Pełny tekst orzeczenia

82

POSTANOWIENIE
z dnia 25 marca 2003 r.
Sygn. akt Tw 2/03



Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marek Mazurkiewicz

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Rady Powiatu w Ełku o stwierdzenie zgodności:
art. 35 ust. 2j ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.) z art. 15 ust. 1, art. 16, art. 165 ust. 2, art. 167 i art. 216 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,


p o s t a n a w i a:


odmówić nadania wnioskowi dalszego biegu.


UZASADNIENIE:


20 stycznia 2003 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynął wniosek Rady Powiatu w Ełku o stwierdzenie zgodności art. 35 ust. 2j ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.; dalej: ustawa o pomocy społecznej) z art. 15 ust. 1, art. 16, art. 165 ust. 2, art. 167 i art. 216 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 4 lutego 2003 r. wezwano wnioskodawcę do uzupełnienia, w terminie 7 dni, braków formalnych poprzez wskazanie umocowanego przedstawiciela do reprezentowania Rady Powiatu w Ełku przed Trybunałem Konstytucyjnym, a także doręczenie 3 kopii uchwały Rady Powiatu w Ełku w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego oraz doręczenie 3 egzemplarzy wniosku.
17 lutego 2003 r. zostało dostarczone Trybunałowi Konstytucyjnemu pismo, w którym wnioskodawca odniósł się do stwierdzonych przez Trybunał braków formalnych wniosku.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Art. 191 ust. 1 Konstytucji określa podmioty uprawnione do występowania z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Przepis ten wymienia dwie grupy podmiotów uprawnionych. Po pierwsze, z wnioskiem w sprawach, o których mowa w art. 188 Konstytucji, mogą wystąpić podmioty legitymowane generalnie, wyliczone w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji. Drugą grupę stanowią podmioty dysponujące legitymacją szczególną, to znaczy takie, które mogą wystąpić z wnioskiem jedynie w przypadku, gdy akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania. Takie ukształtowanie legitymacji szczególnej wynika jasno z treści art. 191 ust. 2 w związku z art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego utrwalona została wykładnia dotycząca legitymacji obydwu grup podmiotów. Jak wielokrotnie twierdził Trybunał, uprawnienie wąskiego grona naczelnych organów państwa do inicjowania postępowań przed Trybunałem Konstytucyjnym stanowi istotny składnik pozycji ustrojowej tych organów, a jego realizacja jest nierozerwalnie związana z rolą, jaką organ pełni w systemie organów państwa. Na tym tle już sam fakt przyznania prawa inicjowania postępowań przed Trybunałem innym podmiotom, nawet w tak ograniczonym zakresie, jaki wynika z treści art. 191 ust. 2 Konstytucji, stanowi istotny wyłom. Dlatego też legitymacja podmiotów mogących wystąpić z wnioskiem o kontrolę aktu normatywnego, dotyczącego spraw objętych ich zakresem działania, winna być rozumiana w sposób ścisły, a wszelka interpretacja rozszerzająca jest w tym zakresie niedopuszczalna (por. postanowienie TK z 28 czerwca 2000 r., sygn. U. 1/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 149).
Ustanowiony w art. 191 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji warunek dopuszczalności złożenia wniosku do Trybunału Konstytucyjnego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego polega na wymaganiu istnienia związku między zaskarżonym przepisem a sprawami objętymi zakresem działania tego rodzaju jednostek. Również sens tego warunku został już szeroko wyjaśniony przez Trybunał Konstytucyjny (zob. postanowienia TK o sygn. T. 25/01 z 22 sierpnia 2001 r., OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 40 oraz z 3 października 2001 r., OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 41 i powołane w uzasadnieniu pierwszego z nich wcześniejsze orzeczenia).
Trybunał Konstytucyjny uznał, że podmioty określone w art. 191 ust. 1 pkt 3-5 Konstytucji nie są uprawnione do występowania z wnioskami w sprawach ogólnopaństwowych lub ogólnospołecznych, które z natury rzeczy dotyczą interesu prawnego wszystkich obywateli lub grup o wiele szerszych niż te, które dany podmiot reprezentuje. Badając, czy danemu podmiotowi przysługuje uprawnienie do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem dotyczącym konkretnego przepisu należy rozstrzygnąć, czy kwestionowany we wniosku przepis dotyczy spraw objętych zakresem działania wnioskodawcy. Rozstrzygnięcie to powinno być oparte na wskazanych przez wnioskodawcę przepisach. Nie wystarczy zatem, że kwestionowany przepis może znaleźć, a nawet – że w rzeczywistości znalazł, zastosowanie wobec wnioskodawcy. Konieczne jest ustalenie, że dany przepis dotyczy działalności stanowiącej realizację konstytucyjnie, ustawowo lub – gdy chodzi o podmioty prywatne – statutowo określonych zadań danej kategorii podmiotów.
Na tle powyższych ustaleń o charakterze ogólnym Trybunał Konstytucyjny rozważył, czy kwestionowany przez wnioskodawcę art. 35 ust. 2j ustawy o pomocy społecznej, w brzmieniu nadanym ustawą z 8 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 72, poz. 748), dotyczy spraw objętych zakresem działania powiatu.
Rada Powiatu w Ełku jako podstawę prawną swojej legitymacji wskazała art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji oraz art. 4 ust. 1 pkt 3 i art. 12 pkt 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie powiatowym). Zgodnie z pierwszym przywołanym przepisem ustawowym, powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie pomocy społecznej, drugi zaś do wyłącznej właściwości rady powiatu przekazuje uchwalanie budżetu powiatu, w oparciu o który powiatowa jednostka samorządu terytorialnego finansuje realizację powierzonych jej ustawami zadań publicznych. W ocenie wnioskodawcy postanowienia powyższe uprawniają do skutecznego zakwestionowania konstytucyjności art. 35 ust. 2j ustawy o pomocy społecznej, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 8 czerwca 2001 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 72, poz. 748). Nowelizacja ta rozstrzygnęła, że „opłaty, o których mowa w ust. 1 (tzn. opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej), przeznaczane są na utrzymanie domu pomocy społecznej”.
Zakres działania samorządu terytorialnego wyznaczają przepisy Konstytucji i ustaw. Zgodnie z art. 16 ust. 2 i art. 163 Konstytucji samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych. Z kolei gmina – jako podstawowa jednostka samorządu terytorialnego – wykonuje wszystkie zadania samorządu terytorialnego nie zastrzeżone dla innych jednostek tego samorządu (art. 164 ust. 3 Konstytucji). Art. 166 Konstytucji wprowadza podział zadań publicznych wykonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego na zadania własne (ust. 1) i zadania zlecone (ust. 2).
W myśl art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie powiatowym, powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie pomocy społecznej.
Ustawa o pomocy społecznej stanowi w art. 1 ust. 2, że pomoc społeczną organizują organy administracji rządowej i samorządowej, współpracując w tym zakresie z organizacjami społecznymi, Kościołem Katolickim, innymi kościołami, związkami wyznaniowymi, fundacjami, stowarzyszeniami, pracodawcami oraz osobami fizycznymi i prawnymi. W konsekwencji, art. 9 powołanej ustawy rozstrzyga, że obowiązek wykonania zadań pomocy społecznej spoczywa na organach jednostek samorządu terytorialnego oraz na administracji rządowej w zakresie ustalonym ustawami.
Dla gminy zakres ten wyznacza m.in. art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, przez wskazanie, że do jej zadań własnych z zakresu pomocy społecznej należy „prowadzenie domów pomocy społecznej /.../ oraz kierowanie do nich osób wymagających opieki”, zaś zadania zlecone gminie obejmują m.in. (art. 11 pkt 8) „utworzenie i utrzymywanie ośrodka pomocy społecznej /.../”.
Do zadań z zakresu pomocy społecznej realizowanych przez powiat należy m.in. (art. 10a pkt 1 ustawy o pomocy społecznej) „zapewnienie, organizowanie i prowadzenie usług o określonym standardzie w domu pomocy społecznej o zasięgu ponadgminnym /.../ oraz kierowanie osób ubiegających się o przyjęcie do domu pomocy społecznej”, zaś wśród zadań z zakresu administracji rządowej realizowanych przez powiat nie znalazły się sprawy związane z domami pomocy społecznej (art. 11a powołanej ustawy).
Wśród zadań z zakresu pomocy społecznej realizowanych przez samorząd województwa, art. 11b ust. 1 pkt 6 ustawy o pomocy społecznej wskazuje „organizowanie i prowadzenie jednostek organizacyjnych pomocy społecznej o zasięgu ponadpowiatowym” (art. 2a pkt 7 ustawy za jednostkę organizacyjną pomocy społecznej uznaje m.in. dom pomocy społecznej).
Do zadań wojewody w zakresie pomocy społecznej ustawa zalicza m.in. (art. 12 ust. 1 pkt 5) „wydawanie i cofanie zezwoleń lub zezwoleń warunkowych na prowadzenie domów pomocy społecznej /.../”.
W art. 12a ust. 1 ustawa o pomocy społecznej stwarza organom administracji rządowej i organom jednostek samorządu terytorialnego możliwość zlecania, w drodze umowy, organizacjom społecznym, Kościołowi Katolickiemu i innym kościołom i związkom wyznaniowym, fundacjom, stowarzyszeniom, pracodawcom oraz osobom fizycznym i prawnym zadań z zakresu pomocy społecznej oraz wspierania ich w tym finansowo.
W szczególności, ustawa odnosząc się do tej formy świadczenia pomocy społecznej, jaką jest prowadzenie domu pomocy społecznej, przesądziła (art. 19a), że domy pomocy społecznej mogą prowadzić, po uzyskaniu zezwolenia wojewody: organy jednostek samorządu terytorialnego (pkt 1), Kościół Katolicki, inne kościoły i związki wyznaniowe oraz organizacje społeczne, fundacje i stowarzyszenia (pkt 2), a także inne osoby prawne i fizyczne (pkt 3).
Mając na uwadze powyższe, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że pomoc społeczna, zwłaszcza zaś prowadzenie domu pomocy społecznej, jest zadaniem publicznym, którego realizacja, po uzyskaniu zgody wojewody, należy do zakresu działania organów jednostek wszystkich szczebli samorządu terytorialnego, ale także może być powierzona ustawowo określonym podmiotom.
Dlatego, w ocenie Trybunału uzasadnienie konstytucyjnej legitymacji Rady Powiatu w Ełku (art. 191 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 2) w przywołanym art. 4 ust. 1 pkt 3 (i tym bardziej w art. 12 pkt 5) ustawy o samorządzie powiatowym nie spełnia wymogów, które pozwoliłyby uznać, że prowadzenie domu pomocy społecznej przez organy samorządu powiatowego jest uprawnieniem wyjątkowym, przyznanym w związku ze szczególnym charakterem działalności z zakresu pomocy społecznej, realizowanej wyłącznie przez powiat. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że ze względu na konieczność ścisłej interpretacji art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji, właśnie w sferze działań o charakterze publicznym należy poszukiwać spraw objętych zakresem działania konkretnej jednostki samorządu terytorialnego (w tym i powiatu). Wyznaczony w ten sposób zakres działań – jako właściwy tylko dla takiego podmiotu – jest specyficzny dla jednostki samorządu terytorialnego. Stąd, wyłącznie ta jednostka samorządu terytorialnego jest uprawniona do kierowania do Trybunału Konstytucyjnego wniosków dotyczących spraw objętych tak rozumianym jej zakresem działania. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, Rada Powiatu w Ełku występując o kontrolę abstrakcyjną art. 35 ust. 2j ustawy o pomocy społecznej, kwestionuje przepis, który odnosi się do sprawy o charakterze ogólnospołecznym, a więc z natury dotyczy interesu prawnego obywateli (czyli grupy szerszej niż ustawowo reprezentowana przez powiat), korzystających ze świadczeń, jakie zapewnia dom pomocy społecznej.
Trybunał Konstytucyjny zwraca także uwagę, że – obok braku czynnej legitymacji procesowej Rady Powiatu w Ełku jako samodzielnej podstawy dla odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu, sporządzony przez nią wniosek cechuje oczywista bezzasadność w zakresie przywołanych wzorców kontroli. Trybunał uznaje, że wnioskodawca wskazał nieadekwatną konstytucyjną podstawę orzekania w sprawie zgodności art. 35 ust. 2j ustawy o pomocy społecznej. Zarówno art. 15 ust. 1 (zasada decentralizacji władzy publicznej), art. 16 ust. 1 (zasada istnienia ex lege wspólnoty samorządowej), także art. 165 ust. 2 (zasada sądowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego) i art. 167 ust. 4 (zasada adekwatności), a zwłaszcza art. 216 ust. 1 (zasada ustawowego określania gromadzenia i wydatkowania środków finansowych na cele publiczne) nie stanowią wzorca kontroli dla kwestionowanego we wniosku przepisu.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.


4