Pełny tekst orzeczenia

60/6/A/2007

POSTANOWIENIE
z dnia 22 maja 2007 r.
Sygn. akt SK 70/05

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Jerzy Stępień – przewodniczący
Zbigniew Cieślak
Maria Gintowt-Jankowicz – sprawozdawca
Mirosław Granat
Marian Grzybowski
Wojciech Hermeliński
Adam Jamróz
Marek Kotlinowski
Teresa Liszcz
Ewa Łętowska
Marek Mazurkiewicz
Janusz Niemcewicz
Mirosław Wyrzykowski
Bohdan Zdziennicki,

po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 maja 2007 r., skargi konstytucyjnej Gminy Supraśl o zbadanie zgodności:
art. 48a ust. 12 ustawy z dnia 4 lipca 1991 r. o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego (Dz. U. Nr 66, poz. 287, ze zm.) z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070 oraz z 2005 r. Nr 169, poz. 1417) umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

UZASADNIENIE

I

1. W skardze konstytucyjnej, wniesionej 14 października 2005 r., Gmina Supraśl zakwestionowała zgodność art. 48a ust. 12 ustawy z dnia 4 lipca 1991 r. o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego (Dz. U. Nr 66, poz. 287, ze zm.; dalej: ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Prawosławnego) z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została złożona w związku z następującym stanem faktycznym:
Klasztor Męski Zwiastowania Najświętszej Marii Panny w Supraślu (dalej: klasztor) zwrócił się 25 sierpnia 2004 r. do Komisji Regulacyjnej do Spraw Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego (dalej: Komisja) z wnioskiem o przywrócenie m.in. własności nieruchomości położonej w Supraślu. W uzasadnieniu podniesiono, że nieruchomość, na której znajdują się katakumby, stanowi integralną część obiektów poklasztornych zwróconych już uprzednio klasztorowi.
Wojewoda Podlaski i Wojewódzki Konserwator Zabytków uznali wniosek co do zasady. Pozostali uczestnicy postępowania, tj. Starostwo Powiatowe i Gmina Supraśl, nie uznali wniosku i wnieśli o jego oddalenie. Gmina Supraśl wskazywała, że nie zachodzą przesłanki określone w art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Prawosławnego, a przekazanie katakumb kościelnej osobie prawnej ograniczy mieszkańcom gminy dostęp do dóbr kultury.
Orzeczeniem z 22 czerwca 2005 r. (sygn. akt W.KP-119/04) Komisja przekazała nieodpłatnie wnioskodawcy własność części żądanych nieruchomości, a Gmina Supraśl została zobowiązana do wydania w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu orzeczenia opatrzonego klauzulą wykonalności. Powyższe orzeczenie zostało doręczone skarżącej Gminie Supraśl 15 lipca 2005 r.
Skarżąca nie zgadza się z orzeczeniem Komisji i podnosi, że ustalenia w tej sprawie zapadły z rażącym naruszeniem zasad proceduralnych, tj. zasady obiektywizmu, swobodnej oceny dowodów i prawdy materialnej. Jednakże kwestionowany art. 48a ust. 12 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Prawosławnego zamyka Gminie Supraśl „drogę do odwołania się do polskiego i niezawisłego sądu, czyniąc orzeczenie Komisji z mocy ustawy prawomocnym i wykonalnym”.
Zaskarżony przepis przewiduje, że od orzeczenia zespołu orzekającego nie przysługuje odwołanie. W ocenie skarżącej pozbawienie uczestnika postępowania regulacyjnego prawa do odwołania od orzeczenia Komisji do niezawisłego sądu dyskryminuje strony tego postępowania. Zarzuty podniesione w skardze konstytucyjnej sprowadzają się do tego, że zaskarżona regulacja, wyłączając możliwość odwołania się od orzeczenia Komisji do sądu, narusza tym samym konstytucyjne prawo do sądu oraz zakaz zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw.
Skarżąca wskazała ponadto, że Komisja jest rodzajem sądu polubownego, a art. 176 ust. 1 Konstytucji gwarantuje co najmniej dwuinstancyjne postępowanie sądowe. Gwarancja ta w odniesieniu do postępowania administracyjnego wynika z art. 127 § 1 k.p.a.
Gmina Supraśl, uzasadniając zarzuty, odwołała się także do Powszechnej deklaracji praw człowieka z 10 grudnia 1948 r., która w art. 8 gwarantuje każdemu człowiekowi prawo do skutecznego odwołania się do kompetentnych sądów krajowych przeciw czynom stanowiącym pogwałcenie podstawowych praw przyznanych mu przez Konstytucję lub przez prawo.
W konkluzji uzasadnienia skargi konstytucyjnej skarżąca stwierdziła, że „przekazanie katakumb parafii prawosławnej ograniczy dotychczasowe prawa społeczności Gminy Supraśl (…), a ponadto pogłębi istniejący podział miejscowej społeczności”.

2. Marszałek Sejmu w piśmie z 28 lipca 2006 r. przedstawił stanowisko Sejmu, że zakwestionowany przepis nie jest niezgodny z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji. Stanowisko to uzasadnił, powołując się na następujące argumenty:
Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotna jest – wskazana przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 2 kwietnia 2003 r., sygn. K 13/02 (OTK ZU nr 4/A/2003, poz. 28) – relacja między art. 25 Konstytucji, regulującym status kościołów i innych związków wyznaniowych, a pozostałymi przepisami konstytucyjnymi. Z art. 25 Konstytucji wynika dla organów władzy publicznej obowiązek poszukiwania w sferze stosunków z kościołami i związkami wyznaniowymi rozwiązań o charakterze konsensualnym. Ustawodawca nie może zatem podejmować jednostronnych ingerencji w sferę stosunków między poszczególnymi kościołami i związkami wyznaniowymi.
Charakter instytucji postępowania regulacyjnego uzasadnia odstępstwo od ukształtowanych przez art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 Konstytucji – prawa do sądu i zakazu zamykania drogi sądowej dochodzenia naruszonych wolności i praw. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 24 czerwca 1992 r., sygn. W 11/91 (OTK w 1992 r., cz. I, poz. 18), ustalając wykładnię art. 61 ustawy z 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej, określił postępowanie regulacyjne przed Komisją Majątkową jako postępowanie quasi-polubowne, zastępujące postępowanie sądowe lub administracyjne w zakresie przywrócenia kościelnym osobom prawnym własności nieruchomości.
Postępowanie regulacyjne służy, po pierwsze, unormowaniu spraw nieruchomości, będących w posiadaniu kościelnych lub wyznaniowych osób prawnych, których stan prawny jest niepewny lub sporny, po drugie, przywróceniu kościelnym osobom prawnym utraconej własności nieruchomości lub ich części, po trzecie, jeśli przywrócenie w naturze jest niemożliwe, naprawieniu wyrządzonych z tego tytułu szkód.
Cechą charakterystyczną postępowania regulacyjnego jest jego ograniczenie do nieruchomości należących do jednostek państwowych, w tym przede wszystkim samorządowych. Ustawodawca, dążąc do rozwiązań o charakterze konsensualnym, powołał komisje (zespoły orzekające) złożone na zasadzie parytetu z przedstawicieli strony państwowej oraz kościelnej. Nie ma zatem konieczności kontroli sądowej orzeczeń będących de facto ugodami między dwiema stronami postępowania zastępującego postępowanie sądowe lub administracyjne.
W niniejszej sprawie skarga konstytucyjna pochodzi od jednostki samorządu terytorialnego, istotne jest więc podkreślenie, że szczególny charakter uprawnień przysługujących jednostkom samorządu terytorialnego umożliwia ingerencję ustawodawcy w sferę tych uprawnień w zakresie szerszym i na innych zasadach aniżeli w odniesieniu do podmiotów pozostających poza układem administracji publicznej. Ponadto, zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, dopuszczalna jest ingerencja ustawodawcy w uprawnienia majątkowe gmin, o ile mieści się w ciągu działań legislacyjnych mających na celu dostosowanie stosunków cywilnoprawnych do głębokich przeobrażeń ustrojowych (zob. wyrok z 17 października 1995 r., sygn. K 10/95, OTK w 1995 r., cz. II, poz. 30 oraz wyrok z 9 stycznia 1996 r., sygn. K 18/95, OTK ZU nr 1/1996, poz. 1). Zatem gminy muszą liczyć się z ograniczeniem przyznanych im praw majątkowych, ilekroć wymaga tego porządkowanie nieprzystającej do nowych warunków ustrojowych spuścizny z okresu PRL.

3. Prokurator Generalny w piśmie z 12 października 2006 r. przedstawił stanowisko, że art. 48a ust. 12 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Prawosławnego nie jest niezgodny z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji. W uzasadnieniu stanowiska powołano następujące argumenty:
Ustawa o stosunku Państwa do Kościoła Prawosławnego w swym pierwotnym brzmieniu przewidywała tryb administracyjny jako właściwy do uregulowania zaszłości dotyczących spraw majątkowych Kościoła Prawosławnego. Wprowadzenie postępowania regulacyjnego do wskazanej ustawy nastąpiło na podstawie art. 3 pkt 4 ustawy z dnia 26 czerwca 1997 r. o zmianie ustawy o gwarancjach wolności sumienia i wyznania oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1998 r. Nr 59, poz. 375).
Nowelizacja ta miała na celu przede wszystkim przyznanie pozostałym kościołom i związkom wyznaniowym (tzw. mniejszościowym) trybu odzyskiwania nieruchomości kościelnych analogicznego do tego, z którego już korzystał Kościół Katolicki. Ponadto, miała ona na celu przyśpieszenie procedur poprzez stworzenie uczestnikom postępowania regulacyjnego możliwości odstąpienia od prowadzonych, długotrwałych postępowań administracyjnych i sądowych w sprawach o przywrócenie własności nieruchomości kościelnych.
Postępowanie regulacyjne, przewidziane w ustawie o stosunku Państwa do Kościoła Prawosławnego, przeprowadza Komisja złożona z dwóch przedstawicieli Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz z dwóch przedstawicieli Prawosławnego Metropolity Warszawskiego i Całej Polski (art. 48a ust. 2). Uczestnikami postępowania regulacyjnego są, oprócz wnioskodawcy, wszystkie zainteresowane jednostki państwowe, samorządowe i kościelne (art. 48a ust. 8). Postępowanie regulacyjne ma koncyliacyjny charakter – w toku tego postępowania jego uczestnicy zawierają ugodę przed zespołem orzekającym. Jeżeli ugoda nie została zawarta, zespół orzekający wydaje orzeczenie (art. 48a ust. 9). Orzeczenia i ugody mają moc sądowych tytułów egzekucyjnych (art. 48b ust. 1), stanowią zarazem podstawę do dokonania wpisów w księgach wieczystych i ewidencji gruntów (art. 48b ust. 2). Jeżeli zespół orzekający nie uzgodni orzeczenia, uczestnicy postępowania mogą, w terminie sześciu miesięcy od zawiadomienia o tym, wystąpić o podjęcie zawieszonego postępowania sądowego lub administracyjnego, a jeżeli nie było ono wszczęte – wystąpić na drogę sądową pod rygorem wygaśnięcia roszczenia (art. 48d).
O ile jednak kościelne osoby prawne są reprezentowane w Komisji przez przedstawicieli Kościoła Prawosławnego, o tyle podmioty, we władaniu których pozostają nieruchomości, będące przedmiotem postępowania regulacyjnego, reprezentowane są jedynie przez przedstawicieli rządu. Należy zatem ocenić, czy przyznanie przedstawicielom rządu uprawnień do wypowiadania się w sprawach gminy jest uzasadnioną ingerencją w ich samodzielność zagwarantowaną w art. 165 Konstytucji.
Zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.) majątek nieruchomy, przekazany na własność gmin w trybie tej ustawy, podlega postępowaniu regulacyjnemu, o którym mowa w art. 61-63 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 29, poz. 154, ze zm.). Z przedstawionych przepisów wynika, że ustawodawca, uwłaszczając gminy w 1990 r., uczynił zastrzeżenie, iż majątek ten podlega postępowaniu regulacyjnemu przewidzianemu wówczas tylko w ustawie o stosunku Państwa do Kościoła Katolickiego. W doktrynie unormowanie to jest interpretowane jako zmniejszenie intensywności ochrony praw gminy do przekazanego jej majątku w zakresie postępowania regulacyjnego, którego celem jest przywrócenie własności nieruchomości kościelnym osobom prawnym. Późniejszy art. 50 ustawy o stosunku Państwa do Kościoła Prawosławnego potwierdził to zastrzeżenie także w stosunku do postępowania regulacyjnego przewidzianego w tej ustawie. Poczynione przez ustawodawcę zastrzeżenie wobec gminy znajduje swoje uzasadnienie w tym, że nieruchomości te wcześniej zostały upaństwowione z pokrzywdzeniem kościołów, a następnie skomunalizowane. Dlatego też kompetencje przyznane stronie rządowej nie naruszają art. 165 Konstytucji.
Wydawanie orzeczeń przez Komisję w trybie porozumienia dwóch władz – państwowej i kościelnej – służy realizacji art. 25 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym stosunki między państwem a kościołami i innymi związkami wyznaniowymi są kształtowane na zasadach poszanowania ich autonomii oraz wzajemnej niezależności każdego w swoim zakresie, jak również współdziałania dla dobra człowieka i dobra wspólnego. Kompetencje przyznane Komisji pozostają także w zgodzie z art. 25 ust. 5 Konstytucji, który wyraża zasadę regulowania stosunków między państwem a kościołami w drodze dwustronnych umów.
Ponadto, z uwagi na naturę stosunków majątkowych i sposób ich regulacji – w drodze porozumienia strony rządowej i kościelnej, należy stwierdzić, że nie mamy do czynienia ze „sprawą” w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. O tym, że Komisja nie wydaje orzeczenia w „sprawie” w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji, świadczy jej status służący realizacji art. 25 ust. 3 Konstytucji. W związku z powyższym należy uznać, że zaskarżony przepis nie pozostaje w adekwatnym związku z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji.
Dodatkowo należy podnieść, że do regulacji spraw majątkowych innych kościołów i związków wyznaniowych powołane zostały również odpowiednie komisje majątkowe, działające na takich samych zasadach jak komisje do spraw majątkowych Kościoła Katolickiego i Kościoła Prawosławnego, w szczególności bez możliwości odwołania się od wydanego przez nie orzeczenia.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

1. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego na każdym etapie postępowania konieczne jest kontrolowanie, czy nie zachodzi któraś z ujemnych przesłanek wydania wyroku, skutkujących obligatoryjnym umorzeniem postępowania (por. postanowienia TK: z 21 października 2003 r., sygn. SK 41/02, OTK ZU nr 8/A/2003, poz. 89; z 6 lipca 2004 r., sygn. SK 47/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 74; z 21 marca 2006 r., sygn. SK 58/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 35; z 24 października 2006 r., sygn. SK 65/05, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 145).
Podstawowy problem w niniejszej sprawie stanowi ocena dopuszczalności skargi konstytucyjnej złożonej przez Gminę Supraśl, w szczególności z punktu widzenia legitymacji gminy – jako jednostki samorządu terytorialnego – do wniesienia skargi konstytucyjnej. Dopuszczalność merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest uzależniona od tego, czy odpowiada ona warunkom określonym w art. 79 ust. 1 Konstytucji oraz sprecyzowanym w art. 46 i następnych artykułach ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Badanie warunków dopuszczalności skargi konstytucyjnej nie jest ograniczone wyłącznie do wstępnego rozpoznania i może, a nawet powinno, mieć miejsce także po nadaniu skardze konstytucyjnej dalszego biegu i skierowaniu do merytorycznego rozpoznania.
Trybunał Konstytucyjny uznał zatem za konieczne zbadanie, czy niniejsza skarga konstytucyjna spełnia warunki formalne, o których mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji i w ustawie o TK, przede wszystkim, czy została wniesiona przez podmiot posiadający legitymację do złożenia skargi konstytucyjnej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że jednym z warunków formalnych, jakie musi spełnić skarga konstytucyjna, jest złożenie jej przez podmiot zdolny do takiego działania. Taki kierunek wykładni art. 36 ustawy o TK ukształtował się w sprawach dotyczących wniosków pochodzących od podmiotów objętych art. 191 ust. 2 Konstytucji i jest aktualny także w sprawach dotyczących skargi konstytucyjnej (zob. postanowienie TK z 12 października 2004 r., sygn. Ts 35/04, OTK ZU nr 1/B/2005, poz. 25).
Odpowiedzi na pytanie o zakres podmiotowy skargi konstytucyjnej poszukiwać należy przede wszystkim w konstytucyjnym unormowaniu statusu prawnego jednostek samorządu terytorialnego oraz w treści art. 79 ust. 1 Konstytucji.

2. Konsekwencją decentralizacji władzy publicznej było utworzenie samorządu terytorialnego, który – zgodnie z art. 16 ust. 2 Konstytucji – uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej. Co więcej, przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych samorząd wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 zd. 2 Konstytucji). Samorząd terytorialny, należąc do władzy publicznej, wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone dla organów innych władz publicznych (art. 163 Konstytucji). Zgodnie z art. 164 ust. 1 Konstytucji podstawową jednostką samorządu terytorialnego jest gmina. Zatem gmina, będąc jednostką samorządu terytorialnego, uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując zadania publiczne nie zastrzeżone dla innych jednostek samorządu terytorialnego.
Wykonywanie zadań publicznych, o których mowa w art. 16 ust. 2 i art. 163 Konstytucji, a więc i sprawowanie władzy publicznej, odbywa się przede wszystkim, gdy gmina przez swe organy działa władczo w sferze imperium. Jednak z wykonywaniem zadań publicznych mamy także do czynienia, gdy gmina – jako osoba prawna – działa w sferze dominium w obrocie prawnym (postanowienie z 23 lutego 2005 r., sygn. Ts 35/04, OTK ZU nr 1/B/2005, poz. 26). Nie można bowiem zapominać, że gmina stanowi utworzoną z mocy prawa wspólnotę mieszkańców powołaną do realizowania zadań publicznych (art. 16 ust. 1 i 2 Konstytucji) i właśnie ta cecha przesądza o ustrojowym charakterze gminy. Charakter ten zachowuje ona również wtedy, gdy jako osoba prawna występuje w obrocie prawnym. Przyznanie gminie i innym jednostkom samorządu terytorialnego na mocy art. 165 Konstytucji osobowości prawnej oraz prawa własności i sądowej ochrony w zakresie samodzielności stanowi bowiem gwarancję prawidłowego wykonania zadań publicznych, a tym samym umożliwia efektywne sprawowanie w powierzonym zakresie władzy publicznej.
Nie można zatem nie dostrzegać podstawowych różnic między pozycją prawną osoby fizycznej jak i prawnej prawa prywatnego a konstytucyjnym statusem gminy jako publicznej osoby prawnej, sprawującej władzę publiczną w zakresie powierzonych jej zadań. Odmienny status osób prawa prywatnego (fizycznych i prawnych) i osób prawa publicznego (m.in. gminy) determinuje charakter praw i wolności przyznanych im na mocy Konstytucji. Jak słusznie wskazał Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 23 lutego 2005 r., sygn. Ts 35/04, „Jednostka korzysta ze swych praw w dowolny sposób, w granicach wyznaczonych przez prawo, a podstawą tych praw jest jej godność i wolność, natomiast gmina korzysta ze swych praw w celu realizacji zadań publicznych. Ochrona samodzielności sądowej wyrażona w art. 165 ust. 2 nie jest tożsama z prawem do sądu, o którym mowa w art. 77 ust. 2 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Sądowa ochrona gminy ma zagwarantować prawidłowe wykonywanie przez nią zadań publicznych, natomiast prawo do sądu jest jednym ze środków ochrony konstytucyjnych wolności i praw jednostki. Zróżnicowanie to odnosi się również do prawa do ochrony własności, o którym mowa w art. 64 ust. 1 i prawa własności, o którym mowa w art. 165 ust. 1 Konstytucji. Na gruncie Konstytucji mamy do czynienia ze zróżnicowanym zakresem ochrony prawa do własności osoby fizycznej lub osoby prawnej prawa prywatnego oraz ochrony prawa własności gminy” (por. też wyrok z 29 maja 2001 r., sygn. K 5/01, OTK ZU nr 4/2001, poz. 87). Z powyższego wynika, że gmina, jako osoba prawna prawa publicznego, sprawująca władzę publiczną w zakresie powierzonych jej zadań publicznych, nie korzysta z zagwarantowanych osobie fizycznej, a także w ograniczonym zakresie innemu podmiotowi, w tym osobie prawnej prawa prywatnego, praw i wolności konstytucyjnych określonych w rozdziale II Konstytucji. Gmina jest osobą prawną prawa publicznego, której status prawny określają przede wszystkim przepisy rozdziału VII Konstytucji.
W doktrynie podkreśla się, że „odmiennie przedstawia się sytuacja osób prawnych prawa publicznego (np. gminy), bo nie można ich traktować jako prostych zrzeszeń obywateli realizujących swoje prawa i wolności. Stąd osobom tym odmawia się zdolności bycia podmiotami praw i wolności, o których mowa w rozdziale II, a ich samodzielność chroniona jest innymi mechanizmami konstytucyjnymi” (L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne, Zarys wykładu, wyd. 8, Warszawa 2004, s. 101-102). Co więcej, uznaje się, że w zakresie pojęciowym użytym w wyrazie „każdy”, w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji, nie mieszczą się organy władzy publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego (zob. J. Trzciński, Zakres podmiotowy i podstawa skargi konstytucyjnej [w:] Skarga konstytucyjna, pod red. J. Trzcińskiego, Warszawa 2000, s. 53). Tym samym „gminie nie przysługuje prawo uruchomienia kontroli konstytucyjności w drodze wniesienia skargi konstytucyjnej” (J. Stępień, Samorząd terytorialny, [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2006, s. 624). Dzieje się tak dlatego, że po pierwsze, status prawny organów władzy publicznej jest wyraźnie uregulowany w odrębnych rozdziałach Konstytucji, poza przepisami o wolnościach i prawach człowieka i obywatela, po drugie, organy władzy publicznej z istoty rzeczy wykonują zadania wynikające z ich kompetencji, a nie korzystają z praw i wolności, po trzecie wreszcie, „sfera wolności i praw obywatelskich nie przenika się ze sferą kompetencji organów władzy publicznej” (J. Trzciński, Podmiotowy zakres skargi konstytucyjnej, [w:] Konstytucja. Wybory. Parlament. Studia ofiarowane Zdzisławowi Jaroszowi, pod red. L. Garlickiego, Warszawa 2000, s. 213).

3. Należy podkreślić, że art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji przyznaje organom stanowiącym jednostek samorządu terytorialnego uprawnienie do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności z Konstytucją aktu normatywnego, jeżeli akt ten dotyczy spraw objętych ich zakresem działania (art. 191 ust. 2 Konstytucji). Przepis ten przyznaje więc jednostkom samorządu terytorialnego szczególny instrument umożliwiający wszczęcie procedury abstrakcyjnej kontroli konstytucyjności prawa przed Trybunałem Konstytucyjnym. Należy uznać, że dopuszczalność równoległego korzystania przez jednostki samorządu terytorialnego ze skargi konstytucyjnej, w celu ochrony swego w istocie publicznoprawnego statusu, nie tylko mogłaby prowadzić do obchodzenia warunków występowania z wnioskiem, o których mowa w art. 191 ust. 2 Konstytucji, ale również podważałaby ratio legis instytucji wniosku (por. postanowienie z 21 kwietnia 2006 r., sygn. Ts 58/06).

4. Podmioty legitymowane do wniesienia skargi konstytucyjnej określa art. 79 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone, ma prawo wnieść skargę do Trybunału Konstytucyjnego. Prima facie użyty w art. 79 ust. 1 Konstytucji wyraz „każdy” może sugerować, że krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi konstytucyjnej jest nieograniczony.
Należy jednak zauważyć, że art. 79 Konstytucji został umieszczony w rozdziale II Konstytucji, odnoszącym się do wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela, w podrozdziale regulującym środki ochrony tych wolności i praw. To usytuowanie ma istotne znaczenie dla wykładni art. 79 ust. 1 Konstytucji. Wyraz „każdy” użyty w art. 79 ust. 1 należy rozpatrywać w kontekście praw i wolności konstytucyjnych, przed których naruszeniem ma właśnie chronić złożenie skargi konstytucyjnej. Zatem „każdy” w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji oznacza tego, kto jest podmiotem konstytucyjnych wolności i praw podmiotowych. Zakres podmiotowy skargi konstytucyjnej jest więc określony, po pierwsze, przez charakter tej instytucji pomyślanej jako środek ochrony konstytucyjnych praw i wolności przede wszystkim człowieka i obywatela, po drugie, wyznaczony przez zakres podmiotowy poszczególnych wolności lub praw albo obowiązków konstytucyjnych.
„Z istoty uregulowania skargi konstytucyjnej wynika, że stanowi ona przede wszystkim środek ochrony wolności i praw przysługujących osobie fizycznej” (postanowienie TK z 12 października 2004 r., sygn. Ts 35/04). Odpowiedź na pytanie, czy legitymację do wniesienia skargi konstytucyjnej mają również inne podmioty, w tym osoby prawne prawa prywatnego i publicznego, nie jest już zatem tak oczywista. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że „inne podmioty, w tym osoby prawne, mogą występować ze skargą konstytucyjną tylko w tym zakresie, w jakim powołują się na ochronę przysługujących im praw, stanowiących emanację podmiotowych praw i wolności jednostki chronionych konstytucyjnie” (postanowienie 21 kwietnia 2006 r., sygn. Ts 58/06, OTK ZU nr 3/B/2006, poz. 126; postanowienie z 14 września 2004 r., sygn. Ts 74/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 313). Większość konstytucyjnych praw i wolności jest adresowana wprost albo też z natury rzeczy wyłącznie do osób fizycznych. Co do zasady osoby prawne prawa prywatnego mogą mieć legitymację do złożenia skargi konstytucyjnej, tylko w takim zakresie, w jakim mają zdolność do bycia podmiotem konstytucyjnych wolności i praw, na których naruszenie się powołują.

5. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że skarga konstytucyjna ma charakter nadzwyczajny i subsydiarny. Nie stanowi zatem powszechnie dostępnego środka, który przysługuje wszystkim podmiotom mającym przymiot osobowości prawnej, w szczególności organom władzy publicznej. „Z faktu, że przysługuje im osobowość prawna, nie można wyprowadzić automatycznego wniosku, iż mogą korzystać z instytucji skargi konstytucyjnej” (postanowienie z 14 września 2004 r., sygn. Ts 74/04). Trybunał Konstytucyjny uznaje, że „Osobowość prawna ma na płaszczyźnie konstytucyjnej wtórne znaczenie, w tym sensie, że nie ona decyduje bezpośrednio o zakresie podmiotowym poszczególnych wolności i praw. Co więcej brak osobowości prawnej nie jest też przeszkodą do bycia podmiotem konstytucyjnych praw” (postanowienie z 23 lutego 2005 r., sygn. Ts 35/04). Uzależnienie zakresu podmiotowego art. 79 ust. 1 Konstytucji wyłącznie od posiadania przez skarżącego przymiotu osobowości prawnej prowadziłoby do absurdalnych wniosków, że również Skarb Państwa może występować ze skargą konstytucyjną, co zaprzeczałoby istocie tej instytucji i oznaczało, że państwo może wystąpić przeciwko samemu sobie (postanowienie z 23 lutego 2005 r., sygn. Ts 35/04). Zatem „samo posiadanie osobowości prawnej przez gminę nie jest wystarczającą podstawą do utożsamienia zakresu konstytucyjnej ochrony jednostek samorządu terytorialnego z zakresem konstytucyjnej ochrony osób prawnych” (J. Stępień, Samorząd terytorialny, [w:] Księga XX-lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2006, s. 624).
Decydujące znaczenie dla ustalenia kręgu podmiotów uprawnionych do złożenia skargi konstytucyjnej ma przede wszystkim, po pierwsze, funkcja, jaką spełnia skarga konstytucyjna jako środek ochrony konstytucyjnych wolności i praw, przede wszystkim człowieka i obywatela, po drugie, zakres podmiotowych praw i wolności konstytucyjnych przysługujących innym niż osoby fizyczne podmiotom prawa, po trzecie wreszcie, status prawny – charakter prawny danego podmiotu, rozumiany jako zdolność bycia podmiotem praw i wolności konstytucyjnych (publicznych praw podmiotowych) chronionych za pomocą skargi konstytucyjnej.
Na brak legitymacji gminy do złożenia skargi konstytucyjnej wskazuje także funkcja, jaką spełnia skarga konstytucyjna jako środek ochrony konstytucyjnych wolności i praw, która wydaje się nie do pogodzenia z charakterem gminy jako publicznej osoby prawnej, uczestniczącej w sprawowaniu władzy publicznej.
Wolności i prawa konstytucyjne mają bowiem na celu ochronę jednostki przed nadmierną ingerencją organów władzy publicznej. Określają relacje jednostki wobec państwa oraz innych podmiotów władzy publicznej. Pełnią ochronną funkcję, zapobiegając nadmiernej ingerencji organów władzy publicznej w sytuację jednostki. To organy władzy publicznej obowiązane są do zapewnienia realizacji przez jednostki przysługujących im wolności i praw, i korzystania z nich. Dlatego też większość praw i wolności człowieka i obywatela przybiera postać publicznych praw podmiotowych. Podmiotem uprawnionym jest jednostka, a podmiotem zobowiązanym władza publiczna. „Z powyższego wynika, iż podmioty realizujące funkcje władzy publicznej nie mogą składać skarg konstytucyjnych, gdyż nie są one adresatami uprawnień wynikających z poszczególnych praw konstytucyjnych, lecz adresatami obowiązków związanych z realizacją praw innych podmiotów. Trzeba też podkreślić, iż rozszerzenie zakresu podmiotowego praw konstytucyjnych na wskazane wyżej osoby prowadziłoby do utożsamienia podmiotów ingerujących w te prawa z ich nosicielami” (postanowienie z 26 października 2001 r., sygn. Ts 72/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 298).
Trzeba także mieć na uwadze, że prawo do wszczynania kontroli na zasadach ogólnych, czyli ochrony najpełniejszej (art. 191 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 2 Konstytucji), przysługuje organowi stanowiącemu, tj. radzie, a nie organowi reprezentującemu gminę na zewnątrz, a więc burmistrzowi. Skarga konstytucyjna gminy, czego dowodzi sprawa niniejsza, wnoszona byłaby zawsze przez wójta, burmistrza, prezydenta, prowadząc w pewnych sytuacjach, szczególnie po wprowadzeniu w 2002 r. bezpośrednich wyborów organu wykonawczego, do niekorzystnego dla gminy, jako całości, dualizmu kompetencyjnego jej organów w tym samym zakresie działania.
Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w postanowieniu z 25 lipca 2002 r., sygn. Ts 67/02, że „Z istoty skargi wynika, iż przysługuje ona podmiotom prywatnoprawnym, w sytuacji gdy prawa tych podmiotów są naruszane przez działanie podmiotów prawa publicznego” (OTK ZU nr 3/B/2002, poz. 231). Funkcją skargi konstytucyjnej nie jest zatem ochrona praw podmiotów publicznoprawnych. Dotyczy to także jednostek samorządu terytorialnego, który zgodnie z art. 16 ust. 2 i art. 163 Konstytucji uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej.
Działalność samorządu, a precyzyjnie rzecz ujmując – organów jednostek samorządu terytorialnego w sferze dominium, oparta jest o własność w rozumieniu art. 165 ust. 1 Konstytucji. Wykonywanie zadań z zakresu gospodarowania własnością poddane jest nadzorowi legalnemu (art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji), a w pewnych granicach także nadzorowi z punktu widzenia gospodarności (art. 203 ust. 3 Konstytucji) oraz szeregu rygorom ustawowym, które kompleksowo chronią lokalny (regionalny) interes publiczny przed nadużyciami. Tworzą je m.in.: ograniczenia w zakresie możliwości zaciągania zobowiązań ponad pewną granicę, obowiązek prowadzenia zamówień publicznych, wyłączenie jednostek samorządu terytorialnego spod działania prawa upadłościowego. Taka konstrukcja wykonywania własności sprawia, że wprawdzie nie co do istoty, ale co do warunków, własność komunalna zasadniczo różni się od własności niepublicznej. Musi to rzutować w konsekwencji na zakres konstytucyjnej ochrony działalności samorządu w porównaniu z osobami fizycznymi i osobami prawnymi prawa prywatnego.
Organy władzy publicznej z natury rzeczy nie są adresatami poszczególnych wolności i praw konstytucyjnych przysługujących podmiotom prywatnym i tym samym nie mogą korzystać ze skargi konstytucyjnej (zob. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z: 26 października 2001 r., sygn. Ts 72/01; 11 grudnia 2002 r. i 17 marca 2003 r., sygn. Ts 116/02, OTK ZU nr 2/B/2003, poz. 104 i 105; 14 września 2004 r., sygn. Ts 74/04; 23 lutego 2005 r., sygn. Ts 35/04; 3 października 2005 r., sygn. Ts 148/05, OTK ZU nr 1/B/2006, poz. 70).
Trybunał Konstytucyjny uznał zatem brak legitymacji Gminy Supraśl do złożenia skargi konstytucyjnej, a w konsekwencji niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania niniejszej skargi konstytucyjnej.

W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.


Zdanie odrębne
Sędziego Trybunału Konstytucyjnego Ewy Łętowskiej
do postanowienia Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 22 maja 2007 r., sygn. akt SK 70/05

Nie zgadzam się z postanowieniem i jego uzasadnieniem. Uważam, że postępowanie w sprawie skargi konstytucyjnej Gminy Supraśl nie powinno było być umorzone, lecz skarga powinna być rozpatrzona merytorycznie, ponieważ gmina posiada zdolność zgłaszania skarg konstytucyjnych w tego typu sprawach.

UZASADNIENIE

1. W niniejszej sprawie skarga dotyczyła wyłączenia (w zaskarżonym przepisie art. 48a ust. 12 ustawy z dnia 4 lipca 1991 r. o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego; Dz. U. Nr 66, poz. 287, ze zm.) drogi sądowej w celu ochrony interesu gminy, wynikającego z jej uprawnień właścicielskich w stosunku do mienia, przyznanego w postępowaniu regulacyjnym Polskiemu Autokefalicznemu Kościołowi Prawosławnemu. W postępowaniu regulacyjnym decyzje zapadają jako ostateczne i niezaskarżalne, o czym decyduje norma, zaskarżona w niniejszej skardze konstytucyjnej. Postanowienie Trybunału umarza postępowanie z przyczyn formalnych (brak zdolności skargowej gminy). Orzeczenie, od którego składam zdanie odrębne, uznaje tego rodzaju praktykę za „ustaloną”, jako wynikającą z dotychczasowego orzecznictwa TK.

2. Zgadzam się co do zasady z założeniem (przyjmowanym w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału i prezentowanym w piśmiennictwie), że kompetencje do wnoszenia skarg i występowania z wnioskami o abstrakcyjną kontrolę konstytucyjności co do zasady nie powinny się dublować. Jednakże po pierwsze, z art. 191 Konstytucji bynajmniej wyraźnie nie wynika, że gminie jako jednostce samorządu terytorialnego nie może przysługiwać zarówno skarga konstytucyjna, jak i możliwość wniesienia wniosku o dokonanie kontroli abstrakcyjnej. To bowiem zależy od wykładni „spraw objętych (...) zakresem działania” podmiotów wskazanych w art. 191 ust. 1 pkt 3; samo sformułowanie art. 191 ust. 1 pkt 6 sugeruje raczej kompetencję uniwersalną („każdy” znajdujący się sytuacji opisanej w art. 79 Konstytucji, bez ograniczeń podmiotowych, może wnosić skargę). Problemem jest dwoistość funkcji samorządu. Samorząd lokalny jest sposobem organizowania (dzielenia) władzy publicznej (w tym zakresie mamy do czynienia z wariantem podziału władzy, przy użyciu innego kryterium i na innym poziomie niż w art. 10), zarazem realizowania administracji w sposób zdecentralizowany (działanie w ramach egzekutywy) i jednocześnie upodmiotowieniem interesu zbiorowości lokalnej (konsekwencja zasady ludowładztwa). Samorząd jest więc w różny sposób legitymizowany konstytucyjnie. Pełniąc swe funkcje publiczne, samorząd działa zarówno poprzez imperium, jak i poprzez dominium. Działając w ramach dominium – samorząd jest właścicielem (podmiotem własności sensu stricto i innych praw podmiotowych, w rozumieniu art. 64 Konstytucji).

3. Podział na imperium i dominium gminy rzutuje na reżim prawny, formy działania oraz procedury w ramach i poprzez które gmina działa w obrębie każdej ze sfer. Prawo własności ujęte abstrakcyjnie nie istnieje: zawsze jego ramy i treść są wyznaczone, dookreślone albo ograniczone, a dzieje się to na poziomie ustawodawstwa zwykłego (oczywiście podlegającego kontroli konstytucyjności). Dotyczy to także własności gminy (art. 165 ust. 2 Konstytucji), gdzie bardzo mocno obecny jest element funkcjonalny, ukierunkowywujący treść własności i sposób jej wykonywania. Jednakowoż cechą każdej własności (niezależnie od tego, jak ją ukształtuje ustawodawstwo zwykłe co do treści, czy sposobu realizacji) jest możliwość jej ochrony na drodze sądowej. Inaczej mówiąc – cechą immanentną każdej własności jest możliwość jej ochrony na drodze sądowej – czy to sądowoadministracyjnej czy w sądzie powszechnym. Całkowita eliminacja takiej ochrony przez ustawodawstwo zwykłe – jest niekonstytucyjna, i to jako godząca w istotę własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji). Własność może być bowiem zróżnicowana co do treści, w różny sposób poddana oddziaływaniom władczym, administracyjnym, uwarunkowaniom wynikającym – jak ma to miejsce w wypadku gminy – z funkcji, jaką jest realizacja własności „w służbie” lokalnej władzy publicznej, jednakże sądowa ochrona własności jest cechą istotną i wspólną, gwarancją właściwą każdej własności, niezależnie od jej podmiotu i treści. Z tej też przyczyny np. na tle europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności ochronę własności – rozumianej wszak jako prawo podstawowe jednostki – przyznaje się także osobom prawnym.

4. Skoro ochrona własności immanentnie wiąże się z ochroną sądową (a więc prawem do sądu – obojętne jakiego typu, administracyjnego czy powszechnego), to zarzut braku czy naruszenia prawa do sądu (na tle ochrony własności) musi wiązać się z możliwością korzystania ze skargi konstytucyjnej w tej kwestii. Jest to tym bardziej uzasadnione, że w rozważanym wypadku chodzi właśnie o wykluczenie ochrony sądowej przez ustawodawstwo zwykłe, i to pochodzące z okresu przedkonstytucyjnego, a zarazem silnie inspirowane nadzwyczajnym przedmiotem regulacji. To samo dotyczy argumentu o „tymczasowości” skutków uwłaszczenia gmin w 1990 r., użytego przez Prokuratora Generalnego w stanowisku prezentowanym na tle niniejszej sprawy. Własność może być ujęta jako tymczasowa, właściciel musi w takim wypadku liczyć się ewentualnością utraty, ale to nie ma nic wspólnego z tym, że weryfikacja przesłanek tego, czy doszło do kresu tymczasowego władztwa właściciela, powinna dokonać się na drodze sądowej.

5. Zaznaczyć należy, że na szczeblu konstytucyjnym brak jest podstaw do przeciwstawiania własności publicznej – własności prywatnej. Rola przymiotnika „prywatna” używanego w Konstytucji jest jedynie zaakcentowanie, że współczesna koncepcja własności ma charakter odmienny od używanego w Konstytucji z 1952 r. Dlatego „własność prywatna” o której mówi Konstytucja z 1997 r. obejmuje wszelką własność, także własność państwową i komunalną w tym własność Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (A. Stelmachowski, [w:] System Prawa Prywatnego, t. 3, s. 157-158). Brak jest w związku z tym podstaw do dopatrywania się ograniczeń w statusie właścicielskim gminy z tej przyczyny, że chodzi tu o własność publiczną. Konstytucja z 1997 r. nie daje podstaw do wyróżniania – zwłaszcza z punktu widzenia gwarancji ochrony – podmiotowo wyróżnionej własności publicznej, (gdzie należałoby umieścić własność gwminy).

6. Stanowisko TK na tle zdolności skargowej gmin (rzeczywiście dla tej zdolności nieprzychylne) nigdy nie dotyczyło sytuacji takiej, jak występująca na tle niniejszej sprawy: gdzie przepisem prawa materialnego wykluczono en bloc sądową ochronę pewnej kategorii rozstrzygnięć własnościowych. Dokonano tego ustawą zwykłą, sześć lat przed wejściem w życie Konstytucji, w której wszak zagwarantowano prawo do sądu i konstytucyjną ochronę własności jako prawa podmiotowego. Nadzwyczajność regulacji dotyczącej spornych spraw majątkowych kościołów mogła usprawiedliwiać wyłączenie drogi sądowej w wypadku postępowania regulacyjnego w okresie porządkowania tych kwestii, w ramach zmiany ustrojowej, i przed uchwaleniem Konstytucji. Wejście tej ostatniej w życie zmusza natomiast do rewizji poglądów na temat dopuszczalności ograniczenia proceduralnych gwarancji w postępowaniu regulacyjnym. Dlatego nie może przekonywać orzecznictwo TK z okresu przed 1997 r. dotyczące istoty postępowania regulacyjnego (por. stanowisko Marszałka Sejmu), a także podana tam argumentacja powołująca się na nadzwyczajny i atypowy charakter postępowania regulacyjnego. Postępowanie nadzwyczajne, atypowe, służące usunięciu reliktów przeszłości z natury rzeczy powinno być bowiem traktowane jako przejściowe i ograniczone w czasie, a nade wszystko nie można przez jego pryzmat interpretować Konstytucji, i to zarówno dlatego, że chodzi o akt rangi wyższej i dlatego, że uchwalono ją później. Orzeczenie TK, dotyczące istoty postępowania regulacyjnego pochodzi z 1992 r., a więc z okresu poprzedzającego o pięć lat uchwalenie Konstytucji i zarazem zapadło bezpośrednio po wprowadzeniu tego postępowania do polskiego systemu prawnego, w związku z ustawami mającymi na celu ustalenie trybu odzyskiwania własności nieruchomości kościelnych, utraconych w sposób niezgodny z demokratyczną aksjologią. To jednak, co może być uznane za godne aprobaty na tle ustawodawstwa przedkonstytucyjnego i wynikające z ustawodawstwa zwykłego ujmowanego jako środek nadzwyczajny, nie zachowuje automatycznie wartości argumentacyjnej, w warunkach wykraczających poza historycznie ograniczone ramy czasowe i – co ważniejsze – w sytuacji, gdy później uchwalona Konstytucja przewiduje zasadę prawa do sądu jako generalny instrument ochrony konstytucyjnej prawa własności. Dlatego trudno przyjąć, że mamy w tym wypadku do czynienia z orzecznictwem „ustalonym”, skoro akurat ten typ spraw nie był dotychczas podstawą do rozważań nad zdolnością skargową gmin.

7. Dotychczasowe stanowisko Trybunału w kwestii braku zdolności skargowej gminy nigdy nie było przy tym prezentowane w bardziej rozbudowanej czy konstrukcyjnej postaci. Argumentacja wywodząca się z art. 191 jest oparta na interpretacji językowej tego przepisu oraz interpretacji a rubrica. Pozostając w opozycji do tej argumentacji swój pogląd opieram na wykładni systemowej dotyczącej istoty skargi jako środka ochrony podmiotu wyposażonego w prawa konstytucyjnie chronione. Takim podmiotem jest gmina działająca w ramach swego dominium. Sądzę zatem, że art. 191 ust. 1 pkt 6 Konstytucji mówiąc o „podmiotach określonych w art. 79 w zakresie w nim wskazanym” – nie eliminuje ze swego zakresu gminy – o ile realizuje ona swoje prawo własności. Ochrona prawa własności na poziomie konstytucyjnym nie jest bowiem zróżnicowana podmiotowo. Nie pozostaje to w sprzeczności z możliwością inicjowania kontroli abstrakcyjnej w zakresie aktywności gminy, zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 3. Z uwagi na fakt powiązania skargi z jej własnym interesem konkretnym, moim zdaniem uchybieniem jest pozbawienie gminy skargi z powołaniem na argument, że może ona wnieść wniosek, a więc zainicjować kontrolę abstrakcyjną. Zauważyć też należy, że przesłanki skargi i wniosku są identyczne w obu wypadkach. Jedyną różnicą jest okoliczność, że w wypadku skargi zainteresowany musi jeszcze się dodatkowo legitymować niekorzystnym dla siebie rozstrzygnięciem wydanym w konkretnej sprawie. Skoro zatem – wnosząc wniosek abstrakcyjny – gmina musi uzasadnić swoją legitymację (zgodnie z wymaganiem art. 191 ust. 1 pkt 3 i art. 191 ust. 2) okolicznością, że „akt normatywny dotyczy spraw objętych ich zakresem działania”, to oznacza to, że Gmina Supraśl musiałaby wykazać, że była przynajmniej zainteresowana postępowaniem regulacyjnym opartym o zaskarżoną normę art. 48a ust. 12 ustawy z 4 lipca 1991 r. o stosunku Państwa do Polskiego Autokefalicznego Kościoła Prawosławnego. Są to – inaczej ujęte – identyczne przesłanki, jak w wypadku skargi konstytucyjnej. W tej sytuacji przyjęte rozstrzygnięcie TK uważam za przejaw formalizmu, nie znajdującego uzasadnienia w treści Konstytucji, niezgodnego z istotą skargi konstytucyjnej i podlegającym ochronie konstytucyjnej interesem gminy, legitymowanym jej statusem prawnym w niniejszej sprawie.

8. To, że gmina w zakresie wykonywania swych zadań jest poddana nadzorowi (i kontroli, w przeciwieństwie do poglądu wyrażonego w kwestionowanym postanowieniu, art. 203 Konstytucji dotyczy kontroli, a nie nadzoru) nie jest argumentem przesądzającym o konieczności wyłączenia sądowej ochrony własności gminy – jak to ujęto w orzeczeniu, od którego składam zdanie odrębne.
Po pierwsze, także w zakresie wspomnianego nadzoru i kontroli dopuszczalna jest ochrona gminy na drodze sądowo-administracyjnej, przynajmniej w niektórych wypadkach.
Po drugie, w takich wypadkach fakt stosowania nadzoru i kontroli raczej umacnia, niż obala tezę o konieczności ochrony interesu gminy przez bezstronnego arbitra, jakim jest sąd.
Po trzecie, nawet w wypadku ukształtowania własności publicznych osób prawnych jako własności odmiennie ujętej niż własność osoby fizycznej co do treści, przedmiotu i sposobu wykonywania prawa podmiotowego (własność), nie wpływa na sam fakt, że tak właśnie wąsko ukształtowane prawo podmiotowe podlega ochronie sądowej, jako ochronie uniwersalnej (o tym świadczy fakt poddaniu własności także osób prawnych ochronie sądowej na tle Europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka).