Pełny tekst orzeczenia

11

ORZECZENIE
z dnia 23 października 1995 r.
Sygn. akt K. 4/95


Trybunał Konstytucyjny w składzie:


Tomasz Dybowski - przewodniczący
Stefan J. Jaworski
Wojciech Łączkowski
Wojciech Sokolewicz - sprawozdawca
Andrzej Zoll


Joanna Szymczak - protokolant


po rozpoznaniu w dniu 23 października 1995 r. na rozprawie sprawy z wniosków: Związku Miast Polskich, Rady Miejskiej w Skierniewicach, Rady Miejskiej w Elblągu, Rady Miejskiej w Chełmku, Sejmiku Samorządowego Województwa Poznańskiego, Sejmiku Samorządowego Województwa Opolskiego, z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawców, Sejmu RP, Rady Ministrów oraz Prokuratora Generalnego o stwierdzenie:
1) zgodności ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 105, poz. 509 i z 1995 r. Nr 86, poz. 433), a w szczególności zawartych w niej przepisów art. 4, art. 39 ust. 2, art. 45 i art. 68,
a) z konstytucją, to znaczy - w odpowiednim zakresie - z art. 1, art. 70 ust. 1, art. 71 ust. 2, art. 72 ust. 2 i 3 oraz art. 73 ust. 1 i 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 i z 1995 r. Nr 38, poz. 184), jak również z art. 1, art. 5, art. 6, art. 7 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 powołanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej,
b) z umową międzynarodową Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, sporządzoną 15 października 1985 r. zaś ratyfikowaną w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 25 kwietnia 1994 r. (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607), to znaczy - w odpowiednim zakresie - z art. 5, art. 7 i art. 9 ust. 1 tej umowy,
c) z przepisami ustaw, a to - w odpowiednim zakresie
- w odniesieniu do art. 4 i art. 45 powołanej ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. - z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95 ze zmianami), zaś w odniesieniu do art. 45 powołanej ustawy ponadto z art. 21 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin (Dz.U. Nr 129, poz. 600 ze zmianami) oraz art. 51 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r.,
- w odniesieniu do art. 68 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. - z art. 57 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. - Prawo budżetowe (Dz.U. z 1993 r. Nr 72, poz. 344 ze zmianami),

2) zgodności rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dotacji dla gmin na dofinansowanie wypłat dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 119, poz. 571 i Nr 129, poz. 643), to znaczy zawartych w nim przepisów § 2 i 3,
a) z konstytucją, a to z art. 56 ust. 3 oraz art. 73 ust. 1 i 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r., a także z art. 1 i art. 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej,
b) z umową międzynarodową Europejska Karta Samorządu Terytorialnego, a w szczególności postanowieniami art. 9 ust. 1 i 2 tej umowy,
c) z przepisami ustaw, a to - art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym w związku z art. 2 i art. 7 tej ustawy oraz z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin, jak również z ustawą z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych


o r z e k a:

1. Art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 105, poz. 509 i z 1995 r. Nr 86, poz. 433) rozumiany w ten sposób, że nie przyznaje praw podmiotowych członkom wspólnoty samorządowej, jest zgodny z art. 1, art. 70 ust. 1, art. 71 ust. 2 oraz art. 73 ust. 1 i 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r., jak również z art. 1, art. 5 oraz art. 6 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 powołanej Ustawy Konstytucyjnej,

2. Art. 39 ust. 2, w części objętej punktami 2), 3) - w zakresie, w jakim wyłącza od uprawnień do dodatku mieszkaniowego podatników podatku rolnego, oraz punktem 4) ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. jest niezgodny z art. 1 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.; w pozostałej części art. 39 ust. 2 nie jest niezgodny z powołanymi przepisami konstytucyjnymi,

3. Art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. jest zgodny z art. 73 ust. 2 oraz z art. 71 ust. 2 i 3 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r., jak również nie jest niezgodny z art. 1, art. 5, art. 7 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej,

4. Art. 45 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. rozumiany jako m. in. nakładający na Sejm obowiązek uwzględniania w ustawach budżetowych kwot gwarantujących pełne dofinansowanie z budżetu Państwa, w formie dotacji celowych, dodatków mieszkaniowych wypłacanych przez organy samorządu terytorialnego, nie jest niezgodny z art. 73 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej,

5. Art. 45 ust. 3 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. w tej części, w której dotyczy określenia w drodze rozporządzenia zasad i trybu ustalenia oraz przekazywania gminom z budżetu Państwa dotacji na dofinansowanie dodatków mieszkaniowych jest niezgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. oraz z art. 54 ust. 1 i art. 73 ust. 2 tej Ustawy Konstytucyjnej; w pozostałej części art. 45 ust. 3 nie jest niezgodny z konstytucją,

6. Art. 68 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. nie jest niezgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.

A nadto, wobec wycofania wniosków i braku podstaw kontynuowania postępowania z własnej inicjatywy

7. Umarza postępowanie w sprawie niezgodności z konstytucją i ustawami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dotacji dla gmin na dofinansowanie wypłat dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 119, poz. 571 i Nr 129, poz. 643, z 1955 r. Nr 47, poz. 245 i Nr 100, poz. 498).



U z a s a d n i e n i e:

I


Wnioski o zbadanie zgodności ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 105, poz. 509 i z 1995 r. Nr 86, poz. 433) z konstytucją złożyli: Rada Miejska w Skierniewicach, Związek Miast Polskich, Rada Miasta w Elblągu, Rada Miejska w Chełmku, Sejmik Samorządowy Województwa Poznańskiego, Sejmik Samorządowy Województwa Opolskiego. Trybunał Konstytucyjny po wstępnym rozpoznaniu, postanowieniami z dnia 13 lutego 1995 r. i z dnia 27 marca 1995 r. nadał wnioskom dalszy bieg. Zarządzeniami z dnia 14 lutego 1995 r. i z dnia 28 marca 1995 r. Prezes Trybunału Konstytucyjnego zarządził wspólne rozpoznanie wyżej wymienionych wniosków.

1. Związek Miast Polskich skierował w dniu 10 stycznia 1995 r. do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o: stwierdzenie niezgodności art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 105, poz. 509) z art. 71 ust. 2 i art. 73 ust. 1 i 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zmianami), odtąd Małą Konstytucją; stwierdzenie niezgodności wskazanego przepisu ustawy z art. 1 i 5 oraz art. 6 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Małej Konstytucji w związku z art. 70 ust. 1 i art. 71 ust. 2 tej Ustawy. Wnioskodawca zarzuca też niezgodność art. 4 ustawy o najmie i dodatkach mieszkaniowych z art. 9 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (Dz.U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607). Zdaniem Wnioskodawcy również art. 45 ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych jest niezgodny z art. 73 ust. 2 oraz 71 ust. 2 i 3 Małej Konstytucji, z art. 1, 5, 7 i 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 Małej Konstytucji, z art. 9 ust. 1, 2, 5 i 7 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego oraz z art. 57 ustawy z dnia 5 stycznia 1991 r. Prawo budżetowe (tekst jedn. Dz.U. z 1993 r., Nr 72, poz. 344 ze zmianami).
Związek Miast Polskich wniósł również o stwierdzenie niezgodności § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dotacji dla gmin na dofinansowanie wypłat dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 119, poz. 571 ze zmianami) z art. 56 ust. 3 oraz z art. 70 ust. 3, art. 71 ust. 2 i art. 73 ust. 1 i 2 Małej Konstytucji, art. 1 i 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Małej Konstytucji, odtąd przep. konst. pozost. w mocy.
Związek Miast Polskich wniósł ponadto o stwierdzenie niezgodności § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dotacji dla gmin na dofinansowanie wypłat dodatków mieszkaniowych z art. 45 ust. 1 oraz art. 54 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 i art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95 ze zm.), z art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin (Dz.U. Nr 129, poz. 600) oraz z art. 9 ust. 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego.
Zdaniem Wnioskodawcy art. 4 ustawy o najmie lokali ustanawia publiczne prawo podmiotowe mogące stanowić podstawę dla obywateli do występowania z roszczeniem do gminy o zaspokojenie ich potrzeb mieszkaniowych. Narusza to istotę samorządu, który ma zaspokajać potrzeby mieszkaniowe zbiorowości lokalnej w sposób subsydiarny, a nie poprzez nakładanie na niego zadań o charakterze organizatorskim.
Prowadzi to do przypisywania gminom bezpośredniej odpowiedzialności za zaspokajanie indywidualnych potrzeb mieszkaniowych obywateli. Ujęcie podmiotowe, zamiast przedmiotowego, narusza art. 71 ust. 2 Małej Konstytucji. Związek Miast Polskich uznaje, iż art. 4 ustawy o najmie lokali narusza konstytucyjnie określoną pozycję samorządu, w szczególności przez naruszenie zasady podziału władzy. Zdaniem Wnioskodawcy z art. 1, 5 przepisów konstytucyjnych oraz art. 70 ust. 1 Małej Konstytucji wynika zakaz przypisywania samorządowi odpowiedzialności za praktyczną realizację zadań o charakterze gospodarczym. Takie zadania realizowały organy państwa w systemie gospodarki planowej. Przez nieokreślenie adekwatnych źródeł dochodów na realizację celu określonego w art. 4 zaskarżonej ustawy naruszony został art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji oraz zasada adekwatności dochodów do zadań zawarta w art. 9 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu. Wnioskodawca twierdzi, że w szczególności na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych obywateli nie wystarczą wpływy z podwyższonych czynszów - w wielu przypadkach wpływy takie mogą w ogóle nie wystąpić. Ocena kwestionowanych przepisów ustawy z punktu widzenia zgodności z Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego jest, zdaniem Wnioskodawców, możliwa, gdyż poprzez art. 1 przepisów konstytucyjnych standardy państwa prawnego wynikające m. in. z ratyfikowanych umów międzynarodowych są obowiązującymi normami ponadustawowymi. Art. 4 ustawy o najmie lokali narusza też wynikające z art. 1 przepisów konstytucyjnych zasady pewności prawa i zaufania obywateli do państwa. Wnioskodawca podnosi, że zasady te implikują nakaz stanowienia prawa tak, by nie powstawały rozbieżności między brzmieniem ustawy a intencją prawodawcy. Konieczne jest rzetelne komunikowanie obywatelom, z jakiego rodzaju działaniami administracji mają do czynienia. Tymczasem art. 4 może u obywateli wywołać przekonanie, że prawo daje podstawy do dochodzenia roszczeń w zakresie zaspokajania ich potrzeb mieszkaniowych przez gminy.
Związek Miast Polskich uznał, że również art. 45 ustawy o najmie lokali jest niezgodny z obowiązującymi przepisami konstytucyjnymi - przede wszystkim z art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji. Powołany przepis ustawy nie gwarantuje bowiem źródeł dochodu dla zrealizowania nałożonych na gminę nowych zadań. Art. 45 ust. 2 mówi jedynie o dofinansowaniu wspomnianych zadań, które w pewnych sytuacjach może w ogóle nie nastąpić. W pozostałym zakresie środki mają pochodzić z dochodów gminy. Wnioskodawca uważa, że ustawodawca nie przewidział nowych źródeł dochodowych dla gminy. Gmina jako jeden z wielu podmiotów własności substancji mieszkaniowej musi przez wypłacanie dodatków dofinansowywać równorzędnych partnerów na rynku mieszkaniowym. Prowadzi to do pogorszenia sytuacji majątkowej gminy, przy uprzywilejowaniu innych podmiotów gospodarczych. Wnioskodawcy twierdzą, że stan taki narusza konstytucyjne zasady sprawiedliwości, równości i ochrony własności. Zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych jest problemem ogólnokrajowym, dlatego też nie powinno stanowić zadania własnego gmin, lecz powinno być wykonywane przez administrację rządową. Nakładanie zadań bez związku z ustrojowo prawną rolą podmiotów, na które zadania są nakładane podważa, zdaniem Związku Miast Polskich, racjonalność prawodawcy i prowadzi do naruszenia zasady pewności prawa. Pewność prawa jest również naruszona wskutek niemożności prowadzenia przez gminy długofalowych inwestycji, w sytuacji gdy nowe rozwiązania ustawowe (art. 39 ust. 1 i art. 45 ustawy o najmie lokali) zmuszają do przeznaczania środków np. na dodatki mieszkaniowe. Ustawodawca z góry przewiduje niedobór środków państwowych na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych. Rozdysponowanie środków przyznanych w formie dotacji celowej sprawia, iż gmina nie ma żadnych instrumentów za pomocą których mogłaby dochodzić od państwa środków na realizację tych zadań. Wnioskodawca podkreśla, że zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych określono jako zadanie własne, finansowane jest jednak tak jak zadanie zlecone. Nie ma bowiem ustawowo określonych zasad naliczania dotacji. Brak rozszerzenia źródeł finansowania przy nałożeniu nowego zadania narusza art. 5 przepisów konstytucyjnych, art. 73 ust. 2 i art. 71 ust. 3 Małej Konstytucji w związku z art. 2 ust. 2 i art. 51 ust. 1 ustawy o samorządzie i art. 9 ust. 1, 2, 5 i 7 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Niepewność co do otrzymania dotacji i mogąca wystąpić konieczność samodzielnego - bez pomocy państwa - zaspokajania potrzeb mieszkaniowych zróżnicuje sytuację gmin. Nie wszystkie gminy będą w jednakowym stopniu mogły zaspokajać potrzeby mieszkaniowe. Doprowadzi to, zdaniem Wnioskodawców, do nieusprawiedliwionego zróżnicowania obywateli. Dodatkowo Wnioskodawca podkreśla, że skoro dotacja jest podstawowym źródłem finansowania dodatków mieszkaniowych, to zasady jej wypłacania powinny być regulowane ustawowo, a nie w drodze rozporządzenia Rady Ministrów. Rozwiązanie takie jest bowiem niezgodne z art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji.
Wadliwość finansowania zadań gminy występuje, zdaniem Wnioskodawcy, również w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dotacji dla gmin na dofinansowanie wypłat dodatków mieszkaniowych. § 3 rozporządzenia Rady Ministrów i załączniki do tego rozporządzenia tworzą mechanizm ubiegania się o dotację, który z góry zakłada, że gmina musi ze swych dochodów pokryć znaczną część wydatków na wypłatę należnych dodatków mieszkaniowych. Taki sposób finansowania prowadzi do naruszenia szeregu zasad konstytucyjnych - o czym była mowa wyżej. W rozporządzeniu przewidziano normatywną kwotę wydatków (§ 2 ust. 2), która powoduje, że do podstawy dotacji będą zaliczane wartości niższe, niż realnie obciążające najemcę, a gmina będzie musiała pokryć różnicę. Zdaniem Wnioskodawcy § 3 rozporządzenia nie uwzględnia wydatków na obsługę administracji, która będzie zajmować się wypłacaniem dodatków. Zakwestionowany przepis rozporządzenia według Wnioskodawców przekracza upoważnienie ustawowe, ponieważ ingeruje w sferę materii ustawowej regulowanej innymi ustawami. Wnioskodawca twierdzi, że ani prawo budżetowe, ani ustawa o finansowaniu gmin, ani ustawa o samorządzie terytorialnym nie określają szczegółowo przeznaczenia poszczególnych dochodów gmin. Czyni to natomiast wspomniane rozporządzenie Rady Ministrów. Na koniec Związek Miast Polskich stwierdza, iż z tych samych powodów, co zaskarżone przepisy ustawy o najmie, również § 3 rozporządzenia Rady Ministrów narusza: art. 9 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego - prawo do posiadania przez gminy własnych zasobów wystarczających na realizację powierzonych zadań oraz art. 9 ust. 2 i art. 73 ust. 1 i 2 Małej Konstytucji - wyrażający zasadę adekwatności.

2. Rada Miejska w Skierniewicach skierowała do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie niezgodności z przepisami ustaw konstytucyjnych art. 4, art. 39 ust. 2 i art. 45 ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych oraz o stwierdzenie niezgodności z Małą Konstytucją rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dotacji dla gmin na dofinansowanie wypłat dodatków mieszkaniowych. Wnioskodawca podnosi, że w myśl art. 79 ust. 5 przepisów konstytucyjnych zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych powinno się odbywać za pomocą różnorodnych działań, tymczasem art. 4 ustawy o najmie lokali obarcza tym zadaniem gminę przy braku wprowadzenia ustrojowych gwarancji, co z kolei narusza art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji. Natomiast art. 39 ust. 2 narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej przez nieusprawiedliwione zróżnicowanie kategorii obywateli wymienionych w tym przepisie. Wypłacanie dodatków z założenia powinno pełnić funkcję ochrony socjalnej i dlatego przesłanki dochodowości oraz wielkości powierzchni mieszkalnej są wystarczającymi dla sprawiedliwego spełnienia przez dodatki ich celu. Nie powinno się tworzyć dodatkowych przesłanek, ze względu na które obywatele będą pozbawieni prawa do dodatku. Wnioskodawca podnosi również, że dodatek mieszkaniowy to świadczenie rodzajowo zbliżone do świadczeń z ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej, stanowiących zadania zlecone gminy, dlatego wypłacanie dodatków powinno być też zadaniem zleconym. Rada Miejska w Skierniewicach stwierdza, że art. 43 ustawy o najmie lokali nie daje ustawowych gwarancji sfinansowania zadań nałożonych na gminy. Nie stanowi takich gwarancji w szczególności częściowe dofinansowanie z art. 45 ust. 2 ustawy, którego wielkość ma ustalić ustawa budżetowa. Z powyższych względów art. 45 ust. 1 ustawy o najmie lokali narusza art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji.
Zdaniem Wnioskodawcy rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. wykracza poza upoważnienie ustawowe, uzależniając możliwość wystąpienia o dotację od podjęcia przez radę gminy uchwały o stawkach czynszu. Niedopuszczalne jest ponadto włączenie do podstawy obliczania dotacji celowej dochodów gmin z tytułu najmu lokali użytkowych. Jest to ingerencja w samodzielność i autonomię finansową gminy.


3. Rada Miasta Elbląga wniosła o stwierdzenie niezgodności art. 45 ust. 2 ustawy o najmie i dodatkach mieszkaniowych z art. 21 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o finansowaniu gmin, art. 51 i art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym oraz art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji.
Zaskarżony przepis nie ustanawia gwarancji pokrycia przez budżet państwa wydatków związanych z dodatkami oraz narusza samodzielność finansową gmin. Art. 45 ust. 2 w związku z art. 39 ustawy narusza też konstytucyjną zasadę równości.

4. W złożonym do Trybunału Konstytucyjnego wniosku Rada Miejska w Chełmku zarzuca, że art. 4 i 45 ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych jest niezgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych, art. 73 Małej Konstytucji i art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Niezgodność ta wynika z niezagwarantowania ustawowo środków na wykonanie zadań, delegowanie uprawnień do faktycznego ustalania źródeł finansowania na Radę Ministrów, nadmierne finansowe obciążenie gmin, co stanowi naruszenie zasady adekwatności. Niezgodność art. 4 i art. 45 ustawy o najmie z art. 7 pkt 7 ustawy o samorządzie terytorialnym podważa, zdaniem Wnioskodawcy, pewność prawa. Na koniec Wnioskodawca podnosi, że z brzmienia ustawy nie wynika, czy wypłata dodatków mieszkaniowych jest zadaniem obowiązkowym gminy.

5. Sejmik Samorządowy Województwa Poznańskiego we wniosku z dnia 10 stycznia 1995 r. wnosi o stwierdzenie niezgodności art. 45 i art. 68 ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych z art. 1 przepisów konstytucyjnych. W wyniku wejścia w życie zaskarżonych przepisów, gminy nie miały możliwości zaplanowania wydatków w budżetach przy równoczesnym, jedynie częściowym sfinansowaniu nowych zadań gmin z budżetu państwa. Stan taki, zdaniem Wnioskodawców, narusza zasadę państwa prawnego.

6. Sejmik Samorządowy Województwa Opolskiego wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 4 i art. 45 ustawy o najmie lokali z art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji. Zdaniem Wnioskodawcy wskazane przepisy ustawy spowodowały przerzucenie ciężaru finansowania nowego zadania własnego na gminy bez zapewnienia adekwatnych źródeł finansowania, co narusza art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji. Powyższy mechanizm finansowania skonkretyzowany został w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. Nieuwzględnienie ponadto zasad zawartych w ratyfikowanej przez Polskę Europejskiej Karcie Samorządu Terytorialnego stanowi naruszenie art. 1 przepisów konstytucyjnych.

7. Prokurator Generalny w piśmie z dnia 18 maja 1995 r. stwierdził, że zakwestionowane przepisy ustawy nie naruszają konstytucji. Zdaniem Prokuratora Generalnego również rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1995 r. jest zgodne z przepisami konstytucji i ustaw o których mowa we wnioskach.
Zdaniem Prokuratora Generalnego art. 4 ustawy o najmie lokali jest przepisem ustrojowym i bezpośrednio nie daje podstaw do występowania w stosunku do gminy z jakimkolwiek roszczeniem. Nie jest zasadny pogląd, w myśl którego gmina nie może wykonywać bezpośrednio zadań o charakterze organizatorskim. Nie zabrania tego konstytucja, a art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym przewiduje wprost taką możliwość. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut braku adekwatności dochodów do nałożonych zadań. Art. 45 ust. 2 ustawy o najmie lokali przewiduje dotację celową, a ponadto nowe zadania mogą być finansowane z podwyżek czynszów, które można wprowadzić po zniesieniu stawek urzędowych. Prokurator za zgodne z zasadą równości uznaje wyłączenia ustawowe z art. 39 ust. 2 ustawy o najmie lokali. W przypadku osób płacących czynsz wolny i prowadzących działalność gospodarczą wypłacanie dodatków zachęcałoby do wynajmowania mieszkań bez liczenia się z możliwościami finansowymi zainteresowanego. Natomiast w przypadku lokali socjalnych ich czynsz jest ustalany znacznie poniżej czynszu regulowanego, dostosowany jest do możliwości finansowych najemcy. Nie ma więc potrzeby wprowadzania jeszcze dodatków.
Nie można kwestionować charakteru zadania z art. 45, gdyż zależy on wyłącznie od ustawodawcy. Konstytucja nie określa zasad podziału zadań na własne i zlecone. Należy też pamiętać, że dodatek jest świadczeniem na rzecz mieszkańca, członka wspólnoty lokalnej, dlatego powinna go wypłacać gmina. Uzasadnione jest to dodatkowo tym, że ma ona wpływ na wzrost kosztów utrzymania wszystkich mieszkań. Zróżnicowanie obywateli w tym względzie, pozbawienie dodatków np. lokatorów mieszkań spółdzielczych, stanowiłoby naruszenie art. 67 ust. 2 Przepisów konstytucyjnych. Prokurator Generalny nie dopatrzył się również naruszenia ustaw konstytucyjnych przez art. 68 ustawy o najmie lokali. W ustawie budżetowej na rok 1994 przewidziano odpowiednie środki na wypłatę dodatków mieszkaniowych. Znowelizowano również rozporządzenie RM z dnia 7 listopada 1994 r. tak, by można było uzyskać dofinansowanie przed wprowadzeniem w gminie czynszów regulowanych (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 29 listopada 1994 r. - Dz.U. Nr 129, poz. 643). Prokurator nie ustosunkował się do zarzutów niezgodności ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych z innymi ustawami, gdyż - jego zdaniem - badanie konstytucyjności i legalności aktów może dotyczyć tylko aktów normatywnych hierarchicznie zróżnicowanych.
Prokurator Generalny stwierdził, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. zostało wydane przez upoważniony organ i nie wykracza poza granice ustawowego upoważnienia.

8. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w piśmie z dnia 22 marca 1995 r. stanęła na stanowisku, że art. 4, 39 ust. 2, 45 i 68 ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych są zgodne ze wskazanymi we wnioskach przepisami konstytucyjnymi, przepisami Małej Konstytucji oraz Europejską Kartą Samorządu Terytorialnego. Minister nie ustosunkowała się do zarzutów dotyczących rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r., stwierdzając jedynie, że zamierza skierować pod obrady Rady Ministrów projekt nowelizacji tego aktu. Zdaniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z obowiązujących ustaw konstytucyjnych nie wynika zakaz nakładania na gminy zadań o charakterze organizatorskim. Ponadto konstytucja nie określa katalogu zadań własnych gminy, więc nie można zarzucać, że określenie zadania z art. 4 ustawy jako zadania własnego gminy narusza konstytucję. Art. 4 ustawy nie tworzy publicznego prawa podmiotowego. Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa zwraca uwagę, że sam Wnioskodawca - w tym wypadku Związek Miast Polskich - określa taką możliwość jako pozorną.
Ustawa o najmie lokali nie narusza art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji, lecz stanowi konkretyzację tego przepisu. Źródłami dochodów gminy gwarantowanymi ustawowo są dotacje celowe i wpływy z czynszów regulowanych. Ich kształtowanie przez gminę zapewnia samofinansowanie się nowego zadania. Jeżeli Wnioskodawcy twierdzą, że dotacja celowa jest zbyt niska, to powinni zaskarżyć ustawę budżetową, która określa jej wysokość. Podobnie zarzut braku adekwatności dochodów gminy powinien być kierowany nie do ustawy o najmie, lecz ustawy o finansowaniu gmin. Minister podkreśla, że środki na dofinansowanie wypłat dodatków zostały zapewnione w ustawie budżetowej w należytej wysokości, okazały się nawet nadmierne w stosunku do potrzeb zgłoszonych przez gminy w IV kwartale 1994 r. Odpierając zarzut o naruszeniu zasady równości przez art. 39 ust. 2 ustawy Minister stanęła na podobnym stanowisku jak Prokurator Generalny. Dodatkowo podniosła, że w przypadku osób prowadzących działalność gospodarczą w mieszkaniu i osób płacących podatek rolny trudno wyliczyć ich dochody, będące przecież podstawą dla przyznania dodatków. Minister podkreśliła również, że gminy wypłacając dodatki dofinansowują nie inne podmioty, lecz wyłącznie osoby fizyczne będące członkami wspólnoty lokalnej. Zawężenie wypłaty dodatków mieszkaniowych tylko do zasobów komunalnych spowodowałoby podwyżkę czynszów np. w lokalach spółdzielczych, a poza tym prowadziłoby do nieusprawiedliwionego zróżnicowania mieszkańców gminy. O kosztach utrzymania wszystkich mieszkań decyduje pośrednio gmina poprzez takie elementy jak czynsz regulowany, ceny wody, podatku itp. Celowym zamierzeniem wyrażonym w ustawie było powiązanie tych elementów tak, by podmiot wpływający na wysokość czynszów nie mógł kształtować ich w sposób nieograniczony. Temu m. in. ma służyć ustalanie wysokości czynszów regulowanych na podstawie tzw. normatywnych kosztów utrzymania. Powyższe rozwiązania polityki mieszkaniowej nie mogą być, zdaniem Ministra, oceniane jako naruszające konstytucję. Minister nie podzieliła zarzutu naruszenia art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji przez fakt, iż zasady przyznawania dotacji określa Rada Ministrów w rozporządzeniu. Zdaniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa dotacja nie jest źródłem podstawowym finansowania wypłaty dodatków, a wraz z rozwojem systemu rynkowego jej znaczenie będzie malało.
Na koniec Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa podkreśliła, że kwestionowanie dopuszczalności wprowadzenia ustawy w życie w trakcie roku budżetowego jest niezasadne, skoro ustawa budżetowa na rok 1994 przewidywała środki na realizację nowych zadań.

9. Minister-Szef Urzędu Rady Ministrów w piśmie z dnia 31 marca 1995 r. również odrzucił wszystkie zarzuty Wnioskodawców. Minister w pełni podzielił argumenty przedstawione przez Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa. Podkreślił w szczególności, że konieczność sfinansowania dodatków mieszkaniowych powinna wpływać hamująco na wzrost stanowionych przez gminy czynszów regulowanych, opłat z tytułu kosztów zarządzania wspólnymi nieruchomościami, w których gminy mają przeważające udziały. Zamierzeniem ustawodawcy było bowiem dokonanie decentralizacji zadań administracyjnych przy równoczesnym zapobieżeniu gwałtownemu wzrostowi czynszów.

Zdaniem Ministra zarzut braku adekwatności dochodów gmin do zadań jest przedwczesny i będzie go można ocenić dopiero po dokonaniu analizy wpływów z podwyższonych przez gminy czynszów.


II


W toku rozprawy przedstawiciele uczestników postępowania: Wnioskodawców, Sejmu RP, Rady Ministrów oraz Prokuratora Generalnego, a także Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa podtrzymali wcześniej zajęte w niniejszej sprawie stanowiska wyrażone w pismach procesowych wniesionych do Trybunału Konstytucyjnego, które omówiono w I części niniejszego uzasadnienia.
Wnioskodawcy wnieśli o umorzenie postępowania w części odnoszącej się do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r., wobec okoliczności, że kwestionowane przepisy tego rozporządzenia zmieniły brzmienie w toku kolejnych zmian w nim dokonywanych. Pozostali uczestnicy postępowania nie zgłosili wobec tych wniosków sprzeciwu.
Strony podczas rozprawy udzieliły dodatkowych wyjaśnień, uzupełniających pisemne wnioski i stanowiska.
Wnioskodawcy stwierdzili m. in., że wyłączenie z uprawnienia do dodatków mieszkaniowych najemców lokali socjalnych (art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy o najmie lokali) jest nie tylko niezgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej, ale ponadto prowadzi do zjawisk niepożądanych, jak przekwalifikowanie lokali tego rodzaju na inny typ lokali, dla uzyskania przez najemców uprawnienia do dodatku mieszkaniowego; blankietowe sformułowanie upoważnienia Rady Ministrów do wydania rozporządzeń (art. 45 ust. 3 ustawy o najmie lokali) narusza przewidziane w art. 1 Małej Konstytucji rozdzielenie władzy ustawodawczej i wykonawczej; art. 4 ustawy o najmie lokali narusza zasadę, że gminy wykonują władzę publiczną, a nie mogą natomiast prowadzić działalności gospodarczej; nie cała kwota z podwyższonych czynszów regulowanych wpływa do budżetu gmin, a tym samym może służyć finansowaniu dodatków mieszkaniowych.
Przedstawiciel Sejmu oświadczył, że art. 4 ustawy o najmie lokali w toku postępowania legislacyjnego nigdy i przez nikogo nie był kwestionowany, zaś art. 45 ust. 2 ustawy o najmie lokali należy rozumieć w ten sposób, że zakłada on dofinansowanie zadania gmin polegającego na wypłacie dodatków mieszkaniowych według potrzeb określonych przez same gminy. Przedstawiciel Sejmu przyznał, że w rzeczy samej, przepis art. 45 ust. 3 ma charakter upoważnienia blankietowego.
Przedstawicielka Rady Ministrów, oświadczyła, że Jej zdaniem, model samorządu terytorialnego zarysowany w przepisach Małej Konstytucji jest oparty nie na zasadzie autonomii, lecz samodzielności ograniczonej postanowieniami ustaw; obciążenie dochodów własnych gmin wydatkami na dodatki mieszkaniowe nie jest nadmierne i pochłania szacunkowo ok. 1% dochodów własnych; ustawa zawiera rozwiązania legislacyjne błędne (np. brak dolnej kwoty dodatku mieszkaniowego), co nie znaczy, by były one sprzeczne z konstytucją; niezręczność sformułowania art. 4 ustawy o najmie lokali polega na tym, że mowa jest w nim o zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych c z ł o n k ó w wspólnoty samorządowej, co może wywołać błędne wrażenie, iż przyznaje się im prawa podmiotowe o charakterze roszczeniowym.
Przedstawiciel Prokuratora Generalnego stwierdził, że Trybunał Konstytucyjny nie jest uprawniony do dokonywania oceny zgodności ustaw z innymi ustawami, ani też - z umowami międzynarodowymi, zaś Wnioskodawcy nie podważyli domniemania zgodności ustawy z konstytucją.
Na wniosek Wnioskodawców Trybunał Konstytucyjny wysłuchał świadka - Wiceprezydenta m. Katowic. Świadek oświadczył, że art. 4 ustawy o najmie lokali jest rozumiany, jako zobowiązujący gminę do zapewnienia każdemu potrzebującemu mieszkania. W roku 1995 obniżono w Katowicach - pod naciskiem społecznym - stawki czynszu regulowanego, poprzednio podniesione, zwiększając tym samym zapotrzebowanie na dotację z budżetu Państwa.


III


W celu ustalenia zgodności - odpowiednio do wniosków - z konstytucją art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (odtąd ustawa o najmie lokali), Trybunał Konstytucyjny musiał wpierw wyjaśnić znaczenie tego przepisu oraz określić wywoływane przezeń skutki prawne.
Art. 4 ustawy o najmie lokali w nader ogólnym sformułowaniu “zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej” ustanawia nowe zadanie własne gminy jako jednostki samorządu terytorialnego, nie przewidziane w otwartym - co należy podkreślić - katalogu tych zadań zamieszczonym w art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym. Z uwagi na wspomnianą wyżej ogólność przepis art. 4 należy rozumieć jako wyznaczający pewną sferę właściwości rzeczowej i, co za tym idzie, określający kierunek działań gminy podejmowanych w tej sferze w wyznaczonych dla organów gminy formach prawnych i przy pomocy posiadanych przez gminę środków. Działania te - o ile mają charakter władczy - muszą znajdować w każdym wypadku szczegółową podstawę prawną w przepisach ustawowych normujących uprawnienia, kompetencje bądź bardziej skonkretyzowane zadania gminy mogące służyć realizacji sformułowanego w art. 4 generalnego zadania własnego.
Zadanie generalne gminy polegające na “zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej” jest więc realizowane m. in. poprzez wykonywanie takich zadań detalizujących je a przewidzianych przez ustawy, jak prowadzenie komunalnego budownictwa mieszkaniowego (art. 7 pkt 7 ustawy o samorządzie terytorialnym) czy wypłata dodatków mieszkaniowych (art. 45 ust. 1 ustawy o najmie lokali), lecz także zadań pośrednio przyczyniających się do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, jak zapewnienie tzw. infrastruktury terenów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe (art. 7 pkt 1, 2, 3 ustawy o samorządzie terytorialnym)
Art. 4 ustawy o najmie lokali sam w sobie nie jest przepisem kompetencyjnym, lecz wskazuje na pewien kierunek działalności gminy jako jej funkcję. Funkcja ta - co stanowi ważną ratio legis - uzyskuje charakterystykę prawną zadania własnego gminy, odróżnionego tym samym od zadań zleconych (art. 8 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym) oraz zadań “poruczonych” (art. 8 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym).
Pogląd o konieczności rozróżniania konstytucyjnych przepisów kompetencyjnych od przepisów określających zadania (funkcje) organów władzy publicznej jest akceptowany przez doktrynę prawa (zob. przykładowo P. Sarnecki, Władza wykonawcza w Małej Konstytucji, “Państwo i Prawo” nr 7/1995, s. 6).
Jest oczywiste, że funkcja wymieniona w art. 4 ustawy o najmie lokali jako zadanie własne gminy nie oznacza ani tego, że zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych jej mieszkańców należy tylko do gminy (z jednej strony, z pominięciem samych zainteresowanych, a z drugiej - z wyłączeniem możliwości nałożenia w tym zakresie przez ustawy obowiązków na inne, poza gminą, organy władzy publicznej), ani też tego, że wynika zeń obowiązek gminy pełnego zaspokojenia wszystkich potrzeb mieszkaniowych mieszkańców gminy, który musi być wykonany w przewidzianym terminie i przy pomocy wszystkich dostępnych gminie środków, kosztem nawet innych zadań i innych - poza mieszkaniowymi - potrzeb mieszkańców. W tym odniesieniu zwraca uwagę stylizacja przepisu art. 4 - jest w nim bowiem mowa o z a s p o k a j a n i u potrzeb mieszkaniowych, a nie o ich z a s p o k o j e n i u.
Jak wynika z powyższego, gmina wypełnia przypisaną jej w art. 4 ustawy o najmie lokali funkcję ogólną działając na podstawie szczegółowych przepisów kompetencyjnych i wykorzystując posiadane uprawnienia oraz w granicach znajdujących się w jej dyspozycji i przeznaczonych na ten właśnie cel środków.
Biorąc pod uwagę charakter art. 4 ustawy o najmie lokali należy stwierdzić, że nie można w stosunku do tego przepisu kierować zarzutu, iż nie przewiduje on środków na realizację nowych zadań gminy.
Art. 4 ustawy o najmie lokali - przy podanym wyżej rozumieniu jego treści - nie stwarza przesłanek do skonstruowania prawa podmiotowego, na podstawie którego mieszkańcowi gminy przysługiwałoby roszczenie o zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Ustawa nie określa, na czym konkretnie miałaby polegać realizacja tego prawa (uprawnienia), w jakim momencie roszczenie miałoby być wymagalne, w jaki sposób można by dochodzić jego zaspokojenia. Nie ma więc prawnomaterialnych podstaw do stwierdzenia, że mieszkańcy dysponują prawem podmiotowym (uprawnieniem) do zaspokojenia przez gminę ich potrzeb mieszkaniowych, a tym samym przepis art. 4 ustawy o najmie lokali nie może wzbudzać w nich prawnie uzasadnionych oczekiwań (ekspektatyw). Stąd też błędna jest charakterystyka tego przepisu jako “nierealnego” i przez to podważającego zaufanie obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, co miałoby prowadzić do kolizji art. 4 z konstytucyjną zasadą państwa prawnego (art. 1 przepisów konstytucyjnych).
Jeżeli, jak twierdzi jeden z Wnioskodawców, stylistyka kwestionowanego przepisu sprawia wrażenie, że zawiera on obietnice adresowane do poszczególnych mieszkańców wskutek użycia “niezbyt szczęśliwego” (co przyznaje w swoim stanowisku Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa) sformułowania - a chodzi tu zapewne o posłużenie się zwrotem “członków wspólnoty” zamiast mniej zindywidualizowanym - “wspólnoty”, co zresztą może być dyskusyjne - to przecież o konsekwencjach prawnych normy nie decyduje “wrażenie” sprawiane przez przepis, z którego dana norma została wyprowadzona, ale treść normy dająca się ustalić w postępowaniu zgodnym z powszechnie uznawanymi zasadami wykładni prawa.
“Realność” - jeśli już się posłużyć za Wnioskodawcami tym wyrażeniem - przepisowi art. 4 ustawy o najmie lokali zapewnia zakres jego praktycznej realizacji na podstawie innych, z reguły bardziej szczegółowych, ustawowo określonych zadań i kompetencji oraz uprawnień konkretyzujących wskazane w nim zadanie ogólne bądź mogących służyć jego wykonaniu, jak również pula środków przeznaczonych przez gminę na wykonanie tego zadania w ramach odrębnych regulacji prawnych, do czego Trybunał Konstytucyjny nawiąże w dalszych częściach uzasadnienia.
Powstaje pytanie, czy ustawodawca zwykły mógł w zgodzie z konstytucją przypisać gminom zadanie - nawet w podanym wyżej znaczeniu - sformułowane jako “zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej”, kwalifikując je przy tym jako zadanie własne gminy.
Należy przede wszystkim przypomnieć, że częścią porządku konstytucyjnego pozostaje nadal art. 79 ust. 5 przepisów konstytucyjnych, w brzmieniu: “W trosce o dobro rodziny Rzeczpospolita Polska dąży do poprawy sytuacji mieszkaniowej, przy współudziale obywateli rozwija i popiera różne formy budownictwa mieszkaniowego, a szczególnie budownictwa spółdzielczego oraz dba o racjonalną gospodarkę zasobami mieszkaniowymi”. Przepis powyższy powinien być wykładany i stosowany z uwzględnieniem innego konstytucyjnego nakazu adresowanego do państwa i władzy publicznej w ogólności, a to “urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej” (art. 1 przepisów konstytucyjnych), co oznacza obowiązek szczególnej dbałości o potrzeby mieszkaniowe tych, którzy z niezawinionych przez siebie a najczęściej nieodwracalnych przyczyn nie są w stanie skutecznie zatroszczyć się o samodzielne zaspokojenie własnych potrzeb mieszkaniowych. Nakazaną przez konstytucję dbałość wykazał Sejm również podejmując uchwałę z dnia 6 lipca 1995 r. w sprawie polityki mieszkaniowej Państwa w okresie transformacji społeczno-gospodarczej (M. P. Nr 35, poz. 412). Wśród celów i zasad polityki mieszkaniowej umieszczono i takie sformułowanie: “Opłaty za mieszkanie powinny docelowo pokrywać koszty bieżącego utrzymania i zapewniać odpisy na remonty. Czynsze regulowane powinny więc stopniowo wzrastać do poziomu zapewniającego samofinansowanie gospodarki mieszkaniowej, a jednocześnie rodziny, nie mogące podołać tym wydatkom, powinny otrzymywać dodatki mieszkaniowe uwzględniające wielkość mieszkania i wysokość dochodów gospodarstwa domowego”.
Dążenie do poprawy, a tym bardziej niepogarszania, sytuacji mieszkaniowej rodzin jest konstytucyjnie nakazanym kierunkiem działań państwa sprawującego władzę publiczną. Skoro samorząd terytorialny wedle art. 5 przepisów konstytucyjnych ma udział w sprawowaniu władzy (w domyśle - publicznej), to nie powinno się kwestionować i tego, że z owym udziałem w sprawowaniu władzy łączy się w państwie prawnym obowiązek respektowania konstytucyjnie określonych kierunków działania całej władzy publicznej, wykonywanej zarówno przez organy administracji rządowej, jak przez organy samorządu terytorialnego. Traktowanie zadania publicznego wyznaczonego przez ustawodawcę konstytucyjnego (w art. 79 ust. 5 przepisów konstytucyjnych) państwu - stanowiącemu najszerszą, bo powszechną organizację (strukturę) władzy publicznej - jako adresowanego wyłącznie do administracji rządowej byłoby wyrazem nie mającej oparcia w prawie pozytywnym tendencji do przeciwstawiania gminy - państwu. Jednorodność zadań publicznych jednostek samorządu terytorialnego i państwa podkreślił Trybunał Konstytucyjny w uchwale W. 10/93 z dnia 27 września 1994 r. (OTK w 1994 r., cz. II, poz. 46).
Obowiązek przestrzegania przez gminę kierunku działania wyznaczonego władzy publicznej w art. 79 ust. 5 przepisów konstytucyjnych nie jest niespójny z konstytucyjną charakterystyką samorządu terytorialnego i jego zadań w ogólności. Ustawa Konstytucyjna z dnia 17 października 1992 r. stanowi w art. 71, że samorząd terytorialny wykonuje w ramach ustaw istotną część zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców (ust. 1 i 2).
Powierzenie przez ustawę gminom zadania polegającego na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej, ergo - mieszkańców gminy, mieści się zatem bez reszty w powyższej charakterystyce konstytucyjnej zadań samorządu terytorialnego. Nie może być wątpliwości, że zaspokajanie potrzeb może obejmować także zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych, zaś pojęcia “mieszkańców” oraz “członków wspólnoty samorządowej” są tożsame.
Realizacja funkcji gminy określonej w art. 4 ustawy o najmie lokali wymaga m. in. samodzielnego prowadzenia bieżącej administracji sprawami publicznymi w skali lokalnej, a w tym - bezpośredniego świadczenia usług publicznych w dziedzinie mieszkaniowej. To zaś - jak powiada się w piśmiennictwie fachowym - “w zakresie możliwie najszerszym powinno znajdować się w gestii lokalnego samorządu. Jest to zgodne z zasadą pomocniczości, a także z zasadą możliwie najbliższego obywatelskiej kontroli lokowania odpowiedzialności za realizację tych zadań i kompetencji”. (M. Kulesza, Samorząd terytorialny w Rzeczypospolitej Polskiej - stan obecny i perspektywy, “Samorząd Terytorialny” nr 5/1995, s. 9).
Ustawodawca, powierzając w art. 4 ustawy o najmie lokali gminom zadanie (funkcję) zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej, tj. mieszkańców gminy, nie tylko nie naruszył zasad i przepisów konstytucji, ale rozwinął je konsekwentnie w stosunku do treści tych, które zawierają charakterystykę samorządu terytorialnego i jego zadań, racjonalnie i z uwzględnieniem przytoczonych wyżej celowościowych wskazań doktryny.
Kwalifikacja przypisanego gminie zadania jako własnego zależy, z woli ustrojodawcy, od rozstrzygnięcia ustawowego: zadania własne gmina wykonuje przecież “w ramach ustaw” (art. 71 ust. 1 Małej Konstytucji), zadania “zlecone” ze sfery administracji rządowej - “w zakresie uregulowanym ustawami” (art. 71 ust. 3 Małej Konstytucji), zaś nie wykonuje w ogóle “zadań zastrzeżonych ustawowo do kompetencji administracji rządowej” (art. 71 ust. 1 Małej Konstytucji). Z powyższego wynika bezspornie, że ustawodawca “zwykły” dysponuje szeroką swobodą regulowania zakresu zadań publicznych samorządu terytorialnego oraz kwalifikowania ich jako własnych bądź zleconych, bacząc aby stanowiły “istotną część” zadań publicznych w ogólności, tzn. realizowanych przez ogół władz publicznych.
Już tylko na marginesie tych uwag Trybunał Konstytucyjny wyraża pogląd, że pozostawiona przez ustawodawcę konstytucyjnego ustawodawcy zwykłemu swoboda w dokonywaniu kwalifikacji zadań samorządu terytorialnego jako bądź własnych, bądź zleconych jest nadmierna. Konstytucyjna pozycja ustrojowa samorządu terytorialnego uzasadnia określenie w samej konstytucji materialnych kryteriów takiego podziału, wiążących ustawodawcę “zwykłego”.
Trybunał Konstytucyjny następnie rozważył zgodność art. 4 ustawy o najmie lokali z konstytucyjną zasadą podziału władz, ustanowioną w art. 1 Małej Konstytucji. Nakazując rozdział władzy państwowej pomiędzy władzą ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą, zasada ta - skonstatował Trybunał - bezpośrednio nie odnosi się do samorządu terytorialnego. Samorząd terytorialny ma konstytucyjnie zagwarantowany udział w sprawowaniu władzy (art. 5 przepisów konstytucyjnych), polegający na wykonywaniu w ramach ustaw istotnej części zadań publicznych (art. 71 ust. 1 Małej Konstytucji). Wynika stąd związek samorządu terytorialnego - choć tylko pośredni - z wyróżnionym w konstytucji segmentem władzy wykonawczej. Natomiast de lege lata konstytucja nie stwarza żadnych podstaw dla tworzenia konstrukcji odrębnej “władzy samorządowej”, ani nie nakazuje, aby zadania i kompetencje organów samorządu terytorialnego musiały być klasyfikowane według reguł “trójpodziału” władz. Co więcej, dokonując klasyfikacji organów samorządu terytorialnego na stanowiące i wykonawcze Mała Konstytucja nie uwzględnia konstytucyjnej zasady trójpodziału władz. Organy stanowiące wymienione w art. 71 ust. 4 i art. 72 ust. 1 nie są bowiem organami władzy ustawodawczej w tym znaczeniu, w jakim o organach w zakresie władzy ustawodawczej jest mowa w art. 1 Małej Konstytucji, ale też nie mogą być utożsamiane z organami w zakresie władzy wykonawczej.
Dla rozpatrywanego w orzeczeniu problemu konstytucyjna zasada tzw. trójpodziału władz, jako odnosząca się tylko do systemu naczelnych organów państwowych (zob. A. Pułło, Podział władzy Aktualne problemy w doktrynie, prawie i współczesnej dyskusji konstytucyjnej w Polsce, “Przegląd Sejmowy” nr 3/1993, s. 11) jest irrelewantna, a tym samym Trybunał Konstytucyjny nie mógł stwierdzić niezgodności pomiędzy zakwestionowanym przepisem art. 4 ustawy o najmie lokali a tą zasadą.


IV


Dla ustalenia zgodności z konstytucją art. 45 ustawy o najmie lokali Trybunał Konstytucyjny osobno odniósł się do poszczególnych jego części składowych (ustępów), z których każda była kwestionowana przez Wnioskodawców.

1. W pierwszej kolejności należało zbadać zarzuty odnoszące się do przepisu art. 45 ust. 1 określającego wypłatę dodatków mieszkaniowych jako zadanie własne gminy. Z przyczyn, o jakich była mowa wyżej - w części uzasadnienia dotyczącej zgodności z konstytucją art. 4 ustawy o najmie lokali - przepis powyższy nie jest niezgodny ani z art. 1 Małej Konstytucji (tzn. zasadą podziału władz), ani z art. 71 Małej Konstytucji (tzn. określeniem zadań samorządu terytorialnego). Trybunał Konstytucyjny raz jeszcze, z naciskiem konstatuje, że ustrojodawca w powołanych wyżej przepisach Małej Konstytucji a w szczególności w art. 71 ust. 1 pozostawia ustawodawcy “zwykłemu” szeroką swobodę powierzania zadań publicznych samorządowi terytorialnemu, jak również klasyfikowania tych zadań. W przepisach konstytucji nie ustalono materialnego, wiążącego ustawodawcę kryterium rozdzielenia zadań publicznych pomiędzy administrację rządową i samorząd terytorialny, ani też kryterium, jakim ustawodawca obowiązany byłby się kierować, określając pewne zadania publiczne powierzone samorządowi terytorialnemu jako zadania własne tego samorządu.
Z powołanych przepisów Małej Konstytucji w drodze interpretacji można tylko wyprowadzić nader ogólną dyrektywę dla ustawodawcy, aby powierzał samorządowi terytorialnemu jako własne takie zadania, które, po pierwsze, mają charakter publiczny, po drugie, wiążą się z zaspokojeniem potrzeb mieszkańców, tj. osób mieszkających w gminie, po trzecie, mogą być realizowane w obrębie właściwości miejscowej jednostki samorządu terytorialnego. Wypłata dodatków mieszkaniowych spełnia wszystkie te warunki: ma charakter publiczny, wiąże się z zaspokojeniem potrzeb mieszkańców gminy i może być skutecznie dokonywana w granicach gminy.
Natomiast Trybunał Konstytucyjny nie dostrzegł w konstytucji obowiązkowego warunku uzależniającego powierzenie samorządowi terytorialnemu danego zadania od wyłącznie lokalnego wymiaru tego zadania w takim znaczeniu, by musiało ono mieć na celu rozwiązywanie problemów występujących tylko w skali lokalnej, tzn. poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego. Powszechnie bowiem wiadomo, że problemy ogólne, występujące w skali kraju podlegają konkretyzacji (detalizacji) w poszczególnych gminach oraz są rozwiązywane w skali ogólnej poprzez ich podjęcie i rozwiązywanie w skali lokalnej, co z woli ustawodawcy może, a niekiedy i powinno zostać zaliczone do zadań własnych gmin. Sejm w powołanej uchwale z dnia 6 lipca 1995 r. w sprawie polityki mieszkaniowej Państwa - wychodząc jak wolno zakładać z podobnych założeń - ustalił, że “władza lokalna (samorząd terytorialny) zobowiązane są do opracowania lokalnej strategii mieszkaniowej właściwej dla określonych warunków miejscowych”, zaś w rezolucji z dnia 6 lipca 1995 r. w sprawie założeń polityki mieszkaniowej państwa (M. P. Nr 35, poz. 413) zaakceptował zawartą w powyższych założeniach - dokumencie opracowanym przez Rząd - zapowiedź “rozdzielenia kompetencji i odpowiedzialności pomiędzy Rząd i samorządy terytorialne, tak aby realizacja polityki mieszkaniowej państwa odbywała się na poziomie lokalnym, poprzez lokalne programy i strategie mieszkaniowe, w ramach możliwości stworzonych gminom przez interwencjonizm państwa”.
Nie jest sprawą Trybunału Konstytucyjnego oceniać celowość każdorazowego rozstrzygnięcia ustawodawczego w kwestii kwalifikacji zadań podejmowanych przez gminy w sferze polityki mieszkaniowej.
Zadanie własne gminy polegające na wypłacie dodatków mieszkaniowych przewidziane w art. 45 ust. 1 ustawy o najmie lokali stanowi jedną z kompetencji organów gminy konkretyzujących zadanie własne (funkcję) gminy określone w art. 4 tej ustawy jako zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej. Wykonywanie ustawowo przyznanych kompetencji jest nie tylko uprawnieniem, ale i obowiązkiem każdego podmiotu władzy publicznej. Dlatego mimo braku w ustawie przepisu nazywającego expressis verbis to zadanie gminy obowiązkowym, jest ono - jako ustawowa kompetencja gminy - ze swojej istoty i charakteru właśnie obowiązkowym i gmina, będąc jedynym podmiotem ustawowo zobowiązanym do wypłaty osobom uprawnionym dodatków mieszkaniowych, nie może uchylić się od jego realizacji. Pozostawienie gminie w tym zakresie dowolności prowadziłoby do niemożliwej do zaakceptowania w państwie prawnym sytuacji, w której roszczenia obywateli, uzyskane na podstawie ustawy, do dodatków mieszkaniowych byłyby zaspokajane w zależności od decyzji poszczególnych gmin albo nie byłyby zaspokajane w ogóle.

2. Z kolei Trybunał Konstytucyjny rozważył zgodność przepisu art. 45 ust. 2 ustawy o najmie lokali z konstytucją, a to z art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji. Zakwestionowany przepis ustawowy zapewnia bowiem gminom otrzymywanie dotacji celowych z budżetu państwa - w granicach kwot określonych na ten cel w ustawie budżetowej - na dofinansowanie środków przeznaczonych na wypłatę dodatków mieszkaniowych. Oznacza to, że dotacje celowe już w samym założeniu ustawodawcy nie mają zapewnić pełnego pokrycia wydatków ponoszonych przez gminy w związku z nałożonym na nie nowym “zadaniem własnym” polegającym na wypłacaniu osobom uprawnionym dodatków mieszkaniowych.
Wnioskodawcy oceniają brak ustawowego zagwarantowania pełnego pokrycia wydatków na realizację nowego zadania własnego gmin jako naruszenie art. 73 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej stanowiącego, że źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego w zakresie zadań publicznych są gwarantowane ustawowo.
Pytanie, na które musiał udzielić odpowiedzi Trybunał Konstytucyjny, brzmi zatem, czy ustawodawca mógł, nie naruszając zasad i przepisów konstytucji, obciążyć gminy nowym zadaniem własnym polegającym na wypłacaniu dodatków mieszkaniowych, nie zapewniając równocześnie pełnego pokrycia związanych z tym zadaniem wydatków ze środków odpowiedniej dotacji celowej.
Zadania własne finansują gminy w zasadzie ze swoich dochodów, które mogą być - i faktycznie bywają - uzupełniane m. in. dotacją celową z budżetu państwa. W danym wypadku ustawodawca, obarczając gminy w rzeczy samej nowym zadaniem własnym, jednocześnie - w tym samym akcie - stworzył możliwość zwiększenia dochodów gminy przez podwyższenie czynszu tzw. regulowanego za lokale mieszkalne w budynkach stanowiących mieszkaniowy zasób gminy (art. 25 i art. 26 ustawy o najmie lokali).
Podwyższone dochody własne miały być - w zamiarze ustawodawcy - pierwotnym źródłem pokrycia wydatków związanych z wypłatą dodatków mieszkaniowych, natomiast dotacja celowa ma stanowić tylko źródło uzupełniające, służyć - jak napisano w art. 45 ust. 2 ustawy - dofinansowaniu zadania, zaś w żadnym wypadku nie może być traktowana jako jedyne źródło jego finansowania. Wysokość dotacji celowej jest zresztą (w rozporządzeniu Rady Ministrów, o którym mowa będzie w dalszym ciągu uzasadnienia) skorelowana z wysokością kwoty uzyskanej przez konkretną gminę w wyniku podwyższenia czynszów regulowanych.
Przepis art. 45 ust. 2 ustawy o najmie lokali rozumiany, jako pozostawiający Rządowi (uchwalającemu projekt ustawy budżetowej) oraz Sejmowi (uchwalającemu ustawę budżetową) dowolność w określeniu kwoty przeznaczonej w budżecie na dofinansowanie dodatków mieszkaniowych i dlatego uzależniający wielkość dofinansowania od tej kwoty, byłby - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - niezgodny z art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji.
Trybunał Konstytucyjny stwierdza jednak, że możliwa jest, a nawet jedynie prawidłowa inna wykładnia omawianego przepisu, odpowiadająca zasadom konstytucyjnym. Przepis art. 45 ust. 2 ustawy o najmie lokali w interpretacji uwzględniającej dyrektywę ustawodawcy konstytucyjnego zawartą w art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji zobowiązuje Rząd do przewidzenia w projekcie ustawy budżetowej kwot odpowiadających potrzebom gmin związanym z wypłatą dodatków mieszkaniowych, zaś władzę ustawodawczą do uchwalenia takiej ustawy budżetowej, która gwarantuje pełne dofinansowanie z budżetu Państwa wydatków ponoszonych przez gminy na cele wypłaty dodatków mieszkaniowych. Przez “pełne dofinansowanie” należy przy tym rozumieć całkowite pokrycie tej części wydatków na dodatki mieszkaniowe, która zgodnie z postanowieniami ustawy lub ustaw, ma być pokryta - w drodze dofinansowania - z budżetu Państwa. Ujęcie kwot, o jakich była mowa wyżej, w ustawie budżetowej nie może być kwestionowane, ponieważ stanowi logiczną konsekwencję unormowań dotyczących gospodarki finansowej państwa, zawartych w szczególności w art. 20 i art. 21 Małej Konstytucji.
Tylko przy takim rozumieniu przepisu art. 45 ust. 2 ustawy o najmie lokali można skonstatować - co uczynił Trybunał Konstytucyjny - że przepis ten nie jest niezgodny z art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji, i że stanowi przy tym dodatkową gwarancję prawidłowego wywiązania się przez gminy z ich zadania.
W rzeczy samej, jak wynika z dokumentów sprawy (zob. stanowisko Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa), kwoty na dotacje celowe przewidziane zarówno w ustawie budżetowej na rok 1994, jak w szczególności w ustawie budżetowej na rok 1995 z dnia 30 grudnia 1994 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 27, poz. 141) w ocenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa przewidziano w wysokości wystarczającej. Podobny pogląd wyraził Podsekretarz Stanu w Urzędzie Rady Ministrów udzielając w uzgodnieniu z Ministrem Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa odpowiedzi na wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich (Informacja o pracy RPO nr 7/1995, s. 56).
Ustawowa konstrukcja pokrywania kosztów wypłaty dodatków mieszkaniowych odpowiada - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - konstytucyjnym zasadom ustroju samorządu terytorialnego, wyrażonym w szczególności w powołanych przez Wnioskodawców art. 71 ust. 2 oraz art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji, ponieważ ani nie koliduje z samodzielnością samorządu terytorialnego, ani też nie narusza wymogu ustawowego gwarantowania źródeł dochodów jednostek samorządu terytorialnego w zakresie zadań publicznych.
Przeznaczenie na wydatki związane z wypłatą dodatków mieszkaniowych również, a nawet przede wszystkim, dochodów własnych gminy uzyskiwanych m. in. wskutek podwyższenia stawek czynszów regulowanych za lokale mieszkalne stanowiące mieszkaniowy zasób gminy jest uzasadnione publicznym, jak wskazywano już wyżej, charakterem tego nowego zadania własnego gminy przewidującego wypłatę dodatków mieszkaniowych - a tym samym udzielenie pomocy finansowej uprawnionym do jej otrzymywania - mieszkańcom gminy w ogólności, a nie tylko tym, którzy są najemcami lokali stanowiących mieszkaniowy zasób gminy i tym samym będących składnikami mienia komunalnego.
Trzeba przy tym zauważyć, że rezolucją z dnia 6 lipca 1995 r. Sejm wezwał Rząd, do przedstawienia koncepcji zwiększenia udziału gmin w podatkach i opłatach w celu zapewnienia wzrostu dochodów własnych gmin w związku z rosnącymi ich zadaniami własnymi w zakresie mieszkalnictwa.
Przy tej okazji Trybunał Konstytucyjny raz jeszcze wyraża pogląd, że wykonywanie uprawnień właścicielskich gminy w stosunku do mienia komunalnego nie może być nastawione na osiąganie celów komercyjnych, lecz służyć ma wykonywaniu zadań publicznych. Ani w świetle konstytucji, ani w szczególności ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym gmina nie powinna prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej (zob. art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym). Zarząd mieniem komunalnym, w tym mieszkaniowym zasobem gminy, ma natomiast ułatwiać osiąganie celów publicznych i sprzyjać realizacji publicznych zadań.
Wypłata dodatków mieszkaniowych “członkom wspólnoty samorządowej” - niezależnie od tego, czy są najemcami lokali stanowiących mienie komunalne, czy też innych lokali mieszkalnych - jest właśnie takim zadaniem o charakterze publicznym. Wypłacanie dodatków wszystkim osobom fizycznym kwalifikującym się do ich otrzymywania według ustalonych w ustawie kryteriów ma tworzyć swoistą osłonę socjalną - ze środków publicznych, tzn. samorządowych i uzupełniająco państwowych - najbardziej potrzebującym takiej osłony po istotnym zwiększeniu wydatków na mieszkanie wskutek podniesienia czynszu regulowanego.
Dodatek mieszkaniowy stanowi przeto świadczenie gminy na rzecz uprawnionego z mocy ustawy mieszkańca gminy - członka danej wspólnoty samorządowej. Dodatek nie traci tego charakteru pomimo, że - zgodnie z ustawą-jest wypłacany bezpośrednio nie najemcy, lecz wynajmującemu, niejako w imieniu najemcy i na jego rachunek. Dlatego charakteryzowanie dodatków mieszkaniowych jako środka pośredniego finansowania innych - poza komunalnym zasobem mieszkaniowym - wynajmujących nie jest trafne, zaś wnioski wynikające z takiej charakterystyki, leżące u podstaw argumentacji mającej wykazać niezgodność z konstytucją kwestionowanych przepisów ustawy, nie mogą być zaakceptowane.
Trybunał Konstytucyjny nie wypowiada się, czy cały przewidziany ustawą zabieg polegający na podwyższeniu czynszów regulowanych z równoczesnym przyznaniem pewnym grupom najemców prawa (uprawnienia) do dodatku mieszkaniowego wypłacanego przez gminę w sposób optymalny realizuje nakazaną - przez art. 79 ust. 5 przepisów konstytucyjnych - politykę państwa i władzy publicznej w ogólności wyrażającą się w dążeniu do poprawy sytuacji mieszkaniowej oraz dbałości o racjonalną gospodarkę zasobami mieszkaniowymi, ale też - uznając prawo ustawodawcy do wyboru środków tej polityki - nie stwierdza, aby dokonany w rozwiązaniach ustawy o najmie lokali wybór środków kolidował z konstytucyjnymi zasadami polityki mieszkaniowej państwa. Powyższe stwierdzenie nie pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem Sejmu wyrażonym następująco w powołanej uchwale z dnia 6 lipca 1995 r.: “Dodatki mieszkaniowe będą nadal dofinansowywane z budżetu centralnego. Obowiązujący system, po okresie doświadczeń, powinien być zweryfikowany”. W okresie doświadczeń tylko w rażących, oczywistych przypadkach należy, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, stwierdzać niezgodność rozwiązań ustawowych z konstytucją.

3. Art. 45 w ust. 3 zawiera upoważnienie (a zarazem zobowiązanie) Rady Ministrów do określania w drodze rozporządzenia:
1) zasad i trybu ustalenia oraz przekazywania gminom z budżetu Państwa dotacji na dofinansowanie dotacji mieszkaniowych,
2) szczegółowych zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych i ich wypłat.
Trybunał Konstytucyjny określił w szeregu orzeczeń interpretujących art. 54 ust. 1 i art. 56 ust. 3 Małej Konstytucji wymogi, jakie powinno spełniać prawidłowe upoważnienie ustawowe do wydania rozporządzenia:
- umieszczenie w ustawie wyraźnego (nie opartego na domniemaniu) i szczegółowego (określenie organu i materii delegowanej) upoważnienia do wydania rozporządzenia,
- upoważnienie ustawowe musi być tak sformułowane, aby odsyłało do uregulowania tylko takie sprawy, które są już regulowane w ustawie (nie mogą być to materie, których ustawa nie dotyczy), jednocześnie sprawy te mają służyć realizacji celów wyrażonych w ustawie; dlatego też upoważnienie powinno, przynajmniej ogólnie, wyznaczać kierunek unormowań zawartych w akcie wykonawczym,
- szczegółowe określenie materii rozporządzenia oznacza wskazanie spraw rodzajowo jednorodnych ze sprawami regulowanymi ustawą; sprawy przekazane dla regulacji aktem wykonawczym nie powinny mieć zasadniczego znaczenia z punktu widzenia konstrukcji całej ustawy; tym uzasadnia się przekazanie ich do regulacji aktem wykonawczym, z drugiej jednak strony ich regulacja jest niezbędna dla realizacji ustawy,
- między innymi z powyższych względów powinno się unikać używania w przepisie delegującym sformułowania “zasady”, o ile nie określa się bliżej w ustawie jego znaczenia;
- jeżeli akt wykonawczy ma określić tryb postępowania, to powinien to zrobić tak, aby zachowana była spójność z postanowieniami ustawy.
Zawarte w art. 45 ust. 3 ustawy upoważnienie odsyła do aktu wykonawczego dwie grupy zagadnień: a) wypłacanie z budżetu państwa gminom dotacji celowych na dofinansowanie wypłacania dodatków, b) określenie szczegółowych zasad przyznawania dodatków mieszkaniowych i wypłat tych dodatków. W świetle wskazanych wyżej wymogów, jakie powinno spełniać upoważnienie ustawowe, wydaje się, iż są one spełnione w przypadku grupy b). Analiza rozdziału szóstego ustawy pozwala stwierdzić, że interpretacja art. 45 ust. 3 w związku z Przepisami tego rozdziału czyni zadość wskazanym wymogom. Konieczne jest jedynie, aby “szczegółowe zasady”, o których mowa w art. 45 ust. 3, nie wprowadzały nowych (pozaustawowych) kryteriów od których uzależnione jest nabycie prawa do dodatku.
Trybunał Konstytucyjny stwierdził natomiast niezgodność z konstytucją upoważnienia w tej części, w której dotyczy określenia w drodze rozporządzenia zasad i trybu ustalenia oraz przekazywania gminom z budżetu Państwa dotacji na dofinansowanie dotacji mieszkaniowych.
a) W tej części upoważnienie obejmuje materię ustawową, do jakiej zalicza się w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego m. in. normowanie praw i obowiązków nie tylko obywateli, lecz także ich organizacji, zarówno w stosunkach między nimi, jak i w stosunkach z państwem. Samorząd terytorialny jest organizacją obywatelską wyposażoną we własną osobowość prawną. Dlatego uprawnienie jego jednostek do dotacji na dofinansowanie dotacji mieszkaniowych, podobnie jak wszystkie inne prawa i obowiązki - niezależnie od faktu odsyłania do ustawy w przepisach art. 70 ust. 4, art. 71 ust. 1 i ust. 3, art. 72 ust. 2, art. 73 ust. 2, art. 74 i art. 75 Małej Konstytucji - należą do obowiązkowej materii ustawowej. Wynika stąd wniosek, że upoważnienie ustawowe aby pozostawało w zgodności z konstytucją powinno wyraźnie wskazywać kierunki regulacji w akcie wykonawczym. W takich wypadkach ze szczególną skrupulatnością należy przestrzegać wykonawczego charakteru rozporządzenia Rady Ministrów, o którym to charakterze pełniej wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 3 marca 1987 r. P. 2/87 (OTK w 1987 r., poz. 2).
b) Przepis art. 54 ust. 1 Małej Konstytucji stanowi, że Rada Ministrów wydaje rozporządzenia w celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych w nich upoważnień. Oznacza to, że rozporządzenie swoją regulacją ma wykonywać ustawę, a zatem konkretyzować jej przepisy, a nie uzupełniać ją w sposób samoistny, regulując kwestie pominięte przez ustawodawcę. W przeciwnym razie, to znaczy w wypadku blankietowego formułowania upoważnień ustawowych (krytycznie ocenianego w literaturze przedmiotu zob. C. Kosikowski, glosa do orzeczenia TK z dnia 19 października 1988 r., Uw. 4/88, “Państwo i Prawo” nr 5/1989), wydawane na takiej podstawie rozporządzenia tracą charakter wykonawczy do ustaw. Tym samym blankietowe, więc wadliwie sformułowane, upoważnienie ustawowe pozostaje w sprzeczności z nakazującym wykonawczy charakter rozporządzeń Rady Ministrów art. 54 ust. 1 Małej Konstytucji, a ponadto z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wyrażoną w art. 1 przepisów konstytucyjnych. Taką sprzeczność stwierdził Trybunał Konstytucyjny w upoważnieniu ustawy o najmie lokali do określenia przez Radę Ministrów w drodze rozporządzenia zasad i trybu ustalania oraz przekazywania gminom z budżetu Państwa dotacji na dofinansowanie dotacji mieszkaniowych, bez chociażby ogólnego wskazania kierunku rozstrzygnięć, jakie rozporządzenie miałoby zawierać.
c) Ustawa stanowi jedynie, że wysokość dotacji określona jest w ustawie budżetowej. Oznacza to, iż o kwocie dotacji decyduje corocznie parlament, a wszystkie pozostałe kwestie związane z jej wypłacaniem powinna określić Rada Ministrów w rozporządzeniu. Powstaje w związku z tym pytanie, czy regulacja sposobu przekazywania dotacji gminom (ewentualnie jakaś część tej regulacji) ma charakter zasadniczy z punktu widzenia całej ustawy. Pozytywna odpowiedź na to pytanie prowadzi w konsekwencji do stwierdzenia, iż upoważnienie narusza art. 54 ust. 1 Małej Konstytucji.
Wypłata dodatków jest zadaniem własnym gminy, które powinno być realizowane w momencie, gdy powstaje upoważnienie do dodatku. Dla prawidłowej realizacji zadania istotne znaczenie ma określenie czasu i sposobu, w jakim gminom zostaną przekazane dotacje. Ponadto jak pokazuje praktyka (pierwotny mechanizm wypłacania dodatków), ogólność upoważnienia może sprawiać, iż Rada Ministrów uzależni wypłacanie dodatków od dodatkowych warunków nie przewidzianych w ustawie. Tak więc możliwe jest takie ukształtowanie aktu wykonawczego, które nie gwarantuje prawidłowej realizacji celów ustawy. Z powyższego należy wnosić, że upoważnienie ustawowe jest zbyt ogólne. Ustawa powinna wskazywać pewne elementy określające tryb wypłacania dodatków (np. termin do którego powinny być przekazane środki z budżetu państwa), tak aby zapewnić prawidłową realizację zadań gminy.
Biorąc pod uwagę charakter zadania z jednej strony, a z drugiej brzmienie art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji, z którego wynika nakaz gwarantowania ustawowego źródeł dochodu gminy, trzeba przyjąć, że na gruncie ustawy o najmie lokali zasadniczy charakter mają takie rozwiązania, które zabezpieczają prawidłowe przekazywanie środków z budżetu dla gmin. Ustawa o najmie lokali wymienia wprawdzie dotację celową, jako źródło dochodów, nie zawiera jednak żadnych gwarancji prawidłowego określenia jej wysokości i trybu wypłacania.
Skoro ustawa takich rozwiązań nie zawiera, a art. 45 ust. 3 powierza ich stworzenie Rada Ministrów, należy stwierdzić w tym względzie wadliwą konstrukcję upoważnienia ustawowego.


V


Trybunał Konstytucyjny rozważył następnie, czy przepis art. 39 ust. 2 ustawy o najmie lokali, pozbawiający uprawnienia do dodatków pewne kategorie osób - skądinąd spełniających warunki do pobierana dodatków mieszkaniowych - ze względu na inne szczególne okoliczności, pozostaje w zgodności z przepisami art. 1 (zasadą demokratycznego państwa prawnego realizującego zasady sprawiedliwości społecznej) oraz art. 67 ust. 2 (zasada równości praw) przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy.
Trybunał Konstytucyjny już uprzednio parokrotnie konstatował - w pełnej spójności z linią orzeczniczą Europejskiego Trybunału Praw Człowieka - że zasada równości praw jest stosowana sprawiedliwie wtedy, gdy zakłada równe traktowanie podmiotów takich samych pod względem relewantnej do treści danego uregulowania cechy, zaś dopuszcza odpowiednio odmienne traktowanie podmiotów, które pod względem takiej cechy są zróżnicowane (Zob. orzeczenia w sprawach: K. 3/94, OTK w 1994 r. cz. II, poz. 42; P. 1/94 OTK w 1994 r. cz. II, poz. 37). Dodatek mieszkaniowy, o czym była wyżej mowa, stanowi świadczenie ze strony władzy publicznej, do którego roszczenie uzyskują osoby mieszkające w lokalach, do których mają tytuł prawny, osiągające średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekraczający kwoty, której wyliczenie określa ustawa o najmie lokali w art. 39 ust. 1. Funkcją dodatku jest zrekompensowanie osobom uzyskującym niskie dochody skutków większego obciążenia ich budżetów domowych przede wszystkim podwyższonymi czynszami regulowanymi (co dopuszcza i zakłada ta sama ustawa) oraz w ogóle zwiększonymi wydatkami na utrzymanie mieszkania. Cechy w danym wypadku relewantne, to: 1) posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego, 2) wysokość dochodu przypadającego na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekraczająca określonego pułapu. Odstąpienie od równego traktowania osób wykazujących te dwie cechy relewantne może bez naruszenia konstytucyjnych zasad nastąpić tylko wyjątkowo i gdy znajduje przekonywające uzasadnienie w innych chronionych konstytucyjnie wartościach.
Ustawodawca w art. 39 ust. 2 ustawy o najmie lokali wyłączył - co prawda warunkowo - od uprawnienia do dodatku mieszkaniowego cztery kategorie najemców. Warunkowość tego wyłączenia polega na tym, że w wypadku, gdy gmina nie otrzymuje dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie dodatków mieszkaniowych, rada gminy może uchwalić wypłacanie dodatków również i osobom należącym do kategorii podlegających wyłączeniu (art. 39 ust. 3 ustawy o najmie lokali). Powyższa warunkowość wyłączeń nie może mieć decydującego wpływu na ocenę ich zgodności z konstytucją, ponieważ wypłatę dodatków osobom “wyłączonym” uzależnia od nieskorzystania przez gminę z dotacji - co ze względów ekonomicznych jest nie do zaakceptowania przez dużą część gmin - a ponadto od uchwały rady gminy, która w żadnej sytuacji nie ma prawnego obowiązku jej podjęcia. Tym samym ustawa nie stwarza najemcom “wyłączonym” żadnych praw podmiotowych w jakikolwiek sposób egzekwowalnych na drodze prawnej, nie przybliżając nawet ich statusu do sytuacji prawnej osób uprawnionych do otrzymywania dodatku mieszkaniowego i mających z tego tytułu określone roszczenie.
Niemniej jednak stworzenie przez ustawodawcę trybu dopuszczającego niestosowanie przewidzianych w ustawie wyłączeń wskazuje na brak pełnego przekonania o trafności tych wyłączeń i na intencję złagodzenia ich efektu.
Trybunał Konstytucyjny rozpatrzył kolejno zgodność z konstytucją wyłączenia poszczególnych kategorii najemców.
1. Najemcy opłacający czynsz wolny wprawdzie mogą charakteryzować się obiema cechami relewantnymi, ale dodatek mieszkaniowy - jak zaznaczono wyżej - ma stanowić przede wszystkim - choć nie wyłącznie - rekompensatę za podwyższenie czynszu regulowanego, uzasadnione przy tym dbałością o racjonalną gospodarkę zasobami mieszkaniowymi, a więc konstytucyjną zasadą polityki mieszkaniowej państwa (art. 79 ust. 5 przepisów konstytucyjnych). Brak tego wyłączenia mógłby natomiast - jak zauważa Ministerstwo Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa - stwarzać zachętę do najmu “wolnego” i wywołać w konsekwencji nadmierne, społecznie nieuzasadnione obciążenie władzy publicznej kosztami dodatków mieszkaniowych.
2. Trybunał Konstytucyjny nie znalazł natomiast podstaw dla stwierdzenia zgodności z konstytucją wyłączenia najemców lokali socjalnych, o jakich mowa w art. 5 ust. 2 oraz art. 27-30 i art. 36 ust. 1 ustawy o najmie lokali. Wprawdzie z samego założenia czynsze za najem tych lokali - wysokość których ustala rada gminy - mają uwzględniać przeznaczenie lokali socjalnych na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych osób, które znalazły się w niedostatku, wskutek czego nie posiadają dostatecznych środków, aby wynajmować lokal mieszkalny na zasadach ogólnych i opłacać np. czynsz regulowany (art. 28 ust. 1 ustawy o najmie lokali), ale osoby te muszą - przynajmniej w części - pokrywać inne wydatki związane z utrzymaniem lokalu. Innymi słowy, pomoc władz publicznych dla tych osób udzielona poprzez ustalenie specjalnych, preferencyjnych stawek czynszu, niższych od stawek czynszu regulowanego, może okazać się niewystarczająca, biorąc pod uwagę najczęściej wyjątkowo niskie dochody osób przynależnych do tej grupy najemców. Objęcie ich uprawnieniem do dodatku mieszkaniowego byłoby zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej wymienionymi w art. 1 przepisów konstytucyjnych.
W doktrynie i orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego bezspornym jest, iż zasada równości oznacza zakaz różnicowania obywateli w sposób dyskryminujący i opierający się na cechach irrelewantnych do sytuacji, która podlega normowaniu. W przypadku dopuszczalnego zróżnicowania obywateli należy ponadto pamiętać aby kryterium, które stanowi podstawę różnicowania (o ile jest dopuszczalne ze względu na dwie wskazane wyżej przesłanki) było na gruncie ustawy kryterium operatywnym. To znaczy aby organ posługujący się tym kryterium, dokonujący m. in. w oparciu o to kryterium subsumpcji i podejmujący następnie rozstrzygnięcie nie miał trudności z odpowiedzią na pytanie czy w danym przypadku podmiot spełnia ustawowe kryterium czy też go nie spełnia.
Należy podkreślić, iż w procesie tworzenia prawa występuje prawidłowość polegająca na tym, że im bardziej próbuje się sprecyzować kryterium, w oparciu o które dokonujemy zróżnicowania, tym trudniejsze może być ustalenie kto spełnia wymogi przewidziane w przepisie. Tak więc dążenie do zachowania w jak największym stopniu równości i sprawiedliwości na płaszczyźnie generalno-abstrakcyjnej może w praktyce spowodować niemożność posługiwania się danym kryterium na płaszczyźnie konkretno-indywidualnej. Wymagać ono będzie bowiem ustalenia elementów sytuacji faktycznej o takim stopniu szczegółowości, któremu organ nie będzie w stanie sprostać. Przyjęcie tego rodzaju kryterium godzi w konstytucyjną zasadę równości w ten sposób, iż uniemożliwia w praktyce zachowanie równości na płaszczyźnie stosowania prawa. Z powyższego wynika, iż możliwość doboru kryteriów i ich precyzowania w ustawie podlega praktycznym ograniczeniom. (O powyższych zależnościach i przykładach kryteriów dopuszczalnym stopniu ich konkretyzacji, por. St. Biernat, glosa do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego sygn. K. 3/94, PiP nr 8/95).
Z drugiej strony, stopień konkretności kryterium różnicującego powinien korespondować ze stopniem konkretności (a w zasadzie ogólności) regulacji prawnej, której dotyczy. Jeżeli norma prawna charakteryzuje się wysokim stopniem ogólności to wprowadzenie stosunkowo szczegółowych kryteriów powoduje często zarzut, iż zakres wyłączeń jest albo zbyt szeroki (pewne grupy podmiotów nie powinny być różnicowane) albo zbyt wąski (poza zakresem normowania pozostały grupy podmiotów, które też powinny być zróżnicowane).
Powstaje pytanie jak w świetle powyższych wymogów należy ocenić regulację z art. 39 ust. 2 pkt 2.
Stwierdzić należy przede wszystkim, iż ustawa nie określa wysokości czynszu należnego z tytułu najmu lokalu socjalnego. Czynsz ten powinien więc być określany w oparciu o kryteria, o których mowa w art. 26 ustawy o najmie lokali. Od strony formalnoprawnej nie ma tu żadnych szczególnych rozwiązań. Na podstawie art. 30 ustawy o najmie lokali czynsz ustala rada gminy w granicach określonych przez art. 26 tej ustawy. Wynika stąd, iż wysokość czynszu w lokalach socjalnych może być ustalana na zasadach ogólnych przewidzianych ustawą. Oczywiście rada gminy może w oparciu o art. 30 ustawy wprowadzić inne zasady (np. stwierdzić, że czynsz w lokalach socjalnych ma być 5 razy mniejszy niż najniższy czynsz w innych lokalach), niemniej w przypadku wystąpienia tendencji do jak najwyższego ustalania czynszu w lokalach socjalnych ustawa nie stwarza tu szczególnych barier.
W związku z powyższym na gruncie ustawy możliwe są następujące sytuacje:
- czynsz w lokalach komunalnych o najgorszym standardzie będzie zbliżony do czynszu płaconego za lokale socjalne,
- czynsz w lokalach komunalnych będzie niższy od czynszu płaconego w lokalach socjalnych. Biorąc pod uwagę kryteria z art. 26 sytuacja taka jest możliwa do pomyślenia np. w tzw. “kołchozach” ze wspólną używalnością kuchni czy łazienki. Mieszkania takie nie są wcale rzadkością w dużych miastach.
Z powyższego wynika, iż osoby zajmujące zwykłe lokale komunalne i lokale socjalne mogą się znajdować w takim samym lub podobnym położeniu faktycznym (zakładając, iż dla wyznaczenia tego położenia prawnie relewantne są dwie cechy: wysokość dochodu i warunki mieszkaniowe). Tymczasem art. 39 ust. 2 pkt 2 nie pozwala ich traktować w taki sam sposób. Wprowadzone w nim zróżnicowanie uniemożliwia wypłacanie dodatku osobom zajmującym lokale socjalne.
Wynika stąd, iż ustawodawca użył nieadekwatnego kryterium do wprowadzenia zróżnicowania. Z jednej strony chciał on zapewnić maksymalną równość podmiotów, z drugiej chciał by wprowadzone dodatkowo kryterium było kryterium operatywnym. W efekcie wprowadzono kryterium, które z punktu widzenia formuły równości zastosowanej w ustawie nie nadaje się do jej realizacji. Prowadzić to może do naruszenia nakazu, w myśl którego podmioty znajdujące się w takiej samej lub podobnej sytuacji należy traktować tak samo. Z punktu widzenia uzasadnienia wprowadzania i wypłacania dodatków nie ma bowiem znaczenia rodzaj zajmowanego lokalu. Tymczasem ustawodawca w pewnych sytuacjach uznaje, iż rodzaj lokalu nie ma znaczenia dla nabycia prawa do dodatku w innych wręcz odwrotnie i to bez jakiegoś szczególnego uzasadnienia.
Mając na uwadze stopień ogólności ustawy należy stwierdzić, iż kryterium z art. 39 ust. 2 pkt 2 jest zbyt szczegółowe i w efekcie może prowadzić do nieusprawiedliwionego pozbawienia grupy podmiotów prawa do dodatku. Wprawdzie jest ono operatywne (łatwo ustalić kto zajmuje lokal socjalny), ale dla realizacji celów ustawy trzeba by jeszcze wprowadzić szereg innych kryteriów (unikając w ten sposób nierówności), jednak te kryteria na pewno nie spełniałyby wymogu operatywności.
3. W dalszych dwóch wypadkach wyłączeniami objęci są najemcy posiadający dwie relewantne cechy osób uprawnionych do otrzymywania dodatków mieszkaniowych, a mimo to uprawnienia tego pozbawione bez racji dającej się uzasadnić na gruncie przepisów konstytucji: podatnicy podatku rolnego (przy zachowaniu powyższego uprawnienia przez osoby, które otrzymały prawo zamieszkania w lokalach na podstawie art. 54 ustawy: Karta Nauczyciela) oraz prowadzący w zajmowanym lokalu działalność gospodarczą.
Należy podkreślić, że właśnie osoby należące do tych dwóch grup najemców wyłączonych spod uprawnienia do dodatku mieszkaniowego, szczególnie dotkliwie odczuwają dyskryminacyjny charakter wyłączenia, dając temu wyraz w listach kierowanych do Rzecznika Praw Obywatelskich (Informacja o pracy RPO, nr 9/95, s. 14-15).
Wyłączenie uzasadnia się - jak wynika z przedstawionego Trybunałowi Konstytucyjnemu stanowiska Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa, s. 7 - okolicznością, że ani dochody tych kategorii najemców, ani wydatki na utrzymane lokali nie dadzą się precyzyjnie określić w sposób umożliwiający ustalenie wysokości dodatku mieszkaniowego. Argumentu tego Trybunał Konstytucyjny nie podzielił.
Pierwsza wątpliwość wynika z faktu, że są także inne kategorie osób, nie wymienione w art. 39 ust. 2, których dochody trudno ustalić. Inne osoby prowadzące działalność gospodarczą - tyle, że nie w zajmowanym mieszkaniu - i opodatkowane tzw. podatkiem zryczałtowanym nie wykazują w ogóle dochodu, gdyż podstawą opodatkowania jest przychód. W stosunku do nich ustawodawca nie zastosował jednak analogicznego wyłączenia. Należy wskazać, że “osoby prowadzące w zajmowanym lokalu działalność gospodarczą” mogą osiągać różnego rodzaju dochody, a ich wysokość będzie ustalana w różny sposób. Jeżeli ustawodawca wprowadzał wyłączenia ze względu na niemożność ustalenia dochodu, to z tego punktu widzenia określił je wadliwie tworząc niepełną klasę adresatów.
Fakt, iż ktoś płaci podatek od przychodu nie uniemożliwia wcale obliczenia jego dochodu. Można wskazać przykłady posługiwania się kategorią dochodu w stosunku do takiej grupy osób. Tak np. rozporządzenie MPiPS z dnia 22 lipca 1992 r. w sprawie szczegółowych zasad zawieszania lub zmniejszania renty i emerytury (Dz.U. Nr 58, poz. 290) uzależnia zawieszenie bądź zmniejszenie wskazanych świadczeń od faktycznego osiąganego dochodu (§ 1 ust. 3). Dotyczy to również osób, które prowadzą działalność gospodarczą i z tego tytułu płacą podatek od przychodu - np. zryczałtowany podatek dochodowy od osób fizycznych. Brak ustalenia faktycznych dochodów danej osoby dla celów podatkowych nie wyklucza automatycznie możliwości ustalania takich dochodów dla innych celów; np. mieszkaniowych.
Forma opodatkowania w wielu przypadkach nie jest zależna od podatnika. Tak dzieje się niekiedy na gruncie ryczałtu ustawowego i zawsze w przypadku podatku rolnego (naliczanego od jednego hektara przeliczeniowego). Obywatel nie powinien ponosić negatywnych konsekwencji przyjętej formy opodatkowania (brak ustalenia faktycznego dochodu), która w wielu wypadkach nie jest od niego zależna.
Należy zatem stwierdzić, że:
- ustawodawca kierując się niemożnością ustalenia faktycznego dochodu wadliwie skonstruował zakres wyłączeń z art. 39 ust. 2, pkt 3 i 4,
- twierdzenie o niemożliwości ustalenia dochodu jest aprioryczne, opiera się jedynie na konstrukcjach prawa podatkowego, które na gruncie prawa mieszkaniowego nie powinny mieć mechanicznego zastosowania,
- ustawodawca zamiast określić na gruncie ustawy o najmie procedurę ustalania dochodu osób o których mowa w art. 39 ust. 2, pkt 3 i 4 uprościł sobie zadanie dokonując wyłączeń, błędnie zakładając niemożliwość ustalenia dochodu,
- powiązanie (choć ustawodawca wprost o tym nie mówi) wskazanych wyłączeń z formułą opodatkowania powoduje, że płacenie określonego rodzaju podatków może spowodować pogorszenie sytuacji na gruncie ustawy o najmie lokali.
Z powyższych względów należy uznać, iż wprowadzenia wyłączeń z art. 39 ust. 2, pkt 3 i 4 ale można uzasadniać niemożnością ustalenia dochodu.
Pozostaje jeszcze rozpatrzenie drugiego zarzutu, niemożności ustalenia wydatków, jakie ponoszone są na utrzymanie lokali mieszkalnych. Rzeczywiście w wielu przypadkach ustalenie wydatków osób, o których mowa w pkt 3 i 4 będzie trudne. Jednakże można wskazać szereg sytuacji, w których np. działalność gospodarcza prowadzona w lokalu nie będzie miała wpływu na wydatki związane z utrzymaniem lokalu i nie będzie problemów z określeniem wydatków. Prowadzi to do wniosku, że sformułowania z art. 39 ust. 3 i 4 zbyt szeroko ujmują zakres wyłączeń. Z punktu widzenia zasady równości w przypadku lokali, których koszty utrzymania trudno określić przed przyznaniem dodatku organ powinien prowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Dopiero po jego przeprowadzeniu wydawana byłaby decyzja o przyznaniu dodatku. Ustalanie wydatków powinno w takich sytuacjach następować na płaszczyźnie konkretno-indywidualnej, a nie generalno-abstrakcyjnej.
Podsumowując należy stwierdzić, że ani niemożność ustalenia dochodu ani też niemożność ustalenia wydatków na lokal nie jest dostatecznym powodem dla wprowadzenia powyższych wyłączeń.
W obu wypadkach chodzi o najemców uzyskujących niskie dochody, bo tylko takim przyznaje się na zasadach ogólnych uprawnienie do otrzymywania dodatku mieszkaniowego, zaś wyodrębnienie i wyłączenie dwóch wyżej wymienionych grup najemców ma charakter jawnie dyskryminacyjny, gdyż najemcy w tym samym stopniu co inni, uprawnieni do dodatku, posiadają właściwości relewantne, zaś kryteria wyłączenia nie dadzą się uzasadnić żadnym przepisem konstytucji, a tym samym wyłączenie jest niezgodne z konstytucyjnymi zasadami równości praw (art. 67 ust. 2) oraz sprawiedliwości społecznej (art. 1 przepisów konstytucyjnych).


VI


Trybunał Konstytucyjny zbadał kwestię prawidłowości wejścia w życie ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych stwierdzając, że zgodnie z art. 68 ust. 1 tej ustawy - stanowiącym, że wchodzi ona w życie po upływie miesiąca od dnia ogłoszenia, z nieistotnym dla niniejszej sprawy zastrzeżeniem sformułowanym w ust. 2 i 3 tegoż artykułu - ustawa weszła w życie z dniem 12 listopada 1994 r.
Tym samym ustawa weszła w życie w trakcie roku budżetowego, co rzeczywiście - jak podnoszą Wnioskodawcy - mogło spowodować trudności w jej realizacji przez gminy. Trudności te nie były niespodziewane. Ustawodawca je przewidywał, lecz zdecydował o takim terminie wejścia w życie ustawy dla sprawdzenia w praktyce wprowadzanych przez nią rozwiązań jeszcze przed początkiem nowego roku budżetowego.
Jak wyjaśnił Podsekretarz Stanu w Urzędzie Rady Ministrów w uzgodnieniu z Ministrem Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w odpowiedzi na wystąpienie Rzecznika Praw Obywatelskich: wprowadzenie obowiązku przyznawania dodatków mieszkaniowych w końcu roku budżetowego miało umożliwić gminom zorientowanie się jak najkorzystniej z ich punktu widzenia ukształtować relację między czynszami regulowanymi, dodatkami mieszkaniowymi i innymi czynnikami mającymi wpływ na koszty otrzymania mieszkań, w celu właściwego zaplanowania budżetów na 1995 r. (Informacja o pracy Rzecznika Praw Obywatelskich, nr 7/1995, s. 56). Doświadczenie okazało się owocne, przyczyniając się do zmiany niektórych przepisów wykonawczych, rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie dotacji dla gmin na dofinansowanie dodatków mieszkaniowych zmieniono do końca 1994 r. dwukrotnie, rozporządzeniem RM z dnia 29 listopada 1994 r., Dz.U. Nr 129, poz. 643 i rozporządzeniem RM z dnia 28 grudnia 1994 r., (Dz.U. Nr 138, poz. 731), a w następnym roku też dwukrotnie - rozporządzeniem RM z dnia 25 kwietnia 1995 r. (Dz.U. Nr 47, poz. 245) i rozporządzeniem RM z dnia 18 sierpnia 1995 r. (Dz.U. Nr 100, poz. 498).
Trybunał Konstytucyjny uwzględnił także okoliczność, że środki na dotacje celowe przewidziano w budżecie państwa na rok 1994 w kwocie wystarczającej na pokrycie potrzeb, zaś nie wykorzystane z powodu wejścia w życie ustawy pod koniec roku budżetowego, mogły być decyzjami wojewodów przesunięte na rok 1995.
Można więc stwierdzić, że wejście w życie ustawy z dniem 12 listopada 1994 r., a więc z jednomiesięcznym okresem przygotowawczym (vacatio legis) nie spowodowało na tyle istotnego ograniczenia uprawnień czy to gmin, czy też osób mających z mocy ustawy otrzymywać dodatki mieszkaniowe, by można było stwierdzić kolizję przepisu art. 68 ust. 1 ustawy o najmie lokali z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego.


VII


Trybunał Konstytucyjny podjął także - zgodnie z żądaniem Wnioskodawców - kwestię zgodności zakwestionowanych przepisów art. 4 i art. 45 ustawy o najmie lokali z art. 9 umowy międzynarodowej Europejska Karta Samorządu Terytorialnego (odtąd Karta).
Akt ten ratyfikowano w dniu 14 lipca 1994 r., zaś ogłoszono, wraz z odpowiednim oświadczeniem rządowym, w Dzienniku Ustaw Nr 124 z dnia 25 listopada 1994 r. Ratyfikacja nastąpiła bez upoważnienia wyrażonego w ustawie, które wedle art. 33 ust. 2 Małej Konstytucji byłoby wymagane, gdyby Karta miała pociągnąć za sobą konieczność zmian w ustawodawstwie.
Ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych została ogłoszona w Dzienniku Ustaw Nr 105 z dnia 11 października 1994 r. i choć weszła w życie dopiero po upływie miesiąca od tej daty jest aktem ustawodawczym wcześniejszym od Karty.
Należy zakładać, że zdaniem naczelnych organów państwa dokonujących ratyfikacji polskie ustawodawstwo pochodzące sprzed daty ratyfikacji Karty pozostawało w zgodzie z jej postanowieniami a jej ratyfikacja konieczności zmian nie wywoływała, ponieważ w przeciwnym wypadku ratyfikacji dokonano by na podstawie stosownego upoważnienia wyrażonego w ustawie.
Istnieje zatem szczególnie silne domniemanie zgodności polskiego ustawodawstwa z postanowieniami Karty. Wzmacnia je dodatkowo okoliczność, że projekty kolejnych rozporządzeń wykonawczych były przedmiotem opinii Pełnomocnika Rządu do spraw Integracji Europejskiej oraz Pomocy Zagranicznej oraz uznane za niesprzeczne z prawem europejskim. Domniemania zgodności ustawodawstwa polskiego z Kartą nie obaliły - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - argumenty przedstawione przez Wnioskodawców.
Należy przede wszystkim wskazać, że postanowienia Karty najczęściej pokrywają się w swej treści z przyjętą przez Trybunał Konstytucyjny - i wyjaśnioną wyżej w niniejszym uzasadnieniu - interpretację przepisów Małej Konstytucji umieszczonych w jej rozdziale 5: Samorząd terytorialny. W dwóch przypadkach wątpliwych dyrektywność postanowień Karty jest złagodzona sformułowaniami relatywizującymi Tak więc w art. 9 ust. 1 Karty powiada się, że “Społeczności lokalne mają prawo, w ramach narodowej polityki gospodarczej, do posiadania własnych wystarczających zasobów finansowych, którymi mogą swobodnie dysponować w ramach wykonywania swych uprawnień. “ Prawo tu wymienione ma zatem przybierać kształt wyznaczony kierunkami przyjętej - jak stanowi Karta - narodowej polityki gospodarczej, co oznacza, w naszych warunkach - kierunkami polityki mieszkaniowej państwa, o których wyżej była mowa. Natomiast wedle art. 9 ust. 7 Karty “O ile jest to możliwe subwencje przyznane społecznościom lokalnym nie powinny być przeznaczane na finansowanie specyficznych projektów”. Ocena takiej możliwości należy do domeny władzy ustawodawczej, zaś polski parlament ustanawiając dotacje celowe na dofinansowanie dodatków mieszkaniowych nie po raz pierwszy uznał za konieczne odstąpienie od zasady nie ustanawiania dotacji celowych na zadania własne samorządu terytorialnego, podobnie bowiem postąpił wcześniej przewidując np. dotacje celowe na wydatki związane z prowadzeniem szkół.
Natomiast z postanowienia art. 9 ust. 2 Karty (“Wysokość zasobów finansowych społeczności lokalnych powinna być dostosowana do zakresu uprawnień przyznanych im przez Konstytucję lub przez prawo”) nie wynika obowiązek państwa zapewnienia założonej w tych postanowieniach adekwatności “zasobów finansowych” do zadań tylko przy pomocy subwencji, lecz przez określony mechanizm prawny pozyskiwania przez samorząd terytorialny środków finansowych ze wszystkich źródeł Mechanizm taki - choć może niedoskonały, co przyznaje Sejm w powołanej uchwale i rezolucji z dnia 6 lipca 1995 r. - kwestionowane przepisy ustawy o najmie lokali mieszkalnych ustanawiają.
Trybunał Konstytucyjny raz jeszcze podkreśla przy tym, że Karta jest umową międzynarodową ratyfikowaną bez uprzedniego upoważnienia ustawowego, co według poglądów wyrażonych w doktrynie (zob. A. Wasilkowski, Konstytucyjność umów międzynarodowych w RP i problem ostatecznego charakteru orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, Ekspertyzy i opinie, t. I, Wyd. INP PAN, Warszawa 1995, s. 51) nadaje jej słabszą pozycję względem ustawodawstwa krajowego, niż umów ratyfikowanych z upoważnienia parlamentu.
Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje swoje stanowisko, że na tle obowiązującego prawa nie jest możliwe traktowanie umów międzynarodowych jako samoistnej podstawy (punktu odniesienia) kontroli sprawowanej przez Trybunał, jako że konstytucja nie ustanowiła pierwszeństwa ratyfikowanych ustaw w stosunku do ustaw (zob. uchwała z dnia 30 listopada 1994 r. W. 10/94, OTK w 1994/I, poz. 48, orzeczenie z dnia 7 stycznia 1992 r., K. 8/91, OTK w 1992/I, poz. 5).
Wobec stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny braku sprzeczności między art. 4 i art. 45 ust. 1 i 2 ustawy o najmie lokali z konstytucją, nie zachodzi też potrzeba poszukiwania w treści Karty uzupełniających argumentów na rzecz tak określonego stanowiska Trybunału.


VIII


Trybunał Konstytucyjny nie ustosunkował się zasadniczo do zarzutu niezgodności zachodzącej jakoby między przepisami ustawy o najmie lokali a przepisami niektórych innych ustaw, ponieważ - co wcześniej już niejednokrotnie stwierdził - nie ma kompetencji do dokonywania tak zwanej “poziomej” kontroli prawidłowości ustaw, a więc ustalania ich zgodności z przepisami innych ustaw zwykłych.
Brak takiej kompetencji wynika ze sformułowania art. 33a ust. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez Ustawę Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r., wedle którego Trybunał Konstytucyjny orzeka o zgodności ustaw z konstytucją. Kompetencji zaś Trybunału, jak każdego innego organu wyposażonego we władzę publiczną, w państwie prawnym nie można domniemywać, lecz w każdym wypadku znajdować musi wyraźną podstawę konstytucyjną, a przynajmniej ustawową. Odmienny pogląd pozostawałby w kolizji z konstytucyjną zasadą legalizmu, nakazującą wszystkim organom władzy i administracji państwowej działanie na podstawie przepisów praw (art. 3 ust. 2 przepisów konstytucyjnych).
Rozpatrując niniejszą sprawę Trybunał Konstytucyjny nie stwierdził zresztą takiej niespójności między zakwestionowanymi przepisami ustawy o najmie lokali a przepisami innych ustaw (m. in. ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym), która mogłaby uzasadnić nawet wystąpienie sygnalizacyjne w trybie art. 6 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.


IX


Kwestionowany § 3 rozporządzenia RM z dnia 3 listopada 1994 r. w sprawie dotacji dla gmin na dofinansowanie wypłat dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 119, poz. 571) został zmieniony przez rozporządzenie RM z dnie 25 kwietnia 1995 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie dotacji dla gmin na dofinansowanie wypłat dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 47, poz. 245), a następnie przez tak samo zatytułowane rozporządzenie RM z dnia 18 sierpnia 1995 r. (Dz.U. Nr 100, poz. 498). Ponieważ kwestionowany przepis w brzmieniu pierwotnym, tj. nadanym mu w rozporządzeniu RM z dnia 3 listopada 1994 r. utracił moc obowiązującą w dniu 17 maja 1995 r., dlatego postępowanie w sprawie jego zgodności z konstytucją i aktami ustawodawczymi należało - na Wniosek Wnioskodawców umorzyć na zasadzie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. z 1991 r. Nr 109 poz. 470 ze zmianami).

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł, jak w sentencji.