Pełny tekst orzeczenia

91/8/A/2010

postanowienie
z dnia 13 października 2010 r.
Sygn. akt Kp 2/10

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Bohdan Zdziennicki – przewodniczący
Stanisław Biernat
Maria Gintowt-Jankowicz
Mirosław Granat
Marian Grzybowski
Wojciech Hermeliński
Adam Jamróz
Marek Kotlinowski
Teresa Liszcz
Ewa Łętowska
Marek Mazurkiewicz
Andrzej Rzepliński
Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz
Mirosław Wyrzykowski – sprawozdawca,

po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 października 2010 r., wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, złożonego w trybie art. 122 ust. 3 Konstytucji, o zbadanie zgodności:
1) art. 1 pkt 1 przedłożonej do podpisu Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej ustawy z dnia 19 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie, w jakim wprowadzenie zmian w art. 49 ustawy z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2000 r. Nr 47, poz. 544, ze zm.) narusza nakaz dochowania wymaganego przepisami prawa trybu wydania aktu normatywnego, z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) art. 2 przedłożonej do podpisu Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim narusza okres wyłączenia prawa wyborczego spod istotnych zmian oraz godzi w obowiązek zapewnienia odpowiedniej vacationis legis, z art. 2 Konstytucji,

postanawia:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417 oraz z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375) umorzyć postępowanie na skutek cofnięcia wniosku.

Uzasadnienie

I

1. Pismem z 6 kwietnia 2010 r. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Prezydent) wniósł o zbadanie, czy:
− art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 lutego 2010 r. o zmianie ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: nowela lutowa) jest zgodny z art. 2 Konstytucji, nakazującym dochowanie wymaganego przepisami prawa trybu wydania aktu normatywnego,
− art. 2 noweli lutowej jest zgodny z art. 2 Konstytucji, statuującym obowiązek zachowania odpowiedniej vacationis legis i zakazującym dokonywania istotnych zmian prawa wyborczego w czasie bezpośrednio poprzedzającym wybory.
Nowela lutowa, która ma wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, wprowadza w art. 49 ustawy z dnia 27 września 1990 r. o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2000 r. Nr 47, poz. 544, ze zm.; dalej: ordynacja prezydencka) zmiany polegające na modyfikacji godzin głosowania (obecnie głosowanie odbywa się w godzinach 600–2000, po wejściu w życie noweli lutowej miałoby zaś odbywać się w godzinach 800–2200) oraz na dodaniu zasad postępowania z wyborcami, którzy w porze zakończenia głosowania znajdują się w lokalu wyborczym, choć do tego momentu nie oddali jeszcze głosu.
Wnioskodawca poprzedził analizę konstytucyjności kwestionowanej ustawy twierdzeniem o suwerenności Narodu, który sprawuje władzę przez swych wybieranych przedstawicieli. Prezydent, wybierany tak samo jak parlament, również jest przedstawicielem Narodu. Urzeczywistnienie demokracji pośredniej wymaga spełnienia wielu przesłanek, wśród których wymienić można powszechność wyborów (art. 96 ust. 2 i art. 127 ust. 1 Konstytucji), realną tylko wtedy, gdy Konstytucja lub ordynacja wyborcza kształtuje system procedur i instytucji zapewniających możliwość oddania głosu każdej osobie mającej czynne prawo wyborcze, w szczególności przez nakaz wyznaczenia wyborów na dzień wolny od pracy. Szczególnemu znaczeniu prawa wyborczego odpowiadają wymogi proceduralne dotyczące zmian prawa wyborczego, ustalone w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego po 2000 r., a na niewłaściwość zmian prawa wyborczego na krótko przed wyborami wskazuje również Kodeks dobrych praktyk wyborczych przyjęty w 2002 r. przez Europejską Komisję na rzecz Demokracji przez Prawo (dalej: komisję wenecką), działającą w ramach Rady Europy. Kodeks ten nie może stanowić wzorca kontroli konstytucyjności ustawy, ale powinien być dla ustawodawcy punktem odniesienia przy ocenie zasadności wprowadzania zmian w prawie wyborczym w okresie poprzedzającym pierwszą czynność kalendarza wyborczego.
Uzasadniając zarzut niekonstytucyjności art. 1 pkt 1 noweli lutowej, wnioskodawca stwierdził, że przestrzeganie wymogów przewidzianych w uchwale Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. − Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (MP z 2009 r. Nr 5, poz. 47, ze zm.; dalej: regulamin) jest szczególnie istotne w odniesieniu do ustaw dotyczących podstawowych praw obywateli oraz służących realizacji zasad ustrojowych Rzeczypospolitej i podlega kognicji Trybunału Konstytucyjnego na podstawie art. 42 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Mocą art. 34 regulaminu na projektodawcy regulacji ciążą określone obowiązki, których zaniedbanie może być przyczyną uznania regulacji za niekonstytucyjną; zarzut niekonstytucyjności uzasadniałoby np. wykazanie, że regulaminowe wymogi nie zostały spełnione przez projektodawcę, a w trakcie procesu legislacyjnego nie zostało to należycie wyjaśnione i wnikliwie rozpatrzone. Zgodnie z art. 34 ust. 2 regulaminu, do projektu ustawy dołącza się uzasadnienie, które powinno wyjaśnić potrzebę i cel wydania ustawy, przedstawić rzeczywisty stan w dziedzinie, która ma być unormowana, wykazać różnicę pomiędzy stanem dotychczasowym a projektowanym i przedstawiać przewidywane skutki społeczne i prawne. W uzasadnieniu projektu noweli lutowej (druk sejmowy nr 2712) wskazano, że celem nowelizacji jest ujednolicenie godzin głosowania w wyborach prezydenckich z głosowaniami w innych wyborach ogólnokrajowych dla uniknięcia dezorientacji wyborców. Projektodawca ustawy podał godziny głosowania w wyborach parlamentarnych (600-2000) oraz w wyborach do Parlamentu Europejskiego i w wyborach samorządowych (godziny 800-2200; błędnie, ponieważ w wyborach do Parlamentu Europejskiego głosowanie odbywa się w godzinach 800-2000). Wnioskodawca uznał, że tak sformułowane uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych w art. 34 ust. 2 pkt 1-4 regulaminu, co dotyczy samej potrzeby i celu wydania ustawy − ujednolicenia godzin głosowania. Podkreślił, że ponowny zbieg wyborów Prezydenta i wyborów samorządowych, przy założeniu, że nie nastąpi skrócenie kadencji Prezydenta, będzie miał miejsce nie wcześniej niż za kilkadziesiąt lat, co oznacza, że proponowana zmiana ma dotyczyć w zasadzie wyłącznie wyborów Prezydenta zarządzonych w 2010 r.; projektodawca nie wyjaśnił więc należycie celu ustawy. W projekcie noweli lutowej nie wskazano różnicy między konstytucyjną pozycją ustrojową Prezydenta a pozycją organów jednostek samorządu terytorialnego, tymczasem na argument „ujednolicenia” można się powoływać w wypadku ustalania jednolitych godzin głosowania w wyborach powszechnych, przeprowadzanych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej konkretnego dnia, a nie w wybranych wyborach, nawet wówczas, gdy jednorazowo ich terminy się nakładają, jak ma to miejsce w wypadku wyboru Prezydenta oraz wyborów samorządowych przeprowadzanych w 2010 r. Projektodawca − zdaniem wnioskodawcy − nie odniósł się też do charakteru wprowadzonej zmiany i dopuszczalności jej uchwalenia na krótko przed zarządzeniem pierwszej czynności kalendarza wyborczego. W toku procesu legislacyjnego podnoszono, że „przedłużone godziny pozwolą na zwiększenie frekwencji wyborczej” (Sprawozdanie stenograficzne z 60. posiedzenia Sejmu w dniu 10 lutego 2010 r., s. 171). Zdaniem wnioskodawcy, każda zmiana przepisów mogąca wpłynąć na frekwencję w wyborach jest zmianą istotną, a to oznacza zakaz jej wprowadzania przez ustawodawcę z naruszeniem 6-miesięcznego okresu wynikającego z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Obowiązkiem projektodawcy było odnieść się do tej kwestii, której pominięcie uznać trzeba za naruszenie obowiązku odniesienia się do stanu prawnego w materii objętej przedmiotem regulacji. Wnioskodawca stwierdził zatem, że w uzasadnieniu projektu nie został rzetelnie przedstawiony cel wydania ustawy, rzeczywisty stan prawny w zakresie objętym regulacją ani skutki społeczne i prawne proponowanej zmiany.
Uzasadniając zarzut niezgodności art. 2 noweli lutowej z art. 2 Konstytucji, wnioskodawca stwierdził, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika – dekodowany z art. 2 Konstytucji – wymóg co do terminu zmian prawa wyborczego. Ustawodawca nie może więc uchwalać istotnych zmian w prawie wyborczym w okresie co najmniej sześciu miesięcy przed wyborami (rozumianymi jako całość czynności objętych tzw. kalendarzem wyborczym). Zdaniem wnioskodawcy, wszystkie nowelizacje prawa wyborczego powinny być konfrontowane z tak pojmowanym wymogiem konstytucyjnym, wynikającym z zasady demokratycznego państwa prawnego, co potwierdza wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 3 listopada 2006 r. (sygn. K 31/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 147). Ustalenia Trybunału Konstytucyjnego nawiązują do standardów określonych przez komisję wenecką, zgodnie z którymi zmiany w zakresie podstawowych składników prawa wyborczego nie powinny być dokonywane „na co najmniej jeden rok przed wyborami”. Te zalecenia powinny być traktowane jako istotne kryterium oceny poprawności i rzetelności procesu legislacyjnego. Czerpiąc z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wnioskodawca uznał, że kwestię „istotności zmiany” w przepisach prawa wyborczego należy oceniać w odniesieniu do konkretnej ich nowelizacji, a „istotną zmianą” jest − między innymi – zmiana w wyraźny sposób wpływająca na przebieg głosowania i jego wynik, która w związku z tym wymaga uprzedzenia adresatów normy prawnej o jej wprowadzeniu. Im głębiej ingeruje ta zmiana w przebieg głosowania, tym dłuższy musi być okres „adaptacji” wyborców i organów przeprowadzających wybory. Choć w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego nie został sformułowany zamknięty katalog „istotnych” zmian prawa wyborczego, to za zmianę o takim charakterze zostało uznane np. dwudniowe głosowanie, mające znaczenie zarówno dla przebiegu głosowania, jak i jego wyników (wyrok z 28 października 2009, sygn. Kp 3/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 138). Wnioskodawca zwrócił uwagę, że w procesie legislacyjnym wielokrotnie podkreślano „ważny” czy „istotny” wpływ godzin funkcjonowania lokali (a więc istoty proponowanej nowelizacji) na frekwencję wyborczą, a tym samym na faktyczne zachowania wyborców, co potwierdzają również przedstawione parlamentowi dane Państwowej Komisji Wyborczej. W tych okolicznościach wnioskodawca uznał, że wprowadzona zaskarżoną ustawą zmiana może wywierać znaczący wpływ na uczestnictwo obywateli w wyborach, a ocena noweli lutowej, w kontekście kryterium „istotności zmian”, uwzględniać powinna, że zakwestionowany przepis dotyczy bezpośrednio głosowania, w którym zgodnie z art. 62 ust. 1 Konstytucji obywatele polscy realizują konstytucyjne prawo wybierania Prezydenta. Skoro prawo wybierania organów państwa, poprzez które Naród sprawuje władzę, jest podstawowym prawem politycznym obywateli, to niezakłócona jego realizacja jest jednym z warunków sprawowania władzy w państwie przez ogół obywateli Rzeczypospolitej. Ustawodawca, dokonując zmian prawa wyborczego (regulując kwestię czynności podejmowanych bezpośrednio przez wyborców − akt głosowania), musi to uwzględniać. Godziny otwarcia lokali wyborczych mają zasadnicze znaczenie dla realizacji prawa obywateli do informacji. Wnioskodawca zwrócił uwagę, że rozpoczęcie programów informacyjnych prezentujących przebieg wyborów po godzinie 2200 (po zakończeniu ciszy wyborczej), utrudni obywatelom uzyskanie informacji o wyborach bezpośrednio po ich zakończeniu. Przypomniał, że na negatywne skutki przedłużenia głosowania do godziny 2200 zwrócono uwagę w jednej z opinii do projektu ustawy o zmianie ustawy o wyborze Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 1740), wskazując, że „przedłużenie głosowania do godziny 22.00 powoduje poważne komplikacje w relacjonowaniu przez media, co może przekładać się na mniejsze zainteresowanie opinii publicznej. Zakończenie ciszy wyborczej i podanie wstępnych wyników wyborów o godzinie 20.00 jest optymalnym momentem z punktu widzenia zainteresowania wyborami całego społeczeństwa”. Podkreślił, że kwestia ta została całkowicie zignorowana przez projektodawcę noweli lutowej i nie była przedmiotem debaty. Nie pozwala to − zdaniem wnioskodawcy – zaakceptować stanowiska projektodawcy, że „ważne jest to (...), aby wszyscy aktorzy sceny politycznej mieli odpowiedni czas na dostosowanie swojej taktyki wyborczej do zmieniających się przepisów (...)” (Sprawozdanie stenograficzne z 60. posiedzenia Sejmu w dniu 10 lutego 2010 r., s. 171; podobnie na posiedzeniu Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia niektórych projektów ustaw z zakresu prawa wyborczego, Biuletyn nr 3431/VI z posiedzenia w dniu 17 lutego 2010 r., s. 2). Takie rozumienie 6-miesięcznego terminu wskazanego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego bezzasadnie pomija fundamentalną rolę, jaką ma do spełnienia konstytucyjny standard zmian prawa wyborczego, gwarantujący obywatelom stabilność prawa wyborczego.
Wnioskodawca wskazał, że projekt noweli lutowej wniesiono do Sejmu 21 grudnia 2009 r., Marszałek Sejmu (dalej: Marszałek) przedłożył tę ustawę Prezydentowi do podpisu 16 marca 2010 r., a termin jej podpisania upływał 6 kwietnia tegoż roku. Z uwagi na termin przeprowadzenia wyborów prezydenckich w 2010 r. − pomiędzy 19 września a 3 października, a więc na obowiązek zarządzenia wyborów przez Marszałka między 23 maja a 23 czerwca 2010 r. (pierwszą czynność kalendarza wyborczego), ustawodawca dokonał niedopuszczalnie późnej zmiany prawa wyborczego. Dochowanie wynikającego z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego 6-miesięcznego terminu wymagałoby zaś przyjęcia ustawy do grudnia 2009 r. Wnioskodawca podkreślił, że 19 listopada 2009 r. Sejm uchwalił dwie ustawy nowelizujące ordynację prezydencką, które zostały opublikowane w Dzienniku Ustaw z 16 grudnia 2009 r. (Nr 213, poz. 1651 i 1652). Projekt jednej z nich − zawarty w druku sejmowym nr 1740 – również przewidywał zmianę godzin głosowania w wyborach prezydenckich, która jednak nie została ostatecznie uchwalona. Brzmienie przepisu końcowego kwestionowanej noweli lutowej, ustanawiającego 14-dniową vacationem legis, oceniane w kontekście kalendarza wyborczego, oznacza, że norma prawna zawarta w art. 1 pkt 1 noweli lutowej zaczęłaby obowiązywać w okresie, w którym niedopuszczalne jest wprowadzanie istotnych zmian prawa wyborczego, co przesądza o niezgodności tej regulacji z art. 2 Konstytucji, ponieważ prawo wyborcze powinno być stabilne i wolne od przypadkowych zmian, których cel nie został w trakcie procesu legislacyjnego rzetelnie wyjaśniony.

2. W piśmie z 12 maja 2010 r. Prokurator Generalny zajął stanowisko, że oba zakwestionowane przepisy są zgodne z art. 2 Konstytucji. Na wstępie stwierdził on, że 10 kwietnia 2010 r., w katastrofie lotniczej koło Smoleńska zginął Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej Lech Kaczyński. Skoro − zgodnie z art. 131 ust. 2 pkt 1 Konstytucji − do czasu wyboru nowego Prezydenta jego obowiązki wykonuje Marszałek (który ma prawo podejmowania wszelkich aktów woli i decyzji należących do Prezydenta, z wyjątkiem przewidzianym w art. 131 ust. 4 Konstytucji), to służy mu także legitymacja procesowa w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, w sprawie zawisłej z wniosku Prezydenta. Nie ma zatem formalnych przeszkód dla kontynuowania postępowania w spawie.
Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że wnioskodawca nie kwestionuje merytorycznej treści noweli lutowej, lecz tryb jej uchwalenia i termin wejścia w życie. Mając na względzie, że zarzut niekonstytucyjności o charakterze proceduralnym należy odnosić do procesu normotwórczego jako całości, Prokurator Generalny przeanalizował szczegółowo proces legislacyjny prowadzący do uchwalenia noweli lutowej.
W odniesieniu do zarzutu niespełnienia regulaminowych warunków, jakie powinno spełniać uzasadnienie projektu ustawy, Prokurator Generalny wskazał, że uzasadnienie projektu aktu prawotwórczego jest istotnym źródłem syntetycznych informacji dla podmiotów podejmujących ostateczne decyzje w procesie prawodawczym, pozwalającym zarówno przekonać oponentów o celowości wydania ustawy, jak i zapoznać się wszystkim podmiotom biorącym udział w procesie legislacyjnym z intencją ustawodawcy. Uzasadnienie to nie jest jednak jedynym źródłem informacji o projekcie, ponieważ Sejm dysponuje licznymi instrumentami prawnymi zapewniającymi przestrzeganie jego uprawnień i uzyskanie dokumentów, które nie zostałyby przedstawione przez projektodawcę regulacji.
Prokurator Generalny zgodził się z wnioskodawcą, że projektodawcy powinni byli odnieść się w uzasadnieniu projektu noweli lutowej do kwestii dopuszczalności jej wejścia w życie, skoro projekt wpłynął do Sejmu 14 stycznia 2010 r., a przewidywano, że uchwalona ustawa ma mieć zastosowanie do wyborów prezydenckich w 2010 r. Niemniej brak ten został – jak napisał autor stanowiska − „w pewnym sensie” uzupełniony zarówno w debacie parlamentarnej, jak i w dyskusji na posiedzeniu Komisji Nadzwyczajnej do rozpatrzenia niektórych projektów ustaw z zakresu prawa wyborczego. Już bowiem w pierwszym czytaniu projektu poseł sprawozdawca podniósł, że zmiana godzin otwarcia lokali wyborczych nie jest zmianą istotną i dlatego 6-miesięczny zakaz dokonywania zmian w tym zakresie nie ma do niej zastosowania. Tym samym posłowie mieli możliwość dyskusji nad zasadnością i trafnością tego argumentu, podnoszonego w czasie debaty i dokonania własnej jego oceny podczas głosowania nad ustawą.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, w uzasadnieniu projektu zostały omówione – choć lakonicznie − kwestie potrzeby i celu wydania ustawy, ówczesny stan prawny oraz stan po wprowadzeniu proponowanych zmian; projektodawcy odnieśli się też do skutków finansowych ustawy oraz do kwestii zgodności z prawem Unii Europejskiej. Tym samym uzasadnienie projektu zawiera podstawowe elementy i spełnia regulaminowe wymogi. Pewne wątpliwości, które wzbudza niski stopień szczegółowości uzasadnienia projektu noweli lutowej, nie są na tyle istotne, by posłowie w toku prac komisji i obrad plenarnych nie mogli zająć jednoznacznego stanowiska w kwestii oceny przepisów uchwalanej ustawy. Tym samym, nawet gdyby przyjąć pogląd wnioskodawcy, że tryb wydania aktu normatywnego (w części odnoszącej się do standardów wyznaczonych w art. 34 ust. 2 regulaminu) nie spełnił wszystkich warunków, to niewielka skala tego naruszenia nie mogłaby przesądzić o uznaniu uchwalonej ustawy w całości za niekonstytucyjną. Prokurator Generalny, powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, stwierdził, że nie każde uchybienie zasadom regulaminowym w toku postępowania ustawodawczego może być uznane za naruszenie Konstytucji; dochodziłoby do niego dopiero, gdyby uchybienia regulaminowe prowadziły do naruszenia konstytucyjnych elementów procesu ustawodawczego albo występowały z takim nasileniem, że uniemożliwiałyby posłom zajęcie w toku prac komisji i obrad plenarnych stanowiska w sprawie poszczególnych przepisów i co do całości ustawy. Uznał, że taka sytuacja w omawianej sprawie nie występuje, a zatem cała nowela lutowa − w zakresie kwestionowanym we wniosku − jest zgodna z art. 2 Konstytucji.
Oceniając zarzut stawiany art. 2 noweli lutowej, Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że w związku z katastrofą smoleńską zasadniczej zmianie uległ cały kontekst prawny rozpatrywanej sprawy. Wykonując dyspozycję art. 128 ust. 2 Konstytucji, Marszałek wydał bowiem 21 kwietnia 2010 r. postanowienie o zarządzeniu wyborów Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 65, poz. 405), wyznaczając ich datę na 20 czerwca 2010 r. W tej sytuacji zarzut wnioskodawcy co do wprowadzania istotnych zmian prawa wyborczego bez zachowania co najmniej 6-miesięcznego okresu poprzedzającego pierwszą czynność kalendarza wyborczego stracił swoją aktualność, ponieważ czynność ta została już podjęta. W tych okolicznościach wprowadzenie i zastosowanie zmian w tych wyborach − po dokonaniu pierwszej czynności wyborczej, jaką jest wydanie wymienionego wyżej postanowienia − nie tylko naruszałoby zakaz dokonywania zmian w prawie wyborczym przed pierwszą czynnością wyborczą, lecz także kolidowałoby z ustanowionym już kalendarzem na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów wyborczych. Prokurator Generalny stwierdził, że dokonywanie jakichkolwiek zmian w prawie wyborczym po wejściu w życie kalendarza wyborczego jest niedopuszczalne, z wyjątkiem zmian o „charakterze obiektywnym”, takich jak np. sprostowanie błędu.
Wobec powyższego bez znaczenia jest argument (podnoszony w debacie parlamentarnej i podczas posiedzenia Komisji Nadzwyczajnej), że zmiana godzin głosowania jest zmianą natury technicznej i porządkującej. Zbędne stały się również rozważania, czy wprowadzenie zmiany godzin głosowania w wyborach prezydenckich jest zmianą istotną. Bez względu bowiem na ocenę tej zmiany, nie może ona mieć zastosowania do wyborów prezydenckich wyznaczonych na 20 czerwca 2010 r.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, również zarzut niedostatecznej vacationis legis stracił swą aktualność, ponieważ podnoszony był w chwili, gdy wybory nie zostały jeszcze zarządzone, obecnie zaś pozostaje bez znaczenia. Zwrócił on jednak uwagę, że okres vacationis legis − czas „spoczywania ustawy” liczony od dnia jej ogłoszenia do dnia wejścia w życie – nie jest tożsamy z 6-miesięcznym okresem, w którym nie wolno dokonywać istotnych zmian w prawie wyborczym, liczonym od wejścia w życie istotnych zmian w prawie wyborczym do pierwszej czynności kalendarza wyborczego. Wynika to z faktu, że nawet wyznaczenie 6-miesięcznej vacationis legis nie przesądzałoby o tym, iż spełniony zostanie wymóg 6-miesięcznej karencji, liczony od dnia wejścia noweli w życie do chwili dokonania pierwszej czynności wyborczej.
W opinii Prokuratora Generalnego, skoro Trybunał Konstytucyjny w trybie kontroli prewencyjnej orzeka o ustawie, która nie została jeszcze ogłoszona, trudno abstrakcyjnie oceniać, czy art. 2 noweli lutowej jest zgodny z konstytucyjnym wymogiem dochowania 6-miesięcznego okresu liczonego od wejścia w życie istotnych zmian prawa wyborczego do pierwszej czynności kalendarza wyborczego. Tym samym brakuje podstaw kwestionowania długości vacationis legis przewidzianej w art. 2 noweli lutowej.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Pismem z 6 października 2010 r., na podstawie art. 122 ust. 3 Konstytucji w związku z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) Prezydent cofnął wniosek, wnosząc o umorzenie postępowania w sprawie.
Stwierdzić należy, że w obecnym stanie prawnym każdy wnioskodawca jest w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym dominus causae. To on decyduje o wystąpieniu z wnioskiem i o jego zakresie, co znajduje potwierdzenie między innymi w art. 66 ustawy o TK, zgodnie z którym „Trybunał (…) jest związany granicami wniosku (…)”. Zarazem ustawa ta – w art. 31 ust. 2 − expressis verbis stanowi, że „Wnioskodawca może do rozpoczęcia rozprawy wycofać wniosek (…)”. Nie ma żadnych powodów, by sądzić, że reguła ta nie dotyczy Prezydenta.
W przeszłości miało już miejsce cofanie przez Prezydenta wniosków, choć działo się to pod rządami innych przepisów. Przykładowo, w postanowieniu z 13 lutego 1991 r., w sprawie o sygn. K 14/90 (OTK w latach 1986-1995, t. III, s. 88-89), Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ani ówcześnie obowiązująca Konstytucja, ani akty niższego rzędu nie normowały skutków prawnych cofnięcia wniosku przez Prezydenta. Uznał wtedy, że „Prezydent Rzeczypospolitej ma prawo cofnąć wniosek (…) o zbadanie zgodności z Konstytucją ustawy jeszcze nie podpisanej i nie ogłoszonej i (…) cofnięcie to zamyka możliwość rozpatrzenia wniosku przez Trybunał Konstytucyjny”. Powyższe Trybunał Konstytucyjny uzasadnił charakterem kompetencji Prezydenta, przysługującej mu z wyłączeniem innych organów państwa i jej celem − realizacją konstytucyjnych obowiązków. Stwierdzając, że „Z uwagi na wyjątkowy charakter kompetencji Prezydenta (…), ograniczonej tylko do Jego osoby, a także ze względu na to, że wniosek Prezydenta (…) zgłoszony w wykonaniu tej kompetencji stanowi niezbędną przesłankę (…) wszczęcia postępowania przez Trybunał Konstytucyjny”, uznał, iż „cofnięcie wniosku zamyka drogę do dalszego postępowania w sprawie”. Z kolei w postanowieniu z 7 marca 1995 r., w sprawie o sygn. K 3/95 (OTK w latach 1986-1995, t. VI, s. 35-36), Trybunał Konstytucyjny − zwracając uwagę na różnice w charakterze kontroli prewencyjnej i kontroli następczej – podkreślił wyłączność kompetencji Prezydenta w zakresie wystąpienia z wnioskiem o zbadanie konstytucyjności ustawy przyjętej już przez parlament, ale jeszcze niepodpisanej przez Prezydenta. Stwierdził, że „wycofanie wniosku przez Prezydenta nie daje Trybunałowi Konstytucyjnemu możliwości dalszego prowadzenia sprawy z inicjatywy własnej”, ponieważ „jest związany cofnięciem wniosku i musi w takim wypadku umorzyć postępowanie”.
Zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK „Trybunał umarza na posiedzeniu niejawnym postępowanie (…) na skutek cofnięcia wniosku (…)”.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.