Pełny tekst orzeczenia

225/6/B/2008


POSTANOWIENIE
z dnia 9 października 2007 r.
Sygn. akt Ts 71/07

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Zbigniew Cieślak,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Gminy Olecko w sprawie zgodności:
a) art. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209, ze zm.) z art. 2, art. 16, art. 20, art. 21, art. 32, art. 64, art. 92 ust. 1, art. 165, art. 167 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
b) art. 50 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) w zw. z art. 1 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, w zakresie wskazanym w skardze, z art. 2, art. 32 oraz z art. 21 w zw. z art. 64, art. 165 i art. 167 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej Gminy Olecko z 2 kwietnia 2007 r. zarzucono, iż art. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209, ze zm.) jest sprzeczny z art. 2, art. 16, art. 20, art. 21, art. 32, art. 64, art. 92 ust. 1, art. 165, art. 167 Konstytucji oraz z art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 1 i 2 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r., ratyfikowanej przez Polskę (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607 oraz z 2006 r. Nr 154, poz. 1107), a w konsekwencji także z art. 9, art. 91 ust. 2 w związku z art. 241 Konstytucji. Ponadto skarżąca zarzuca, iż art. 50 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) jest sprzeczny z art. 2, art. 32 oraz z art. 21 w zw. z art. 64, art. 165 i art. 167 Konstytucji.
Skarżąca wskazała, że wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2006 r. (sygn. akt I OSK 1356/05) w sprawie skargi kasacyjnej Gminy Olecko wniesionej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 30 sierpnia 2005 r. (sygn. akt II SA/Ol 366/05), zostały naruszone jego konstytucyjne prawa i wolności.
Skarga konstytucyjna została złożona w związku z następującym stanem faktycznym:
Decyzją z 21 września 2004 roku Burmistrz Gminy Olecko odmówił stwierdzenia nieodpłatnego nabycia przez Elżbietę i Władysława Węglickich prawa własności nieruchomości położonej na terenie Gminy Olecko w związku z niespełnieniem jednej z przesłanek określonych w ustawie z dnia 26 lipca 2001 roku o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. Nr 113, poz. 1209, ze zm.).
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie 17 listopada 2004 roku, po rozpatrzeniu odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza Gminy Olecko.
Na skutek wniesionej przez Elżbietę i Władysława Węglickich skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, w oparciu o art. 54 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w ramach samokontroli wydawanych decyzji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, decyzją z 24 marca 2005 r Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie uchyliło zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji i orzekło o nabyciu przez skarżących prawa własności przedmiotowej nieruchomości.
Na powyżej przytoczoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Gmina Olecko wniosła przed Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargę, w której skarżąca domagała się uchylenia decyzji organu II instancji, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego.
W uzasadnieniu wyroku z 30 sierpnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, iż organ, który wydał decyzję I instancji nie ma legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tej sprawie. Powyższy pogląd podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 19 października 2006 r. (sygn. akt I OSK 1356/05) uznał, iż w zaistniałym stanie faktycznym legitymacja skargowa nie przysługuje. Omawiane orzeczenie jest ostateczne i nie podlega zaskarżeniu.
Skarżąca nie zgadza się z powyższym orzeczeniem i podnosi, iż unormowania ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości naruszają przysługujące jednostkom samorządu terytorialnego konstytucyjne prawo ochrony własności nieruchomości. Unormowanie to, zdaniem skarżącej, przyznając użytkownikom wieczystym prawo własności użytkowanych przez nich nieruchomości na określonych warunkach, w rażący sposób ogranicza możliwość realizowania przez jednostkę samorządu terytorialnego ciążących na niej ustawowych zadań. Ponadto, skarżąca twierdzi, że poprzez wprowadzenie do systemu prawa zaskarżonego rozwiązania przewidzianego w art. 1 ustawy o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, nastąpiła ingerencja w samodzielność finansową Gminy Olecko, ograniczenie jej dochodów oraz nałożenie nowych zadań bez zagwarantowania środków finansowych, co jej zdaniem narusza art. 167 Konstytucji. Skarżąca zauważa w treści skargi, iż powyższe rozważania dotyczą aktu normatywnego w całości nieobowiązującego. Ustawa o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości przestała bowiem obowiązywać 13 października 2005 r., tj. z momentem wejścia w życie ustawy z 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459).
Zarzuty w stosunku do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) skarżąca uzasadnia tym, iż brak legitymacji skargowej gminy, w zaistniałym stanie faktycznym, faktycznie powoduje pozbawienie jej prawa własności nieruchomości znajdującej się w gminnym zasobie nieruchomości.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

W obowiązującym stanie prawnym, zgodnie z art. 49 w związku z art. 36 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.), w ramach wstępnego rozpoznania, Trybunał bada, czy skarga konstytucyjna odpowiada określonym w Konstytucji i ustawie warunkom formalnym. Dopiero kolejnym etapem jest jej merytoryczne rozpoznanie. Jednym ze wspomnianych warunków, w niniejszej sprawie, jest ocena dopuszczalności skargi konstytucyjnej złożonej przez gminę Olecko. W szczególności dotyczy ona legitymacji gminy – jako jednostki samorządu terytorialnego – do wniesienia skargi konstytucyjnej.
Odpowiedzi na zasygnalizowany problem należy poszukiwać w treści art. 79 ust. 1 Konstytucji, interpretowanym w świetle konstytucyjnego unormowania statusu prawnego jednostek samorządu terytorialnego.
Należy zwrócić uwagę na umieszczenie art. 79 Konstytucji w rozdziale II Konstytucji, dotyczącym – zgodnie z jego tytułem – wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela. To usytuowanie ma istotne znaczenie dla wykładni art. 79 ust. 1. Wynika z powyższego, iż skarga konstytucyjna jest środkiem ochrony służącym – po pierwsze – ochronie konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela, nie przysługuje w razie naruszenia innych przepisów Konstytucji, nie będących podstawą do wyprowadzania „wolności i praw”. Po drugie, przymiotnik „konstytucyjnych” wskazuje, że nie jest środkiem ochrony praw gwarantowanych jedynie na poziomie ustawowym.
Artykuł 79 ust. 1 wskazuje, iż legitymacja do wniesienia skargi konstytucyjnej przysługuje „każdemu”. Będzie to zatem ten, kto jest podmiotem konstytucyjnych wolności i praw podmiotowych. „Z istoty uregulowania skargi konstytucyjnej wynika, że stanowi ona przede wszystkim środek ochrony wolności i praw przysługujących osobie fizycznej” (zob. postanowienie z 12 października 2004 r., Ts 35/04, OTK ZU nr 1/B/2005, poz. 25). Osobom prawnym legitymacja do wniesienia skargi konstytucyjnej przysługuje o tyle, o ile osoba taka ma zdolność bycia podmiotem wolności i praw konstytucyjnych. Jak podkreśla Trybunał Konstytucyjny w swoich dotychczasowych orzeczeniach, inne podmioty, w tym osoby prawne, mogą występować ze skargą konstytucyjną tylko w tym zakresie, w jakim powołują się na ochronę przysługujących im praw, stanowiących emanację podmiotowych praw i wolności jednostki chronionych konstytucyjnie (zob. postanowienie z 14 września 2004 r., Ts 74/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 313). Zakres podmiotowy skargi jest w konsekwencji wyznaczony zakresem podmiotowym poszczególnych praw i wolności.
Gmina jako osoba prawna stanowi utworzoną z mocy prawa wspólnotę mieszkańców powołaną do realizowania zadań publicznych (art. 16 ust. 1 i 2 Konstytucji). To właśnie ta cecha przesądza o ustrojowym charakterze gminy. Fakt przyznania jednostkom samorządu terytorialnego osobowości prawnej (art. 165 Konstytucji) stanowi gwarancję prawidłowego i efektywnego wykonywania zadań publicznych. Zgodnie z ustaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (postanowienie z 23 lutego 2005 r., Ts 35/04, OTK ZU nr 1/B/2005, poz. 26; postanowienie z 22 maja 2007 r., SK 70/05, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 60), nie można w tym momencie nie dostrzec podstawowych różnic między statusem prawnym osoby fizycznej i osoby prawnej prawa prywatnego a konstytucyjną pozycją gminy jako publicznej osoby prawnej. Determinuje to katalog praw i wolności przyznanych im na mocy Konstytucji. Jak zauważa Trybunał Konstytucyjny we wspomnianym już postanowieniu o sygnaturze Ts 35/04, „jednostka korzysta ze swoich praw w dowolny sposób, w granicach wyznaczonych przez prawo, a podstawą tych praw jest jej godność i wolność, natomiast gmina korzysta ze swych praw w celu realizacji zadań publicznych. Ochrona samodzielności sądowej wyrażona w art. 165 ust. 2 nie jest tożsama z prawem do sądu, o którym mowa w art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Sądowa ochrona gminy ma zagwarantować prawidłowe wykonywanie przez nią zadań publicznych, natomiast prawo do sądu jest jednym ze środków ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Zróżnicowanie to odnosi się również do prawa do ochrony własności, o którym mowa w art. 64 ust. 1 i prawa własności, o którym mowa w art. 165 ust. 1 Konstytucji. Na gruncie Konstytucji mamy do czynienia ze zróżnicowanym zakresem ochrony prawa do własności osoby fizycznej lub osoby prawnej prawa prywatnego oraz ochrony prawa własności gminy”. Z przytoczonych rozważań Trybunału wynika, że gmina nie korzysta z zagwarantowanych w rozdziale II Konstytucji praw i wolności konstytucyjnych, jej status wyznaczony jest przede wszystkim przepisami znajdującymi się w rozdziale VII Konstytucji.
Konstrukcja skargi konstytucyjnej w polskim systemie prawnym wskazuje na jej nadzwyczajny i subsydiarny charakter. Nie stanowi ona powszechnego środka ochrony, a przyznanie go wszystkim podmiotom mającym przymiot osobowości prawnej, w szczególności organom władzy publicznej zaprzeczyłoby tej instytucji (zob. postanowienie Ts 35/04). Innym razem Trybunał wskazał, iż „decydujące znaczenie dla ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia skargi konstytucyjnej ma przede wszystkim, po pierwsze, funkcja, jaką spełnia skarga konstytucyjna jako środek ochrony konstytucyjnych wolności i praw, przede wszystkim człowieka i obywatela, po drugie, zakres podmiotowych praw i wolności konstytucyjnych przysługujących innym niż osoby fizyczne podmiotom prawa, po trzecie wreszcie, status prawny – charakter prawny danego podmiotu, rozumiany jako zdolność bycia podmiotem praw i wolności konstytucyjnych (publicznych praw podmiotowych) chronionych za pomocą skargi konstytucyjnej” (postanowienie z 22 maja 2007 r., SK 70/05, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 60).
Należy również podkreślić, że konsekwencją takiej konstrukcji skargi konstytucyjnej jest legitymacja organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego do wszczynania kontroli na zasadach ogólnych (art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji). Organem legitymowanym do uruchamiania abstrakcyjnej kontroli hierarchicznej zgodności norm, według tego przepisu, jest rada gminy. W tej procedurze może ona dochodzić ochrony przysługujących jej praw, w szczególności prawa własności przewidzianego w art. 165 ust. 1 Konstytucji. Należy zwrócić uwagę, iż odrębnie wymienia się w art. 191 ust. 1 pkt 6 podmioty określone w art. 79. „Jest to konsekwencją odmienności wolności i praw człowieka i obywatela, wyrażonych przede wszystkim w rozdziale II Konstytucji oraz praw jednostek samorządu terytorialnego określonych w rozdziale VII Konstytucji” (postanowienie Ts 35/04). Przyznanie zatem organom jednostek samorządu terytorialnego możliwości równoczesnego korzystania z instytucji skargi doprowadziłoby do podważenia sensu tej instytucji.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, należało orzec jak w sentencji.