P 22/02
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
76/7A/2004
POSTANOWIENIE
z dnia 7 lipca 2004 r.
Sygn. akt P 22/02
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Marek Mazurkiewicz – przewodniczący
Teresa Dębowska-Romanowska
Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska
Janusz Niemcewicz – sprawozdawca
Bohdan Zdziennicki,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2004 r. pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, co do zgodności:
art. 51 zd. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) z art. 7 i art. 184 zd. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
na podstawie 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638 oraz z 2001 r. Nr 98, poz. 1070) umorzyć postępowanie w sprawie.
UZASADNIENIE:
I
1. Naczelny Sąd Administracyjny, po podjęciu postanowienia z 3 czerwca 2002 r. (sygn. II SA/Kr 662/02), wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z następującym pytaniem prawnym:
czy pominięcie w art. 51 zd. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) słów „lub uchwały podjętej przez organ gminy skarżącej rozstrzygnięcie nadzorcze” jest zgodne z art. 7 i art. 184 zd. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Powyższe pytanie prawne sformułowane zostało w związku z postępowaniem wszczętym ze skargi Miasta Bochnia na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z 6 lutego 2002 r. (nr PR.VII-0911/12/02) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Bochni z 28 grudnia 2001 r. (nr XXXVIII/373/01) w sprawie przyjęcia Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2002. W uzasadnieniu pytania prawnego Naczelny Sąd Administracyjny szczegółowo przedstawił okoliczności sprawy, w związku z którą pytanie zostało sformułowane. Przychylając się do argumentów podniesionych w skardze rady gminy, uzasadniających stwierdzenie wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody, Sąd wskazał jednocześnie na cały szereg mankamentów zawartych w samej uchwale Rady Miejskiej. Część ze wykazanych przez Sąd uchybień uchwały Rady Miejskiej została już podniesiona w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody, pozostałe – w ocenie sądu administracyjnego – skutkować winny stwierdzeniem nieważności uchwały, nie zaś – jak to przyjął organ nadzoru – jedynie uznaniem, że zaistniałe naruszenia prawa są nieistotne i jako takie nie wpływają na ważność samej uchwały. W konkluzji swoich ustaleń Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie ma wątpliwości, że sama uchwała Rady Miejskiej jest sprzeczna z prawem. Powołując się jednak na treść zakwestionowanego art. 51 zd. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, skład orzekający występujący z pytaniem prawnym uznał, iż przepis ten wyklucza stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej tylko z tego powodu, że stroną skarżącą jest w tym przypadku gmina. Dokonując interpretacji zaskarżonego unormowania ustawy Sąd przyjął, że wadliwa uchwała Rady Miejskiej nie jest w rozumieniu tego przepisu „zaskarżonym aktem”, co wyklucza dopuszczalność stwierdzenia jej nieważności, a w konsekwencji pozbawia Sąd kompetencji do wydania orzeczenia takiej treści.
Zarzut niekonstytucyjności art. 51 zd. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym został w pytaniu prawnym uzasadniony w ten sposób, iż Sąd wskazał na wadliwe pominięcie w treści zaskarżonego przepisu słów „lub uchwały podjętej przez organ gminy skarżącej rozstrzygnięcie nadzorcze”. Właśnie w braku tak określonej przesłanki upatruje Naczelny Sąd Administracyjny przeszkody prawnej w wydaniu orzeczenia stwierdzającego nieważność uchwały w sytuacji, gdy przedmiotem rozpoznania jest rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody zaskarżone do sądu administracyjnego przez organ gminy. W ocenie Sądu występującego z pytaniem prawnym sprzeczne z normami konstytucyjnymi (art. 7 i art. 184 zd. 2 Konstytucji) jest zobligowanie sądu administracyjnego do pozostawienia w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego niezgodnego z prawem, wykazującego wady, które skutkować winny stwierdzeniem jego nieważności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustawodawca jest zobowiązany do takiego określenia kompetencji sądu administracyjnego, które umożliwi orzekanie o zgodności z ustawami wszystkich uchwał organów samorządu terytorialnego, zwłaszcza zaś tych, które stanowią prawo miejscowe. Sąd wskazał przy tym dodatkowo na dokonane przez prawodawcę zmiany w treści art. 94 ust. 1 in fine ustawy o samorządzie gminnym, art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 83 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. W ich konsekwencji dopuszczalne stało się de lege lata stwierdzenie nieważności uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiących akty prawa miejscowego, również po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia. Brak analogicznego zastrzeżenia w treści art. 51 zd. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym powoduje zaś, że sąd administracyjny nie może wykonać obowiązku wynikającego z art. 184 zd. 2 Konstytucji.
2. Prokurator Generalny wyraził stanowisko w niniejszej sprawie w piśmie z 21 listopada 2002 r. W ocenie tego uczestnika postępowania zaskarżony przepis ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jest zgodny z art. 7 i art. 184 zd. 2 Konstytucji. Na wstępie swojego stanowiska Prokurator Generalny zgłosił wątpliwości odnośnie spełnienia w niniejszej sprawie przesłanki, o której mowa w art. 193 Konstytucji. Zgodnie z nią, warunkiem wystąpienia przez sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego jest stwierdzenie, że od odpowiedzi na pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Zdaniem Prokuratora pytanie sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny może budzić wątpliwości odnośnie zaistnienia tego rodzaju zależności. Dokonując merytorycznej oceny sformułowanych zarzutów, Prokurator Generalny dochodzi do wniosku, że zależność między odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem sprawy zawisłej przed Sądem nie ma charakteru bezwzględnego, zwłaszcza w świetle dyspozycji art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Przepis ten daje Sądowi możliwość podjęcia przewidzianych ustawą środków w stosunku do wcześniejszych aktów lub czynności w granicach danej sprawy. Prokurator Generalny przyjął jednak, że wątpliwości Sądu występującego z pytaniem prawnym nie dotyczą tego, czy dopuszczalne jest – co do zasady – zastosowanie w sprawie zawisłej przed Sądem art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, ale problemu konstytucyjności zaskarżonego art. 51 zd. 2 tej ustawy. Uwzględniając takie podejście Sądu, Prokurator Generalny uznał dopuszczalność wystąpienia z tego rodzaju pytaniem prawnym. W odniesieniu do merytorycznej oceny zgłoszonych zarzutów Prokurator Generalny nie podzielił wątpliwości Sądu. Dokonując szczegółowej analizy zakresu zastosowania art. 51 zd. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, nie dopatrzył się niezgodności tego przepisu ze wskazanymi w pytaniu prawnym wzorcami konstytucyjnymi. Rozważając problem zgodności z art. 7 Konstytucji, Prokurator Generalny podkreślił, że ustanowiony w kwestionowanym przepisie zakaz reformationis in peius w żadnym stopniu nie uszczupla możliwości skorzystania przez organ nadzoru z jego własnych uprawnień do zaskarżania aktu organu samorządu terytorialnego. Nawet bowiem wówczas, gdy w toku postępowania ze skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze, Sąd nie może stwierdzić nieważności aktu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy, to nadal istnieje prawna możliwość wyeliminowania takiego aktu z porządku prawnego w odrębnym postępowaniu zainicjowanym przez organ nadzoru. Prokurator Generalny nie podzielił także zarzutów dotyczących niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 184 zd. 2 Konstytucji. Zdaniem tego uczestnika postępowania pytający pomija konsekwencje przepisu zd. 1 art. 184 Konstytucji, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne „w zakresie określonym w ustawie”. Należy więc uznać, że zaskarżony przepis konkretyzuje powyższą dyspozycję konstytucyjną. Ustanawia wprawdzie pewne proceduralne ograniczenie możliwości orzekania w jednym postępowaniu inicjowanym skargą organu gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze, ale nie wyklucza orzekania w tym zakresie w odrębnym postępowaniu przed sądem administracyjnym.
3. Stanowisko w sprawie zajął także Marszałek Sejmu. W piśmie z 29 lipca 2003 r. opowiedział się za stwierdzeniem zgodności kwestionowanego przepisu ustawy o NSA z art. 7 oraz art. 184 zd. 2 Konstytucji. Zdaniem Marszałka Sejmu przepis art. 51 zd. 2 zaskarżonej ustawy wyrażając zakaz reformationis in peius spełnia wymogi praworządności i legalizmu. W ocenie tego uczestnika postępowania Sąd kierujący pytanie prawne nie uwzględnił dyspozycji zd. 1 art. 184 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem określenie zakresu kontroli działalności administracji publicznej realizowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny (oraz inne sądy administracyjne) powierzone zostało ustawodawcy. Jest więc on legitymowany do wprowadzenia pewnych ograniczeń kompetencji kontrolnych sądu administracyjnego. Rozwiązanie przyjęte w art. 51 ustawy o NSA daje wyraz kompromisowi pomiędzy respektowaniem zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowo-administracyjnym oraz zasady niezwiązania sądu granicami skargi a ochroną skarżącego przed możliwością uzyskania w wyniku skargi do NSA rozstrzygnięcia mniej korzystnego od tego, które zostało zaskarżone. W ocenie Marszałka Sejmu, kompromis ten, ograniczając możliwości orzecznicze sądu administracyjnego, nie narusza jednak wskazanych w pytaniu prawnym przepisów Konstytucji.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Przedmiotem pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego jest problem zgodności z Konstytucją art. 51 zd. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Art. 51 tej ustawy ma następującą treść: „Sąd nie jest związany granicami skargi. Sąd nie może jednak wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu”. Zakwestionowanemu przepisowi ustawy skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucił niezgodność z art. 7 i art. 184 zd. 2 Konstytucji. Polegać ma ona na pominięciu w treści tego przepisu zwrotu „lub uchwały podjętej przez organ gminy skarżącej rozstrzygnięcie nadzorcze”. Zdaniem Sądu, pominięcie to powoduje, że w sytuacji, w której stroną skarżącą rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody jest gmina, sąd – uchylając wadliwe rozstrzygnięcie nadzorcze – nie jest uprawniony do jednoczesnego stwierdzenia nieważności samej uchwały rady gminy, której takie rozstrzygnięcie dotyczyło. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopiero uzupełnienie zakwestionowanego przepisu o dodatkową przesłankę, której treść postulowana jest w pytaniu prawnym, stworzyłoby podstawę prawną do wydania przez sąd tego rodzaju orzeczenia.
2. Analiza skierowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego, argumentów przytoczonych dla uzasadnienia zarzutu niekonstytucyjności zakwestionowanego w nim przepisu, jak i okoliczności sprawy, w związku z którą sformułowane zostało pytanie prawne, wymagają zdaniem Trybunału Konstytucyjnego uprzedniego rozważenia, czy w niniejszej sprawie są spełnione wszystkie przesłanki warunkujące wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia merytorycznego. Warto zauważyć, że problem ten podniesiony został także w treści stanowiska Prokuratora Generalnego, który jednakże uznał w konkluzji, że brak jest przeszkód do merytorycznej oceny zarzutów sformułowanych przez Sąd. Prokurator Generalny skoncentrował się przy tym na kwestii zależności między treścią sformułowanego pytania a problemem rozstrzygnięcia sprawy, w związku z którą pytanie zostało sformułowane. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozważenia wymaga jednak inny aspekt problemu merytorycznej oceny pytania prawnego skierowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Zgodnie z art. 193 Konstytucji, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Pytanie prawne jest więc w swojej istocie środkiem służącym sądom do wszczynania przed Trybunałem Konstytucyjnym procedury kontroli norm prawnych, zmierzającej do wyeliminowania z systemu norm prawnych pozostających w sprzeczności z normami hierarchicznie wyższymi. W świetle zastrzeżenia sformułowanego w art. 193 Konstytucji, korzystanie przez sąd z tego rodzaju środka prawnego warunkowane jest tym, aby od udzielonej przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na postawione pytanie uzależnione było rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Innymi słowy, przedmiotem pytania prawnego winno być tego rodzaju zagadnienie prawne, którego rozwiązanie możliwe jest wyłącznie przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego, uznający kwestionowany przepis za zgodny z unormowaniem wyższego rzędu, bądź też stwierdzający jego niezgodność, skutkującą uchyleniem wadliwego przepisu. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, oprócz skutków oddziaływujących w płaszczyźnie generalnej (erga omnes), umożliwić ma więc jednocześnie rozstrzygnięcie jednostkowej sprawy, w związku z którą sformułowane zostało pytanie prawne.
3. Dla oceny, czy w niniejszej sprawie spełniona została powyższa przesłanka, zasadnicze znaczenie ma dokonana przez prawodawcę – już po wniesieniu pytania prawnego – zmiana stanu normatywnego w zakresie objętym tym pytaniem. Generalne uchylenie ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z oczywistych względów oznacza derogację także zakwestionowanego przez Sąd art. 51 zd. 2 tego aktu. Zagadnienie normowane zaskarżonym przepisem znalazło jednakże swoje uregulowanie w nowej ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; dalej: p.p.s.a.). W szczególności problem zakresu zastosowania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi zakazu reformationis in peius unormowany został w art. 134 § 2 tej ustawy. W związku z powyższym rozważenia wymaga kwestia skutków, jakie ten fakt prawotwórczy wywołał z punktu widzenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie. Z jednej strony, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, stwierdzenie utraty mocy obowiązującej przez zakwestionowany akt normatywny przed wydaniem orzeczenia przez TK skutkować winno umorzeniem postępowania. Takie stanowisko prezentowane było zarówno pod rządami art. 4 ust. 2 dawnej ustawy o TK z 29 kwietnia 1985 r. (zob. np. postanowienie U. 2/92), jak i już po wejściu w życie ustawy o TK z 1 sierpnia 1997 r. (zob. postanowienie SK 3/98). Oczywiście, respektując przyjęty w orzecznictwie TK materialny sposób rozumienia przesłanki utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, taka decyzja procesowa poprzedzona musi być przesądzeniem, czy zaskarżony akt prawny istotnie utracił moc obowiązującą także w tzw. ograniczonym zakresie obowiązywania. Istotne jest więc wówczas stwierdzenie, czy w świetle unormowań proceduralnych i intertemporalnych zaskarżony przepis nie może znaleźć już zastosowania do żadnej sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości (por. uchwała W. 5/94, orzeczenie U. 4/95, SK 3/98). Warto podkreślić, że w sprawach zainicjowanych pytaniem prawnym istotne znaczenie dla stwierdzenia dopuszczalności umorzenia postępowania przed TK ma również to, czy w sprawie, w związku z którą skierowano pytanie prawne, przepis będzie mógł być ewentualnie zastosowany (zob. P. 5/87).
Uwzględniając wszystkie powyższe uwarunkowania stwierdzić wobec tego trzeba, iż art. 51 zd. 2 ustawy o NSA utracił moc obowiązującą zarówno w pełnym, jak i w ograniczonym zakresie obowiązywania. Ponadto, przyjąć należy, że przepis ten nie może znaleźć również zastosowania w postępowaniu, w związku z którym NSA wystąpił z pytaniem prawnym. Zgodnie bowiem z uregulowaniem art. 97 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sprawach nie zakończonych do 1 stycznia 2004 r. zastosowanie znaleźć winny przepisy p.p.s.a. (….). W analizowanej sprawie nie znajduje również zastosowania przesłanka opisana w art. 39 ust. 3 ustawy o TK, wydanie orzeczenia o przepisie, który utracił moc obowiązującą nie jest bowiem konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności lub praw. Tylko taka zaś okoliczność uzasadniałaby wydanie przez Trybunał orzeczenia merytorycznego, pomimo stwierdzenia utraty mocy obowiązującej przez przepis poddawany ocenie Trybunału Konstytucyjnego.
Z uwagi jednak na okoliczność, że ustawa p.p.s.a. przewiduje w art. 134 § 2 unormowanie analogiczne do zaskarżonego przepisu ustawy o NSA rozważenia wymaga inny problem. W dotychczasowym orzecznictwie podkreślone zostało bowiem, iż – uzasadniająca umorzenie postępowania przed TK – przesłanka utraty mocy obowiązującej przez zaskarżony akt interpretowana winna być także przez pryzmat przedmiotu orzekania przez sąd konstytucyjny, którym to przedmiotem nie są tylko formalnie traktowane przepisy prawne (jednostki redakcyjne tekstu prawnego), ale wyinterpretowane z nich normy prawne. Tym samym, dopiero stwierdzenie definitywnego usunięcia z systemu prawnego normy wyrażonej przez zakwestionowany akt prawny uzasadnia podjęcie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania (zob. U. 10/98). Warto zastanowić się wobec tego nad dopuszczalnością merytorycznego orzekania przez TK w sytuacji, gdy normowana instytucja wyrażona jest obecnie w formalnie innym akcie prawnym, aniżeli ten zakwestionowany w pytaniu prawnym. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż zmiana podstawy prawnej dla dekodowania zakazu reformationis in peius w postępowaniu przed sądami administracyjnymi niesie ze sobą konsekwencje odnośnie spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczalność pytania prawnego kierowanego do TK. Formalnie bowiem rzecz biorąc, od udzielenia odpowiedzi na pytanie prawne dotyczące konstytucyjności art. 51 zd. 2 ustawy o NSA nie zależy już rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem formułującym pytanie prawne. Ta zaś zależność stanowi w świetle art. 193 Konstytucji warunek konieczny dopuszczalności występowania z pytaniem prawnym. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że zależność ta spełniona być musi jedynie w chwili występowania przez sąd z pytaniem prawnym, a co za tym idzie, że możliwe jest późniejsze orzekanie przez TK w odpowiedzi na pytanie prawne dotyczące przepisu, który de lege lata nie może już znaleźć zastosowania w sprawie toczącej się przed tym sądem. Wyrok TK, wywołując skutki erga omnes, oddziaływuje także (a z perspektywy sądu występującego z pytaniem prawnym – przede wszystkim) na treść rozstrzygnięcia w sprawie, w związku z którą wszczęto postępowanie przed TK. Zauważyć należy ponadto, że stanowisko wskazujące na niezasadność umarzania postępowania przed TK w sytuacji, gdy nowa regulacja prawna wyraża normy prawne analogiczne do tych już zaskarżonych, opiera się na stwierdzeniu tożsamości tych norm (tak w sprawie U. 10/98, również na takim założeniu opierała się argumentacja zdania odrębnego w sprawie SK 3/98). Jeżeli tożsamości tej nie ma, uznać należy, że samodzielne modyfikowanie formalnie ujętego (poprzez wskazanie przepisów prawnych) przedmiotu pytania prawnego przez TK stanowiłoby niedopuszczalne wykroczenie poza granice zasady skargowości wyrażonej w art. 66 ustawy o TK.
W związku z powyższym, odpowiedzi wymaga pytanie, czy w niniejszej sprawie zachodzi opisane wyżej zjawisko tożsamości normatywnej uregulowań zawartych w art. 51 zd. 2 ustawy o NSA oraz w przepisach p.p.s.a. Wykładnia językowa art. 51 zd. 2 ustawy o NSA oraz art. 134 § 2 p.p.s.a. wydaje się prima facie wskazywać na pełną tożsamość tych uregulowań, a co za tym idzie – tożsamość norm prawnych w nich wyrażonych. Bliższa analiza kontekstu normatywnego, w jakim przepisy te funkcjonują (funkcjonowały) wskazuje jednak na coś przeciwnego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zwrócić należy uwagę na znaczenie, jakie dla interpretacji zakresu zastosowania zaskarżonego w pytaniu prawnym uregulowania miał art. 29 ustawy o NSA. Kierujący pytanie prawne uznał, że art. 51 zd. 2 ustawy o NSA, jako unormowanie o charakterze lex specialis, wyłącza zastosowanie zasady wyrażonej w art. 29 tej ustawy. Jednym z argumentów (zaaprobowanym zresztą w stanowisku Prokuratora Generalnego) miało być także uwzględnienie systematyki ustawy o NSA i kolejności zamieszczenia w niej obydwu przepisów. W tym kontekście zwrócić więc należy uwagę na dwie okoliczności. Po pierwsze, w p.p.s.a. norma wyrażona w dotychczasowym art. 29 ustawy o NSA uległa znaczącej zmianie. Przepis ten ustanawiał poprzednio możliwość podjęcia przez Sąd przewidzianych w ustawie środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Natomiast nowa regulacja art. 135 p.p.s.a. nakłada na sąd administracyjny obowiązek podjęcia tego rodzaju środków, inaczej też określając proceduralne granice ich oddziaływania – „w granicach sprawy, której dotyczy skarga”. Po drugie, znacząco zmieniło się usytuowanie tego przepisu w systematyce ustawy p.p.s.a., obecnie następuje on bezpośrednio po unormowaniu wyrażającym zakaz reformationis in peius, a przed przepisami określającymi treść orzeczeń wydawanych przez sąd administracyjny. Poczynione przez ustawodawcę modyfikacje w istotny sposób zwiększają zakres możliwości interpretacyjnych i orzeczniczych sądu administracyjnego. Nie przesądzając w jakim stopniu praktyka sądowa wykorzysta nowe możliwości, stwierdzić należy że nie byłoby uzasadnione przyjęcie tożsamości norm prawnych wywodzonych z przepisów ustawy o NSA i ustawy p.p.s.a.. W konsekwencji uzasadnione jest umorzenie postępowania z powodu utraty mocy obowiązującej przez kwestionowany akt normatywny.
Z tych wszystkich względów Trybunał Konstytucyjny postanowił, jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 7 lipca 2004 r.
Sygn. akt P 22/02
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Marek Mazurkiewicz – przewodniczący
Teresa Dębowska-Romanowska
Biruta Lewaszkiewicz-Petrykowska
Janusz Niemcewicz – sprawozdawca
Bohdan Zdziennicki,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2004 r. pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie, co do zgodności:
art. 51 zd. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) z art. 7 i art. 184 zd. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
p o s t a n a w i a:
na podstawie 39 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638 oraz z 2001 r. Nr 98, poz. 1070) umorzyć postępowanie w sprawie.
UZASADNIENIE:
I
1. Naczelny Sąd Administracyjny, po podjęciu postanowienia z 3 czerwca 2002 r. (sygn. II SA/Kr 662/02), wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z następującym pytaniem prawnym:
czy pominięcie w art. 51 zd. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) słów „lub uchwały podjętej przez organ gminy skarżącej rozstrzygnięcie nadzorcze” jest zgodne z art. 7 i art. 184 zd. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Powyższe pytanie prawne sformułowane zostało w związku z postępowaniem wszczętym ze skargi Miasta Bochnia na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z 6 lutego 2002 r. (nr PR.VII-0911/12/02) w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Bochni z 28 grudnia 2001 r. (nr XXXVIII/373/01) w sprawie przyjęcia Miejskiego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych na rok 2002. W uzasadnieniu pytania prawnego Naczelny Sąd Administracyjny szczegółowo przedstawił okoliczności sprawy, w związku z którą pytanie zostało sformułowane. Przychylając się do argumentów podniesionych w skardze rady gminy, uzasadniających stwierdzenie wadliwości rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody, Sąd wskazał jednocześnie na cały szereg mankamentów zawartych w samej uchwale Rady Miejskiej. Część ze wykazanych przez Sąd uchybień uchwały Rady Miejskiej została już podniesiona w rozstrzygnięciu nadzorczym wojewody, pozostałe – w ocenie sądu administracyjnego – skutkować winny stwierdzeniem nieważności uchwały, nie zaś – jak to przyjął organ nadzoru – jedynie uznaniem, że zaistniałe naruszenia prawa są nieistotne i jako takie nie wpływają na ważność samej uchwały. W konkluzji swoich ustaleń Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż nie ma wątpliwości, że sama uchwała Rady Miejskiej jest sprzeczna z prawem. Powołując się jednak na treść zakwestionowanego art. 51 zd. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, skład orzekający występujący z pytaniem prawnym uznał, iż przepis ten wyklucza stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej tylko z tego powodu, że stroną skarżącą jest w tym przypadku gmina. Dokonując interpretacji zaskarżonego unormowania ustawy Sąd przyjął, że wadliwa uchwała Rady Miejskiej nie jest w rozumieniu tego przepisu „zaskarżonym aktem”, co wyklucza dopuszczalność stwierdzenia jej nieważności, a w konsekwencji pozbawia Sąd kompetencji do wydania orzeczenia takiej treści.
Zarzut niekonstytucyjności art. 51 zd. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym został w pytaniu prawnym uzasadniony w ten sposób, iż Sąd wskazał na wadliwe pominięcie w treści zaskarżonego przepisu słów „lub uchwały podjętej przez organ gminy skarżącej rozstrzygnięcie nadzorcze”. Właśnie w braku tak określonej przesłanki upatruje Naczelny Sąd Administracyjny przeszkody prawnej w wydaniu orzeczenia stwierdzającego nieważność uchwały w sytuacji, gdy przedmiotem rozpoznania jest rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody zaskarżone do sądu administracyjnego przez organ gminy. W ocenie Sądu występującego z pytaniem prawnym sprzeczne z normami konstytucyjnymi (art. 7 i art. 184 zd. 2 Konstytucji) jest zobligowanie sądu administracyjnego do pozostawienia w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego niezgodnego z prawem, wykazującego wady, które skutkować winny stwierdzeniem jego nieważności. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustawodawca jest zobowiązany do takiego określenia kompetencji sądu administracyjnego, które umożliwi orzekanie o zgodności z ustawami wszystkich uchwał organów samorządu terytorialnego, zwłaszcza zaś tych, które stanowią prawo miejscowe. Sąd wskazał przy tym dodatkowo na dokonane przez prawodawcę zmiany w treści art. 94 ust. 1 in fine ustawy o samorządzie gminnym, art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 83 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. W ich konsekwencji dopuszczalne stało się de lege lata stwierdzenie nieważności uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego, stanowiących akty prawa miejscowego, również po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia. Brak analogicznego zastrzeżenia w treści art. 51 zd. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym powoduje zaś, że sąd administracyjny nie może wykonać obowiązku wynikającego z art. 184 zd. 2 Konstytucji.
2. Prokurator Generalny wyraził stanowisko w niniejszej sprawie w piśmie z 21 listopada 2002 r. W ocenie tego uczestnika postępowania zaskarżony przepis ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym jest zgodny z art. 7 i art. 184 zd. 2 Konstytucji. Na wstępie swojego stanowiska Prokurator Generalny zgłosił wątpliwości odnośnie spełnienia w niniejszej sprawie przesłanki, o której mowa w art. 193 Konstytucji. Zgodnie z nią, warunkiem wystąpienia przez sąd z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego jest stwierdzenie, że od odpowiedzi na pytanie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Zdaniem Prokuratora pytanie sformułowane przez Naczelny Sąd Administracyjny może budzić wątpliwości odnośnie zaistnienia tego rodzaju zależności. Dokonując merytorycznej oceny sformułowanych zarzutów, Prokurator Generalny dochodzi do wniosku, że zależność między odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem sprawy zawisłej przed Sądem nie ma charakteru bezwzględnego, zwłaszcza w świetle dyspozycji art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Przepis ten daje Sądowi możliwość podjęcia przewidzianych ustawą środków w stosunku do wcześniejszych aktów lub czynności w granicach danej sprawy. Prokurator Generalny przyjął jednak, że wątpliwości Sądu występującego z pytaniem prawnym nie dotyczą tego, czy dopuszczalne jest – co do zasady – zastosowanie w sprawie zawisłej przed Sądem art. 29 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, ale problemu konstytucyjności zaskarżonego art. 51 zd. 2 tej ustawy. Uwzględniając takie podejście Sądu, Prokurator Generalny uznał dopuszczalność wystąpienia z tego rodzaju pytaniem prawnym. W odniesieniu do merytorycznej oceny zgłoszonych zarzutów Prokurator Generalny nie podzielił wątpliwości Sądu. Dokonując szczegółowej analizy zakresu zastosowania art. 51 zd. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, nie dopatrzył się niezgodności tego przepisu ze wskazanymi w pytaniu prawnym wzorcami konstytucyjnymi. Rozważając problem zgodności z art. 7 Konstytucji, Prokurator Generalny podkreślił, że ustanowiony w kwestionowanym przepisie zakaz reformationis in peius w żadnym stopniu nie uszczupla możliwości skorzystania przez organ nadzoru z jego własnych uprawnień do zaskarżania aktu organu samorządu terytorialnego. Nawet bowiem wówczas, gdy w toku postępowania ze skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze, Sąd nie może stwierdzić nieważności aktu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy, to nadal istnieje prawna możliwość wyeliminowania takiego aktu z porządku prawnego w odrębnym postępowaniu zainicjowanym przez organ nadzoru. Prokurator Generalny nie podzielił także zarzutów dotyczących niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 184 zd. 2 Konstytucji. Zdaniem tego uczestnika postępowania pytający pomija konsekwencje przepisu zd. 1 art. 184 Konstytucji, zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne „w zakresie określonym w ustawie”. Należy więc uznać, że zaskarżony przepis konkretyzuje powyższą dyspozycję konstytucyjną. Ustanawia wprawdzie pewne proceduralne ograniczenie możliwości orzekania w jednym postępowaniu inicjowanym skargą organu gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze, ale nie wyklucza orzekania w tym zakresie w odrębnym postępowaniu przed sądem administracyjnym.
3. Stanowisko w sprawie zajął także Marszałek Sejmu. W piśmie z 29 lipca 2003 r. opowiedział się za stwierdzeniem zgodności kwestionowanego przepisu ustawy o NSA z art. 7 oraz art. 184 zd. 2 Konstytucji. Zdaniem Marszałka Sejmu przepis art. 51 zd. 2 zaskarżonej ustawy wyrażając zakaz reformationis in peius spełnia wymogi praworządności i legalizmu. W ocenie tego uczestnika postępowania Sąd kierujący pytanie prawne nie uwzględnił dyspozycji zd. 1 art. 184 Konstytucji. Zgodnie z tym przepisem określenie zakresu kontroli działalności administracji publicznej realizowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny (oraz inne sądy administracyjne) powierzone zostało ustawodawcy. Jest więc on legitymowany do wprowadzenia pewnych ograniczeń kompetencji kontrolnych sądu administracyjnego. Rozwiązanie przyjęte w art. 51 ustawy o NSA daje wyraz kompromisowi pomiędzy respektowaniem zakazu reformationis in peius w postępowaniu sądowo-administracyjnym oraz zasady niezwiązania sądu granicami skargi a ochroną skarżącego przed możliwością uzyskania w wyniku skargi do NSA rozstrzygnięcia mniej korzystnego od tego, które zostało zaskarżone. W ocenie Marszałka Sejmu, kompromis ten, ograniczając możliwości orzecznicze sądu administracyjnego, nie narusza jednak wskazanych w pytaniu prawnym przepisów Konstytucji.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Przedmiotem pytania prawnego Naczelnego Sądu Administracyjnego jest problem zgodności z Konstytucją art. 51 zd. 2 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Art. 51 tej ustawy ma następującą treść: „Sąd nie jest związany granicami skargi. Sąd nie może jednak wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu”. Zakwestionowanemu przepisowi ustawy skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzucił niezgodność z art. 7 i art. 184 zd. 2 Konstytucji. Polegać ma ona na pominięciu w treści tego przepisu zwrotu „lub uchwały podjętej przez organ gminy skarżącej rozstrzygnięcie nadzorcze”. Zdaniem Sądu, pominięcie to powoduje, że w sytuacji, w której stroną skarżącą rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody jest gmina, sąd – uchylając wadliwe rozstrzygnięcie nadzorcze – nie jest uprawniony do jednoczesnego stwierdzenia nieważności samej uchwały rady gminy, której takie rozstrzygnięcie dotyczyło. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopiero uzupełnienie zakwestionowanego przepisu o dodatkową przesłankę, której treść postulowana jest w pytaniu prawnym, stworzyłoby podstawę prawną do wydania przez sąd tego rodzaju orzeczenia.
2. Analiza skierowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny pytania prawnego, argumentów przytoczonych dla uzasadnienia zarzutu niekonstytucyjności zakwestionowanego w nim przepisu, jak i okoliczności sprawy, w związku z którą sformułowane zostało pytanie prawne, wymagają zdaniem Trybunału Konstytucyjnego uprzedniego rozważenia, czy w niniejszej sprawie są spełnione wszystkie przesłanki warunkujące wydanie przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia merytorycznego. Warto zauważyć, że problem ten podniesiony został także w treści stanowiska Prokuratora Generalnego, który jednakże uznał w konkluzji, że brak jest przeszkód do merytorycznej oceny zarzutów sformułowanych przez Sąd. Prokurator Generalny skoncentrował się przy tym na kwestii zależności między treścią sformułowanego pytania a problemem rozstrzygnięcia sprawy, w związku z którą pytanie zostało sformułowane. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego rozważenia wymaga jednak inny aspekt problemu merytorycznej oceny pytania prawnego skierowanego przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Zgodnie z art. 193 Konstytucji, każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Pytanie prawne jest więc w swojej istocie środkiem służącym sądom do wszczynania przed Trybunałem Konstytucyjnym procedury kontroli norm prawnych, zmierzającej do wyeliminowania z systemu norm prawnych pozostających w sprzeczności z normami hierarchicznie wyższymi. W świetle zastrzeżenia sformułowanego w art. 193 Konstytucji, korzystanie przez sąd z tego rodzaju środka prawnego warunkowane jest tym, aby od udzielonej przez Trybunał Konstytucyjny odpowiedzi na postawione pytanie uzależnione było rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. Innymi słowy, przedmiotem pytania prawnego winno być tego rodzaju zagadnienie prawne, którego rozwiązanie możliwe jest wyłącznie przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego, uznający kwestionowany przepis za zgodny z unormowaniem wyższego rzędu, bądź też stwierdzający jego niezgodność, skutkującą uchyleniem wadliwego przepisu. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, oprócz skutków oddziaływujących w płaszczyźnie generalnej (erga omnes), umożliwić ma więc jednocześnie rozstrzygnięcie jednostkowej sprawy, w związku z którą sformułowane zostało pytanie prawne.
3. Dla oceny, czy w niniejszej sprawie spełniona została powyższa przesłanka, zasadnicze znaczenie ma dokonana przez prawodawcę – już po wniesieniu pytania prawnego – zmiana stanu normatywnego w zakresie objętym tym pytaniem. Generalne uchylenie ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z oczywistych względów oznacza derogację także zakwestionowanego przez Sąd art. 51 zd. 2 tego aktu. Zagadnienie normowane zaskarżonym przepisem znalazło jednakże swoje uregulowanie w nowej ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; dalej: p.p.s.a.). W szczególności problem zakresu zastosowania w postępowaniu przed sądami administracyjnymi zakazu reformationis in peius unormowany został w art. 134 § 2 tej ustawy. W związku z powyższym rozważenia wymaga kwestia skutków, jakie ten fakt prawotwórczy wywołał z punktu widzenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie. Z jednej strony, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, stwierdzenie utraty mocy obowiązującej przez zakwestionowany akt normatywny przed wydaniem orzeczenia przez TK skutkować winno umorzeniem postępowania. Takie stanowisko prezentowane było zarówno pod rządami art. 4 ust. 2 dawnej ustawy o TK z 29 kwietnia 1985 r. (zob. np. postanowienie U. 2/92), jak i już po wejściu w życie ustawy o TK z 1 sierpnia 1997 r. (zob. postanowienie SK 3/98). Oczywiście, respektując przyjęty w orzecznictwie TK materialny sposób rozumienia przesłanki utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego, taka decyzja procesowa poprzedzona musi być przesądzeniem, czy zaskarżony akt prawny istotnie utracił moc obowiązującą także w tzw. ograniczonym zakresie obowiązywania. Istotne jest więc wówczas stwierdzenie, czy w świetle unormowań proceduralnych i intertemporalnych zaskarżony przepis nie może znaleźć już zastosowania do żadnej sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości (por. uchwała W. 5/94, orzeczenie U. 4/95, SK 3/98). Warto podkreślić, że w sprawach zainicjowanych pytaniem prawnym istotne znaczenie dla stwierdzenia dopuszczalności umorzenia postępowania przed TK ma również to, czy w sprawie, w związku z którą skierowano pytanie prawne, przepis będzie mógł być ewentualnie zastosowany (zob. P. 5/87).
Uwzględniając wszystkie powyższe uwarunkowania stwierdzić wobec tego trzeba, iż art. 51 zd. 2 ustawy o NSA utracił moc obowiązującą zarówno w pełnym, jak i w ograniczonym zakresie obowiązywania. Ponadto, przyjąć należy, że przepis ten nie może znaleźć również zastosowania w postępowaniu, w związku z którym NSA wystąpił z pytaniem prawnym. Zgodnie bowiem z uregulowaniem art. 97 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sprawach nie zakończonych do 1 stycznia 2004 r. zastosowanie znaleźć winny przepisy p.p.s.a. (….). W analizowanej sprawie nie znajduje również zastosowania przesłanka opisana w art. 39 ust. 3 ustawy o TK, wydanie orzeczenia o przepisie, który utracił moc obowiązującą nie jest bowiem konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności lub praw. Tylko taka zaś okoliczność uzasadniałaby wydanie przez Trybunał orzeczenia merytorycznego, pomimo stwierdzenia utraty mocy obowiązującej przez przepis poddawany ocenie Trybunału Konstytucyjnego.
Z uwagi jednak na okoliczność, że ustawa p.p.s.a. przewiduje w art. 134 § 2 unormowanie analogiczne do zaskarżonego przepisu ustawy o NSA rozważenia wymaga inny problem. W dotychczasowym orzecznictwie podkreślone zostało bowiem, iż – uzasadniająca umorzenie postępowania przed TK – przesłanka utraty mocy obowiązującej przez zaskarżony akt interpretowana winna być także przez pryzmat przedmiotu orzekania przez sąd konstytucyjny, którym to przedmiotem nie są tylko formalnie traktowane przepisy prawne (jednostki redakcyjne tekstu prawnego), ale wyinterpretowane z nich normy prawne. Tym samym, dopiero stwierdzenie definitywnego usunięcia z systemu prawnego normy wyrażonej przez zakwestionowany akt prawny uzasadnia podjęcie rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania (zob. U. 10/98). Warto zastanowić się wobec tego nad dopuszczalnością merytorycznego orzekania przez TK w sytuacji, gdy normowana instytucja wyrażona jest obecnie w formalnie innym akcie prawnym, aniżeli ten zakwestionowany w pytaniu prawnym. Przede wszystkim stwierdzić należy, iż zmiana podstawy prawnej dla dekodowania zakazu reformationis in peius w postępowaniu przed sądami administracyjnymi niesie ze sobą konsekwencje odnośnie spełnienia przesłanek warunkujących dopuszczalność pytania prawnego kierowanego do TK. Formalnie bowiem rzecz biorąc, od udzielenia odpowiedzi na pytanie prawne dotyczące konstytucyjności art. 51 zd. 2 ustawy o NSA nie zależy już rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem formułującym pytanie prawne. Ta zaś zależność stanowi w świetle art. 193 Konstytucji warunek konieczny dopuszczalności występowania z pytaniem prawnym. Nie ma żadnych podstaw do przyjęcia, że zależność ta spełniona być musi jedynie w chwili występowania przez sąd z pytaniem prawnym, a co za tym idzie, że możliwe jest późniejsze orzekanie przez TK w odpowiedzi na pytanie prawne dotyczące przepisu, który de lege lata nie może już znaleźć zastosowania w sprawie toczącej się przed tym sądem. Wyrok TK, wywołując skutki erga omnes, oddziaływuje także (a z perspektywy sądu występującego z pytaniem prawnym – przede wszystkim) na treść rozstrzygnięcia w sprawie, w związku z którą wszczęto postępowanie przed TK. Zauważyć należy ponadto, że stanowisko wskazujące na niezasadność umarzania postępowania przed TK w sytuacji, gdy nowa regulacja prawna wyraża normy prawne analogiczne do tych już zaskarżonych, opiera się na stwierdzeniu tożsamości tych norm (tak w sprawie U. 10/98, również na takim założeniu opierała się argumentacja zdania odrębnego w sprawie SK 3/98). Jeżeli tożsamości tej nie ma, uznać należy, że samodzielne modyfikowanie formalnie ujętego (poprzez wskazanie przepisów prawnych) przedmiotu pytania prawnego przez TK stanowiłoby niedopuszczalne wykroczenie poza granice zasady skargowości wyrażonej w art. 66 ustawy o TK.
W związku z powyższym, odpowiedzi wymaga pytanie, czy w niniejszej sprawie zachodzi opisane wyżej zjawisko tożsamości normatywnej uregulowań zawartych w art. 51 zd. 2 ustawy o NSA oraz w przepisach p.p.s.a. Wykładnia językowa art. 51 zd. 2 ustawy o NSA oraz art. 134 § 2 p.p.s.a. wydaje się prima facie wskazywać na pełną tożsamość tych uregulowań, a co za tym idzie – tożsamość norm prawnych w nich wyrażonych. Bliższa analiza kontekstu normatywnego, w jakim przepisy te funkcjonują (funkcjonowały) wskazuje jednak na coś przeciwnego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zwrócić należy uwagę na znaczenie, jakie dla interpretacji zakresu zastosowania zaskarżonego w pytaniu prawnym uregulowania miał art. 29 ustawy o NSA. Kierujący pytanie prawne uznał, że art. 51 zd. 2 ustawy o NSA, jako unormowanie o charakterze lex specialis, wyłącza zastosowanie zasady wyrażonej w art. 29 tej ustawy. Jednym z argumentów (zaaprobowanym zresztą w stanowisku Prokuratora Generalnego) miało być także uwzględnienie systematyki ustawy o NSA i kolejności zamieszczenia w niej obydwu przepisów. W tym kontekście zwrócić więc należy uwagę na dwie okoliczności. Po pierwsze, w p.p.s.a. norma wyrażona w dotychczasowym art. 29 ustawy o NSA uległa znaczącej zmianie. Przepis ten ustanawiał poprzednio możliwość podjęcia przez Sąd przewidzianych w ustawie środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Natomiast nowa regulacja art. 135 p.p.s.a. nakłada na sąd administracyjny obowiązek podjęcia tego rodzaju środków, inaczej też określając proceduralne granice ich oddziaływania – „w granicach sprawy, której dotyczy skarga”. Po drugie, znacząco zmieniło się usytuowanie tego przepisu w systematyce ustawy p.p.s.a., obecnie następuje on bezpośrednio po unormowaniu wyrażającym zakaz reformationis in peius, a przed przepisami określającymi treść orzeczeń wydawanych przez sąd administracyjny. Poczynione przez ustawodawcę modyfikacje w istotny sposób zwiększają zakres możliwości interpretacyjnych i orzeczniczych sądu administracyjnego. Nie przesądzając w jakim stopniu praktyka sądowa wykorzysta nowe możliwości, stwierdzić należy że nie byłoby uzasadnione przyjęcie tożsamości norm prawnych wywodzonych z przepisów ustawy o NSA i ustawy p.p.s.a.. W konsekwencji uzasadnione jest umorzenie postępowania z powodu utraty mocy obowiązującej przez kwestionowany akt normatywny.
Z tych wszystkich względów Trybunał Konstytucyjny postanowił, jak w sentencji.