283/6/B/2007
POSTANOWIENIE
z dnia 21 września 2007 r.
Sygn. akt Ts 261/06
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Maria Gintowt-Jankowicz,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Jarosława Hołuba w sprawie zgodności:
1) art. 174 w zw. z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) z art. 176 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) art. 48 oraz art. 230 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676, ze zm.) z art. 2, art. 24, art. 32 ust. 1 oraz art. 45 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.
UZASADNIENIE
W skardze konstytucyjnej z dnia 24 października 2006 r., sporządzonej przez pełnomocnika skarżącego – Jarosława Hołuba – zakwestionowano zgodność z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej przepisów zamieszczonych w dwóch aktach normatywnych. Art. 174 w zw. z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) skarżący zarzucił niezgodność z art. 176 ust. 1 Konstytucji. Natomiast wobec art. 48 oraz art. 230 ust. 1 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676, ze zm.; dalej: ustawa o ABW) skarżący sformułował zarzut niezgodności z art. 2, art. 24, art. 32 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została sformułowana w związku z następującą sprawą. Wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2003 r. (sygn. akt II SA 2561/03) uchylone zostały rozkazy personalne Szefa ABW o zwolnieniu skarżącego ze służby. W związku z wyrażoną przez niego gotowością do służby, z prawem powrotu na równorzędne stanowisko, rozkazem personalnym z dnia 3 grudnia 2003 r. (nr pf-2064) Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego mianował skarżącego na stanowisko starszego inspektora, na etat starszego specjalisty w Wydziale Administracyjno-Gospodarczym w Delegaturze ABW w Lublinie. Jako podstawę prawną tej decyzji powołano art. 48 ust. 1 oraz art. 50 ust. 1 i 3 ustawy o ABW. W uzasadnieniu odwołano się do treści orzeczenia Centralnej Komisji Lekarskiej nr 6/2002/CKL z dnia 6 maja 2002 r., w którym skarżący uznany został za zdolnego z ograniczeniem do służby, co oznaczało m.in. wykluczenie możliwości mianowania go na poprzednio zajmowane stanowisko związane z wykonywaniem czynności operacyjno-rozpoznawczych. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, rozkazem personalnym z dnia 5 lutego 2004 r. (nr pf-110), Szef ABW utrzymał w mocy swój poprzedni rozkaz personalny. Skarga skarżącego na to rozstrzygnięcie została następnie oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2005 r. (sygn. akt II SA/Wa 730/04). W uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdzono, że – wydając kwestionowany rozkaz – Szef ABW nie dopuścił się naruszenia prawa materialnego, ewentualnie przepisów postępowania administracyjnego. Skierowana następnie przez skarżącego skarga kasacyjna od wyroku sądu administracyjnego I instancji została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 maja 2006 r. (sygn. akt I OSK 1182/05). Sąd ten stwierdził, że skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych w świetle przepisów p.p.s.a. podstaw.
Uzasadniając szczegółowo zarzut niekonstytucyjności przepisów p.p.s.a. skarżący podniósł, że ustawodawca – określając zakres kontroli działalności administracji publicznej – ograniczył ilość i jakość środków odwoławczych przewidzianych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Ograniczenie to jest jego zdaniem niekonstytucyjne, nie gwarantuje bowiem realizacji prawa do dwuinstancyjnego postępowania. Wynika to przede wszystkim z przyjętego przez ustawodawcę, wyłącznie kasacyjnego, modelu postępowania odwoławczego. Zdaniem skarżącego rozwiązanie kwestionowanej ustawy stwarza jedynie pozory realizacji zasady dwuinstancyjności.
Natomiast zarzut niezgodności z Konstytucją przepisów art. 48 oraz art. 230 ust. 1 ustawy o ABW uzasadnił skarżący w ten sposób, iż podjął próbę wykazania rażących naruszeń prawa, jakie towarzyszyły wydaniu w jego sprawie rozstrzygnięć przez Szefa ABW, a następnie przez sądy administracyjne. W szczególności wskazał na pominięcie zarówno konsekwencji prawomocnego wyroku NSA z dnia 7 listopada 2003 r., jak i wszystkich ustaleń poczynionych w orzeczeniu Centralnej Komisji Lekarskiej.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Wniesionej przez skarżącego skardze konstytucyjnej nie może być nadany dalszy bieg.
W odniesieniu do zakwestionowanych przepisów p.p.s.a. stwierdzić należy, że wstępna kontrola analizowanej skargi musi uwzględniać okoliczność, jaka miała miejsce przed wydaniem niniejszego rozstrzygnięcia. Zakwestionowane przez skarżącego przepisy p.p.s.a. zostały już poddane merytorycznej kontroli Trybunału Konstytucyjnego, także w kontekście wskazanego w niej wzorca konstytucyjnego. Wyrokiem z dnia 20 września 2006 r. o sygnaturze SK 63/05 (OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 108), Trybunał Konstytucyjny w pełnym składzie orzekł m.in., że „art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z 2004 r. Nr 162, poz. 1692, z 2005 r. Nr 94, poz. 788, Nr 169, poz. 1417 i Nr 250, poz. 2118 oraz z 2006 r. Nr 38, poz. 268) jest zgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 oraz art. 176 ust. 1 Konstytucji”.
We wskazanym wyżej wyroku Trybunał Konstytucyjny nie podzielił opinii skarżącej, że to wadliwe określenie w zaskarżonych przepisach podstaw kasacyjnych ograniczyło badanie przez Naczelny Sąd Administracyjny zasadności jej skargi wszczynającej postępowanie sądowoadministracyjne i że prowadzi to do naruszenia gwarantowanego przez Konstytucję prawa do dwuinstancyjnego postępowania przed sądami administracyjnymi. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego regulacja zawarta w tych przepisach nie ustanawia żadnych podmiotowych ani przedmiotowych ograniczeń prawa do wnoszenia skargi kasacyjnej, przez co spełnia podnoszony w orzecznictwie Trybunału wymóg dostępności środka zaskarżenia. Kwestionowane przepisy p.p.s.a. nie naruszają powołanych w skardze praw podmiotowych również dlatego, że nie ograniczają możliwości uruchomienia postępowania drugoinstancyjnego, zapewniają właściwy jego kształt, chroniący przed arbitralnością orzekania i nierównym traktowaniem, a także nie zamykają drogi do uzyskania wyroku sądu drugiej instancji.
W związku z zaistnieniem powyższej okoliczności należy zauważyć, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego dochodziło już do procesowej kwalifikacji przypadków, w których brak podstaw do przyjęcia zaistnienia w danej sprawie powagi rzeczy osądzonej (występującej tylko w przypadku tożsamości podmiotowej i przedmiotowej wniosku lub skargi) nie oznaczał bynajmniej, że uprzednie rozpoznanie sprawy konstytucyjności określonego przepisu prawnego (normy prawnej) z punktu widzenia tych samych zarzutów winno być uznawane za prawnie obojętne. Instytucją, która ma na celu zapewnienie stabilności sytuacji powstałych w wyniku ostatecznego orzeczenia, jest zasada ne bis in idem, rozumiana w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym z uwzględnieniem specyfiki tego postępowania (por. np. postanowienia Trybunału Konstytucyjnego: z 4 maja 2006 r., SK 53/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 60; z 24 października 2006 r., SK 2/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 141; z 29 maja 2006 r., P 29/05, OTK ZU nr 5/A/2006, poz. 61; z 24 października 2006 r., SK 27/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 143; z 23 października 2006 r., SK 66/05, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 139; z 9 stycznia 2007 r., SK 21/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 4). W przypadku przesłanki ne bis in idem Trybunał Konstytucyjny dokonuje oceny danej sprawy w kategoriach pragmatycznych, oceniając celowość prowadzenia postępowania i orzekania w kwestii, która została już jednoznacznie i ostatecznie rozstrzygnięta przez ten organ.
W przypadku niniejszej skargi konstytucyjnej nie ulega wątpliwości, że wydanie przez Trybunał Konstytucyjny merytorycznego orzeczenia, dotyczącego kwestionowanych przepisów p.p.s.a., stało się – w obliczu podjętego już merytorycznego rozstrzygnięcia – zbędne. Trzeba zauważyć, iż wydanie wyroku o zgodności kwestionowanego art. 174 p.p.s.a. ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi wykluczyło zarówno wywołanie skutku generalnego w postaci derogowania kwestionowanych unormowań, jak i osiągnięcie indywidualnego efektu sanującego zarzucany przez skarżącego stan niekonstytucyjności, a polegającego na wznowieniu postępowania w sprawie, w związku z którą wniesiono skargę konstytucyjną.
Trybunał Konstytucyjny stoi przy tym na stanowisku, że konieczność uwzględniania określonej w ustawie o Trybunale Konstytucyjnym przesłanki zbędności wydania orzeczenia uwidacznia się na każdym etapie postępowania inicjowanego skargą konstytucyjną. Tym samym, pomimo stwierdzenia, iż wniesiona skarga (w części jej przedmiotu dotyczącej przepisów p.p.s.a.) nie wykazuje nieusuniętych w terminie braków formalnych, a sformułowane w niej zarzuty nie zasługują na uznanie za oczywiście bezzasadne, przyjąć należy, że na przeszkodzie merytorycznemu jej rozpatrzeniu stoi okoliczność zbędności wydania orzeczenia. Tym samym, biorąc pod uwagę unormowanie art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.), należało odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.
W odniesieniu natomiast do zarzutów niezgodności z Konstytucją przepisów ustawy o ABW stwierdzić należy, iż skarga nie spełnia prawnych wymogów korzystania z tego rodzaju środka ochrony praw i wolności.
Zgodnie z treścią art. 79 ust. 1 Konstytucji, jedynym dopuszczalnym przedmiotem skargi konstytucyjnej może być przepis ustawy lub innego aktu normatywnego, wykazujący złożoną (podwójną) kwalifikację. Po pierwsze, winien być on podstawą prawną ostatecznego orzeczenia wydanego w sprawie skarżącego. Po drugie, to w normatywnej treści tego przepisu (nie zaś wyłącznie w treści wydanych na jego podstawie orzeczeń) tkwić winna przyczyna i źródło naruszenia konstytucyjnych wolności i praw skarżącego. Obowiązkiem skarżącego jest przy tym dokładne i precyzyjne wskazanie sposobu, w jaki przepis stanowiący przedmiot wnoszonej skargi naruszył przysługujące mu konstytucyjne wolności lub prawa (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK).
Poddawana wstępnej kontroli skarga konstytucyjna powyższych wymogów nie spełnia. Przede wszystkim podkreślić należy, iż argumentacja przedstawiona w jej uzasadnieniu w całości koncentruje się na problemie zarzucanej wadliwości wydanych w sprawie skarżącego rozstrzygnięć (rozkazów personalnych Szefa ABW i wyroków sądów administracyjnych). Skarżący podjął przede wszystkim próbę wykazania zaistniałych przy tej okazji (a w ocenie skarżącego – rażących) naruszeń prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego. Tego rodzaju argumentacja nie realizuje jednak w żadnym stopniu wymogu, o którym mowa w art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK. Jeszcze raz podkreślić należy, że sfera związana ze sposobem zastosowania kwestionowanych w skardze unormowań przez organy administracji publicznej lub sądy pozostaje poza zakresem kontrolnej właściwości Trybunału Konstytucyjnego. Wprawdzie więc uprzednie zastosowanie określonego przepisu w indywidualnej sprawie skarżącego jest warunkiem koniecznym (acz nie wystarczającym) zakwestionowania jego konstytucyjności za pomocą skargi konstytucyjnej, to jednak nie sam fakt i sposób tego zastosowania może być przedmiotem weryfikacji ze strony Trybunału. Pozostaje nim tylko i wyłącznie kwestia merytorycznej zgodności przepisów stanowiących przedmiot skargi z unormowaniami konstytucyjnymi, uznanymi za układ odniesienia (wzorzec) tego rodzaju kontroli. Wniesiona skarga konstytucyjna nie przedstawia zaś argumentów potwierdzających tezę o zaistnieniu niekonstytucyjności art. 48 oraz art. 230 ust. 1 ustawy o ABW.
Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę, także i w tym zakresie przedmiotu niniejszej skargi konstytucyjnej nie może być nadany jej dalszy bieg.