Ts 89/04
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
318
POSTANOWIENIE
z dnia 14 września 2004 r.
Sygn. akt Ts 89/04
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Marian Grzybowski,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Cukrowni „Strzyżów” SA w sprawie zgodności:
art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) z art. 79 ust. 1 i art. 32 ust. 1 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
UZASADNIENIE:
W skardze konstytucyjnej skarżąca zarzuciła, że art. 46 ust. 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) jest niezgodny z art. 79 ust. 1 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zaskarżony przepis znacznie ogranicza zakres zastosowania art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania osób składających skargi konstytucyjne. Zdaniem skarżącej użyte w art. 79 ust. 1 Konstytucji sformułowanie „orzekł ostatecznie” należy rozumieć szeroko, bo jest terminem konstytucyjnym i odnosi się do ochrony wolności i praw. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego co do ostatecznego orzeczenia w postępowaniu cywilnym, karnym i administracyjnym, w myśl którego w pojęciu tym nie mieści się pismo Ministra Sprawiedliwości informujące o braku podstaw do wniesienia rewizji nadzwyczajnej, nie znajduje uzasadnienia w przepisach Konstytucji. Według skarżącej termin użyty w art. 79 ust. 1 Konstytucji ma najbardziej ogólny charakter, odnoszący się do wszelkiego rodzaju postępowania przed sądami i organami administracji publicznej. Chodzi tu o każdą ostateczną (definitywną) wypowiedź organu uzyskaną przez określony podmiot w ramach dochodzenia swych praw, na skutek skorzystania ze środków prawem przewidzianych. Wypowiedź taka nie musi mieć waloru władczego rozstrzygnięcia, lecz jedynie powinna stwarzać możliwość skorzystania ze środków prawnych, których zastosowanie daje szansę na zmianę orzeczenia. Art. 79 ust. 1 Konstytucji upoważnia ustawodawcę do określenia minimum aktywności w zakresie środków zaskarżenia, nie może natomiast odmawiać prawa do skargi podmiotom, które dochodziły swych praw. Przedstawiona wykładnia art. 79 ust. 1 Konstytucji znajduje dodatkowe uzasadnienie w zasadzie subsydiarności skargi konstytucyjnej. Skoro wniesienie rewizji nadzwyczajnej może doprowadzić do uchylenia orzeczeń naruszających prawa skarżącej, jej wniosek o złożenie rewizji nadzwyczajnej mieści się w pojęciu wyczerpania drogi prawnej. Skarżąca powinna skorzystać z wszystkich przysługujących jej środków ochrony. Ponadto procedura postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym powinna być tak ukształtowana, żeby wyeliminować równoległe toczenie się postępowań mogących doprowadzić do wzruszenia ostatecznego rozstrzygnięcia. Z taka sytuacją mamy do czynienia, gdy Sąd Najwyższy uwzględnia rewizję nadzwyczajną. Zdaniem skarżącej wszelkie wątpliwości dotyczące dopuszczalności skargi konstytucyjnej należy wykładać tak, by ochrona praw konstytucyjnych była wartością nadrzędną, tymczasem regulacja ustawowa przedkłada pewność obrotu nad ochronę praw podstawowych. Uznając pismo Ministra Sprawiedliwości za nierelewantne, Trybunał Konstytucyjny narusza zasadę równości, gdyż kryterium charakteru środka zaskarżenia jest nieproporcjonalne, nie służy bowiem pewności obrotu. Przyjęta przez Trybunał Konstytucyjny wykładnia przerzuca ryzyko oceny dopuszczalności skargi na skarżącego oraz jest sprzeczna ze stanowiskiem Trybunału wyrażonym w sprawach o sygnaturach Ts 1/97, Ts 14/97 i Ts 18/97.
Skarga konstytucyjna została złożona w związku z następującym stanem faktycznym. Postanowieniem z 10 października 2003 r., sygn. Ts 80/03 (OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 48), Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Cukrowni „Strzyżów” SA ze względu na uchybienie terminowi do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Postanowieniem z 28 stycznia 2004 r., sygn. Ts 80/03 (OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 49), Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił zażalenia skarżącej. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ostatecznym rozstrzygnięciem w sprawie jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2002 r., doręczony skarżącej 19 września 2002 r. Ponieważ skarga konstytucyjna została złożona 12 maja 2003 r., przekroczony został trzymiesięczny termin, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego pismo Ministra Sprawiedliwości informujące skarżącą o braku podstaw do wniesienia rewizji nadzwyczajnej nie stanowi rozstrzygnięcia, od którego mógłby biec termin do złożenia skargi konstytucyjnej. Zarówno treść tego dokumentu, jak i jego podstawa prawna wskazują, że nie nosi znamion ostatecznego rozstrzygnięcia, a co za tym idzie nie spełnia żadnego z wymogów sformułowanych w przepisach Konstytucji i ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej można uczynić akt normatywny, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o prawach skarżącego. Źródłem naruszenia konstytucyjnych praw skarżącego jest nie orzeczenie, o którym mowa wyżej, lecz stanowiące jego podstawę przepisy. Naruszenie polega na tym, że zaskarżone przepisy determinują normatywną treść konkretnego orzeczenia, którego adresatem jest skarżący. W niniejszej skardze konstytucyjnej skarżąca, wskazując na naruszenie swoich praw, uzasadnia to m.in. błędną, jej zdaniem, interpretacją art. 79 ust. 1 Konstytucji dokonaną w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 10 października 2003 r. o sygn. Ts 80/03 (OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 48). Tak sformułowany zarzut powoduje, że mamy tu do czynienia ze skargą na stosowanie prawa, a tego typu skarga jest niedopuszczalna. Z dyspozycji art. 79 ust. 1 Konstytucji wynika jednoznacznie, że przedmiotem skargi konstytucyjnej może być wyłącznie zgodność aktów normatywnych z Konstytucją.
Nawet gdyby przyjąć, że zarzuty sformułowane w skardze odnoszą się nie do samego postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 października 2003 r., lecz do jego podstawy normatywnej, to i tak byłyby one niedopuszczalne. Podstawą wskazanego postanowienia jest bowiem art. 79 ust. 1 Konstytucji, mówiący o ostatecznym orzeczeniu, które wyznacza zakres przedmiotowy skargi konstytucyjnej. Rozpoznanie niniejszej skargi musiałoby więc zmierzać do zbadania konstytucyjności art. 79 ust. 1 Konstytucji. Tak sformułowana skarga konstytucyjna z oczywistych względów jest niedopuszczalna. Przepisy Konstytucji mogą stanowić wzorzec kontroli konstytucyjności prawa, nie zaś przedmiot tego postępowania. Wprawdzie przedmiotem niniejszej skargi konstytucyjnej skarżąca czyni art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, jednak użyte w tym przepisie sformułowanie „innego ostatecznego rozstrzygnięcia” jest normatywnie zdeterminowane przez art. 79 ust. 1 Konstytucji. Normatywną podstawę postanowienia z 10 października 2003 r. o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu tworzą oba wskazane wyżej przepisy, a zakres desygnatów mieszczących się w określeniu „ostateczne orzeczenie” wynika bezpośrednio z art. 79 ust. 1 Konstytucji. Zaskarżony art. 46 ust. 1 nie może więc powodować ograniczenia zakresu zastosowania przepisu konstytucyjnego w tej materii. Oparcie się przez Trybunał Konstytucyjny bezpośrednio na art. 79 ust. 1 Konstytucji wynika wprost z postanowienia z 28 stycznia 2004 r., sygn. Ts 80/03, wydanego w sprawie skarżącej: „Należy także odróżnić charakter rewizji nadzwyczajnej od wyroku NSA, będącej nadzwyczajnym środkiem prawnym, do której wniesienia uprawnione są określone w ustawie podmioty, od skargi do NSA, stanowiącej zwykły instrument sądowej kontroli ostatecznych orzeczeń w postępowaniu administracyjnym. Zważywszy, iż prośba o wniesienie rewizji nadzwyczajnej nie ma charakteru środka odwoławczego, w ramach przysługującej skarżącej drogi prawnej, również i pismo podmiotu uprawnionego do jej wniesienia nie może być traktowane jako orzeczenie o prawach i wolnościach skarżącej w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. W odróżnieniu od rewizji nadzwyczajnej, wnoszonej przez uprawnione podmioty, strona samodzielnie występująca ze skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego ma prawo uzyskać merytoryczne rozstrzygnięcie, o ile skarga spełnia warunki formalne konieczne do uzyskania takiego rozpoznania” (OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 49).
Reasumując, niniejsza skarga konstytucyjna jest niedopuszczalna, gdyż jej przedmiotem uczyniono postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej oraz jego normatywną podstawę, którą stanowi przepis Konstytucji.
Na niedopuszczalność złożenia skargi konstytucyjnej, w której jako ostateczne orzeczenie w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji wskazane zostało postanowienie Trybunału Konstytucyjnego, Trybunał wskazywał już wcześniej. W postanowieniu z 28 listopada 2001 r. (SK 12/00) Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in.: „Wniesienie skargi konstytucyjnej musi poprzedzać akt indywidualno-konkretny kończący postępowanie. Akt ten nie może się wiązać z samym postępowaniem przed Trybunałem Konstytucyjnym wszczętym na skutek skargi konstytucyjnej. Odmienny wniosek nie dałby się wywieść zarówno w drodze wykładni językowej art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i wykładni funkcjonalnej. (...) wydane przez Trybunał postanowienie z 9 maja 2000 (sygn. SK 15/98) o umorzeniu postępowania nie jest tym podmiotowo i przedmiotowo określonym w art. 79 Konstytucji ostatecznym orzeczeniem, które otwiera drogę do wniesienia skargi konstytucyjnej” (OTK ZU nr 8/2001, poz. 267).
Niezależnie od formalnoprawnej niedopuszczalności niniejsza skarga konstytucyjna w sposób nieuzasadniony zarzuca zaskarżonemu postanowieniu błędną wykładnię art. 79 ust. 1 Konstytucji. Skarżąca, odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wskazuje, że sformułowaniom konstytucyjnym odnoszącym się do ochrony praw człowieka należy nadawać jak najszersze znaczenie. Jest to niewątpliwie istotna reguła wykładni Konstytucji o funkcjonalnym charakterze. Nie należy jednak zapominać, że podstawowe znaczenie dla wykładni jej przepisów mają reguły o charakterze językowym. One też wyznaczają ramy dla ustalenia normatywnego znaczenia zwrotu „orzekł ostatecznie” użytego w art. 79 ust. 1 Konstytucji (por. postanowienie TK z 5 czerwca 1998 r., sygn. Ts 80/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 72). Proponowana przez skarżącą wykładnia tego sformułowania uniemożliwiałaby jednoznaczne zdekodowanie normatywnej treści art. 79 ust. 1 Konstytucji i w efekcie stawiała pod znakiem zapytania operatywną możliwość stosowania tego przepisu. Brak dostatecznej określoności zagrażałby z kolei pewności prawa i zasadzie równości na płaszczyźnie jego stosowania. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi wykładnia art. 79 ust. 1 Konstytucji nie powoduje przerzucenia ryzyka dopuszczalności skargi na skarżącą. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego jest tu bowiem jednoznaczne. Ryzyko takie powstałoby wtedy, gdyby termin „ostatecznie orzekł” był interpretowany w sposób niejednoznaczny.
Skarżąca w swych wywodach abstrahuje też od funkcji, jakie spełniać ma instytucja skargi konstytucyjnej Prowadzi ją to do uproszczonego interpretowania sformułowania „orzekł ostatecznie” oraz pojmowania zasady subsydiarności skargi. Skarga konstytucyjna realizuje zarówno funkcję podmiotową, jak i przedmiotową. Funkcja podmiotowa polega na tym, że wszczęcie kontroli konstytucyjności prawa musi być związane z wydaniem orzeczenia o prawach skarżącego oraz na sanowaniu naruszenia tych praw będącego efektem stwierdzenia niekonstytucyjności aktu normatywnego. Z tego tez względu orzeczenie, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji musi mieć za przedmiot konstytucyjne prawa skarżącego (por. postanowienie TK z 19 marca 2001 r., sygn. Ts 21/01, OTK ZU nr 5/2001, poz. 150). W piśmie Ministra Sprawiedliwości, w którym informuje on skarżącą, że nie znajduje podstaw do wniesienia rewizji nadzwyczajnej, nie zawiera się orzeczenie o jej konstytucyjnych prawach. Minister nie ma bowiem kompetencji, żeby o naruszeniu tych praw orzekać. Przyjęta przez Trybunał Konstytucyjny interpretacja art. 79 ust. 1 Konstytucji opiera się więc nie tylko na językowych, ale również na systemowych regułach wykładni. Z kolei zasada subsydiarności skargi konstytucyjnej opiera się na założeniu, w myśl którego ochrona praw konstytucyjnych powinna być dokonywana przede wszystkim przez sądy i inne organy stosujące prawo. Dopiero gdy ten system ochrony zawodzi, gdyż źródła naruszenia praw skarżącego tkwią na płaszczyźnie stanowienia prawa, można sięgać po skargę konstytucyjną. Sięgnięcie po skargę konstytucyjną nie jest jednak możliwe w każdym takim przypadku, lecz gdy skarżący spełni wymogi sformułowane w Konstytucji i ustawie. Należy zauważyć, że wymogi konstytucyjne nałożone na składającego skargę konstytucyjną są bardziej rygorystyczne niż wymogi nałożone na wnioskodawców wskazanych w art. 191 Konstytucji czy sąd zadający pytanie prawne w oparciu o art. 193 Konstytucji. Dlatego też nietrafne jest stwierdzenie, że art. 79 ust. 1 Konstytucji upoważnia ustawodawcę do określenia „minimum aktywności w zakresie środków zaskarżenia”. Ustawodawca ma skonkretyzować warunki dopuszczalności skargi konstytucyjnej, pamiętając, że część z nich została określona bezpośrednio w samej Konstytucji. Na marginesie należy zauważyć, iż skargę konstytucyjną wnosi się „na zasadach określonych w ustawie”. Ten zwrot używany wielokrotnie przez ustrojodawcę, gdy chodzi o ustawową konieczność konkretyzacji konstytucyjnych praw, w żadnym wypadku nie sprowadza się do „określenia minimum aktywności” ustawodawcy.
Postulat skarżącej, by postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym ukształtować tak, aby wyeliminować równoległość tego postępowania np. z postępowaniem sądowym, jest niemożliwy do realizacji oraz niecelowy z punktu widzenia specyfiki postępowania skargowego. Postępowania te, ze względu na odrębność ich przedmiotu i wskazaną wyżej zasadę subsydiarności skargi, co do zasady nie toczą się równolegle. Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym rozpoczyna się dopiero po zakończeniu postępowania o charakterze konkretno-indywidualnym. Jednakże ze względu na możliwość wszczęcia już zakończonego postępowania, np. przez jego wznowienie czy stwierdzenie nieważności, nie jest możliwe całkowite wykluczenie prowadzenia równolegle postępowania sądowego i postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. W takim jednak przypadku Trybunał Konstytucyjny ma obowiązek zawiesić postępowanie w sprawie skargi konstytucyjnej do czasu zakończenia postępowania o charakterze konkretno-indywidualnym. Równoległe prowadzenie postępowań nie prowadzi, wbrew twierdzeniom skarżącej, do kolizji kompetencji Trybunału Konstytucyjnego i sądów.
Niezrozumiałe jest stwierdzenie skarżącej, że stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w zaskarżonym postanowieniu przeczy stanowisku wyrażonemu przez Trybunał Konstytucyjny w sprawach Ts 1/97, Ts 14/97 i Ts 18/97. W tych sprawach Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się o określeniu „orzekł ostatecznie” w związku z niewyczerpaniem przez skarżących drogi prawnej. W niniejszej sprawie droga prawna została wyczerpana. Podstawą odmowy nadania biegu skardze konstytucyjnej z 10 października 2003 r. było złożenie jej po terminie. Porównywanie tych spraw jest nieuzasadnione tym bardziej, że w przywołanych wyżej sprawach w ogóle nie wchodziło w grę występowanie o wniesienie rewizji nadzwyczajnej.
Uwagi skarżącej o zakresie zastosowania art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz wskazanie, że zakres ten jest ograniczony do spraw odpowiedzialności odszkodowawczej państwa, oparte są na nieporozumieniu. Art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji konstruują dwie odrębne instytucje ochrony konstytucyjnych praw, odrębnie też ustala się ich zakresy zastosowania. W oparciu o wskazany wyżej błędny pogląd skarżąca przypisuje Trybunałowi Konstytucyjnemu utożsamianie pojęcia „droga sądowa” z art. 77 ust. 2 Konstytucji z pojęciem „droga prawna” użytym w art. 46 ust. 1 Konstytucji. Takie utożsamienie nie występuje w zaskarżonym postanowieniu o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej ani w żadnym innym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego.
Mając powyższe na względzie, należało orzec jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 14 września 2004 r.
Sygn. akt Ts 89/04
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Marian Grzybowski,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Cukrowni „Strzyżów” SA w sprawie zgodności:
art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) z art. 79 ust. 1 i art. 32 ust. 1 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
UZASADNIENIE:
W skardze konstytucyjnej skarżąca zarzuciła, że art. 46 ust. 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643 ze zm.) jest niezgodny z art. 79 ust. 1 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. Zaskarżony przepis znacznie ogranicza zakres zastosowania art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania osób składających skargi konstytucyjne. Zdaniem skarżącej użyte w art. 79 ust. 1 Konstytucji sformułowanie „orzekł ostatecznie” należy rozumieć szeroko, bo jest terminem konstytucyjnym i odnosi się do ochrony wolności i praw. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego co do ostatecznego orzeczenia w postępowaniu cywilnym, karnym i administracyjnym, w myśl którego w pojęciu tym nie mieści się pismo Ministra Sprawiedliwości informujące o braku podstaw do wniesienia rewizji nadzwyczajnej, nie znajduje uzasadnienia w przepisach Konstytucji. Według skarżącej termin użyty w art. 79 ust. 1 Konstytucji ma najbardziej ogólny charakter, odnoszący się do wszelkiego rodzaju postępowania przed sądami i organami administracji publicznej. Chodzi tu o każdą ostateczną (definitywną) wypowiedź organu uzyskaną przez określony podmiot w ramach dochodzenia swych praw, na skutek skorzystania ze środków prawem przewidzianych. Wypowiedź taka nie musi mieć waloru władczego rozstrzygnięcia, lecz jedynie powinna stwarzać możliwość skorzystania ze środków prawnych, których zastosowanie daje szansę na zmianę orzeczenia. Art. 79 ust. 1 Konstytucji upoważnia ustawodawcę do określenia minimum aktywności w zakresie środków zaskarżenia, nie może natomiast odmawiać prawa do skargi podmiotom, które dochodziły swych praw. Przedstawiona wykładnia art. 79 ust. 1 Konstytucji znajduje dodatkowe uzasadnienie w zasadzie subsydiarności skargi konstytucyjnej. Skoro wniesienie rewizji nadzwyczajnej może doprowadzić do uchylenia orzeczeń naruszających prawa skarżącej, jej wniosek o złożenie rewizji nadzwyczajnej mieści się w pojęciu wyczerpania drogi prawnej. Skarżąca powinna skorzystać z wszystkich przysługujących jej środków ochrony. Ponadto procedura postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym powinna być tak ukształtowana, żeby wyeliminować równoległe toczenie się postępowań mogących doprowadzić do wzruszenia ostatecznego rozstrzygnięcia. Z taka sytuacją mamy do czynienia, gdy Sąd Najwyższy uwzględnia rewizję nadzwyczajną. Zdaniem skarżącej wszelkie wątpliwości dotyczące dopuszczalności skargi konstytucyjnej należy wykładać tak, by ochrona praw konstytucyjnych była wartością nadrzędną, tymczasem regulacja ustawowa przedkłada pewność obrotu nad ochronę praw podstawowych. Uznając pismo Ministra Sprawiedliwości za nierelewantne, Trybunał Konstytucyjny narusza zasadę równości, gdyż kryterium charakteru środka zaskarżenia jest nieproporcjonalne, nie służy bowiem pewności obrotu. Przyjęta przez Trybunał Konstytucyjny wykładnia przerzuca ryzyko oceny dopuszczalności skargi na skarżącego oraz jest sprzeczna ze stanowiskiem Trybunału wyrażonym w sprawach o sygnaturach Ts 1/97, Ts 14/97 i Ts 18/97.
Skarga konstytucyjna została złożona w związku z następującym stanem faktycznym. Postanowieniem z 10 października 2003 r., sygn. Ts 80/03 (OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 48), Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Cukrowni „Strzyżów” SA ze względu na uchybienie terminowi do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Postanowieniem z 28 stycznia 2004 r., sygn. Ts 80/03 (OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 49), Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił zażalenia skarżącej. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że ostatecznym rozstrzygnięciem w sprawie jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 maja 2002 r., doręczony skarżącej 19 września 2002 r. Ponieważ skarga konstytucyjna została złożona 12 maja 2003 r., przekroczony został trzymiesięczny termin, o którym mowa w art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego pismo Ministra Sprawiedliwości informujące skarżącą o braku podstaw do wniesienia rewizji nadzwyczajnej nie stanowi rozstrzygnięcia, od którego mógłby biec termin do złożenia skargi konstytucyjnej. Zarówno treść tego dokumentu, jak i jego podstawa prawna wskazują, że nie nosi znamion ostatecznego rozstrzygnięcia, a co za tym idzie nie spełnia żadnego z wymogów sformułowanych w przepisach Konstytucji i ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej można uczynić akt normatywny, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o prawach skarżącego. Źródłem naruszenia konstytucyjnych praw skarżącego jest nie orzeczenie, o którym mowa wyżej, lecz stanowiące jego podstawę przepisy. Naruszenie polega na tym, że zaskarżone przepisy determinują normatywną treść konkretnego orzeczenia, którego adresatem jest skarżący. W niniejszej skardze konstytucyjnej skarżąca, wskazując na naruszenie swoich praw, uzasadnia to m.in. błędną, jej zdaniem, interpretacją art. 79 ust. 1 Konstytucji dokonaną w postanowieniu Trybunału Konstytucyjnego z 10 października 2003 r. o sygn. Ts 80/03 (OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 48). Tak sformułowany zarzut powoduje, że mamy tu do czynienia ze skargą na stosowanie prawa, a tego typu skarga jest niedopuszczalna. Z dyspozycji art. 79 ust. 1 Konstytucji wynika jednoznacznie, że przedmiotem skargi konstytucyjnej może być wyłącznie zgodność aktów normatywnych z Konstytucją.
Nawet gdyby przyjąć, że zarzuty sformułowane w skardze odnoszą się nie do samego postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 października 2003 r., lecz do jego podstawy normatywnej, to i tak byłyby one niedopuszczalne. Podstawą wskazanego postanowienia jest bowiem art. 79 ust. 1 Konstytucji, mówiący o ostatecznym orzeczeniu, które wyznacza zakres przedmiotowy skargi konstytucyjnej. Rozpoznanie niniejszej skargi musiałoby więc zmierzać do zbadania konstytucyjności art. 79 ust. 1 Konstytucji. Tak sformułowana skarga konstytucyjna z oczywistych względów jest niedopuszczalna. Przepisy Konstytucji mogą stanowić wzorzec kontroli konstytucyjności prawa, nie zaś przedmiot tego postępowania. Wprawdzie przedmiotem niniejszej skargi konstytucyjnej skarżąca czyni art. 46 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, jednak użyte w tym przepisie sformułowanie „innego ostatecznego rozstrzygnięcia” jest normatywnie zdeterminowane przez art. 79 ust. 1 Konstytucji. Normatywną podstawę postanowienia z 10 października 2003 r. o odmowie nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu tworzą oba wskazane wyżej przepisy, a zakres desygnatów mieszczących się w określeniu „ostateczne orzeczenie” wynika bezpośrednio z art. 79 ust. 1 Konstytucji. Zaskarżony art. 46 ust. 1 nie może więc powodować ograniczenia zakresu zastosowania przepisu konstytucyjnego w tej materii. Oparcie się przez Trybunał Konstytucyjny bezpośrednio na art. 79 ust. 1 Konstytucji wynika wprost z postanowienia z 28 stycznia 2004 r., sygn. Ts 80/03, wydanego w sprawie skarżącej: „Należy także odróżnić charakter rewizji nadzwyczajnej od wyroku NSA, będącej nadzwyczajnym środkiem prawnym, do której wniesienia uprawnione są określone w ustawie podmioty, od skargi do NSA, stanowiącej zwykły instrument sądowej kontroli ostatecznych orzeczeń w postępowaniu administracyjnym. Zważywszy, iż prośba o wniesienie rewizji nadzwyczajnej nie ma charakteru środka odwoławczego, w ramach przysługującej skarżącej drogi prawnej, również i pismo podmiotu uprawnionego do jej wniesienia nie może być traktowane jako orzeczenie o prawach i wolnościach skarżącej w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. W odróżnieniu od rewizji nadzwyczajnej, wnoszonej przez uprawnione podmioty, strona samodzielnie występująca ze skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego ma prawo uzyskać merytoryczne rozstrzygnięcie, o ile skarga spełnia warunki formalne konieczne do uzyskania takiego rozpoznania” (OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 49).
Reasumując, niniejsza skarga konstytucyjna jest niedopuszczalna, gdyż jej przedmiotem uczyniono postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej oraz jego normatywną podstawę, którą stanowi przepis Konstytucji.
Na niedopuszczalność złożenia skargi konstytucyjnej, w której jako ostateczne orzeczenie w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji wskazane zostało postanowienie Trybunału Konstytucyjnego, Trybunał wskazywał już wcześniej. W postanowieniu z 28 listopada 2001 r. (SK 12/00) Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in.: „Wniesienie skargi konstytucyjnej musi poprzedzać akt indywidualno-konkretny kończący postępowanie. Akt ten nie może się wiązać z samym postępowaniem przed Trybunałem Konstytucyjnym wszczętym na skutek skargi konstytucyjnej. Odmienny wniosek nie dałby się wywieść zarówno w drodze wykładni językowej art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i wykładni funkcjonalnej. (...) wydane przez Trybunał postanowienie z 9 maja 2000 (sygn. SK 15/98) o umorzeniu postępowania nie jest tym podmiotowo i przedmiotowo określonym w art. 79 Konstytucji ostatecznym orzeczeniem, które otwiera drogę do wniesienia skargi konstytucyjnej” (OTK ZU nr 8/2001, poz. 267).
Niezależnie od formalnoprawnej niedopuszczalności niniejsza skarga konstytucyjna w sposób nieuzasadniony zarzuca zaskarżonemu postanowieniu błędną wykładnię art. 79 ust. 1 Konstytucji. Skarżąca, odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wskazuje, że sformułowaniom konstytucyjnym odnoszącym się do ochrony praw człowieka należy nadawać jak najszersze znaczenie. Jest to niewątpliwie istotna reguła wykładni Konstytucji o funkcjonalnym charakterze. Nie należy jednak zapominać, że podstawowe znaczenie dla wykładni jej przepisów mają reguły o charakterze językowym. One też wyznaczają ramy dla ustalenia normatywnego znaczenia zwrotu „orzekł ostatecznie” użytego w art. 79 ust. 1 Konstytucji (por. postanowienie TK z 5 czerwca 1998 r., sygn. Ts 80/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 72). Proponowana przez skarżącą wykładnia tego sformułowania uniemożliwiałaby jednoznaczne zdekodowanie normatywnej treści art. 79 ust. 1 Konstytucji i w efekcie stawiała pod znakiem zapytania operatywną możliwość stosowania tego przepisu. Brak dostatecznej określoności zagrażałby z kolei pewności prawa i zasadzie równości na płaszczyźnie jego stosowania. Wbrew twierdzeniom zawartym w uzasadnieniu skargi wykładnia art. 79 ust. 1 Konstytucji nie powoduje przerzucenia ryzyka dopuszczalności skargi na skarżącą. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego jest tu bowiem jednoznaczne. Ryzyko takie powstałoby wtedy, gdyby termin „ostatecznie orzekł” był interpretowany w sposób niejednoznaczny.
Skarżąca w swych wywodach abstrahuje też od funkcji, jakie spełniać ma instytucja skargi konstytucyjnej Prowadzi ją to do uproszczonego interpretowania sformułowania „orzekł ostatecznie” oraz pojmowania zasady subsydiarności skargi. Skarga konstytucyjna realizuje zarówno funkcję podmiotową, jak i przedmiotową. Funkcja podmiotowa polega na tym, że wszczęcie kontroli konstytucyjności prawa musi być związane z wydaniem orzeczenia o prawach skarżącego oraz na sanowaniu naruszenia tych praw będącego efektem stwierdzenia niekonstytucyjności aktu normatywnego. Z tego tez względu orzeczenie, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji musi mieć za przedmiot konstytucyjne prawa skarżącego (por. postanowienie TK z 19 marca 2001 r., sygn. Ts 21/01, OTK ZU nr 5/2001, poz. 150). W piśmie Ministra Sprawiedliwości, w którym informuje on skarżącą, że nie znajduje podstaw do wniesienia rewizji nadzwyczajnej, nie zawiera się orzeczenie o jej konstytucyjnych prawach. Minister nie ma bowiem kompetencji, żeby o naruszeniu tych praw orzekać. Przyjęta przez Trybunał Konstytucyjny interpretacja art. 79 ust. 1 Konstytucji opiera się więc nie tylko na językowych, ale również na systemowych regułach wykładni. Z kolei zasada subsydiarności skargi konstytucyjnej opiera się na założeniu, w myśl którego ochrona praw konstytucyjnych powinna być dokonywana przede wszystkim przez sądy i inne organy stosujące prawo. Dopiero gdy ten system ochrony zawodzi, gdyż źródła naruszenia praw skarżącego tkwią na płaszczyźnie stanowienia prawa, można sięgać po skargę konstytucyjną. Sięgnięcie po skargę konstytucyjną nie jest jednak możliwe w każdym takim przypadku, lecz gdy skarżący spełni wymogi sformułowane w Konstytucji i ustawie. Należy zauważyć, że wymogi konstytucyjne nałożone na składającego skargę konstytucyjną są bardziej rygorystyczne niż wymogi nałożone na wnioskodawców wskazanych w art. 191 Konstytucji czy sąd zadający pytanie prawne w oparciu o art. 193 Konstytucji. Dlatego też nietrafne jest stwierdzenie, że art. 79 ust. 1 Konstytucji upoważnia ustawodawcę do określenia „minimum aktywności w zakresie środków zaskarżenia”. Ustawodawca ma skonkretyzować warunki dopuszczalności skargi konstytucyjnej, pamiętając, że część z nich została określona bezpośrednio w samej Konstytucji. Na marginesie należy zauważyć, iż skargę konstytucyjną wnosi się „na zasadach określonych w ustawie”. Ten zwrot używany wielokrotnie przez ustrojodawcę, gdy chodzi o ustawową konieczność konkretyzacji konstytucyjnych praw, w żadnym wypadku nie sprowadza się do „określenia minimum aktywności” ustawodawcy.
Postulat skarżącej, by postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym ukształtować tak, aby wyeliminować równoległość tego postępowania np. z postępowaniem sądowym, jest niemożliwy do realizacji oraz niecelowy z punktu widzenia specyfiki postępowania skargowego. Postępowania te, ze względu na odrębność ich przedmiotu i wskazaną wyżej zasadę subsydiarności skargi, co do zasady nie toczą się równolegle. Postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym rozpoczyna się dopiero po zakończeniu postępowania o charakterze konkretno-indywidualnym. Jednakże ze względu na możliwość wszczęcia już zakończonego postępowania, np. przez jego wznowienie czy stwierdzenie nieważności, nie jest możliwe całkowite wykluczenie prowadzenia równolegle postępowania sądowego i postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. W takim jednak przypadku Trybunał Konstytucyjny ma obowiązek zawiesić postępowanie w sprawie skargi konstytucyjnej do czasu zakończenia postępowania o charakterze konkretno-indywidualnym. Równoległe prowadzenie postępowań nie prowadzi, wbrew twierdzeniom skarżącej, do kolizji kompetencji Trybunału Konstytucyjnego i sądów.
Niezrozumiałe jest stwierdzenie skarżącej, że stanowisko Trybunału Konstytucyjnego wyrażone w zaskarżonym postanowieniu przeczy stanowisku wyrażonemu przez Trybunał Konstytucyjny w sprawach Ts 1/97, Ts 14/97 i Ts 18/97. W tych sprawach Trybunał Konstytucyjny wypowiadał się o określeniu „orzekł ostatecznie” w związku z niewyczerpaniem przez skarżących drogi prawnej. W niniejszej sprawie droga prawna została wyczerpana. Podstawą odmowy nadania biegu skardze konstytucyjnej z 10 października 2003 r. było złożenie jej po terminie. Porównywanie tych spraw jest nieuzasadnione tym bardziej, że w przywołanych wyżej sprawach w ogóle nie wchodziło w grę występowanie o wniesienie rewizji nadzwyczajnej.
Uwagi skarżącej o zakresie zastosowania art. 77 ust. 2 Konstytucji oraz wskazanie, że zakres ten jest ograniczony do spraw odpowiedzialności odszkodowawczej państwa, oparte są na nieporozumieniu. Art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji konstruują dwie odrębne instytucje ochrony konstytucyjnych praw, odrębnie też ustala się ich zakresy zastosowania. W oparciu o wskazany wyżej błędny pogląd skarżąca przypisuje Trybunałowi Konstytucyjnemu utożsamianie pojęcia „droga sądowa” z art. 77 ust. 2 Konstytucji z pojęciem „droga prawna” użytym w art. 46 ust. 1 Konstytucji. Takie utożsamienie nie występuje w zaskarżonym postanowieniu o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej ani w żadnym innym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego.
Mając powyższe na względzie, należało orzec jak w sentencji.