Pełny tekst orzeczenia

26/1B/2005

POSTANOWIENIE

z dnia 23 lutego 2005 r.

Sygn. akt Ts 35/04

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marek Mazurkiewicz – przewodniczący
Wiesław Johann – sprawozdawca

Jerzy Stępień,


po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 października 2004 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej miasta stołecznego Warszawy,

p o s t a n a w i a:

nie uwzględnić zażalenia.

UZASADNIENIE:

Skarżąca zarzuciła, że art. 160 § 4 k.p.a. w doktrynie i orzecznictwie rozumiany jest w ten sposób, iż od decyzji wydanej na jego podstawie nie przysługuje odwołanie, ani możliwość zaskarżenia decyzji do sądu. Stanowi to odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 78 Konstytucji, które nie znajduje żadnego uzasadnienia. Brak możliwości zaskarżenia decyzji o odszkodowaniu narusza też wyrażoną w art. 165 § 2 Konstytucji zasadę sadowej ochrony samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Występująca na gruncie art. 160 § 5 k.p.a. możliwość zaskarżenia przez stronę wysokości przyznanego odszkodowania i brak takiej możliwości po stronie gminy narusza też zasadę równości oraz wskazaną wyżej zasadę sądowej ochrony samodzielności gminy. Uzasadniając swą legitymację do wstępowania ze skargą konstytucyjną gmina wskazała, że jako osoba prawna jest ona podmiotem konstytucyjnych praw: prawa do ochrony własności, prawa do sądu, prawa do zaskarżania decyzji i orzeczeń oraz prawa do równego traktowania.
Postanowieniem z 12 października 2004 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że podstawową funkcją skargi konstytucyjnej jest ochrona jednostki, przysługujących jej praw przed działaniami organów władzy publicznej. Organy władzy publicznej oraz inne podmioty realizujące zadania publiczne nie są adresatami konstytucyjnych wolności i praw, dlatego gmina jako organ władzy publicznej nie może korzystać z tego środka ochrony. Skarga konstytucyjna nie stanowi też środka rozstrzygania sporów między organami władzy publicznej. Jednostki samorządu terytorialnego posiadają wprawdzie osobowość prawną, jednak ich status konstytucyjny jest odmienny od statusu osób fizycznych. Źródłem wolności i praw tych ostatnich jest przyrodzona godność, o której mowa w art. 30 Konstytucji, natomiast źródłem praw jednostek samorządu terytorialnego są wyłącznie przepisy prawa pozytywnego. Samorząd terytorialny został powołany dla wykonywania zadań z art. 16 ust. 2 i art. 163 Konstytucji. Konstytucja odrębnie reguluje też ochronę prawa własności i prawa do sądowej ochrony jednostek samorządu terytorialnego. Odrębność konstytucyjnego statusu osób fizycznych czy osób prawnych prawa prywatnego od osób prawnych prawa publicznego istnieje niezależnie od tego, że na płaszczyźnie ustawowej pozycja prawna wszystkich tych podmiotów może być ukształtowana w ten sam sposób. Trybunał Konstytucyjny wskazał, że w przypadku jednostek samorządu terytorialnego odrębność ta znalazła wyraz na gruncie art. 191 ust. 1 pkt 6 Konstytucji.
W zażaleniu z 26 października 2004 r. skarżąca zarzuciła, że w niniejszej sprawie występowała nie jako organ władzy publicznej, lecz jako osoba prawna, dlatego wbrew poglądowi wyrażonemu w zaskarżonym postanowieniu, jest podmiotem wolności i praw, o których mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Skarżąca podkreśla, że jej sytuacja jako osoby prawnej w postępowaniu mającym za przedmiot wysokość odszkodowania za niezgodne z prawem działanie jej organów jest analogiczna do sytuacji osoby fizycznej będącej stroną postępowania, o którym mowa w art. 160 k.p.a. Brak możliwości odwołania się od decyzji określającej wysokość odszkodowania oraz brak możliwości zaskarżenia tej decyzji do sądu narusza prawo do zaskarżania orzeczeń, konstytucyjną zasadę równości oraz zasadę sądowej ochrony jej samodzielności. Skarżąca wskazała też, że w niniejszej sprawie nie może złożyć do Trybunału Konstytucyjnego wniosku, gdyż ten może odnosić się wyłącznie do aktów normatywnych dotyczących zakresu działania organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie odnosi się do części podstaw odmowy, w szczególności do wskazanego w postanowieniu sposobu rozumienia funkcji skargi konstytucyjnej oraz zakresu podmiotowego konstytucyjnych wolności i praw. Odnosząc się do pozostałych podstaw odmowy skarżąca kwestionuje je przez odwołanie się do przepisów rangi ustawowej, posługując się techniką wykładni Konstytucji w zgodzie z ustawami. Jest to niedopuszczalne ze względu na zasadę nadrzędności Konstytucji.
Kluczowe znaczenie dla oceny dopuszczalności niniejszej skargi konstytucyjnej ma charakter praw na naruszenie, których powołuje się skarżąca oraz charakter skargi konstytucyjnej jako ewentualnego środka ich ochrony. Wolności i prawa konstytucyjne określają relację jednostki względem państwa oraz innych podmiotów władzy publicznej. Pełnią one przede wszystkim funkcję ochronną, mają zapobiegać nadmiernej ingerencji organów władzy publicznej w sytuację jednostki. Inną funkcją praw konstytucyjnych jest stworzenie przez organy władzy publicznej warunków do korzystania przez jednostki z przysługujących im praw, w tym zagwarantowania ochrony przed naruszeniami ze strony osób trzecich. Prawidłowa realizacja tych funkcji wymaga, by konstytucyjne wolności i prawa przyjęły postać publicznych praw podmiotowych. Podmiotem uprawnionym jest jednostka, a podmiotem zobowiązanym podmiot władzy publicznej. Historyczny rozwój oraz współczesne funkcje praw wskazują, że ich adresatami są przede wszystkim osoby fizyczne. Daje temu wyraz bezpośrednio Konstytucja stanowiąc w art. 30, iż źródłem wolności i praw jest godność człowieka, wskazuje tym samym, że prawa wynikające z godności mają charakter pierwotny względem prawa stanowionego przez państwo (por. wyrok z 7 stycznia 2004 r., sygn. K 14/03, OTK ZU nr 1/A/2004, poz. 1). Tak określony charakter konstytucyjnych wolności i praw ma istotne znaczenie dla ustalenia ich normatywnej treści. Odnosi się to również do prawa do skargi konstytucyjnej, w szczególności treść art. 30 ma istotne znaczenie dla interpretacji sformułowania „każdy”, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji.
Osoby prawne mogą być adresatem wolności lub praw konstytucyjnych w ograniczonym zakresie. Po pierwsze, niektóre z tych praw ze swej istoty nie są adresowane do osób prawnych. Odnośnie praw, których podmiotami mogą być osoby prawne, należy podkreślić, że podmiotowość ta jest pochodna względem podmiotowości jednostki. Osoba prawna może być podmiotem konstytucyjnych publicznych praw podmiotowych, gdyż umożliwia to pełniejszą realizację tych praw przez poszczególne osoby fizyczne. Takie jest ratio legis objęcia osób prawnych zakresem podmiotowym np. wolności zrzeszania się, wolności działalności gospodarczej czy prawa do ochrony własności (por. wyrok z 7 maja 2001 r., sygn. K 19/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 82). Z powyższego wynika, że decydujące znaczenie dla bycia podmiotem praw konstytucyjnych ma charakter danego podmiotu oraz sposób w jaki jego prawa są powiązane z art. 30 ust. 1 zd. 1 Konstytucji. Osobowość prawna ma na płaszczyźnie konstytucyjnej wtórne znaczenie, w tym sensie, że nie ona decyduje bezpośrednio o zakresie podmiotowym poszczególnych wolności i praw. Co więcej brak osobowości prawnej nie jest też przeszkodą do bycia podmiotem konstytucyjnych praw. Takim podmiotem nie mającym osobowości prawnej jest np. stowarzyszenie zwykłe.
Samorząd terytorialny uczestniczy, w myśl art. 16 ust. 2 Konstytucji, w sprawowaniu władzy przez wykonywanie zadań publicznych. Zasada powyższa odnosi się w pierwszej kolejności do gminy jako podstawowej jednostki samorządu terytorialnego. WykonFywanie zadań publicznych, o których mowa w art. 16 ust. 2 i art. 163 Konstytucji odbywa się zarówno wtedy, gdy gmina przez swe organy działa władczo w sferze imperium, jak i wtedy, gdy działa w sferze dominium w obrocie prawnym. Przyznanie jednostkom samorządu terytorialnego na mocy art. 165 Konstytucji osobowości prawnej oraz prawa własności i sądowej ochrony stanowi gwarancję dla prawidłowego wykonania zadań, o których mowa w cytowanych wyżej przepisach Konstytucji. Występuje jednak istotna różnica między prawami jednostki, a prawami gminy. Jednostka korzysta ze swych praw w dowolny sposób, w granicach wyznaczonych przez prawo, a podstawą tych praw jest jej godność i wolność, natomiast gmina korzysta ze swych praw w celu realizacji zadań publicznych. Ochrona samodzielności sądowej wyrażona w art. 165 ust. 2 nie jest tożsama z prawem do sądu, o którym mowa w art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Sądowa ochrona gminy ma zagwarantować prawidłowe wykonywanie przez nią zadań publicznych, natomiast prawo do sądu jest jednym ze środków ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Zróżnicowanie to odnosi się również do prawa do ochrony własności, o którym mowa w art. 64 ust. 1 i prawa własności, o którym mowa w art. 165 ust. 1 Konstytucji. Na gruncie Konstytucji mamy do czynienia ze zróżnicowanym zakresem ochrony prawa do własności osoby fizycznej lub osoby prawnej prawa prywatnego oraz ochrony prawa własności gminy (por. wyrok z 29 maja 2001 r., sygn. K 5/01, OTK ZU nr 4/2001, poz. 87). Na płaszczyźnie konstytucyjnej nie można więc mówić o równej ochronie sądowej jednostki i gminy.
Odwołanie do zasady równości nie znajduje też uzasadnienia w art. 32 ust. 1 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny wskazywał już, że w zakresie podmiotowym tego przepisu nie mieszczą się osoby prawne wykonujące zadania publiczne oraz, że brak jest podobieństwa w sytuacji prawnej takich osób w porównaniu z sytuacją osób fizycznych i osób prawnych prawa prywatnego. Gmina nie jest adresatem prawa do równego traktowania, o którym mowa w art. 32 Konstytucji (por. wyrok z 24 marca 1998 r., sygn. K 40/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 12). W niniejszej sprawie trudno mówić o takiej samej sytuacji gminy, której organ wydał decyzję niezgodną z prawem i osoby, która domaga się z tego tytułu odszkodowania. Tymczasem podobieństwo to jest konieczne dla odwołania się do nakazu równego traktowania. Z powyższego wynika, że prawa gminy wskazane w art. 165 ust. 2 nie są wolnościami lub prawami w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. Skarga konstytucyjna nie może więc być oparta na zarzucie niezgodności zaskarżonego przepisu ustawy z art. 165 ust. 2 Konstytucji, gdyż nie spełnia wymogu wskazania konstytucyjnych wolności lub praw, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji i art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia prawa do zaskarżania decyzji w związku z ochroną samodzielności gminy. Wyrażone w art. 78 Konstytucji prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji stanowi środek ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Zakres zastosowania art. 78 jest więc przede wszystkim powiązany z zakresem podmiotowym tych praw. W przypadku, gdy prawa jednostki wynikają tylko z ustawy lub innego aktu normatywnego prawo do zaskarżania orzeczeń stanowi realizację konstytucyjnej zasady zaufania obywatela do państwa. Prawo do zaskarżania orzeczeń jest jednym z podstawowych elementów zasady państwa prawnego, uznawanym za jego część składową już od momentu ukształtowania się formalnej koncepcji państwa prawnego. W państwie prawnym ratio legis tego środka ochrony sprowadza się do stworzenia jednostce możliwości ochrony przed aktami władzy publicznej. Tymczasem skarżąca powołując się na prawo do zaskarżania orzeczeń zamierzała dochodzić ochrony samodzielności, o której mowa w art. 165 ust. 2 Konstytucji. Reasumując należy stwierdzić, że gmina nie jest podmiotem wolności lub praw, o których mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz że prawami takimi nie są prawa wskazane w niniejszej skardze konstytucyjnej. Z tego też powodu skargę konstytucyjną należy uznać za niedopuszczalną.
Środki ochrony konstytucyjnych wolności lub praw, w tym prawo do zaskarżania orzeczeń i skarga konstytucyjna przysługują jednostce przeciwko władzy publicznej. Przyjęcie, że środki te mogą przysługiwać organom władzy publicznej jest sprzeczne z charakterem i istotą tych środków oraz funkcją ochronną konstytucyjnych praw człowieka. Konstatacja powyższa dotyczy gminy, która w myśl art. 16 ust. 1 i 2 Konstytucji stanowi utworzoną z mocy prawa wspólnotę mieszkańców powołaną do realizowania zadań publicznych. Cechy powyższe przesądzają o ustrojowym charakterze gminy. Charakter ten zachowuje ona również wtedy, gdy jako osoba prawna występuje w obrocie prawnym. Na płaszczyźnie konstytucyjnej jest ona osobą prawną prawa publicznego, której sytuacja jest określona przez przepisy rozdziału VII, a nie podmiotem wolności i praw, o których mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji.
Skarżąca nie dostrzega tego, że na gruncie Konstytucji mamy do czynienia z wyraźnym zróżnicowaniem pozycji prawnej osób fizycznych i osób prawnych prawa prywatnego oraz pozycji prawnej jednostek samorządu terytorialnego. Dla zróżnicowania tego nie ma znaczenia sposób, w jaki sytuacja ta została ukształtowana na płaszczyźnie ustawowej. Inaczej mówiąc określenie na tej płaszczyźnie pozycji wszystkich osób prawnych w taki sam lub podobny sposób nie rozstrzyga o ich sytuacji prawnej na płaszczyźnie konstytucyjnej. Próby zrównania zakresu konstytucyjnej ochrony pozycji gminy z pozycją osób fizycznych i prawnych przez odwołanie się do ustaw, wskazania, że wszystkie te podmioty mają osobowość prawną oznacza dokonywanie wykładni Konstytucji w zgodzie z ustawami. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że tego typu wykładnia jest niedopuszczalna, gdyż narusza ona zasadę nadrzędności Konstytucji. Dlatego też dla oceny dopuszczalności niniejszej skargi konstytucyjnej nie ma znaczenia wskazywane przez skarżącą rozróżnienie na działanie gminy jako organu władzy publicznej i osoby prawnej oraz rozróżnienie na działanie w sferze imperium i dominium. Oceny tej nie zmienia również fakt, iż gmina w postępowaniu administracyjnym jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. Na marginesie należy wskazać, że uzależnienie zakresu zastosowania art. 79 ust. 1 Konstytucji wyłącznie od osobowości prawnej skarżącego prowadziłoby do wniosku, że również Skarb Państwa może występować ze skargą konstytucyjną. Sytuacja taka zaprzeczałaby całkowicie istocie skargi konstytucyjnej i oznaczałaby, że państwo może wystąpić ze skargą przeciwko samemu sobie. Jak wskazano wyżej, osobowość prawna ma pośrednie znaczenie dla ustalenia zakresu podmiotów uprawnionych do skłaniania skarg konstytucyjnych. W przypadku gminy bezpośrednie znaczenie ma określenie jej jako tworzonej z mocy prawa wspólnoty samorządowej powołanej do wykonywania zadań publicznych.
W zaskarżonym postanowieniu Trybunał Konstytucyjny wskazał, że dopuszczenie do rozpoznania skargi konstytucyjnej gminy może w istocie prowadzić do stworzenia procedury rozstrzygania sporów między organami władzy publicznej. Pogląd ten należy uznać za trafny niezależnie od tego, czy taka możliwość powstaje w niniejszej sprawie. Wbrew twierdzeniom skarżącej Trybunał Konstytucyjny nie uznał niniejszej skargi konstytucyjnej za złożoną w imieniu osób trzecich. Z uzasadnienia postanowienia o odmowie nadania skardze dalszego biegu wynika jedynie, że skarga konstytucyjna jest niedopuszczalna zarówno wtedy, gdy składana jest bezpośrednio przez gminę, jak i wtedy gdyby została złożona w imieniu osób trzecich, np. jej mieszkańców.
Niedopuszczalność złożenia skargi konstytucyjnej w niniejszej sprawie nie oznacza, że gmina nie może przed Trybunałem Konstytucyjnym dochodzić ochrony zasady sądowej ochrony swej samodzielności. Kwestia ta znajduje się poza zakresem niniejszego postępowania. Należy jednak wskazać, że błędny jest pogląd wyrażony w zażaleniu, w myśl którego, wniosek złożony na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji może dotyczyć wyłącznie spraw objętych zakresem działania organów stanowiących jednostek stanowiących samorządu terytorialnego. Wniosek taki może dotyczyć spraw objętych zakresem działania gminy, który wyznaczony jest obowiązującymi aktami normatywnymi. Kwestia ta była wielokrotnie przedmiotem orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego (por. postanowienia z 25 marca 2003 r., sygn. Tw 2/03, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 12 i z 7 czerwca 2004 r., sygn. Tw 9/03, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 4).

Mając powyższe na względzie należy orzec, jak na wstępie.