Pełny tekst orzeczenia

113/9/A/2007

POSTANOWIENIE
z dnia 10 października 2007 r.
Sygn. akt SK 56/06

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Wojciech Hermeliński – przewodniczący
Zbigniew Cieślak – sprawozdawca
Maria Gintowt-Jankowicz
Marek Mazurkiewicz
Janusz Niemcewicz,

po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 października 2007 r., połączonych skarg konstytucyjnych:

1) Iwony i Jana Bobrków o zbadanie zgodności art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718, ze zm.) z art. 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji,
2) Zbigniewa Rudzkiego o zbadanie zgodności art. 7 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718, ze zm.) z art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.

UZASADNIENIE

I

1.1. W skardze konstytucyjnej z 28 kwietnia 2006 r. Iwona i Jan Bobrkowie wnieśli o stwierdzenie niezgodności art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718, ze zm.; dalej: zm.p.b.) z art. 2 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji.

1.2. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym:
Decyzją z 21 października 2002 r. (sygn. akt PINB-RIN/PW/7355/2939/272/01/02) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, ze zm.), nakazał Iwonie i Janowi Bobrkom rozbiórkę wiatrołapu przy budynku z nadbudowanym piętrem oraz rozpoczętej budowy ogrodu zimowego.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z 31 grudnia 2002 r. (sygn. akt WOA.WR-7144/482/02), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, uznając za niewątpliwy fakt realizacji przez skarżących robót budowlanych bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Następnie skarżący 20 lutego 2003 r. wnieśli na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Sąd ten, wyrokiem z 18 listopada 2004 r. (sygn. akt SA/Sz 478/03), skargę oddalił, uzasadniając, że dokonana kontrola zgodności z prawem decyzji nie dostarczyła podstaw do stwierdzenia naruszenia tą decyzją przepisów prawa materialnego lub postępowania administracyjnego.
Przeciwko powyższemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Iwona i Jan Bobrkowie skierowali 28 stycznia 2004 r. skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). Zdaniem skarżących, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien wziąć pod uwagę względy słuszności, jako że wzniesiony obiekt budowlany jest zgodny ze wszystkimi wymogami sztuki budowlanej i nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto sankcja, którą skarżący zostali ukarani, nie jest adekwatna do wagi naruszenia prawa w postaci nieuzyskania pozwolenia na budowę.
Wyrokiem z 1 lutego 2006 r. (sygn. akt II OSK 481/05) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu sąd stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, gdyż okoliczności, na które powołali się skarżący, pozostają bez wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji o nakazie rozbiórki.

1.3. W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej z 28 kwietnia 2006 r. skarżący wskazują, że art. 7 ust. 2 zm.p.b. uzależnia i różnicuje sytuację prawną osób, które wykonały obiekty budowlane bez koniecznego pozwolenia na budowę, ze względu na to, czy decyzja nakazująca rozbiórkę tych obiektów jest ostateczna, czy nie jest. W tym drugim wypadku kwestionowany przepis umożliwia właścicielom obiektów legalizację samowoli budowlanej poprzez zastosowanie znowelizowanego przez zm.p.b. art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 718, ze zm.). Jeżeli zamierzeniem ustawodawcy było umożliwienie odstąpienia od nakazu rozbiórki obiektów, które swoim istnieniem nie naruszają przepisów prawa, to za całkowicie irracjonalne uznać należy uniemożliwienie legalizacji tych obiektów, w stosunku do których postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej zostało już zakończone. Zdaniem skarżących, prowadzi to bowiem do naruszenia zasady wyrażonej w art. 64 ust. 2 Konstytucji, tj. równej dla wszystkich ochrony prawnej prawa własności. Obiekty budowlane wzniesione bez pozwolenia w tym samym czasie mogą znaleźć się w skrajnie odmiennej sytuacji z tego powodu, że decyzja nakazująca rozbiórkę wydana została dużo później w stosunku do jednego niż do drugiego, chociażby z prozaicznego powodu przewlekłości działania organów administracji publicznej. W rezultacie niektórzy właściciele wzniesionych bez pozwolenia obiektów budowlanych znaleźli się w takiej sytuacji jak skarżący, inni natomiast mieli (mają) możliwość legalizacji samowoli, mimo że ich sytuacja faktyczna była zbliżona do sytuacji skarżących albo wręcz jednakowa. Zatem, w ocenie skarżących, rozróżnianie sytuacji właścicieli nielegalnie wykonanych obiektów budowlanych ze względu na ostateczność (nieostateczność) decyzji wydaje się niczym nieusprawiedliwione.
Dodatkowo, zdaniem skarżących, kwestionowana regulacja narusza zasadę państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), albowiem to właśnie m.in. sprawiedliwość społeczna legła u podstaw ponownego wprowadzenia – na mocy zm.p.b. – możliwości legalizacji samowoli budowlanych. Jeżeli ustawodawca przyjął, że ponownie istnieje konieczność legalizacji samowoli budowlanych, to za niezgodne właśnie z zasadą sprawiedliwości społecznej należy uznać przyznanie tego prawa tylko pewnej grupie osób, a nie wszystkim, którzy spełniają określone prawem wymogi.

2.1. W skardze konstytucyjnej z 31 maja 2006 r. Zbigniew Rudzki wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 7 ust. 1 i 2 zm.p.b. w zakresie, w jakim ogranicza stosowanie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.) w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 37 zm.p.b. wyłącznie do spraw niezakończonych przed 11 lipca 2003 r. ostateczną decyzją, z art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji.

2.2. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym:
Decyzją z 19 listopada 2002 r. (sygn. akt PNB-7355/54/02) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, ze zm.), nakazał Zbigniewowi Rudzkiemu rozebranie budynku sanitariatu z uwagi na wzniesienie go bez wymaganego pozwolenia.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z 22 stycznia 2003 r. (sygn. akt WOA.KM-7144/521/02/03), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z uwagi na realizację przez skarżącego robót budowlanych bez dopełnienia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.
Następnie skarżący wniósł na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi została rozpatrzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Sąd ten, wyrokiem z 18 listopada 2004 r. (sygn. akt SA/Sz 440/03), skargę oddalił, uzasadniając, że podniesiony w niej zarzut nieuwzględnienia w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego faktu toczącego się postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę obiektu objętego nakazem rozbiórki jest nietrafny, a naruszenie w procesie budowlanym obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę niewątpliwe. W tych okolicznościach organy nadzoru budowlanego słusznie podjęły decyzję na podstawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane, nakazując rozbiórkę budynku sanitariatu.
Przeciwko powyższemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Zbigniew Rudzki skierował skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą sąd oddalił wyrokiem z 2 lutego 2006 r. (sygn. akt II OSK 484/05). W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw z uwagi na treść art. 48 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w czasie wzniesienia przez skarżącego obiektu budowlanego.

2.3. W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej z 31 maja 2006 r. skarżący wskazuje, że art. 7 ust. 1 i 2 zm.p.b. prowadzi do naruszenia konstytucyjnego prawa do równego traktowania. W świetle kwestionowanych przepisów, ustawodawca dokonał podziału niezakończonych spraw dotyczących samowoli budowlanej na dwie grupy. Pierwsza z nich obejmuje sprawy, które nie zostały zakończone decyzją ostateczną, co pozwala na skorzystanie z nowelizacji art. 48 ustawy – Prawo budowlane i legalizację samowoli budowlanej. Druga grupa to sprawy będące na etapie postępowania przed sądami administracyjnymi i w których zapadły już decyzje ostateczne, co uniemożliwiło legalizację robót budowlanych zrealizowanych bez uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem skarżącego, rozwiązanie to doprowadziło do nieuzasadnionego uprzywilejowania części obywateli, którzy tak jak pozostali naruszyli przepisy prawa budowlanego, ale mogli się uchronić przed bezwzględnymi skutkami zastosowania art. 48 w brzmieniu sprzed nowelizacji. Choć grupa „samowolnych” inwestorów dopuściła się takich samych uchybień, to część z nich – niejako dzięki ustawodawcy – uniknęła kary.
Skarżący wywodzi, że znowelizowane przepisy ustawy – Prawo budowlane dotyczące legalizacji samowoli budowlanej powinny mieć zastosowanie również w stanie faktycznym, na tle którego złożono skargę konstytucyjną. Trudno racjonalnemu ustawodawcy przypisać inny cel niż taki, aby zliberalizowanymi przepisami w tej materii objąć wszystkich obywateli (inwestorów), wobec których w dniu dokonanych zmian nie zostało ukończone postępowanie wszczęte na podstawie art. 48 ustawy – Prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji. Inaczej mówiąc, celem działań prawodawczych było zminimalizowanie skutków samowoli budowlanej, w sytuacji gdy jest to możliwe, czyli gdy nie doszło jeszcze do nieodwracalnych skutków decyzji w postaci rozebrania obiektu objętego decyzją o nakazie rozbiórki. Zatem, w ocenie skarżącego, nie sposób uznać, że art. 7 ust. 1 i 2 zm.p.b. jest słuszny i zgodny z Konstytucją.

3. Zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 4 października 2006 r. skarga konstytucyjna Zbigniewa Rudzkiego została dołączona do skargi konstytucyjnej Iwony i Jana Bobrków, celem ich łącznego rozpoznania, ze względu na tożsamość przedmiotową.

4. W pismach z 4 września 2006 r. i 4 grudnia 2006 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie skargi konstytucyjnej Iwony i Jana Bobrków oraz skargi konstytucyjnej Zbigniewa Rudzkiego.

5. Pismem z 23 marca 2007 r. stanowisko w sprawie połączonych skarg konstytucyjnych zajął Prokurator Generalny, stwierdzając, że art. 7 ust. 1 i 2 zm.p.b. w zakresie, w jakim różnicuje sytuację prawną osób, które wzniosły obiekty budowlane bez koniecznego pozwolenia na budowę, w zależności od tego, czy decyzja nakazująca rozbiórkę tych obiektów jest ostateczna czy nie jest, przez co ogranicza stosowanie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, ze zm.) w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 37 zm.p.b. wyłącznie do spraw niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy decyzją ostateczną, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji.
Na wstępie Prokurator Generalny przypomniał, że art. 7 ust. 2 zm.p.b. był już przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 18 października 2006 r. uznał powyższy przepis w zakresie, w jakim wyłącza on stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do dnia 10 lipca 2003 r., za niezgodny z art. 32 Konstytucji (sygn. P 27/05, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 124). W ocenie Prokuratora Generalnego, nie zachodzą jednak przesłanki do umorzenia postępowania w niniejszej sprawie z uwagi na brak tożsamości podmiotowej i przedmiotowej ze sprawą o sygn. P 27/05.
Następnie Prokurator Generalny zauważył, że w wypadku obu skarg konstytucyjnych mamy do czynienia z wzniesieniem obiektów budowlanych, które nastąpiło przed wejściem w życie zm.p.b., a więc stosowanie w stosunku do tych zdarzeń przepisów dotychczasowych nie narusza obowiązujących w państwie prawnym zasad, którym powinny odpowiadać normy międzyczasowe. Przepis art. 7 ust. 2 zm.p.b. nakazuje stosować nowe prawo do zdarzeń i stosunków procesowych, które wprawdzie zostały nawiązane pod rządami dawnych przepisów, ale wówczas nie zostały zrealizowane ich wszystkie istotne elementy, tj. nie wydano w ich finale decyzji ostatecznej. Tego rodzaju regulację intertemporalną należy uznać za retrospektywną, a jako taka nie jest objęta zakazem wstecznego działania prawa wynikającym z art. 2 Konstytucji.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, ustawodawca, wprowadzając art. 7 ust. 1 i 2 zm.p.b., mogący spełniać rolę pewnego rodzaju zabezpieczenia „interesów w toku” tych inwestorów, wobec których 11 lipca 2003 r. jeszcze toczyły się postępowania administracyjne dotyczące samowoli budowlanej, kierował się względami społecznymi. W wyniku takich unormowań szersza grupa podmiotów realizujących roboty budowlane bez pozwolenia, a będących stronami otwartych postępowań administracyjnych, mogła skorzystać z dobrodziejstwa ich legalizacji, aczkolwiek przy poniesieniu dość znacznych kosztów z tytułu tzw. opłaty legalizacyjnej. Kwestionowana regulacja zatem nie tylko nie uchybia zasadzie sprawiedliwości społecznej, ale wręcz ją realizuje. Z tego względu art. 7 ust. 2 zm.p.b. nie budzi zastrzeżeń w zakresie naruszenia wzorca kontroli zawartego w art. 2 Konstytucji.
Analizując art. 7 ust. 2 zm.p.b. z punktu widzenia jego zgodności z art. 32 Konstytucji, Prokurator Generalny zauważył, że kwestionowany przepis wyodrębnia dwie grupy podmiotów spośród tych, które przed 11 lipca 2003 r. wzniosły obiekty budowlane bez wymaganego pozwolenia. Pierwsza grupa to osoby, wobec których wszczęto postępowanie zmierzające do likwidacji samowoli i wobec których wydano decyzję ostateczną nakazującą rozbiórkę obiektów. Druga grupa natomiast obejmuje osoby, wobec których nie wszczęto postępowania bądź też zostało ono zainicjowane, ale nie zakończyło się decyzją ostateczną. Według znowelizowanych przepisów osoby z drugiej grupy obciążono wprawdzie obligatoryjną opłatą legalizacyjną, ale umożliwiono im starania o pozwolenie na użytkowanie samowolnie wybudowanego obiektu. Kryterium różnicującym sytuację prawną inwestorów jest zatem etap postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę powyższe, na tle art. 32 ust. 1 Konstytucji podstawowe znaczenie ma ustalenie „cechy istotnej”, przesądzającej o uznaniu porównywalnych podmiotów za podobne lub odmienne. Zdaniem Prokuratora Generalnego, w rozważanej sprawie taką wspólną cechą istotną jest fakt rozpoczęcia budowy bądź wzniesienia obiektu budowlanego bez wymaganych zezwoleń pod rządami przepisów ustawy – Prawo budowlane przed wejściem w życie zm.p.b. Legalizacja takich bezprawnych działań nie była wówczas możliwa, a nakaz rozbiórki w zasadzie obligatoryjny. Sprawcy samowoli budowlanej, którzy rozpoczynali i prowadzili budowy wbrew przepisom prawa, nie mogli zasadnie oczekiwać, że budowy przez nich rozpoczęte czy nawet zakończone zostaną zalegalizowane, i musieli w każdej chwili liczyć się z wydaniem nakazu rozbiórki.
Prokurator Generalny dodatkowo zauważa, że status prawny adresatów art. 7 ust. 1 zm.p.b. różni się od statusu podmiotów, których samowola budowlana potwierdzona została ostateczną decyzją organu nadzoru budowlanego przed wejściem w życie zm.p.b. Zasadą systemową jest bowiem stosowanie do sprawy ostatecznie zakończonej przepisów, które obowiązywały w dniu wydania decyzji (orzeczenia) kończącej postępowanie. Kwestionowany przepis zawiera generalną dyrektywę stosowania nowych przepisów do spraw wszczętych 11 lipca 2003 r. i później. Gdyby więc ustawodawca nie wprowadził art. 7 ust. 2 zm.p.b., to we wszystkich wypadkach dotyczących wzniesienia bez pozwolenia obiektów budowlanych przed 11 lipca 2003 r. obowiązywałyby jednakowe rygory w postaci nakazu rozbiórki. Sytuacja wnoszących skargi konstytucyjne i tak nie uległaby zmianie.
Następnie Prokurator Generalny wskazuje, że każda zmiana przepisów dotyczących statusu prawnego jednostki (w tym wypadku sprawcy samowoli budowlanej) wprowadza jako nieuniknioną konsekwencję pewne podziały wśród osób znajdujących się w analogicznej sytuacji faktycznej, ale w różnym czasie, a przez to pod rządami różnych przepisów. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wyraża pogląd, zgodnie z którym zasada równości nie stoi na przeszkodzie wprowadzaniu zmian do systemu prawnego i nie wyklucza różnego traktowania sytuacji podobnych, które zaistniały w różnym czasie. Zasada równości nie ma bowiem charakteru absolutnego i może być – przy zachowaniu określonych warunków – ograniczana (por. sygn. P 27/05). Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 31 stycznia 1996 r. o sygn. K. 9/95, „zróżnicowanie w danym przypadku jest tym łatwiejsze do usprawiedliwienia, że odnosi się nie tyle do praw podmiotowych (uprawnień) obywateli, co konsekwencji bezprawnego działania” (OTK ZU nr 1/1996, poz. 2). W niniejszej sprawie o takich właśnie konsekwencjach bezprawnego działania, a nie o prawach podmiotowych, jest mowa. Pośród praw podmiotowych nie ma przecież „prawa bezprawnego działania” czy „prawa do naruszania prawa”.
W ocenie Prokuratora Generalnego, występujące w art. 7 ust. 2 zm.p.b. zróżnicowanie pozycji sprawców samowoli budowlanej pozostaje w racjonalnym związku z treścią tej regulacji. Nie można bowiem sytuacji podmiotu, którego sprawa w postępowaniu administracyjnym jest zakończona decyzją stwierdzającą, że wybudował on obiekt bez zezwolenia, i nakazującą jego rozbiórkę, zrównać z sytuacją podmiotu, w którego sprawie dopiero toczy się postępowanie o stwierdzenie, czy doszło do samowoli budowlanej.
Prokurator wywodzi również, że celem kwestionowanej regulacji jest ułatwienie ewentualnej legalizacji naruszenia prawa, co jest możliwe tylko w otwartym postępowaniu administracyjnym, nie zaś wzruszenie wszystkich ostatecznych decyzji administracyjnych zapadłych od dnia wejścia w życie ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Przyznanie wszystkim sprawcom samowoli budowlanej prawa do skorzystania z możliwości jej legalizacji przewidzianej w zm.p.b., co sugerują w obu skargach konstytucyjnych skarżący, osłabiałoby stabilność orzeczniczą organów władzy publicznej – w tym wypadku organów nadzoru budowlanego. Takie rozwiązanie mogłoby w efekcie prowadzić do naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, a także naruszenia zasady praworządności – działania organów państwa na podstawie i w granicach prawa. Z tych też względów, uzasadnione jest zróżnicowanie sytuacji podmiotów mających tylko jedną cechę wspólną w postaci dopuszczenia się samowoli budowlanej pod rządami przepisów ustawy – Prawo budowlane obowiązujących przed dniem wejścia w życie zm.p.b.
Przechodząc do oceny zgodności art. 7 ust. 2 zm.p.b. z art. 64 ust. 2 Konstytucji Prokurator Generalny przypomina, że prawo własności, aczkolwiek jest najpełniejszym z praw majątkowych, to jednak nie może być traktowane jako prawo absolutne (ius infinitum) i – co za tym idzie – może podlegać ograniczeniom. Tym samym także ochrona własności nie może mieć charakteru absolutnego. Jak wynika chociażby z art. 140 kodeksu cywilnego, prawa właścicielskie mogą być i bywają faktycznie ograniczane w interesie publicznym i w zgodności z Konstytucją przez ustawy. Dopuszczalność takiego ustawowego ograniczenia praw właścicielskich w sferze stosunków regulowanych przepisami prawa budowlanego Trybunał Konstytucyjny potwierdził w orzeczeniu z 20 kwietnia 1993 r. (sygn. P. 6/92) jeszcze pod rządami ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229, ze zm.). Ustawa z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane uznała za bezsporny interes publiczny, aby obiekty budowlane wznoszono zgodnie z prawem mającym na względzie bezpieczeństwo i wygodę nie tylko ich właścicieli i użytkowników, lecz wszystkich członków wspólnoty sąsiedzkiej, a przy tym z poszanowaniem tych jego przepisów, które nakazują – w interesie ogólnospołecznym – dbałość o należyte wykorzystanie i ukształtowanie terenu. Ograniczenie praw właścicielskich nastąpiło przede wszystkim w treści – niekwestionowanego ani w orzecznictwie, w tym także Trybunału Konstytucyjnego, ani przez skarżących w niniejszej sprawie – przepisu art. 48 ustawy – prawo budowlane. Ewentualne uznanie niezgodności kwestionowanego przepisu międzyczasowego z zasadą ochrony własności prowadziłoby do sytuacji paradoksalnej, w której przyznano by konstytucyjną ochronę inwestorom dopuszczającym się naruszenia prawa, w tym także tym, którzy prowadząc budowę, uchybiają prawom innych osób. Prokurator Generalny zwrócił również uwagę na fakt, że władcza ingerencja państwa w sferę praw jednostki jest w tym wypadku konsekwencją uprzedniego sprzecznego z prawem zachowania samej jednostki. Ograniczenie wynikające z przepisów art. 7 ust. l i 2 noweli z 27 marca 2003 r. ma więc charakter wtórny i stąd samoistne podważenie jego zgodności z Konstytucją nie byłoby celowe, ani nawet możliwe.

6. Marszałek Sejmu zajął stanowisko w tej sprawie w piśmie z 19 kwietnia 2007 r., w którym wniósł o stwierdzenie, że art. 7 ust. 1 i 2 zm.p.b. jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji.
W uzasadnieniu Marszałek Sejmu przypomniał, że ustawa – Prawo budowlane w art. 48 od samego początku przewidywała możliwość wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (art. 48 ustawy – Prawo budowlane). Pomimo świadomości istnienia takiej regulacji, skarżący rozpoczęli na własną rękę i bez wymaganych pozwoleń rozbudowę obiektów budowlanych. Tym samym narazili się na straty majątkowe i negatywną reakcję organów nadzoru budowlanego poprzez własne działanie. Marszałek Sejmu dodatkowo podkreślił, że działania sprzeczne z prawem zawsze spotykają się z reakcją państwa w postaci różnorodnych sankcji, a w tym wypadku jest to klasyczna sankcja restitutio in integrum (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2000 r., sygn. akt IV SA 394/98, OSP nr 7-8/2001, poz. 107).

Odnosząc się do naruszenia przez kwestionowane przepisy zasady równości, Marszałek Sejmu – nawiązawszy do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego – podkreślił, że zasada ta polega na tym, iż „wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących” (wyrok TK z 5 listopada 1997 r., sygn. K. 22/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 41). Zdaniem Marszałka Sejmu, w niniejszej sprawie cechą relewantną podmiotów było niezakończenie sprawy w postępowaniu administracyjnym lub jej ostateczne zakończenie. Ustawodawca zróżnicował więc sytuację podmiotów w zależności od stanu ich spraw przed organami administracji publicznej i w owych kręgach potraktował wszystkie podmioty równo. Zróżnicowanie to miało na celu ochronę takiej wartości jak pewność prawa i stabilność sytuacji prawnej obywateli. Z punktu widzenia konstytucyjnych wartości takie zróżnicowanie było więc w pełni uzasadnione. Ponadto „stopień intensywności ingerencji w prawo własności jednostki znajduje (…) uzasadnienie w randze chronionego interesu publicznego. Ograniczenie praw jednostki, naruszającej świadomie obowiązujące przepisy i narażającej się na przewidziane w kwestionowanym przepisie skutki, jest ekwiwalentne do celu, któremu służy (...). Zasada proporcjonalności nie może służyć za podstawą ochrony interesu wynikającego z naruszenia prawa” (por. wyrok TK z 26 marca 2006 r., sygn. SK 2/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 15). Wobec powyższego, w ocenie Marszałka Sejmu, zarzuty skarżących są nieuzasadnione. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji faktycznej, w której sprawy zakończone 10 lub 20 lat temu mogłyby być wznawiane i strony mogłyby żądać odszkodowań za koszty, które poniosły, wykonując decyzję administracyjną.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Kwestionowany w niniejszej sprawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718, ze zm.; dalej: zm.p.b.) był już przedmiotem kontroli konstytucyjności dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny. Wyrokiem z 18 października 2006 r. Trybunał orzekł, że przepis ten w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym do 10 lipca 2003 r., do budowy obiektu budowlanego lub jego części, mimo że pięcioletni termin od zakończenia budowy upłynął do 10 lipca 2003 r., jest niezgodny z art. 32 Konstytucji oraz nie jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (sygn. P 27/05, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 124).

Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK), Trybunał umarza na posiedzeniu niejawnym postępowanie, jeżeli wydanie orzeczenia jest zbędne lub niedopuszczalne. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, zbędność orzekania zachodzi, gdy zaskarżony przepis prawny był już przedmiotem kontroli, pod kątem jego zgodności z Konstytucją, w innej sprawie (zob. postanowienie TK z 4 maja 2006 r., sygn. SK 53/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 60 oraz powołane tam orzeczenia). Zatem przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania niniejszej sprawy Trybunał musiał dokonać oceny, czy w związku z wyrokiem z 18 października 2006 r. (sygn. P 27/05) nie zachodzi przesłanka ne bis in idem, co obligowałoby Trybunał do umorzenia postępowania ze względu na zbędność wydania orzeczenia.


Zasada ne bis in idem w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym jest rozumiana jako zakaz ponownego orzekania o tym samym przedmiocie (por. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 127). Przy ocenie wystąpienia tożsamości przedmiotowej spraw należy uwzględnić nie tylko przepisy będące przedmiotem kontroli oraz wzorce kontroli, ale także sformułowane zarzuty (por. postanowienie TK z 14 października 2002 r., sygn. SK 18/02, OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 74), ponieważ „w wypadku przesłanki ne bis in idem Trybunał dokonuje oceny w kategoriach pragmatycznych, ocenia celowość prowadzenia postępowania i orzekania” (zob. np. postanowienia TK: z 10 lipca 2007 r., sygn. P 40/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 86; z 28 czerwca 2006 r., sygn. SK 25/06, OTK ZU nr 6/A/2006, poz. 76; z 6 czerwca 2006 r., sygn. P 17/06, OTK ZU nr 6/A/2006, poz. 72; z 29 maja 2006 r., sygn. P 29/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 61).


Trybunał Konstytucyjny przypomniał, że przedmiotem kontroli w postępowaniu prowadzonym przez ten organ są normy prawne wyrażone w jednym lub kilku przepisach danego aktu normatywnego (por. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, op.cit., s. 23). W sprawie o sygn. P 27/05 Trybunał nie zakwestionował zgodności z Konstytucją całej treści normatywnej wynikającej z zaskarżonego art. 7 ust. 2 zm.p.b., lecz zakwestionował jedynie jej fragment. Wydany w tej sprawie wyrok z 18 października 2006 r. ma bowiem charakter zakresowy, gdyż dotyczy zgodności z Konstytucją tylko jednej z norm, które mogą być dekodowane na podstawie kwestionowanego art. 7 ust. 2 zm.p.b. W niniejszej sprawie zaś skarżący wskazali jako przedmiot kontroli inną normę konstruowaną w oparciu o ten sam przepis. Tym samym, w ocenie Trybunału, nie zachodzi tożsamość przedmiotowa ze sprawą o sygn. P 27/05, a zatem zasada ne bis in idem nie znajduje zastosowania.





2. Niemniej jednak konieczność umorzenia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w niniejszej sprawie wynika z innej przyczyny.


Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, skargę konstytucyjną można wnieść w sprawie zgodności z Konstytucją ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach, prawach lub obowiązkach skarżącego. Dopuszczalna jest więc jedynie taka skarga konstytucyjna, w której zaskarżono przepis lub przepisy, na podstawie których wydano względem skarżącego konkretne indywidualne rozstrzygnięcie (zob. postanowienie TK z 18 września 2001 r., sygn. Ts 186/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 273). Zatem przedmiotem kontroli dokonywanej przez Trybunał Konstytucyjny może być jedynie akt normatywny (jego fragment) stanowiący podstawę ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej.


W niniejszej sprawie ostatecznym orzeczeniem będącym przesłanką wniesienia skargi konstytucyjnej jest decyzja odpowiedniego organu nadzoru budowlanego nakazująca rozbiórkę samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Rozstrzygnięcia wydane przez sąd administracyjny stanowią natomiast elementy przesądzające o wyczerpaniu przez skarżących „drogi prawnej” w rozumieniu art. 46 ust. 1 ustawy o TK. W związku z tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że kwestionowany w połączonych skargach konstytucyjnych art. 7 ust. 1 i 2 zm.p.b. nie stanowił podstawy prawnej ostatecznego orzeczenia organu administracji publicznej (art. 79 ust. 1 Konstytucji). Słuszność tej konstatacji wynika już choćby z faktu, że decyzje organów nadzoru budowlanego zostały wydane 31 grudnia 2002 r. i 22 stycznia 2003 r., a zatem jeszcze przed wejściem w życie kwestionowanych przepisów zm.p.b., co nastąpiło dopiero 11 lipca 2003 r. Do tego czasu skutki samowoli budowlanej regulował art. 48 ustawy – prawo budowlane w brzmieniu sprzed nowelizacji stanowiący, że właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, i ten przepis był podstawą zakwestionowanych decyzji oraz ich kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i Naczelny Sąd Administracyjny. Wyrokiem z 26 marca 2002 r. (sygn. SK 2/01) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przepis ten jest zgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji (OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 15). Natomiast art. 7 ust. 1 i 2 zm.p.b. nie obowiązywał w momencie podejmowania decyzji o nakazie rozbiórki, a co za tym idzie, nie mógł stanowić elementu podstawy prawnej ich wydania. Powyższe powoduje, że kwestionowane przepisy nie były podstawą kontroli działalności organów administracji publicznej przez WSA i NSA (art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.).




W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.