Ts 152/06
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
196/5/B/2008
POSTANOWIENIE
z dnia 14 października 2008 r.
Sygn. akt Ts 152/06
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Mirosław Wyrzykowski – przewodniczący
Bohdan Zdziennicki – sprawozdawca
Maria Gintowt-Jankowicz,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 listopada 2007 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Jerzego Borzęckiego,
p o s t a n a w i a:
nie uwzględnić zażalenia.
UZASADNIENIE
W skardze konstytucyjnej złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 19 czerwca 2006 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie, iż art. 37j, art. 37l, art. 37m, art. 23 ust. 2 pkt 4 oraz art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56, ze zm.), w zakresie, w jakim nie uwzględniają wszystkich okresów pobierania zasiłku dla bezrobotnych do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego i świadczenia przedemerytalnego, są niezgodne z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji.
Działając w oparciu o zaskarżone przepisy, decyzją z 29 grudnia 2001 r. (nr 2969/S112006/3133) odmówiono skarżącemu przyznania zasiłku przedemerytalnego, uznając, iż nie legitymuje się on wymaganym 30-letnim stażem pracy, a nadto nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wojewoda Dolnośląski decyzją z 26 lutego 2002 r. (nr Or.XII-9114-73/JG/02) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Odwołanie wniesione na powyższą decyzję zostało oddalone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2005 r. (sygn. akt 4 II SA/Wr 770/02). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OKS 735/05), doręczonym skarżącemu 24 kwietnia 2006 r., oddalił skargę wniesioną na orzeczenie sądu I instancji.
Kwestionowane w skardze przepisy, ze względu na swą niejasność i niejednoznaczność, naruszają – zdaniem skarżącego – zasadę prawidłowej legislacji, wynikającą z art. 2 Konstytucji. Naruszenia zasady równości dopatruje się skarżący w istniejącym zróżnicowaniu przepisami art. 37j, art. 37l, art. 23 ust. 2 pkt 4 i art. 24 ust. 4 zaskarżonej ustawy, sytuacji osób bezrobotnych uprawnionych do zasiłku przedemerytalnego oraz oczekujących na spełnienie warunków uprawniających ich do tych zasiłków. Skarżący wskazuje na odmienne uregulowania w zakresie zaliczania okresu pobierania zasiłków (dla bezrobotnych) – zgodnie z art. 37l zaliczeniu podlegają tylko okresy aktualnie pobieranego zasiłku i jedynie w pewnych okresach obowiązywania wskazanego przepisu. Zdaniem skarżącego, art. 37j, art. 37l uprzywilejowują grupę bezrobotnych aktualnie pobierających zasiłek. Skarżący podkreśla, iż „rodzaje aktywności zawodowej uprawniającej do zasiłku dla bezrobotnych zostały szczegółowo określone w art. 32 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Brak jest uzasadnienia dla różnicowania w zakresie zaliczalności okresów pobierania zasiłku dla bezrobotnych i to poprzez zaliczanie tylko okresów aktualnie pobieranego zasiłku dla bezrobotnych, skoro okres pobierania zasiłków jest traktowany jednakowo dla celów emerytalno-rentowych”. W tym zróżnicowaniu sytuacji podmiotów podobnych skarżący upatruje także naruszenia prawa do zabezpieczenia społecznego, o którym mowa w art. 67 ust. 2 Konstytucji.
Postanowieniem z 19 listopada 2007 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wniesionej skardze konstytucyjnej. W zakresie art. 37j ust. 2-5, art. 37l ust. 3, art. 37m oraz art. 24 ust. 4 zaskarżonej ustawy podstawą odmowy był fakt, iż przepisy te nie stanowiły podstawy rozstrzygnięcia, z którego wydaniem skarżący wiąże naruszenie przysługujących mu praw konstytucyjnych. W pozostałym zakresie podstawą odmowy było nieuprawdopodobnienie, iż w sprawie skarżącego doszło do naruszenia przysługujących mu konstytucyjnych praw i wolności. Trybunał wskazał przy tym, iż zarzut naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji może być przedmiotem rozstrzygania przez Trybunał Konstytucyjny orzekający w trybie skargi konstytucyjnej tylko w sytuacji, w której skarżący wskaże, jakie konstytucyjne prawo lub konstytucyjna wolność doznały uszczerbku na skutek naruszenia wskazanych powyżej zasad. W ocenie Trybunału na naruszenie zasady równości nie może powoływać się podmiot, który nie przynależy do kategorii podmiotów podobnych, których sytuacje prawne zostały odmiennie uregulowane, co ma naruszać zasadę równości. Z tego względu przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego nie może być zarzut naruszenia zasady równości oraz zasady prawidłowej legislacji uzasadniany poprzez wskazanie na częstotliwość zmian art. 37l, jako że zmiany tego przepisu dotyczyły możliwości zaliczenia aktualnie pobieranego zasiłku do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego, skarżący zaś w momencie złożenia wniosku o świadczenie przedemerytalne nie pobierał zasiłku. Nie uzasadnia także przyjęcia, iż doszło do naruszenia zasady równości poprzez fakt obowiązywania po nowelizacji ustawy mniej korzystnej dla skarżącego regulacji art. 23 ust. 2 pkt 4 kwestionowanej ustawy; szczególnie zaś w sytuacji, w której nie ma podstaw do przyjęcia, iż skarżącemu przysługiwała (na gruncie poprzednio obowiązującej wersji ustawy) ukształtowana ekspektatywa prawa do zasiłku. Trybunał wskazał także, iż skarżący nie wykazał, w jaki sposób odmienne uregulowanie sytuacji osób aktualnie pobierających zasiłek i osób wcześniej pobierających zasiłek dla bezrobotnych doprowadziło do naruszenia przysługującego skarżącemu prawa do zabezpieczenia społecznego.
W zażaleniu złożonym na powyższe postanowienie 4 grudnia 2007 r. skarżący stwierdził, iż dokonane przez Trybunał ustalenia nie pozwalają na stwierdzenie oczywistej bezzasadności zarzutów. W ocenie skarżącego wykazał on, iż doszło do naruszenia zasady równości w zakresie prawa do zabezpieczenia społecznego; bezzasadne – jego zdaniem – było bowiem wyłączenie możliwości zaliczenia do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego okresu, w którym pobierany był zasiłek dla bezrobotnych, poza przypadkami aktualnie pobieranego zasiłku.
W dalszej części zażalenia skarżący wskazuje, iż celem wstępnej kontroli nie jest badanie zasadności wysuniętych zarzutów. Odwołując się do braku możliwości upatrywania naruszenia zasady równości w częstych zmianach art. 37l zaskarżonej ustawy, skarżący podnosi, iż naruszenia zasady równości upatruje on w nierównym traktowaniu wszystkich bezrobotnych, którzy pobierali zasiłek, poprzez podział ich na tych, którzy aktualnie pobierają zasiłek i na tych, którzy taki zasiłek pobierali wcześniej. Zdaniem skarżącego, Trybunał powinien rozważyć, czy odstępstwo od zasady równego traktowania nie stanowi naruszenia zasady równości oraz naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej. Jak wskazał skarżący: „nie można podzielić ustaleń i oceny Trybunału Konstytucyjnego, że zmiany regulacji art. 37l nie miały wpływu na zakres przysługującego skarżącemu prawa do zabezpieczenia społecznego, albowiem w momencie ubiegania się o zasiłek przedemerytalny nie pobierał ‘aktualnie’ zasiłku dla bezrobotnych. Skoro niejasne jest kryterium, na podstawie którego zróżnicowanie bezrobotnych jest dokonywane, a jednocześnie kryterium tego nie można w świetle zasad i wartości konstytucyjnych uzasadnić odpowiednio przekonującymi argumentami, zarzuty naruszenia zasady równości i sprawiedliwości społecznej są uzasadnione”. W opinii skarżącego wszyscy, którzy pobierali zasiłek dla bezrobotnych, powinni mieć możliwość skorzystania z prawa do zaliczenia okresu pobierania zasiłku do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych – lub też prawa takiego nie posiadać. Kwestionowane przez skarżącego kryterium decydujące o zaliczaniu okresów pobierania zasiłku do okresów uprawniających do zasiłku przedemerytalnego narusza art. 67 ust. 2 Konstytucji. Dochodzi bowiem do nieuzasadnionego różnicowania osób bezrobotnych, z których tylko część uzyskuje prawo do zasiłku przedemerytalnego. Zdaniem skarżącego, każdy okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych powinien być wliczany do okresów uprawniających do zasiłku przedemerytalnego, nie tylko okres aktualnie pobieranego zasiłku; „prawo skarżącego wyrażone w art. 67 ust. 2 zostało naruszone poprzez pozbawienie go zabezpieczenia społecznego (zasiłku przedemerytalnego) wskutek niezaliczenia do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego okresów pobierania przez niego zasiłku dla bezrobotnych”.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, zaś zarzuty zażalenia nie zasługują na uwzględnienie.
Skarga konstytucyjna służy ochronie przysługujących skarżącemu konstytucyjnych praw i wolności, do których naruszenia doszło na skutek wydania ostatecznego rozstrzygnięcia na podstawie przepisu, którego konstytucyjność się kwestionuje. Wykazanie, iż doszło do naruszenia przysługującego skarżącemu prawa, co – zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) – obciąża skarżącego, stanowi zatem warunek sine qua non merytorycznego rozpoznania skargi. Podkreślić należy, iż dla spełnienia przesłanek skargi konstytucyjnej nie wystarczy wskazanie na konstytucyjne prawo o charakterze podmiotowym, które w ocenie skarżącego zostało naruszone, ale konieczne jest także określenie sposobu tego naruszenia. Innymi słowy, skarżący musi uprawdopodobnić, iż wydanie konkretnego rozstrzygnięcia spowodowało uszczerbek w przysługującym mu prawie podmiotowym o charakterze konstytucyjnym.
Skarżący – zarówno we wniesionej skardze konstytucyjnej, jak i w zażaleniu wniesionym na postanowienie Trybunału odmawiające nadania tej skardze dalszego biegu – wskazuje na naruszenie przysługującego mu prawa do zabezpieczenia społecznego, którego źródła upatruje w naruszeniu zasady równości.
W pierwszej kolejności Trybunał podkreśla, iż sam fakt dokonywania zmian w obowiązujących przepisach nie uzasadnia jeszcze twierdzenia o naruszeniu zasady równości czy zasady sprawiedliwości społecznej. Nie można bowiem samego faktu obowiązywania odmiennych regulacji w różnych okresach czasu odnośnie do podmiotów, którym przysługuje status „podmiotów podobnych”, utożsamiać z naruszeniem zasady równości. W przypadku art. 37l zaskarżonej ustawy zmiany uregulowań polegały na wprowadzaniu i uchylaniu możliwości zaliczania okresu aktualnie pobieranego zasiłku do okresu uprawniającego do przyznania świadczenia przedemerytalnego. Ponieważ skarżący w momencie składania wniosku nie pobierał zasiłku dla bezrobotnych, możliwość zaliczenia tego okresu do okresu uprawniającego do świadczenia przedemerytalnego (lub też brak takiej możliwości) należy uznać za irrelewantną, z punktu widzenia przysługującego mu prawa do zabezpieczenia społecznego rozpatrywanego w aspekcie zasady równości. Tylko podmioty aktualnie pobierające zasiłek dla bezrobotnych stanowią – w analizowanym przypadku – podmioty podobne w rozumieniu art. 32 Konstytucji i tylko one mogą domagać się równego traktowania, gwarantowanego im w powołanym przepisie Konstytucji.
Podstawą odmowy nadania dalszego biegu wniesionej skardze konstytucyjnej był brak uprawdopodobnienia przez skarżącego, iż w jego przypadku doszło do naruszenia prawa do zabezpieczenia społecznego. Trybunał Konstytucyjny orzekający w niniejszym składzie podziela powyższe stanowisko, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, widzi jednak potrzebę jego gruntowniejszego uzasadnienia.
Na wstępie podkreślić należy, iż w polskiej Konstytucji nie dokonano wyróżnienia poszczególnych form zabezpieczenia społecznego (ubezpieczenia społeczne, zaopatrzenie społeczne i pomoc społeczna). Ustrojodawca przyznał obywatelowi prawo do zabezpieczenia społecznego w wypadku niezdolności do pracy, ze względu na chorobę, inwalidztwo lub osiągnięcie wieku emerytalnego oraz w wypadku pozostawania bez pracy nie z własnej woli i nieposiadania innych środków utrzymania, przy czym w każdym z powyższych wypadków uznał, iż zakres i formy zabezpieczenia społecznego określi ustawa.
Treścią prawa do zabezpieczenia społecznego jest zagwarantowanie obywatelowi odpowiedniego poziomu życia w warunkach obniżonej zdolności zarobkowania, spowodowanej niezdolnością do pracy (zob. wyroki TK z: 12 lutego 2008 r., SK 82/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 3; 7 lutego 2006 r., SK 45/04, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 15; 11 grudnia 2006 r., SK 15/06, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 170; por. L. Garlicki, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 4, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1999 – komentarz do art. 67). Prawo to było wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem art. 67 ust. 1 Konstytucji stanowi podstawę do rozróżnienia: (1) minimalnego zakresu prawa do zabezpieczenia społecznego, odpowiadającego konstytucyjnej istocie tego prawa, który ustawodawca ma zagwarantować oraz (2) sfery uprawnień zagwarantowanych przez ustawę i wykraczających poza konstytucyjną istotę rozważanego prawa (wyroki TK z: 29 kwietnia 2008 r., P 38/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 46; 11 grudnia 2006 r., SK 15/06; 1 kwietnia 2008 r., SK 96/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 40; 7 lutego 2006 r., SK 45/04). Zakres ochrony konstytucyjnej dotyczy zatem „minimalnego standardu wymagań” (tak też TK w wyroku z 24 października 2005 r., P 13/04, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 102). Wprawdzie wskazane rozstrzygnięcia odnosiły się do zabezpieczenia społecznego, o którym mowa w art. 67 ust. 1, jednakże przytoczone tezy można bez wątpienia odnieść do prawa do zabezpieczenia społecznego, o którym mowa w ust. 2 art. 67 Konstytucji (zob. wyrok z TK 4 stycznia 2000 r., K. 18/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 1).
Należy również przypomnieć ugruntowane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego stanowisko, zgodnie z którym sfera objęta swobodą przysługującą organom władzy ustawodawczej pozostaje poza zakresem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Przyjmuje się, iż określenie form i zasad realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego – najbardziej optymalnych z punktu widzenia potrzeb obywateli i wymogów rozwoju gospodarczego kraju – mieści się w przyznanej ustawodawcy swobodzie, przy czym określająca je ustawa nie może naruszać istoty prawa do zabezpieczenia społecznego. Ocena celowości i trafności przyjętych rozwiązań wykracza poza zakres kompetencji sądownictwa konstytucyjnego (tak: wyroki TK z: 12 września 2000 r., K 1/00, OTK ZU nr 6/2000, poz.185; 4 grudnia 2000 r., K. 9/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 294; 7 lutego 2006 r., SK 45/04; 12 lutego 2008 r., SK 82/06).
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wyrażano wielokrotnie tezę, zgodnie z którą z art. 67 Konstytucji „nie da się wyprowadzić konstytucyjnego prawa do jakiejkolwiek konkretnej postaci świadczenia” (zob. wyrok z 20 listopada 2006 r., SK 66/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 152 i przywołane tam orzeczenia). Jednakże nawet pobieżna analiza orzecznictwa Trybunału daje podstawy do przyjęcia, iż istnieją świadczenia z zakresu zabezpieczenia społecznego, które zdają się z istoty swojej przynależeć do minimalnego zakresu prawa do zabezpieczenia społecznego, podlegającego konstytucyjnej ochronie. Takim świadczeniem niewątpliwie jest emerytura, która ma zagwarantować środki utrzymania w razie zaprzestania pracy w związku z osiągnięciem określonego wieku (zob. wyroki TK z: 12 lutego 2008 r., SK 82/06, gdzie jednoznacznie stwierdzono, iż „składnikiem prawa do zabezpieczenia społecznego jest prawo do emerytury”; 13 grudnia 2007 r., SK 37/06, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 157), czy też prawo do waloryzacji świadczeń emerytalnych, które tradycyjnie uznawane jest za jeden z elementów prawa do zabezpieczenia społecznego (wyroki TK z: 1 kwietnia 2008 r., SK 96/06; 20 grudnia 1999 r., K. 4/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 165). Pośrednio za element tego „minimum” uznał Trybunał prawo do renty (wyrok TK z 29 kwietnia 2008 r., P 38/06; por. jednak wyrok z 11 marca 2008 r., SK 58/06, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 26).
Za nienależące do istoty prawa do zabezpieczenia społecznego Trybunał uznał natomiast prawo do świadczeń emerytalno-rentowych w ramach systemu „mundurowego” (wyrok TK z 29 kwietnia 2008 r., P 38/06, gdzie stwierdzono: „Nie znaczy to natomiast, że ustawodawca zwykły ma obowiązek ‘gwarantować’ objęcie świadczeniami emerytalno-rentowymi z systemu mundurowego każdego funkcjonariusza i w każdym wypadku (...). Tezy o istnieniu konstytucyjnego obowiązku tej treści nie uzasadnia (…) przywołana powyżej wykładnia art. 67 ust. 1 Konstytucji (…)”), jak również uprawnienie do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dzieckiem, wskazując w uzasadnieniu, iż wśród elementów ryzyka ubezpieczeniowego wymienionych w art. 67 nie mieści się niemożność kontynuowania zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki na dzieckiem (zob. wyrok z 4 stycznia 2000 r., K. 18/99).
Nie budzi wątpliwości Trybunału Konstytucyjnego, iż tylko nieprzyznanie świadczenia mieszczącego się w minimalnym zakresie prawa do zabezpieczenia społecznego, odpowiadającym konstytucyjnej istocie tego prawa, który ustawodawca ma zagwarantować, może uzasadniać wniesienie skargi konstytucyjnej. Problematyczne będzie oczywiście ustalenie, które ze świadczeń zaliczanych do zabezpieczenia społecznego mieszczą się w istocie tego prawa, a które nie. Jednakże, biorąc pod uwagę dokonane powyżej ustalenia, stwierdzić należy, iż w sytuacji, w której przedmiotem rozstrzygnięcia jest prawo do świadczenia, które zasadniczo uznaje się za element gwarantowanego konstytucyjnie minimum prawa do zabezpieczenia społecznego, zbędnym staje się we wniesionej skardze wyjaśnianie, dlaczego nieprzyznanie tego świadczenia rozważać należy w kategoriach naruszenia konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego (co nie wyklucza oczywiście konieczności określenia sposobu naruszenia tego prawa). Natomiast w sytuacji, w której nie można prima facie przyjąć (biorąc pod uwagę chociażby orzecznictwo TK), iż prawo do określonego, konkretnego świadczenia z zakresu zabezpieczenia społecznego mieści się w chronionym konstytucyjnie zakresie prawa do zabezpieczenia społecznego, należy we wniesionej skardze dokładnie wskazać na przesłanki, jakie uzasadniają przyjęcie tezy, zgodnie z którą konkretne świadczenie nie należy tylko do sfery uprawnień zagwarantowanych przez ustawę i wykraczających poza konstytucyjną istotę rozważanego prawa, ale mieści się w tej konstytucyjnie gwarantowanej sferze „minimum”. Oznacza to oczywiście de facto konieczność wykazania, iż w konkretnej sytuacji realizacja prawa do zabezpieczenia społecznego nie nastąpiła poprzez pomoc społeczną (zob. wyrok TK z 11 marca 2008 r., SK 58/06). Spełnienie tego wymogu stanowi warunek konieczny przyjęcia, iż skarżący określił sposób, w jaki zaskarżony przepis, stanowiący podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia, narusza przysługujące mu prawo do zabezpieczenia społecznego.
Przenosząc powyższe ustalenia na grunt skargi stanowiącej przedmiot wstępnej kontroli, należy stwierdzić, iż nie można uznać za wystarczające dla wykazania, że doszło do spełnienia przesłanek skargi konstytucyjnej ograniczenie się do stwierdzenia, zgodnie z którym nieprzyznanie prawa do zasiłku emerytalnego narusza prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 2 Konstytucji). Prawo do zasiłku przedemerytalnego zasadniczo nie mieści się w gwarantowanym konstytucyjnie „minimum” prawa do zabezpieczenia społecznego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, przy określaniu we wniesionej skardze sposobu naruszenia prawa do zabezpieczenia społecznego konieczne było zatem dokładne wykazanie, jakie przesłanki przemawiają za potraktowaniem w konkretnej sytuacji faktycznej tego świadczenia za przynależne do sfery uprawnień, które ustawodawca ma obowiązek zagwarantować obywatelowi na mocy art. 67 Konstytucji. Dopiero bowiem stwierdzenie, że nieprzyznanie tego świadczenia oznacza dla skarżącego brak zabezpieczenia w tym „minimalnym zakresie”, odpowiadającym konstytucyjnej istocie prawa do zabezpieczenia społecznego, daje podstawy do twierdzenia, iż doszło do naruszenia konstytucyjnego prawa podmiotowego podlegającego ochronie w trybie skargi konstytucyjnej. Takich ustaleń skarżący we wniesionej skardze nie dokonał, co jest jednoznaczne z brakiem uprawdopodobnienia, że wraz z wydaniem wskazanego w skardze jako ostateczne rozstrzygnięcia doszło do naruszenia konstytucyjnego prawa podmiotowego.
Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, iż skarga konstytucyjna, o której mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji, służy ochronie konstytucyjnych praw podmiotowych. Prawa podmiotowe o charakterze ustawowym nie podlegają ochronie w trybie tego środka prawnego, nawet jeżeli ich wprowadzenie do obowiązującego ustawodawstwa służyć miało realizacji zakreślonych w Konstytucji celów (w tym zabezpieczenia społecznego).
Skarżący we wniesionej skardze konstytucyjnej naruszenia przysługujących mu praw konstytucyjnych upatrywał także w wynikających z zaskarżonego przepisu kryteriach, których spełnienie warunkuje przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego. W jego ocenie kryteria te, prowadząc do nieuzasadnionego różnicowania sytuacji podmiotów podobnych, naruszają zasadę równości. Przede wszystkim skarżący naruszenia tej zasady upatrywał – czego Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował w zaskarżonym postanowieniu – w fakcie wprowadzenia kryterium „aktualności” pobieranego zasiłku, którego spełnienie warunkuje możliwość zaliczenia okresu pobieranego zasiłku do okresu uprawniającego do świadczenia przedemerytalnego.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego naruszenie zasady równości nie może stanowić samoistnej podstawy do wniesienia skargi konstytucyjnej. W wydanym w pełnym składzie postanowieniu TK z 24 października 2001 r., w podsumowaniu rozważań Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż: „art. 32 Konstytucji wyraża przede wszystkim zasadę ogólną, i dlatego winien być w pierwszej kolejności odnoszony do konkretnych przepisów Konstytucji, nawet jeżeli konstytucyjna regulacja danego prawa jest niepełna i wymaga konkretyzacji ustawowej. W takim zakresie wyznacza on także konstytucyjne prawo do równego traktowania. Mamy tu do czynienia z sytuacją ‘współstosowania’ dwóch przepisów Konstytucji, a więc nie tylko z prawem do równego traktowania, ale ze skonkretyzowanym prawem do równej realizacji określonych wolności i praw konstytucyjnych. W skardze konstytucyjnej należy powołać oba przepisy Konstytucji, dopiero one wyznaczają bowiem konstytucyjny status jednostki, który przez regulację ustawową lub podustawową został naruszony. Natomiast gdy chodzi o uprawnienia określone w innych niż Konstytucja aktach normatywnych – jeśli treść konkretnego prawa ustala się wyłącznie na ich podstawie – art. 32 Konstytucji stanowi zasadę systemu prawa, nie zaś wolność lub prawo o charakterze konstytucyjnym. Uprawnienia podmiotowego do świadczeń, których podstawą byłaby wyłącznie ustawa, nie można uznać za konstytucyjne prawo jednostki. Jeżeli treść prawa (uprawnienia) wynika wyłącznie z ustawy, domaganie się ochrony tego prawa z powołaniem się na zasadę równości nie ma w pełni ‘konstytucyjnego’ wymiaru” (SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225).
Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy konsekwentnie stwierdzić, iż naruszenie zasady równości stanowiłoby podstawę do wniesienia skargi konstytucyjnej tylko i wyłącznie w takim przypadku, w którym poprzez jej naruszenie doznałoby uszczerbku konstytucyjne prawo podmiotowe wynikające z art. 67 Konstytucji. Innymi słowy: jeżeli konkretne świadczenie służące realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego nie mieści się w minimalnym zakresie tego prawa, odpowiadającym konstytucyjnej istocie prawa do zabezpieczenia społecznego, który ustawodawca ma zagwarantować, to uszczerbek w tym prawie będący konsekwencją naruszenia zasady równości nie stanowi podstawy do wniesienia skargi konstytucyjnej. W takiej sytuacji możemy mieć bowiem do czynienia z naruszeniem zasady równości rozumianej jako zasada o charakterze przedmiotowym. Ponieważ skarżący nie uprawdopodobnił we wniesionej skardze, iż nieprzyznanie mu prawa do zasiłku przedemerytalnego naruszyło prawo do zabezpieczenia społecznego, nie uprawdopodobnił też, iż konsekwencją naruszenia zasady równości było pozbawienie go możliwości realizacji tego prawa konstytucyjnego.
Niezależnie od powyższego należy wskazać na jeszcze jeden istotny czynnik niejednokrotnie występujący przy rozważaniu naruszenia zasady równości w zakresie prawa do zabezpieczenia społecznego, a wynikający ze specyfiki tego prawa. O tym, jakiej kategorii podmiotów należy przyznać określone świadczenie z zakresu prawa do zabezpieczenia społecznego, decyduje wiele czynników, związanych z szeregiem elementów wyznaczających sytuację faktyczną, której zaistnienie uzasadnia przyznanie tego świadczenia. Te czynniki są przez ustawodawcę przekształcane na określone w przepisach prawa kryteria przyznania danego świadczenia. Nie budzi wątpliwości, iż ustawodawca jest podmiotem najbardziej kompetentnym do całościowej oceny stanu faktycznego i do wyboru kryteriów, których spełnienie warunkować będzie przyznanie określonego świadczenia. Dokonane rozstrzygnięcia dotyczyć będą zasadniczo sfery objętej swobodą przysługującą organom władzy ustawodawczej (zob. wcześniejsze rozważania na ten temat). Trybunał Konstytucyjny może wkraczać tylko w sytuacji, w których te kryteria w sposób oczywisty naruszają konstytucyjne standardy. W przypadku będącym przedmiotem skargi konstytucyjnej z takim naruszeniem nie mamy niewątpliwie do czynienia.
Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny uznał za w pełni uzasadnione postanowienie z 19 listopada 2007 r. o odmowie nadania dalszego biegu niniejszej skardze i nie uwzględnił zażalenia złożonego na to postanowienie.
POSTANOWIENIE
z dnia 14 października 2008 r.
Sygn. akt Ts 152/06
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Mirosław Wyrzykowski – przewodniczący
Bohdan Zdziennicki – sprawozdawca
Maria Gintowt-Jankowicz,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 listopada 2007 r. o odmowie nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej Jerzego Borzęckiego,
p o s t a n a w i a:
nie uwzględnić zażalenia.
UZASADNIENIE
W skardze konstytucyjnej złożonej do Trybunału Konstytucyjnego 19 czerwca 2006 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie, iż art. 37j, art. 37l, art. 37m, art. 23 ust. 2 pkt 4 oraz art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (Dz. U. z 2001 r. Nr 6, poz. 56, ze zm.), w zakresie, w jakim nie uwzględniają wszystkich okresów pobierania zasiłku dla bezrobotnych do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego i świadczenia przedemerytalnego, są niezgodne z art. 2 oraz art. 32 Konstytucji.
Działając w oparciu o zaskarżone przepisy, decyzją z 29 grudnia 2001 r. (nr 2969/S112006/3133) odmówiono skarżącemu przyznania zasiłku przedemerytalnego, uznając, iż nie legitymuje się on wymaganym 30-letnim stażem pracy, a nadto nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 23 ust. 1 pkt 2 ustawy. Wojewoda Dolnośląski decyzją z 26 lutego 2002 r. (nr Or.XII-9114-73/JG/02) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Odwołanie wniesione na powyższą decyzję zostało oddalone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2005 r. (sygn. akt 4 II SA/Wr 770/02). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OKS 735/05), doręczonym skarżącemu 24 kwietnia 2006 r., oddalił skargę wniesioną na orzeczenie sądu I instancji.
Kwestionowane w skardze przepisy, ze względu na swą niejasność i niejednoznaczność, naruszają – zdaniem skarżącego – zasadę prawidłowej legislacji, wynikającą z art. 2 Konstytucji. Naruszenia zasady równości dopatruje się skarżący w istniejącym zróżnicowaniu przepisami art. 37j, art. 37l, art. 23 ust. 2 pkt 4 i art. 24 ust. 4 zaskarżonej ustawy, sytuacji osób bezrobotnych uprawnionych do zasiłku przedemerytalnego oraz oczekujących na spełnienie warunków uprawniających ich do tych zasiłków. Skarżący wskazuje na odmienne uregulowania w zakresie zaliczania okresu pobierania zasiłków (dla bezrobotnych) – zgodnie z art. 37l zaliczeniu podlegają tylko okresy aktualnie pobieranego zasiłku i jedynie w pewnych okresach obowiązywania wskazanego przepisu. Zdaniem skarżącego, art. 37j, art. 37l uprzywilejowują grupę bezrobotnych aktualnie pobierających zasiłek. Skarżący podkreśla, iż „rodzaje aktywności zawodowej uprawniającej do zasiłku dla bezrobotnych zostały szczegółowo określone w art. 32 ust. 1 ustawy o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Brak jest uzasadnienia dla różnicowania w zakresie zaliczalności okresów pobierania zasiłku dla bezrobotnych i to poprzez zaliczanie tylko okresów aktualnie pobieranego zasiłku dla bezrobotnych, skoro okres pobierania zasiłków jest traktowany jednakowo dla celów emerytalno-rentowych”. W tym zróżnicowaniu sytuacji podmiotów podobnych skarżący upatruje także naruszenia prawa do zabezpieczenia społecznego, o którym mowa w art. 67 ust. 2 Konstytucji.
Postanowieniem z 19 listopada 2007 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu wniesionej skardze konstytucyjnej. W zakresie art. 37j ust. 2-5, art. 37l ust. 3, art. 37m oraz art. 24 ust. 4 zaskarżonej ustawy podstawą odmowy był fakt, iż przepisy te nie stanowiły podstawy rozstrzygnięcia, z którego wydaniem skarżący wiąże naruszenie przysługujących mu praw konstytucyjnych. W pozostałym zakresie podstawą odmowy było nieuprawdopodobnienie, iż w sprawie skarżącego doszło do naruszenia przysługujących mu konstytucyjnych praw i wolności. Trybunał wskazał przy tym, iż zarzut naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji może być przedmiotem rozstrzygania przez Trybunał Konstytucyjny orzekający w trybie skargi konstytucyjnej tylko w sytuacji, w której skarżący wskaże, jakie konstytucyjne prawo lub konstytucyjna wolność doznały uszczerbku na skutek naruszenia wskazanych powyżej zasad. W ocenie Trybunału na naruszenie zasady równości nie może powoływać się podmiot, który nie przynależy do kategorii podmiotów podobnych, których sytuacje prawne zostały odmiennie uregulowane, co ma naruszać zasadę równości. Z tego względu przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego nie może być zarzut naruszenia zasady równości oraz zasady prawidłowej legislacji uzasadniany poprzez wskazanie na częstotliwość zmian art. 37l, jako że zmiany tego przepisu dotyczyły możliwości zaliczenia aktualnie pobieranego zasiłku do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego, skarżący zaś w momencie złożenia wniosku o świadczenie przedemerytalne nie pobierał zasiłku. Nie uzasadnia także przyjęcia, iż doszło do naruszenia zasady równości poprzez fakt obowiązywania po nowelizacji ustawy mniej korzystnej dla skarżącego regulacji art. 23 ust. 2 pkt 4 kwestionowanej ustawy; szczególnie zaś w sytuacji, w której nie ma podstaw do przyjęcia, iż skarżącemu przysługiwała (na gruncie poprzednio obowiązującej wersji ustawy) ukształtowana ekspektatywa prawa do zasiłku. Trybunał wskazał także, iż skarżący nie wykazał, w jaki sposób odmienne uregulowanie sytuacji osób aktualnie pobierających zasiłek i osób wcześniej pobierających zasiłek dla bezrobotnych doprowadziło do naruszenia przysługującego skarżącemu prawa do zabezpieczenia społecznego.
W zażaleniu złożonym na powyższe postanowienie 4 grudnia 2007 r. skarżący stwierdził, iż dokonane przez Trybunał ustalenia nie pozwalają na stwierdzenie oczywistej bezzasadności zarzutów. W ocenie skarżącego wykazał on, iż doszło do naruszenia zasady równości w zakresie prawa do zabezpieczenia społecznego; bezzasadne – jego zdaniem – było bowiem wyłączenie możliwości zaliczenia do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego okresu, w którym pobierany był zasiłek dla bezrobotnych, poza przypadkami aktualnie pobieranego zasiłku.
W dalszej części zażalenia skarżący wskazuje, iż celem wstępnej kontroli nie jest badanie zasadności wysuniętych zarzutów. Odwołując się do braku możliwości upatrywania naruszenia zasady równości w częstych zmianach art. 37l zaskarżonej ustawy, skarżący podnosi, iż naruszenia zasady równości upatruje on w nierównym traktowaniu wszystkich bezrobotnych, którzy pobierali zasiłek, poprzez podział ich na tych, którzy aktualnie pobierają zasiłek i na tych, którzy taki zasiłek pobierali wcześniej. Zdaniem skarżącego, Trybunał powinien rozważyć, czy odstępstwo od zasady równego traktowania nie stanowi naruszenia zasady równości oraz naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej. Jak wskazał skarżący: „nie można podzielić ustaleń i oceny Trybunału Konstytucyjnego, że zmiany regulacji art. 37l nie miały wpływu na zakres przysługującego skarżącemu prawa do zabezpieczenia społecznego, albowiem w momencie ubiegania się o zasiłek przedemerytalny nie pobierał ‘aktualnie’ zasiłku dla bezrobotnych. Skoro niejasne jest kryterium, na podstawie którego zróżnicowanie bezrobotnych jest dokonywane, a jednocześnie kryterium tego nie można w świetle zasad i wartości konstytucyjnych uzasadnić odpowiednio przekonującymi argumentami, zarzuty naruszenia zasady równości i sprawiedliwości społecznej są uzasadnione”. W opinii skarżącego wszyscy, którzy pobierali zasiłek dla bezrobotnych, powinni mieć możliwość skorzystania z prawa do zaliczenia okresu pobierania zasiłku do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych – lub też prawa takiego nie posiadać. Kwestionowane przez skarżącego kryterium decydujące o zaliczaniu okresów pobierania zasiłku do okresów uprawniających do zasiłku przedemerytalnego narusza art. 67 ust. 2 Konstytucji. Dochodzi bowiem do nieuzasadnionego różnicowania osób bezrobotnych, z których tylko część uzyskuje prawo do zasiłku przedemerytalnego. Zdaniem skarżącego, każdy okres pobierania zasiłku dla bezrobotnych powinien być wliczany do okresów uprawniających do zasiłku przedemerytalnego, nie tylko okres aktualnie pobieranego zasiłku; „prawo skarżącego wyrażone w art. 67 ust. 2 zostało naruszone poprzez pozbawienie go zabezpieczenia społecznego (zasiłku przedemerytalnego) wskutek niezaliczenia do okresu uprawniającego do zasiłku przedemerytalnego okresów pobierania przez niego zasiłku dla bezrobotnych”.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, zaś zarzuty zażalenia nie zasługują na uwzględnienie.
Skarga konstytucyjna służy ochronie przysługujących skarżącemu konstytucyjnych praw i wolności, do których naruszenia doszło na skutek wydania ostatecznego rozstrzygnięcia na podstawie przepisu, którego konstytucyjność się kwestionuje. Wykazanie, iż doszło do naruszenia przysługującego skarżącemu prawa, co – zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) – obciąża skarżącego, stanowi zatem warunek sine qua non merytorycznego rozpoznania skargi. Podkreślić należy, iż dla spełnienia przesłanek skargi konstytucyjnej nie wystarczy wskazanie na konstytucyjne prawo o charakterze podmiotowym, które w ocenie skarżącego zostało naruszone, ale konieczne jest także określenie sposobu tego naruszenia. Innymi słowy, skarżący musi uprawdopodobnić, iż wydanie konkretnego rozstrzygnięcia spowodowało uszczerbek w przysługującym mu prawie podmiotowym o charakterze konstytucyjnym.
Skarżący – zarówno we wniesionej skardze konstytucyjnej, jak i w zażaleniu wniesionym na postanowienie Trybunału odmawiające nadania tej skardze dalszego biegu – wskazuje na naruszenie przysługującego mu prawa do zabezpieczenia społecznego, którego źródła upatruje w naruszeniu zasady równości.
W pierwszej kolejności Trybunał podkreśla, iż sam fakt dokonywania zmian w obowiązujących przepisach nie uzasadnia jeszcze twierdzenia o naruszeniu zasady równości czy zasady sprawiedliwości społecznej. Nie można bowiem samego faktu obowiązywania odmiennych regulacji w różnych okresach czasu odnośnie do podmiotów, którym przysługuje status „podmiotów podobnych”, utożsamiać z naruszeniem zasady równości. W przypadku art. 37l zaskarżonej ustawy zmiany uregulowań polegały na wprowadzaniu i uchylaniu możliwości zaliczania okresu aktualnie pobieranego zasiłku do okresu uprawniającego do przyznania świadczenia przedemerytalnego. Ponieważ skarżący w momencie składania wniosku nie pobierał zasiłku dla bezrobotnych, możliwość zaliczenia tego okresu do okresu uprawniającego do świadczenia przedemerytalnego (lub też brak takiej możliwości) należy uznać za irrelewantną, z punktu widzenia przysługującego mu prawa do zabezpieczenia społecznego rozpatrywanego w aspekcie zasady równości. Tylko podmioty aktualnie pobierające zasiłek dla bezrobotnych stanowią – w analizowanym przypadku – podmioty podobne w rozumieniu art. 32 Konstytucji i tylko one mogą domagać się równego traktowania, gwarantowanego im w powołanym przepisie Konstytucji.
Podstawą odmowy nadania dalszego biegu wniesionej skardze konstytucyjnej był brak uprawdopodobnienia przez skarżącego, iż w jego przypadku doszło do naruszenia prawa do zabezpieczenia społecznego. Trybunał Konstytucyjny orzekający w niniejszym składzie podziela powyższe stanowisko, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, widzi jednak potrzebę jego gruntowniejszego uzasadnienia.
Na wstępie podkreślić należy, iż w polskiej Konstytucji nie dokonano wyróżnienia poszczególnych form zabezpieczenia społecznego (ubezpieczenia społeczne, zaopatrzenie społeczne i pomoc społeczna). Ustrojodawca przyznał obywatelowi prawo do zabezpieczenia społecznego w wypadku niezdolności do pracy, ze względu na chorobę, inwalidztwo lub osiągnięcie wieku emerytalnego oraz w wypadku pozostawania bez pracy nie z własnej woli i nieposiadania innych środków utrzymania, przy czym w każdym z powyższych wypadków uznał, iż zakres i formy zabezpieczenia społecznego określi ustawa.
Treścią prawa do zabezpieczenia społecznego jest zagwarantowanie obywatelowi odpowiedniego poziomu życia w warunkach obniżonej zdolności zarobkowania, spowodowanej niezdolnością do pracy (zob. wyroki TK z: 12 lutego 2008 r., SK 82/06, OTK ZU nr 1/A/2008, poz. 3; 7 lutego 2006 r., SK 45/04, OTK ZU nr 2/A/2006, poz. 15; 11 grudnia 2006 r., SK 15/06, OTK ZU nr 11/A/2006, poz. 170; por. L. Garlicki, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, t. 4, Wydawnictwo Sejmowe, Warszawa 1999 – komentarz do art. 67). Prawo to było wielokrotnie przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem art. 67 ust. 1 Konstytucji stanowi podstawę do rozróżnienia: (1) minimalnego zakresu prawa do zabezpieczenia społecznego, odpowiadającego konstytucyjnej istocie tego prawa, który ustawodawca ma zagwarantować oraz (2) sfery uprawnień zagwarantowanych przez ustawę i wykraczających poza konstytucyjną istotę rozważanego prawa (wyroki TK z: 29 kwietnia 2008 r., P 38/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 46; 11 grudnia 2006 r., SK 15/06; 1 kwietnia 2008 r., SK 96/06, OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 40; 7 lutego 2006 r., SK 45/04). Zakres ochrony konstytucyjnej dotyczy zatem „minimalnego standardu wymagań” (tak też TK w wyroku z 24 października 2005 r., P 13/04, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 102). Wprawdzie wskazane rozstrzygnięcia odnosiły się do zabezpieczenia społecznego, o którym mowa w art. 67 ust. 1, jednakże przytoczone tezy można bez wątpienia odnieść do prawa do zabezpieczenia społecznego, o którym mowa w ust. 2 art. 67 Konstytucji (zob. wyrok z TK 4 stycznia 2000 r., K. 18/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 1).
Należy również przypomnieć ugruntowane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego stanowisko, zgodnie z którym sfera objęta swobodą przysługującą organom władzy ustawodawczej pozostaje poza zakresem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Przyjmuje się, iż określenie form i zasad realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego – najbardziej optymalnych z punktu widzenia potrzeb obywateli i wymogów rozwoju gospodarczego kraju – mieści się w przyznanej ustawodawcy swobodzie, przy czym określająca je ustawa nie może naruszać istoty prawa do zabezpieczenia społecznego. Ocena celowości i trafności przyjętych rozwiązań wykracza poza zakres kompetencji sądownictwa konstytucyjnego (tak: wyroki TK z: 12 września 2000 r., K 1/00, OTK ZU nr 6/2000, poz.185; 4 grudnia 2000 r., K. 9/00, OTK ZU nr 8/2000, poz. 294; 7 lutego 2006 r., SK 45/04; 12 lutego 2008 r., SK 82/06).
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wyrażano wielokrotnie tezę, zgodnie z którą z art. 67 Konstytucji „nie da się wyprowadzić konstytucyjnego prawa do jakiejkolwiek konkretnej postaci świadczenia” (zob. wyrok z 20 listopada 2006 r., SK 66/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 152 i przywołane tam orzeczenia). Jednakże nawet pobieżna analiza orzecznictwa Trybunału daje podstawy do przyjęcia, iż istnieją świadczenia z zakresu zabezpieczenia społecznego, które zdają się z istoty swojej przynależeć do minimalnego zakresu prawa do zabezpieczenia społecznego, podlegającego konstytucyjnej ochronie. Takim świadczeniem niewątpliwie jest emerytura, która ma zagwarantować środki utrzymania w razie zaprzestania pracy w związku z osiągnięciem określonego wieku (zob. wyroki TK z: 12 lutego 2008 r., SK 82/06, gdzie jednoznacznie stwierdzono, iż „składnikiem prawa do zabezpieczenia społecznego jest prawo do emerytury”; 13 grudnia 2007 r., SK 37/06, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 157), czy też prawo do waloryzacji świadczeń emerytalnych, które tradycyjnie uznawane jest za jeden z elementów prawa do zabezpieczenia społecznego (wyroki TK z: 1 kwietnia 2008 r., SK 96/06; 20 grudnia 1999 r., K. 4/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 165). Pośrednio za element tego „minimum” uznał Trybunał prawo do renty (wyrok TK z 29 kwietnia 2008 r., P 38/06; por. jednak wyrok z 11 marca 2008 r., SK 58/06, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 26).
Za nienależące do istoty prawa do zabezpieczenia społecznego Trybunał uznał natomiast prawo do świadczeń emerytalno-rentowych w ramach systemu „mundurowego” (wyrok TK z 29 kwietnia 2008 r., P 38/06, gdzie stwierdzono: „Nie znaczy to natomiast, że ustawodawca zwykły ma obowiązek ‘gwarantować’ objęcie świadczeniami emerytalno-rentowymi z systemu mundurowego każdego funkcjonariusza i w każdym wypadku (...). Tezy o istnieniu konstytucyjnego obowiązku tej treści nie uzasadnia (…) przywołana powyżej wykładnia art. 67 ust. 1 Konstytucji (…)”), jak również uprawnienie do wcześniejszej emerytury z tytułu opieki nad dzieckiem, wskazując w uzasadnieniu, iż wśród elementów ryzyka ubezpieczeniowego wymienionych w art. 67 nie mieści się niemożność kontynuowania zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki na dzieckiem (zob. wyrok z 4 stycznia 2000 r., K. 18/99).
Nie budzi wątpliwości Trybunału Konstytucyjnego, iż tylko nieprzyznanie świadczenia mieszczącego się w minimalnym zakresie prawa do zabezpieczenia społecznego, odpowiadającym konstytucyjnej istocie tego prawa, który ustawodawca ma zagwarantować, może uzasadniać wniesienie skargi konstytucyjnej. Problematyczne będzie oczywiście ustalenie, które ze świadczeń zaliczanych do zabezpieczenia społecznego mieszczą się w istocie tego prawa, a które nie. Jednakże, biorąc pod uwagę dokonane powyżej ustalenia, stwierdzić należy, iż w sytuacji, w której przedmiotem rozstrzygnięcia jest prawo do świadczenia, które zasadniczo uznaje się za element gwarantowanego konstytucyjnie minimum prawa do zabezpieczenia społecznego, zbędnym staje się we wniesionej skardze wyjaśnianie, dlaczego nieprzyznanie tego świadczenia rozważać należy w kategoriach naruszenia konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego (co nie wyklucza oczywiście konieczności określenia sposobu naruszenia tego prawa). Natomiast w sytuacji, w której nie można prima facie przyjąć (biorąc pod uwagę chociażby orzecznictwo TK), iż prawo do określonego, konkretnego świadczenia z zakresu zabezpieczenia społecznego mieści się w chronionym konstytucyjnie zakresie prawa do zabezpieczenia społecznego, należy we wniesionej skardze dokładnie wskazać na przesłanki, jakie uzasadniają przyjęcie tezy, zgodnie z którą konkretne świadczenie nie należy tylko do sfery uprawnień zagwarantowanych przez ustawę i wykraczających poza konstytucyjną istotę rozważanego prawa, ale mieści się w tej konstytucyjnie gwarantowanej sferze „minimum”. Oznacza to oczywiście de facto konieczność wykazania, iż w konkretnej sytuacji realizacja prawa do zabezpieczenia społecznego nie nastąpiła poprzez pomoc społeczną (zob. wyrok TK z 11 marca 2008 r., SK 58/06). Spełnienie tego wymogu stanowi warunek konieczny przyjęcia, iż skarżący określił sposób, w jaki zaskarżony przepis, stanowiący podstawę ostatecznego rozstrzygnięcia, narusza przysługujące mu prawo do zabezpieczenia społecznego.
Przenosząc powyższe ustalenia na grunt skargi stanowiącej przedmiot wstępnej kontroli, należy stwierdzić, iż nie można uznać za wystarczające dla wykazania, że doszło do spełnienia przesłanek skargi konstytucyjnej ograniczenie się do stwierdzenia, zgodnie z którym nieprzyznanie prawa do zasiłku emerytalnego narusza prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 2 Konstytucji). Prawo do zasiłku przedemerytalnego zasadniczo nie mieści się w gwarantowanym konstytucyjnie „minimum” prawa do zabezpieczenia społecznego. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, przy określaniu we wniesionej skardze sposobu naruszenia prawa do zabezpieczenia społecznego konieczne było zatem dokładne wykazanie, jakie przesłanki przemawiają za potraktowaniem w konkretnej sytuacji faktycznej tego świadczenia za przynależne do sfery uprawnień, które ustawodawca ma obowiązek zagwarantować obywatelowi na mocy art. 67 Konstytucji. Dopiero bowiem stwierdzenie, że nieprzyznanie tego świadczenia oznacza dla skarżącego brak zabezpieczenia w tym „minimalnym zakresie”, odpowiadającym konstytucyjnej istocie prawa do zabezpieczenia społecznego, daje podstawy do twierdzenia, iż doszło do naruszenia konstytucyjnego prawa podmiotowego podlegającego ochronie w trybie skargi konstytucyjnej. Takich ustaleń skarżący we wniesionej skardze nie dokonał, co jest jednoznaczne z brakiem uprawdopodobnienia, że wraz z wydaniem wskazanego w skardze jako ostateczne rozstrzygnięcia doszło do naruszenia konstytucyjnego prawa podmiotowego.
Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, iż skarga konstytucyjna, o której mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji, służy ochronie konstytucyjnych praw podmiotowych. Prawa podmiotowe o charakterze ustawowym nie podlegają ochronie w trybie tego środka prawnego, nawet jeżeli ich wprowadzenie do obowiązującego ustawodawstwa służyć miało realizacji zakreślonych w Konstytucji celów (w tym zabezpieczenia społecznego).
Skarżący we wniesionej skardze konstytucyjnej naruszenia przysługujących mu praw konstytucyjnych upatrywał także w wynikających z zaskarżonego przepisu kryteriach, których spełnienie warunkuje przyznanie prawa do zasiłku przedemerytalnego. W jego ocenie kryteria te, prowadząc do nieuzasadnionego różnicowania sytuacji podmiotów podobnych, naruszają zasadę równości. Przede wszystkim skarżący naruszenia tej zasady upatrywał – czego Trybunał Konstytucyjny nie zakwestionował w zaskarżonym postanowieniu – w fakcie wprowadzenia kryterium „aktualności” pobieranego zasiłku, którego spełnienie warunkuje możliwość zaliczenia okresu pobieranego zasiłku do okresu uprawniającego do świadczenia przedemerytalnego.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego naruszenie zasady równości nie może stanowić samoistnej podstawy do wniesienia skargi konstytucyjnej. W wydanym w pełnym składzie postanowieniu TK z 24 października 2001 r., w podsumowaniu rozważań Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż: „art. 32 Konstytucji wyraża przede wszystkim zasadę ogólną, i dlatego winien być w pierwszej kolejności odnoszony do konkretnych przepisów Konstytucji, nawet jeżeli konstytucyjna regulacja danego prawa jest niepełna i wymaga konkretyzacji ustawowej. W takim zakresie wyznacza on także konstytucyjne prawo do równego traktowania. Mamy tu do czynienia z sytuacją ‘współstosowania’ dwóch przepisów Konstytucji, a więc nie tylko z prawem do równego traktowania, ale ze skonkretyzowanym prawem do równej realizacji określonych wolności i praw konstytucyjnych. W skardze konstytucyjnej należy powołać oba przepisy Konstytucji, dopiero one wyznaczają bowiem konstytucyjny status jednostki, który przez regulację ustawową lub podustawową został naruszony. Natomiast gdy chodzi o uprawnienia określone w innych niż Konstytucja aktach normatywnych – jeśli treść konkretnego prawa ustala się wyłącznie na ich podstawie – art. 32 Konstytucji stanowi zasadę systemu prawa, nie zaś wolność lub prawo o charakterze konstytucyjnym. Uprawnienia podmiotowego do świadczeń, których podstawą byłaby wyłącznie ustawa, nie można uznać za konstytucyjne prawo jednostki. Jeżeli treść prawa (uprawnienia) wynika wyłącznie z ustawy, domaganie się ochrony tego prawa z powołaniem się na zasadę równości nie ma w pełni ‘konstytucyjnego’ wymiaru” (SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225).
Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy konsekwentnie stwierdzić, iż naruszenie zasady równości stanowiłoby podstawę do wniesienia skargi konstytucyjnej tylko i wyłącznie w takim przypadku, w którym poprzez jej naruszenie doznałoby uszczerbku konstytucyjne prawo podmiotowe wynikające z art. 67 Konstytucji. Innymi słowy: jeżeli konkretne świadczenie służące realizacji prawa do zabezpieczenia społecznego nie mieści się w minimalnym zakresie tego prawa, odpowiadającym konstytucyjnej istocie prawa do zabezpieczenia społecznego, który ustawodawca ma zagwarantować, to uszczerbek w tym prawie będący konsekwencją naruszenia zasady równości nie stanowi podstawy do wniesienia skargi konstytucyjnej. W takiej sytuacji możemy mieć bowiem do czynienia z naruszeniem zasady równości rozumianej jako zasada o charakterze przedmiotowym. Ponieważ skarżący nie uprawdopodobnił we wniesionej skardze, iż nieprzyznanie mu prawa do zasiłku przedemerytalnego naruszyło prawo do zabezpieczenia społecznego, nie uprawdopodobnił też, iż konsekwencją naruszenia zasady równości było pozbawienie go możliwości realizacji tego prawa konstytucyjnego.
Niezależnie od powyższego należy wskazać na jeszcze jeden istotny czynnik niejednokrotnie występujący przy rozważaniu naruszenia zasady równości w zakresie prawa do zabezpieczenia społecznego, a wynikający ze specyfiki tego prawa. O tym, jakiej kategorii podmiotów należy przyznać określone świadczenie z zakresu prawa do zabezpieczenia społecznego, decyduje wiele czynników, związanych z szeregiem elementów wyznaczających sytuację faktyczną, której zaistnienie uzasadnia przyznanie tego świadczenia. Te czynniki są przez ustawodawcę przekształcane na określone w przepisach prawa kryteria przyznania danego świadczenia. Nie budzi wątpliwości, iż ustawodawca jest podmiotem najbardziej kompetentnym do całościowej oceny stanu faktycznego i do wyboru kryteriów, których spełnienie warunkować będzie przyznanie określonego świadczenia. Dokonane rozstrzygnięcia dotyczyć będą zasadniczo sfery objętej swobodą przysługującą organom władzy ustawodawczej (zob. wcześniejsze rozważania na ten temat). Trybunał Konstytucyjny może wkraczać tylko w sytuacji, w których te kryteria w sposób oczywisty naruszają konstytucyjne standardy. W przypadku będącym przedmiotem skargi konstytucyjnej z takim naruszeniem nie mamy niewątpliwie do czynienia.
Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny uznał za w pełni uzasadnione postanowienie z 19 listopada 2007 r. o odmowie nadania dalszego biegu niniejszej skardze i nie uwzględnił zażalenia złożonego na to postanowienie.