej sprawy należy odnieść się do podnoszonych argumentów dotyczących taktyki orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego. Chodzi o to, że w przypadku. gdyby Trybunał Konstytucyjny orzekł niekonstytucyjność zaskarżonego przepisu, a Sejm nie odrzucił tego orzeczenia oraz nie dokonał nowelizacji ustawy przywracającego jego konstytucyjność, powstała by sytuacja dla gmin mniej korzystna od tej, jaka istnieje w obecnym stanie prawnym.
Jestem zdania, że argumentów takich nie powinno się podnosić z dwóch powodów. Po pierwsze Trybunał Konstytucyjny powołany jest do badania zgodności ustaw z konstytucją i w swoich orzeczeniach z tego zakresu powinien tylko tym się kierować. Ewentualna niezgodność ustawy z konstytucją może polegać nie tylko na tym, że w przepisie znajdują się treści, na które konstytucja nie zezwala, lecz również na tym, iż nie zawiera treści, które przez konstytucję są wymagane. W rozpatrywanej sprawie ma miejsce właśnie ta druga sytuacja. Poza tym należy zakładać dobrą wolę ustawodawcy, wyrażającą się w dążeniu do dostosowania ustawy do wymagań konstytucji. W niniejszej sprawie poprzestanie na wyeliminowaniu art. 21 ust. 3 z ustawą o finansowaniu gmin, świadczyłoby o braku dobrej woli ustawodawcy, gdyż zarówno z sentencji jak i z uzasadnienia orzeczenia powinno wyraźnie wynikać na czym polega niekonstytucyjność tego przepisu. Wydaje się, że zdanie odrębne to pokazuje.