Pełny tekst orzeczenia

68



POSTANOWIENIE

z dnia 29 października 2002 r.

Sygn. akt Tw 49/02



Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Jadwiga Skórzewska-Łosiak

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Miasta Poznania o stwierdzenie zgodności:
art. 88, art. 98 ust. 2, art. 100 ust. 1, art. 117 ust. 1, art. 118 ust. 1, art. 122 ust. 1, art. 123 ust. 1, art. 192 ust. 1 i art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.) z art. 32 ust. 1, art. 62, oraz art. 169 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,



p o s t a n a w i a:


odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.


UZASADNIENIE:

Rada Miasta Poznania uchwałą z 11 czerwca 2002 r. (Nr LXXXIX/1017/III/2002) postanowiła wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją art. 88, art. 98 ust. 2, art. 100 ust. 1, art. 117 ust. 1, art. 118 ust. 1, art. 122 ust. 1, art. 123 ust. 1, art. 192 ust. 1 oraz art. 194 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. (Dz. U. Nr 95, poz. 602 ze zm.) z art. 32 ust. 1, art. 62 i art. 169 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
W wykonaniu uchwały Rady Miasta, Zarząd Miasta Poznania udzielił – uchwałą z 25 lipca 2002 r. (Nr 598/02) – pełnomocnictwa radcy prawnemu do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Przedstawiciel wnioskodawcy sporządził wniosek 25 lipca 2002 r. Wniosek ten obejmuje zarzut niezgodności art. 88 ust. 1 i ust. 2 kwestionowanej ustawy z powołanymi wyżej przepisami konstytucyjnymi, a także z art. 25 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. Pismem procesowym z 2 sierpnia 2002 r., przedstawiciel wnioskodawcy uzupełnił wcześniejszy wniosek, w ten sposób, że powołał w nim także zawarte w Uchwale Rady Miasta pozostałe przepisy ustawy – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, wobec których sformułowano zarzut niezgodności z art. 169 ust. 2 Konstytucji. Natomiast w stosunku do art. 98 ust. 2, art. 100 ust. 1, art. 117 ust. 1, art. 118 ust. 1, art. 122 ust. 1, art. 192 ust. 1, art. 194 ust. 1 przedmiotowej ustawy (pomijając art. 123 ust. 1) wniesiono o zbadanie ich zgodności z art. 32 ust. 1, art. 62 i art. 169 ust. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu przedstawionych zarzutów podniesiono, iż kwestionowana regulacja wprowadza – nieprzewidzianą w Konstytucji RP – zasadę proporcjonalności wyborów do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, skutkiem czego rozwiązanie to wykraczać ma poza zawarte w art. 169 ust. 2 Konstytucji upoważnienie do ustalania zasad i trybu zgłaszania kandydatów i przeprowadzenia wyborów. Zdaniem wnioskodawcy, regulacja ta prowadzi do naruszenia zasady jednolitości systemu wyborczego i zróżnicowania pozycji ustrojowej gmin.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Wniosek Rady Miasta Poznania został wstępnie rozpoznany w trybie art. 36 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Na tym etapie postępowania Trybunał Konstytucyjny badał, czy wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu, czy odpowiada warunkom formalnym oraz czy nie zachodzi oczywista bezzasadność wniosku.
Oświadczenie woli organu kolegialnego, jakim jest rada miejska, może być skutecznie wyrażona tylko w uchwale. W badanym przypadku uchwała Rady Miasta Poznania z 11 czerwca 2002 r. w kwestii wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o dokonanie abstrakcyjnej kontroli norm stanowi conditio sine qua non wszczęcia postępowania przed Trybunałem. Nie budzi wątpliwości, że jedynie Rada Miasta Poznania – jako organ stanowiący gminy – była konstytucyjnie uprawniona do złożenia wniosku; również za niewątpliwe należy uznać to, że wyłącznie ona ma prawo decydować o przedmiocie i zakresie zaskarżenia. Oprócz Rady, wśród organów gminy nie ma innego podmiotu uprawnionego; nie jest nim także pełnomocnik, obowiązany działać w granicach i zakresie udzielonego mu umocowania. Pełnomocnikowi nie służy kompetencja do samodzielnego kształtowania ani przedmiotu zaskarżenia, ani wzorców konstytucyjnych (por. np. postanowienie z 24 lipca 2001 r., T. 24/01, OTK ZU nr 1/B/2002, s. 96). Trybunał Konstytucyjny, przy rozpatrywaniu wniosków organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, zwracał już uwagę, że „tylko organ stanowiący gminy jest uprawniony zarówno do wystąpienia z wnioskiem, w sprawach, o których mowa w art. 188 Konstytucji, jak i do rozszerzenia wniosku na dalszych etapach postępowania. Właściwie umocowani przedstawiciele wnioskodawcy, są związani treścią uchwały rady gminy i nie mogą samodzielnie dokonywać rozszerzenia wniosku” (por. wyrok z 3 listopada 1998 r., K. 12/98, OTK ZU nr 6/1998, s. 536).
Porównanie treści uchwały Nr LXXXIX/1017/III/2002 Rady Miasta Poznania z treścią złożonego pierwotnie wniosku z 25 lipca 2002 r. oraz jego uzupełnieniem z 2 sierpnia 2002 r. jasno wykazuje, że zachodzą między nimi rozbieżności. Nie ulega wątpliwości, że w złożonym w Trybunale Konstytucyjnym wniosku pełnomocnik wyszedł poza zakres uchwały Rady Miasta, powołując jako wzorzec kontroli art. 25 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych. W tym zakresie stanowi to samodzielną przesłankę odmowy nadania dalszego biegu wnioskowi.
Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji RP, z wnioskiem, o którym mowa w art. 188 Konstytucji, wystąpić mogą organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Uprawnienie to doznaje ograniczenia w art. 191 ust. 2, z którego treści wynika, iż legitymacja ta ma charakter szczególny, co oznacza, iż we wniosku można zakwestionować jedynie taki akt normatywny, który dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy. Utrwalona w toku działalności orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego wykładnia tego przepisu, wskazuje, iż legitymacja podmiotów uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem w przedmiocie kontroli aktu normatywnego z Konstytucją, winna być rozumiana w sposób ścisły, a wszelka interpretacja rozszerzająca jest w tym zakresie niedopuszczalna (por. np. postanowienie z 28 czerwca 2000 r., sygn. U. 1/00, OTK ZU nr 5/2000, s. 864 i n.).
Zgodnie z art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.), wnioskodawca obowiązany jest wykazać, iż przepisy, które uczynił przedmiotem swojego wystąpienia dotyczą bezpośrednio zakresu jego działania. Art. 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), stanowi, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Trybunał stwierdza, że ustalanie zasad prawa wyborczego do jednostek samorządu terytorialnego nie jest zadaniem o charakterze lokalnym, a zatem nie wchodzi tu możliwość zastosowania domniemania, o którym mowa w art. 6 ustawy o samorządzie gminnym, jak też żaden przepis prawa nie przewiduje wprost takich kompetencji dla jakiejkolwiek jednostki samorządu terytorialnego. Co więcej, w myśl jednoznacznego brzmienia art. 169 ust. 2 Konstytucji, regulacje dotyczące ustalania zasad wyborów do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, w tym i gmin, określone mogą być wyłącznie w drodze ustawy. Ustalenie zatem zasad i trybu zgłaszania kandydatów i przeprowadzenia wyborów należy – w świetle tego przepisu ustawy zasadniczej – wyłącznie do zakresu działania ustawodawcy. Rozwiązanie to ma to m. in. walor gwarancyjny z punktu widzenia realizacji konstytucyjnego prawa obywateli wyrażonego w art. 62 ustawy zasadniczej. W tym świetle należy uznać, że sformułowany zarzut odnoszący się do sposobu podziału mandatów w wyborach do organów gminy nie dotyczy w sposób bezpośredni zakresu działania wnioskodawcy, jako uprawnionego podmiotu – w myśl w art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji – do wszczęcia postępowania w przedmiocie abstrakcyjnej kontroli aktów normatywnych.
Na marginesie Trybunał pragnie zaznaczyć jeszcze jeden problem. Wnioskodawca wskazał jako wzorzec kontroli art. 62 Konstytucji. Określone w tym przepisie prawa mają charakter osobisty i przysługują wyłącznie osobom fizycznym, a dokładniej obywatelom. W szczególności należy zauważyć, iż organ gminy nie może być podmiotem prawa przynależnego osobom korzystającym z czynnego prawa wyborczego, czy też dostępu do służby publicznej. Z tego też powodu, co do zasady, nie przysługuje mu, zatem prawo do występowania do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem w tym zakresie, w trybie kontroli abstrakcyjnej norm.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.