SK 29/08
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
29/3/A/2010
POSTANOWIENIE
z dnia 1 marca 2010 r.
Sygn. akt SK 29/08
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Teresa Liszcz – przewodniczący
Stanisław Biernat
Maria Gintowt-Jankowicz – sprawozdawca
Marek Mazurkiewicz
Janusz Niemcewicz,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 marca 2010 r., skargi konstytucyjnej Jacka Bąbki o zbadanie zgodności:
art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2007 r. Nr 190, poz. 1360, ze zm.) w zakresie, w jakim sąd okręgowy jest niewłaściwy do rozpoznania sprawy legalności i zasadności zakazu wydanego przez dyrektora zakładu karnego co do prowadzenia przez kandydata do Senatu RP kampanii wyborczej, z art. 45 ust. 1 w związku z art. 54 ust. 1 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417 oraz z 2009 r. Nr 54, poz. 459) umorzyć postępowanie w sprawie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
UZASADNIENIE
I
1. W skardze konstytucyjnej zarzucono, że art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2007 r. Nr 190, poz. 1360, ze zm.; dalej: Ordynacja wyborcza) w zakresie, w jakim sąd okręgowy jest niewłaściwy do rozpoznania sprawy legalności i zasadności zakazu wydanego przez dyrektora zakładu karnego co do prowadzenia przez kandydata do Senatu RP kampanii wyborczej, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 54 ust. 1 Konstytucji.
Skarga została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym:
Skarżący, działając jako kandydat na senatora w wyborach w 2007 r., pismem z 8 października 2007 r. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w Strzelinie o umożliwienie mu przeprowadzenia na terenie zakładu godzinnego spotkania wyborczego z osobami pozbawionymi wolności, a mającymi czynne prawo wyborcze oraz przekazanie wyborcom swojej ulotki wyborczej.
Dyrektor Zakładu Karnego w Strzelinie w odpowiedzi z 11 października 2007 r. poinformował skarżącego, że przeprowadzenie na terenie zakładu karnego spotkania wyborczego nie jest możliwe. W piśmie tym Dyrektor podkreślił, że osoby pozbawione wolności, przebywające w jednostkach penitencjarnych, mogą zapoznawać się z przebiegiem kampanii wyborczej wyłącznie za pośrednictwem audycji radiowęzła, radiowych i telewizyjnych oraz prasy. Wszelkie inne formy i sposoby prowadzenia kampanii należy uznać za zakłócające normalne funkcjonowanie jednostek penitencjarnych (art. 88 ordynacji wyborczej).
Wnioskiem z 19 października 2007 r. skarżący wystąpił do Sądu Okręgowego we Wrocławiu, Wydział I Cywilny, domagając się uchylenia zakazu wydanego przez Zakład Karny w Strzelinie w trybie art. 91 ust. 2 ordynacji wyborczej. Postanowieniem z 19 października 2007 r. sąd oddalił wniosek z powodu nieprzedłożenia przez skarżącego dokumentu, z którego wynikałby zakaz wydany przez Dyrektora zakładu. Ponadto stwierdził, że zakres kognicji sądu w sprawach kampanii wyborczej został ograniczony do spraw wymienionych w art. 91 ust. 1 ordynacji wyborczej, a tym samym rozpatrywana sprawa nie jest objęta dyspozycją tego przepisu. W odpowiedzi na zażalenie skarżącego Sąd Apelacyjny we Wrocławiu, Wydział I Cywilny, wydał postanowienie, którym zmienił zaskarżone postanowienie z 19 października 2007 r. Sąd Apelacyjny uznał, że sprawa przedstawiona przez skarżącego nie mogła być rozpatrywana w tzw. trybie wyborczym, przewidzianym w art. 91 ordynacji wyborczej i w związku z tym wniosek skarżącego odrzucił.
Zdaniem skarżącego, zakwestionowany w skardze przepis narusza konstytucyjne prawo do sądu w zakresie, w jakim wyłącza możliwość poddania kontroli sądowej w tzw. trybie wyborczym zakazu rozpowszechniania informacji w postaci ulotek wyborczych przez kandydata na senatora na terenie zakładu karnego. Obowiązkiem ustawodawcy jest bowiem takie ukształtowanie właściwości rzeczowej sądu, które gwarantowałoby także merytoryczną kontrolę decyzji dotyczących prawa rozpowszechniania informacji przez kandydata, zwłaszcza podczas kampanii wyborczej. Natomiast przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie ogranicza właściwą kontrolę sądową wyłącznie do treści rozpowszechnianych informacji.
2. Marszałek Sejmu w piśmie z 26 lutego 2009 r. wniósł o uznanie art. 91 ust. 1 ordynacji wyborczej za zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 1 Konstytucji.
W swoim stanowisku Marszałek Sejmu przedstawił następujące argumenty:
Zarzuty wskazane w skardze dotyczą tzw. pominięcia ustawodawczego. Niekonstytucyjność wskazanego przepisu wynika z braku objęcia jego treścią spraw związanych z oceną legalności i zasadności zakazu wydanego przez dyrektora zakładu karnego dotyczącego prowadzenia przez kandydata do Senatu kampanii wyborczej na terenie zakładu karnego. W orzecznictwie Trybunału podkreślono jednak, że w tego typu sprawach kognicja Trybunału nie jest wykluczona. Zarzut niekonstytucyjności może bowiem dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie tym pominął.
W wyroku z 13 maja 2002 r. Trybunał Konstytucyjny, oceniając analogiczny przepis ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, stwierdził, że tryb wyborczy, jako szczególny tryb postępowania sądowego, jest elementem trwającej kampanii wyborczej, którego celem jest niezwłoczne zawiadomienie wyborców, że dane i informacje o kandydacie, przekazane w formie określonej w zaskarżonym art. 91 ust. 1 ordynacji wyborczej, są nieprawdziwe. Z tego właśnie względu ustawodawca, w celu skrócenia procedury, zdecydował się na postępowanie nieprocesowe (sygn. SK 32/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 31). Z kolei odmowa wyrażenia zgody na przeprowadzenie na terenie zakładu karnego kampanii wyborczej następuje w trybie administracyjnym. Dyrektor zakładu działa jako organ administracji, a podjęte przez niego rozstrzygnięcie stanowi decyzję administracyjną. Tym samym w sytuacji zakwestionowania legalności jego decyzji zasadniczą formę realizacji prawa do sądu stanowi kontrola sprawowana przez sądy administracyjne. Przepisy ordynacji wyborczej tego prawa nie wykluczają.
Konstytucja nakazuje ustawodawcy tak ukształtować właściwość poszczególnych sądów, aby rodzaj rozpatrywanych przez nie spraw był adekwatny do stosowanej procedury. Ze względu na charakter spraw rozpatrywanych zgodnie z art. 91 ust. 1 ordynacji wyborczej możliwe było skrócenie procedury sądowej. Ustawodawca ograniczył ochronę sądową dokonywaną w tym trybie tylko do nieprawdziwych informacji zawartych w materiałach wyborczych w celu ochrony dóbr osobistych osób kandydujących. Rozpowszechnianie fałszywych informacji o kandydatach może bowiem mieć decydujący wpływ na wynik wyborów. Inaczej ma się kwestia badania przez sąd powszechny decyzji wydanej przez organ administracyjny. Przedmiotem kontroli byłoby bowiem nie tylko istnienie pewnego faktu, lecz także zgodność z przepisami prawa, celowość oraz rzetelność działania organu administracji publicznej. Tym samym kontrola decyzji dyrektora zakładu karnego w trybie wyborczym nie stanowiłaby gwarancji prawidłowego i rzetelnego rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji łamałaby postulat sprawiedliwości proceduralnej.
Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie stwierdził jednoznacznie, że w systemie prawa polskiego kontrola decyzji administracyjnych przez sądy powszechne nie była i nadal nie jest dopuszczalna. Zgodnie bowiem z przyjętą w tym systemie zasadą dualizmu sądownictwa decyzje administracyjne są kontrolowane w trybie administracyjnym oraz przez sądy administracyjne, nie mogą być natomiast wzruszane w postępowaniu przed sądami powszechnymi.
Wobec braku argumentów dotyczących niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 54 ust. 1 Konstytucji należy uznać, że domniemanie konstytucyjności w tym zakresie nie zostało podważone.
3. Prokurator Generalny w piśmie z 3 kwietnia 2009 r. wniósł o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.
Uzasadniając swoje stanowisko, Prokurator Generalny powołał następujące argumenty:
Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji skargę konstytucyjną można wnieść wobec aktu normatywnego, na mocy którego orzeczono ostatecznie o określonych w Konstytucji prawach i wolnościach. Natomiast w sprawie skarżącego sądy orzekające nie rozstrzygały w kwestii ochrony dóbr osobistych kandydata przed informacjami nieprawdziwymi, co jest koniecznym warunkiem stosowania przyspieszonej procedury sądowej przewidzianej w zaskarżonym art. 91 ust. 1 ordynacji wyborczej. W przypadku skarżącego nie doszło bowiem do rozpowszechniania o nim jakichkolwiek informacji nieprawdziwych. Tym samym skarżący nie był podmiotem legitymowanym do wystąpienia z wnioskiem na podstawie tego przepisu. W związku z tym, mimo że sądy wydające postanowienia odnoszące się do wniosku skarżącego nie wskazały podstawy prawnej, należy przyjąć, że wstępne badanie wniosku odbywało się na zasadach przewidzianych w kodeksie postępowania cywilnego (Księga druga. Postępowanie nieprocesowe). Zakwestionowany art. 91 ordynacji wyborczej tej kwestii bowiem nie reguluje.
Zgodnie z art. 100 ust. 3 Konstytucji zasady i tryb zgłaszania kandydatów do Sejmu i Senatu, prowadzenia wyborów oraz warunków ich ważności określa ustawa. W granicach tego upoważnienia ustawodawca zabronił prowadzenia kampanii wyborczej w obiektach wymienionych w art. 88 ust. 1 ordynacji wyborczej, w tym m.in. zakładach karnych – jednostkach organizacyjnych Służby Więziennej, której jedną z cech jest jej apolityczność. Jednocześnie ustawodawca nie przewidział możliwości kontroli tego zakazu w szczególnym trybie przyspieszonym, przewidzianym przez zaskarżony art. 91 ust. 1 ordynacji wyborczej. Nie wyłączył on jednak dopuszczalności tej kontroli w zwykłym trybie sądowym. Ograniczając prawo ustawowe do uruchomienia tego specjalnego trybu, działał on więc w granicach swobody ustawodawczej i w zgodzie z odesłaniem konstytucyjnym. Tym samym skarga konstytucyjna w niniejszej sprawie dotyczy zaniechania ustawodawcy, które nie podlega kognicji Trybunału Konstytucyjnego.
Należy także przypomnieć, że inne niż postulowane przez skarżącego formy prowadzenia kampanii wyborczej w tak specyficznych jednostkach penitencjarnych, jakimi są zamknięte zakłady karne, wynikają w odpowiednich przepisów kodeksu karnego wykonawczego. W szczególności chodzi o agitację wyborczą za pomocą środków masowej komunikacji, których dostępność dla skazanych jest ich prawem. Środki te, zważywszy na szczególny status skazanych, są wystarczające.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Przedmiotem kontroli w niniejszej skardze konstytucyjnej jest art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2007 r. Nr 190, poz. 1360, ze zm.; dalej: Ordynacja wyborcza) w zakresie, w jakim sąd okręgowy jest niewłaściwy do rozpoznania sprawy legalności i zasadności zakazu wydanego przez dyrektora zakładu karnego co do prowadzenia przez kandydata do Senatu RP kampanii wyborczej.
Zaskarżony przepis przewiduje szczególny tryb ochrony przed rozpowszechnianiem nieprawdziwych informacji w czasie kampanii wyborczej, tzw. tryb wyborczy. Dotyczy on wszelkich materiałów wyborczych, w szczególności plakatów, ulotek, haseł i wypowiedzi lub innych form prowadzonej w okresie kampanii wyborczej agitacji rozpowszechnianych w dowolny sposób, w tym również w prasie w rozumieniu prawa prasowego. Jeżeli materiały te zawierają informacje nieprawdziwe, kandydat na posła albo kandydat na senatora lub pełnomocnik wyborczy zainteresowanego komitetu wyborczego ma prawo wnieść do sądu okręgowego wniosek o wydanie orzeczenia:
1) zakazu rozpowszechniania takich informacji;
2) przepadku materiałów wyborczych zawierających takie informacje;
3) nakazania sprostowania takich informacji;
4) nakazania publikacji odpowiedzi na stwierdzenia naruszające dobra osobiste;
5) nakazania przeproszenia osoby, której dobra osobiste zostały naruszone.
Z kolejnych ustępów tego przepisu wynika m.in., że sąd okręgowy rozpoznaje wniosek, o którym mowa w ust. 1, w ciągu 24 godzin w postępowaniu nieprocesowym; na postanowienie sądu okręgowego przysługuje w ciągu 24 godzin, zażalenie do sądu apelacyjnego, który rozpoznaje je w ciągu 24 godzin; od postanowienia sądu apelacyjnego nie przysługuje środek prawny i podlega ono natychmiastowemu wykonaniu; publikacja sprostowania, odpowiedzi lub przeprosin następuje najpóźniej w ciągu 48 godzin na koszt zobowiązanego; sąd na wniosek zainteresowanego zarządza publikację sprostowania, odpowiedzi lub przeprosin na koszt zobowiązanego, w trybie postępowania egzekucyjnego, jeżeli nie zastosował się on do nałożonego obowiązku.
Uregulowanie art. 91 ordynacji wyborczej przewiduje zatem postępowanie nieprocesowe w dwóch instancjach, w krótkim (24-godzinnym) czasie. Postępowanie to ma pochodny charakter do prowadzonej kampanii wyborczej, a jego podstawowym celem jest niezwłoczne zawiadomienie wyborców, że określone dane i informacje o kandydacie na posła lub senatora, przekazane w formie określonej w art. 91 ust. 1 ordynacji wyborczej, są nieprawdziwe.
W opinii skarżącego, ograniczenie przez ustawodawcę zakresu spraw rozpoznawanych w tzw. trybie wyborczym jedynie do spraw o rozpowszechnianie informacji nieprawdziwych narusza art. 45 ust. 1 w związku z art. 54 ust. 1 Konstytucji. Poza tego typu kontrolą sądową pozostawia bowiem kontrolę legalności i zasadności decyzji administracyjnych zakazujących prowadzenia kampanii wyborczych w miejscach wskazanych w art. 88 ordynacji wyborczej, zgodnie z którym zabronione jest m.in. prowadzenie kampanii wyborczych na terenie zakładów pracy lub instytucji publicznych w sposób i w formie zakłócających ich normalne funkcjonowanie. Konstytucja gwarantuje wolność wyrażania swoich poglądów i rozpowszechniania informacji każdemu, w tym także kandydatom biorącym udział w wyborach do Sejmu i Senatu RP. To konstytucyjne prawo nabiera szczególnego znaczenia podczas kampanii wyborczej, dlatego powinno podlegać właściwej sądowej ochronie prawnej. W ocenie skarżącego, w przypadku decyzji zabraniającej rozpowszechniania informacji w postaci ulotek wyborczych przez kandydata na senatora na terenie zakładu karnego zastosowanie trybu przyspieszonego, przewidzianego w art. 91 ordynacji wyborczej, byłoby racjonalnie właściwe i adekwatne do okoliczności i realności ochrony prawnej. Brak tego typu ochrony sądowej narusza konstytucyjne prawo do sądu w jego gwarancyjnym atrybucie, jakim jest właściwość.
2. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podkreślano, że kwestia badania dopuszczalności rozpoznania skargi nie kończy się na rozpoznaniu wstępnym i trwa przez cały czas rozpoznawania skargi, w tym także w czasie jej rozpatrywania merytorycznego. Zatem na każdym etapie postępowania niezbędna jest kontrola, czy w danej sprawie nie zachodzi konieczność umorzenia postępowania w związku z wystąpieniem jakiejkolwiek ujemnej przesłanki wydania wyroku w sprawie (zob. postanowienia TK: z 6 lipca 2004 r., sygn. SK 47/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 74; z 28 maja 2003 r., sygn. SK 33/02, OTK ZU nr 5/A/2003, poz. 47).
Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie podziela dotychczasowe stanowisko. W rozpatrywanej sprawie podstawowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy skarga konstytucyjna spełnia warunki, od których zależy dopuszczalność jej merytorycznego rozpoznania.
Zarzuty skarżącego dotyczą braków w regulacji prawnej, tj. nieobjęcia tzw. trybem wyborczym spraw dotyczących zakazu prowadzenia kampanii wyborczych w miejscu wskazanym w art. 88 ordynacji wyborczej (w zakładzie karnym). Wobec tak ujętych zarzutów należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału, zaniechanie ustawodawcy nie może być przedmiotem skargi konstytucyjnej. Rolą Trybunału Konstytucyjnego nie jest bowiem zastępowanie ustawodawcy w sytuacji, gdy zaniechał on uregulowania jakiegoś zagadnienia, nawet wówczas, gdy obowiązek regulacji nakłada na ustawodawcę Konstytucja (zob. wyrok TK z 2 czerwca 2009 r., sygn. SK 31/08, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 83). Trybunał może natomiast oceniać, czy w przepisach obowiązującego aktu normatywnego nie brakuje unormowań, bez których może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Chodzi zatem o taki przypadek, gdy ustawodawca unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale dokonał tego w sposób niepełny. W swoim orzecznictwie Trybunał uznał, że linia demarkacyjna oddzielająca sytuacje „zaniechania ustawodawczego” oraz „regulacji fragmentarycznej i niepełnej” związana jest z odpowiedzią na pytanie, czy istotnie w danej sytuacji zachodzi jakościowa tożsamość (albo przynajmniej daleko idące podobieństwo) materii unormowanych w danym przepisie i tych pozostawionych poza jego zakresem (zob. wyrok TK z 22 lipca 2008 r., sygn. K 24/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 110 i powołane tam orzecznictwo). Podkreślić przy tym warto pożądaną ostrożność w dokonywaniu tego rodzaju oceny. Zbyt pochopne „upodobnienie” materii nieunormowanych z tymi, które znalazły swoją wyraźną podstawę w treści badanego przepisu, grozi bowiem każdorazowo postawieniem zarzutu o wykraczanie przez Trybunał Konstytucyjny poza sferę kontroli prawa i uzurpowanie sobie uprawnień o charakterze prawotwórczym.
3. Przechodząc do analizy niniejszej skargi, trzeba zatem rozważyć, czy dotyczy ona pominięcia czy zaniechania prawodawczego.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że art. 100 ust. 3 Konstytucji powierza ustawie unormowanie wszystkich elementów procedury wyborczej do Sejmu i Senatu, których nie ujęto bezpośrednio w Konstytucji. Ustawodawca ma zatem swobodę w określeniu zarówno zasad, jak i trybu przeprowadzenia wyborów.
Korzystając ze swobody w tym zakresie, ustawodawca, licząc się z dynamiką kampanii wyborczej, terminami tzw. kalendarza wyborczego oraz nieodwołalnością aktu głosowania, stworzył szczególny przyspieszony rodzaj postępowania nieprocesowego, dopuszczający odstępstwa od ogólnych reguł zawartych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego, tzw. tryb wyborczy. Ratio legis tego unormowania tkwi w dążeniu do ochrony kandydatów na posła i senatora przez zapobieganie rozpowszechnianiu nieprawdziwych informacji, a tym samym zapewnieniu wyborcom nie tylko proceduralnej, lecz także materialnej wolności wyboru, która może być zakłócona w razie sugestywnego przedstawiania nieprawdziwych stanów i zdarzeń stanowiących przesłanki dokonywania wyboru wśród kandydatów.
W doktrynie podkreśla się, że zakres spraw objętych tzw. trybem wyborczym powinien być ograniczony jedynie do tych, które w istocie mogą naruszyć przebieg kampanii wyborczej. W przypadku spraw, które nie zagrażają prawidłowemu funkcjonowaniu mechanizmów wyborczych, nie ma potrzeby tak radykalnego przyspieszania procedury sądowej. Co więcej, objęcie tzw. trybem wyborczym zbyt dużej liczby spraw mogłoby zakłócić funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości (M. Kolasiński, Ochrona dóbr osobistych w prawie wyborczym, „Przegląd Sejmowy” nr 1/2002, s. 35-37).
Podkreślić trzeba raz jeszcze, że ograniczając ustawowe (a nie konstytucyjne) prawo do uruchomienia trybu wskazanego w zakwestionowanym przez skarżącego art. 91 ust. 1 ordynacji wyborczej, ustawodawca skupił się tylko na sprawach dotyczących rozpowszechniania nieprawdziwych informacji naruszających dobra osobiste kandydata na posła lub senatora.
W niniejszej skardze konstytucyjnej zarzut naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu sprowadza się natomiast do braku kontroli we wskazanym wyżej trybie wyborczym legalności i zasadności decyzji administracyjnych zakazujących prowadzenia kampanii wyborczych w miejscach wskazanych w art. 88 ust. 1 ordynacji wyborczej. Przepis ten zabrania prowadzenia kampanii wyborczej na terenie zakładów pracy lub instytucji publicznych w sposób i w formach zakłócających ich normalne funkcjonowanie. Zdaniem skarżącego, decyzje wydawane w tej kwestii powinny także podlegać kontroli w trybie wyborczym.
Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji „każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd”. W orzecznictwie Trybunału podkreśla się, że gwarancje konstytucyjne, od których zależy urzeczywistnienie sensu i znaczenia prawa do sądu, operują zestawem najbardziej podstawowych środków. W konsekwencji ustawodawca dysponuje stosunkowo szerokim zakresem swobody ukształtowania procedur sądowych (zob. wyrok TK z 28 lipca 2004 r., sygn. P 2/04, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 72).
Tryb wyborczy jest szczególnym trybem postępowania, przewidzianym dla ściśle określonych w ustawie przypadków. Zastosowanie tego trybu nie zabrania jednak dochodzenia swoich praw i ochrony dóbr osobistych na podstawie innych ustaw, w szczególności kodeksu cywilnego bądź karnego w klasycznym postępowaniu sądowym. Z kolei zakaz prowadzenia kampanii wydany przez dyrektora zakładu karnego, jak wywodzi w swoim stanowisku Marszałek Sejmu, jest decyzją administracyjną i w związku z tym podlega typowej kontroli instancyjnej w trybie administracyjnym, a następnie sądowoadministracyjnej. Na gruncie jednolitego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego sądy administracyjne, sprawujące kontrolę legalności podjętych decyzji, uznawane są za sądy właściwe w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji (zob. wyrok TK z 20 września 2006 r., sygn. SK 63/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 108). Nie mamy zatem do czynienia z sytuacją, kiedy zakaz wydany przez dyrektora zakładu karnego zabraniający prowadzenia kampanii jest wyjęty spod kontroli sądowej.
Zarzut skargi nie dotyczy więc pominięcia ustawodawczego. Pominięcie wymaga bowiem, aby na poziomie Konstytucji istniała norma o treści odpowiadającej normie pominiętej w ustawie kontrolowanej. Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie zachodzi. Nie sposób przyjąć bowiem, że istnieje konstytucyjne prawo jednostki do żądania ukształtowania procedury wyborczej w określony sposób polegające na wyjęciu niektórych spraw administracyjnych spod kontroli sądowoadministracyjnej i poddaniu ich kontroli sądownictwa powszechnego, i to jeszcze w szczególnym trybie wyborczym.
Tym samym w sprawie nie chodzi o niepełne – z punktu widzenia wymagań konstytucyjnych – uregulowanie pewnych kwestii, a więc o pominięcie ustawodawcze, ale o całkowite zaniechanie uregulowania w szczególnym trybie postępowania cywilnego wskazanych przez skarżącego spraw z zakresu prawa administracyjnego. Trybunał, jako ustawodawca negatywny, nie może „uzupełniać” obowiązującego stanu prawnego o rozwiązania pożądane z punktu widzenia inicjatora postępowania.
Przesądza to o tym, że skarga konstytucyjna jest niedopuszczalna, gdyż jej przedmiotem jest zarzut zaniechania legislacyjnego, który pozostaje poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 1 marca 2010 r.
Sygn. akt SK 29/08
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Teresa Liszcz – przewodniczący
Stanisław Biernat
Maria Gintowt-Jankowicz – sprawozdawca
Marek Mazurkiewicz
Janusz Niemcewicz,
po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 marca 2010 r., skargi konstytucyjnej Jacka Bąbki o zbadanie zgodności:
art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2007 r. Nr 190, poz. 1360, ze zm.) w zakresie, w jakim sąd okręgowy jest niewłaściwy do rozpoznania sprawy legalności i zasadności zakazu wydanego przez dyrektora zakładu karnego co do prowadzenia przez kandydata do Senatu RP kampanii wyborczej, z art. 45 ust. 1 w związku z art. 54 ust. 1 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417 oraz z 2009 r. Nr 54, poz. 459) umorzyć postępowanie w sprawie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
UZASADNIENIE
I
1. W skardze konstytucyjnej zarzucono, że art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2007 r. Nr 190, poz. 1360, ze zm.; dalej: Ordynacja wyborcza) w zakresie, w jakim sąd okręgowy jest niewłaściwy do rozpoznania sprawy legalności i zasadności zakazu wydanego przez dyrektora zakładu karnego co do prowadzenia przez kandydata do Senatu RP kampanii wyborczej, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 54 ust. 1 Konstytucji.
Skarga została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym:
Skarżący, działając jako kandydat na senatora w wyborach w 2007 r., pismem z 8 października 2007 r. zwrócił się do Dyrektora Zakładu Karnego w Strzelinie o umożliwienie mu przeprowadzenia na terenie zakładu godzinnego spotkania wyborczego z osobami pozbawionymi wolności, a mającymi czynne prawo wyborcze oraz przekazanie wyborcom swojej ulotki wyborczej.
Dyrektor Zakładu Karnego w Strzelinie w odpowiedzi z 11 października 2007 r. poinformował skarżącego, że przeprowadzenie na terenie zakładu karnego spotkania wyborczego nie jest możliwe. W piśmie tym Dyrektor podkreślił, że osoby pozbawione wolności, przebywające w jednostkach penitencjarnych, mogą zapoznawać się z przebiegiem kampanii wyborczej wyłącznie za pośrednictwem audycji radiowęzła, radiowych i telewizyjnych oraz prasy. Wszelkie inne formy i sposoby prowadzenia kampanii należy uznać za zakłócające normalne funkcjonowanie jednostek penitencjarnych (art. 88 ordynacji wyborczej).
Wnioskiem z 19 października 2007 r. skarżący wystąpił do Sądu Okręgowego we Wrocławiu, Wydział I Cywilny, domagając się uchylenia zakazu wydanego przez Zakład Karny w Strzelinie w trybie art. 91 ust. 2 ordynacji wyborczej. Postanowieniem z 19 października 2007 r. sąd oddalił wniosek z powodu nieprzedłożenia przez skarżącego dokumentu, z którego wynikałby zakaz wydany przez Dyrektora zakładu. Ponadto stwierdził, że zakres kognicji sądu w sprawach kampanii wyborczej został ograniczony do spraw wymienionych w art. 91 ust. 1 ordynacji wyborczej, a tym samym rozpatrywana sprawa nie jest objęta dyspozycją tego przepisu. W odpowiedzi na zażalenie skarżącego Sąd Apelacyjny we Wrocławiu, Wydział I Cywilny, wydał postanowienie, którym zmienił zaskarżone postanowienie z 19 października 2007 r. Sąd Apelacyjny uznał, że sprawa przedstawiona przez skarżącego nie mogła być rozpatrywana w tzw. trybie wyborczym, przewidzianym w art. 91 ordynacji wyborczej i w związku z tym wniosek skarżącego odrzucił.
Zdaniem skarżącego, zakwestionowany w skardze przepis narusza konstytucyjne prawo do sądu w zakresie, w jakim wyłącza możliwość poddania kontroli sądowej w tzw. trybie wyborczym zakazu rozpowszechniania informacji w postaci ulotek wyborczych przez kandydata na senatora na terenie zakładu karnego. Obowiązkiem ustawodawcy jest bowiem takie ukształtowanie właściwości rzeczowej sądu, które gwarantowałoby także merytoryczną kontrolę decyzji dotyczących prawa rozpowszechniania informacji przez kandydata, zwłaszcza podczas kampanii wyborczej. Natomiast przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie ogranicza właściwą kontrolę sądową wyłącznie do treści rozpowszechnianych informacji.
2. Marszałek Sejmu w piśmie z 26 lutego 2009 r. wniósł o uznanie art. 91 ust. 1 ordynacji wyborczej za zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 54 ust. 1 Konstytucji.
W swoim stanowisku Marszałek Sejmu przedstawił następujące argumenty:
Zarzuty wskazane w skardze dotyczą tzw. pominięcia ustawodawczego. Niekonstytucyjność wskazanego przepisu wynika z braku objęcia jego treścią spraw związanych z oceną legalności i zasadności zakazu wydanego przez dyrektora zakładu karnego dotyczącego prowadzenia przez kandydata do Senatu kampanii wyborczej na terenie zakładu karnego. W orzecznictwie Trybunału podkreślono jednak, że w tego typu sprawach kognicja Trybunału nie jest wykluczona. Zarzut niekonstytucyjności może bowiem dotyczyć zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie tym pominął.
W wyroku z 13 maja 2002 r. Trybunał Konstytucyjny, oceniając analogiczny przepis ustawy z 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, stwierdził, że tryb wyborczy, jako szczególny tryb postępowania sądowego, jest elementem trwającej kampanii wyborczej, którego celem jest niezwłoczne zawiadomienie wyborców, że dane i informacje o kandydacie, przekazane w formie określonej w zaskarżonym art. 91 ust. 1 ordynacji wyborczej, są nieprawdziwe. Z tego właśnie względu ustawodawca, w celu skrócenia procedury, zdecydował się na postępowanie nieprocesowe (sygn. SK 32/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 31). Z kolei odmowa wyrażenia zgody na przeprowadzenie na terenie zakładu karnego kampanii wyborczej następuje w trybie administracyjnym. Dyrektor zakładu działa jako organ administracji, a podjęte przez niego rozstrzygnięcie stanowi decyzję administracyjną. Tym samym w sytuacji zakwestionowania legalności jego decyzji zasadniczą formę realizacji prawa do sądu stanowi kontrola sprawowana przez sądy administracyjne. Przepisy ordynacji wyborczej tego prawa nie wykluczają.
Konstytucja nakazuje ustawodawcy tak ukształtować właściwość poszczególnych sądów, aby rodzaj rozpatrywanych przez nie spraw był adekwatny do stosowanej procedury. Ze względu na charakter spraw rozpatrywanych zgodnie z art. 91 ust. 1 ordynacji wyborczej możliwe było skrócenie procedury sądowej. Ustawodawca ograniczył ochronę sądową dokonywaną w tym trybie tylko do nieprawdziwych informacji zawartych w materiałach wyborczych w celu ochrony dóbr osobistych osób kandydujących. Rozpowszechnianie fałszywych informacji o kandydatach może bowiem mieć decydujący wpływ na wynik wyborów. Inaczej ma się kwestia badania przez sąd powszechny decyzji wydanej przez organ administracyjny. Przedmiotem kontroli byłoby bowiem nie tylko istnienie pewnego faktu, lecz także zgodność z przepisami prawa, celowość oraz rzetelność działania organu administracji publicznej. Tym samym kontrola decyzji dyrektora zakładu karnego w trybie wyborczym nie stanowiłaby gwarancji prawidłowego i rzetelnego rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji łamałaby postulat sprawiedliwości proceduralnej.
Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie stwierdził jednoznacznie, że w systemie prawa polskiego kontrola decyzji administracyjnych przez sądy powszechne nie była i nadal nie jest dopuszczalna. Zgodnie bowiem z przyjętą w tym systemie zasadą dualizmu sądownictwa decyzje administracyjne są kontrolowane w trybie administracyjnym oraz przez sądy administracyjne, nie mogą być natomiast wzruszane w postępowaniu przed sądami powszechnymi.
Wobec braku argumentów dotyczących niezgodności zaskarżonego przepisu z art. 54 ust. 1 Konstytucji należy uznać, że domniemanie konstytucyjności w tym zakresie nie zostało podważone.
3. Prokurator Generalny w piśmie z 3 kwietnia 2009 r. wniósł o umorzenie postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1 sierpnia 1997 r. ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.
Uzasadniając swoje stanowisko, Prokurator Generalny powołał następujące argumenty:
Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji skargę konstytucyjną można wnieść wobec aktu normatywnego, na mocy którego orzeczono ostatecznie o określonych w Konstytucji prawach i wolnościach. Natomiast w sprawie skarżącego sądy orzekające nie rozstrzygały w kwestii ochrony dóbr osobistych kandydata przed informacjami nieprawdziwymi, co jest koniecznym warunkiem stosowania przyspieszonej procedury sądowej przewidzianej w zaskarżonym art. 91 ust. 1 ordynacji wyborczej. W przypadku skarżącego nie doszło bowiem do rozpowszechniania o nim jakichkolwiek informacji nieprawdziwych. Tym samym skarżący nie był podmiotem legitymowanym do wystąpienia z wnioskiem na podstawie tego przepisu. W związku z tym, mimo że sądy wydające postanowienia odnoszące się do wniosku skarżącego nie wskazały podstawy prawnej, należy przyjąć, że wstępne badanie wniosku odbywało się na zasadach przewidzianych w kodeksie postępowania cywilnego (Księga druga. Postępowanie nieprocesowe). Zakwestionowany art. 91 ordynacji wyborczej tej kwestii bowiem nie reguluje.
Zgodnie z art. 100 ust. 3 Konstytucji zasady i tryb zgłaszania kandydatów do Sejmu i Senatu, prowadzenia wyborów oraz warunków ich ważności określa ustawa. W granicach tego upoważnienia ustawodawca zabronił prowadzenia kampanii wyborczej w obiektach wymienionych w art. 88 ust. 1 ordynacji wyborczej, w tym m.in. zakładach karnych – jednostkach organizacyjnych Służby Więziennej, której jedną z cech jest jej apolityczność. Jednocześnie ustawodawca nie przewidział możliwości kontroli tego zakazu w szczególnym trybie przyspieszonym, przewidzianym przez zaskarżony art. 91 ust. 1 ordynacji wyborczej. Nie wyłączył on jednak dopuszczalności tej kontroli w zwykłym trybie sądowym. Ograniczając prawo ustawowe do uruchomienia tego specjalnego trybu, działał on więc w granicach swobody ustawodawczej i w zgodzie z odesłaniem konstytucyjnym. Tym samym skarga konstytucyjna w niniejszej sprawie dotyczy zaniechania ustawodawcy, które nie podlega kognicji Trybunału Konstytucyjnego.
Należy także przypomnieć, że inne niż postulowane przez skarżącego formy prowadzenia kampanii wyborczej w tak specyficznych jednostkach penitencjarnych, jakimi są zamknięte zakłady karne, wynikają w odpowiednich przepisów kodeksu karnego wykonawczego. W szczególności chodzi o agitację wyborczą za pomocą środków masowej komunikacji, których dostępność dla skazanych jest ich prawem. Środki te, zważywszy na szczególny status skazanych, są wystarczające.
II
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Przedmiotem kontroli w niniejszej skardze konstytucyjnej jest art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 12 kwietnia 2001 r. – Ordynacja wyborcza do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i do Senatu Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2007 r. Nr 190, poz. 1360, ze zm.; dalej: Ordynacja wyborcza) w zakresie, w jakim sąd okręgowy jest niewłaściwy do rozpoznania sprawy legalności i zasadności zakazu wydanego przez dyrektora zakładu karnego co do prowadzenia przez kandydata do Senatu RP kampanii wyborczej.
Zaskarżony przepis przewiduje szczególny tryb ochrony przed rozpowszechnianiem nieprawdziwych informacji w czasie kampanii wyborczej, tzw. tryb wyborczy. Dotyczy on wszelkich materiałów wyborczych, w szczególności plakatów, ulotek, haseł i wypowiedzi lub innych form prowadzonej w okresie kampanii wyborczej agitacji rozpowszechnianych w dowolny sposób, w tym również w prasie w rozumieniu prawa prasowego. Jeżeli materiały te zawierają informacje nieprawdziwe, kandydat na posła albo kandydat na senatora lub pełnomocnik wyborczy zainteresowanego komitetu wyborczego ma prawo wnieść do sądu okręgowego wniosek o wydanie orzeczenia:
1) zakazu rozpowszechniania takich informacji;
2) przepadku materiałów wyborczych zawierających takie informacje;
3) nakazania sprostowania takich informacji;
4) nakazania publikacji odpowiedzi na stwierdzenia naruszające dobra osobiste;
5) nakazania przeproszenia osoby, której dobra osobiste zostały naruszone.
Z kolejnych ustępów tego przepisu wynika m.in., że sąd okręgowy rozpoznaje wniosek, o którym mowa w ust. 1, w ciągu 24 godzin w postępowaniu nieprocesowym; na postanowienie sądu okręgowego przysługuje w ciągu 24 godzin, zażalenie do sądu apelacyjnego, który rozpoznaje je w ciągu 24 godzin; od postanowienia sądu apelacyjnego nie przysługuje środek prawny i podlega ono natychmiastowemu wykonaniu; publikacja sprostowania, odpowiedzi lub przeprosin następuje najpóźniej w ciągu 48 godzin na koszt zobowiązanego; sąd na wniosek zainteresowanego zarządza publikację sprostowania, odpowiedzi lub przeprosin na koszt zobowiązanego, w trybie postępowania egzekucyjnego, jeżeli nie zastosował się on do nałożonego obowiązku.
Uregulowanie art. 91 ordynacji wyborczej przewiduje zatem postępowanie nieprocesowe w dwóch instancjach, w krótkim (24-godzinnym) czasie. Postępowanie to ma pochodny charakter do prowadzonej kampanii wyborczej, a jego podstawowym celem jest niezwłoczne zawiadomienie wyborców, że określone dane i informacje o kandydacie na posła lub senatora, przekazane w formie określonej w art. 91 ust. 1 ordynacji wyborczej, są nieprawdziwe.
W opinii skarżącego, ograniczenie przez ustawodawcę zakresu spraw rozpoznawanych w tzw. trybie wyborczym jedynie do spraw o rozpowszechnianie informacji nieprawdziwych narusza art. 45 ust. 1 w związku z art. 54 ust. 1 Konstytucji. Poza tego typu kontrolą sądową pozostawia bowiem kontrolę legalności i zasadności decyzji administracyjnych zakazujących prowadzenia kampanii wyborczych w miejscach wskazanych w art. 88 ordynacji wyborczej, zgodnie z którym zabronione jest m.in. prowadzenie kampanii wyborczych na terenie zakładów pracy lub instytucji publicznych w sposób i w formie zakłócających ich normalne funkcjonowanie. Konstytucja gwarantuje wolność wyrażania swoich poglądów i rozpowszechniania informacji każdemu, w tym także kandydatom biorącym udział w wyborach do Sejmu i Senatu RP. To konstytucyjne prawo nabiera szczególnego znaczenia podczas kampanii wyborczej, dlatego powinno podlegać właściwej sądowej ochronie prawnej. W ocenie skarżącego, w przypadku decyzji zabraniającej rozpowszechniania informacji w postaci ulotek wyborczych przez kandydata na senatora na terenie zakładu karnego zastosowanie trybu przyspieszonego, przewidzianego w art. 91 ordynacji wyborczej, byłoby racjonalnie właściwe i adekwatne do okoliczności i realności ochrony prawnej. Brak tego typu ochrony sądowej narusza konstytucyjne prawo do sądu w jego gwarancyjnym atrybucie, jakim jest właściwość.
2. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podkreślano, że kwestia badania dopuszczalności rozpoznania skargi nie kończy się na rozpoznaniu wstępnym i trwa przez cały czas rozpoznawania skargi, w tym także w czasie jej rozpatrywania merytorycznego. Zatem na każdym etapie postępowania niezbędna jest kontrola, czy w danej sprawie nie zachodzi konieczność umorzenia postępowania w związku z wystąpieniem jakiejkolwiek ujemnej przesłanki wydania wyroku w sprawie (zob. postanowienia TK: z 6 lipca 2004 r., sygn. SK 47/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 74; z 28 maja 2003 r., sygn. SK 33/02, OTK ZU nr 5/A/2003, poz. 47).
Trybunał Konstytucyjny w obecnym składzie podziela dotychczasowe stanowisko. W rozpatrywanej sprawie podstawowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy skarga konstytucyjna spełnia warunki, od których zależy dopuszczalność jej merytorycznego rozpoznania.
Zarzuty skarżącego dotyczą braków w regulacji prawnej, tj. nieobjęcia tzw. trybem wyborczym spraw dotyczących zakazu prowadzenia kampanii wyborczych w miejscu wskazanym w art. 88 ordynacji wyborczej (w zakładzie karnym). Wobec tak ujętych zarzutów należy przypomnieć, że zgodnie z orzecznictwem Trybunału, zaniechanie ustawodawcy nie może być przedmiotem skargi konstytucyjnej. Rolą Trybunału Konstytucyjnego nie jest bowiem zastępowanie ustawodawcy w sytuacji, gdy zaniechał on uregulowania jakiegoś zagadnienia, nawet wówczas, gdy obowiązek regulacji nakłada na ustawodawcę Konstytucja (zob. wyrok TK z 2 czerwca 2009 r., sygn. SK 31/08, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 83). Trybunał może natomiast oceniać, czy w przepisach obowiązującego aktu normatywnego nie brakuje unormowań, bez których może on budzić wątpliwości natury konstytucyjnej. Chodzi zatem o taki przypadek, gdy ustawodawca unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale dokonał tego w sposób niepełny. W swoim orzecznictwie Trybunał uznał, że linia demarkacyjna oddzielająca sytuacje „zaniechania ustawodawczego” oraz „regulacji fragmentarycznej i niepełnej” związana jest z odpowiedzią na pytanie, czy istotnie w danej sytuacji zachodzi jakościowa tożsamość (albo przynajmniej daleko idące podobieństwo) materii unormowanych w danym przepisie i tych pozostawionych poza jego zakresem (zob. wyrok TK z 22 lipca 2008 r., sygn. K 24/07, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 110 i powołane tam orzecznictwo). Podkreślić przy tym warto pożądaną ostrożność w dokonywaniu tego rodzaju oceny. Zbyt pochopne „upodobnienie” materii nieunormowanych z tymi, które znalazły swoją wyraźną podstawę w treści badanego przepisu, grozi bowiem każdorazowo postawieniem zarzutu o wykraczanie przez Trybunał Konstytucyjny poza sferę kontroli prawa i uzurpowanie sobie uprawnień o charakterze prawotwórczym.
3. Przechodząc do analizy niniejszej skargi, trzeba zatem rozważyć, czy dotyczy ona pominięcia czy zaniechania prawodawczego.
W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że art. 100 ust. 3 Konstytucji powierza ustawie unormowanie wszystkich elementów procedury wyborczej do Sejmu i Senatu, których nie ujęto bezpośrednio w Konstytucji. Ustawodawca ma zatem swobodę w określeniu zarówno zasad, jak i trybu przeprowadzenia wyborów.
Korzystając ze swobody w tym zakresie, ustawodawca, licząc się z dynamiką kampanii wyborczej, terminami tzw. kalendarza wyborczego oraz nieodwołalnością aktu głosowania, stworzył szczególny przyspieszony rodzaj postępowania nieprocesowego, dopuszczający odstępstwa od ogólnych reguł zawartych w przepisach kodeksu postępowania cywilnego, tzw. tryb wyborczy. Ratio legis tego unormowania tkwi w dążeniu do ochrony kandydatów na posła i senatora przez zapobieganie rozpowszechnianiu nieprawdziwych informacji, a tym samym zapewnieniu wyborcom nie tylko proceduralnej, lecz także materialnej wolności wyboru, która może być zakłócona w razie sugestywnego przedstawiania nieprawdziwych stanów i zdarzeń stanowiących przesłanki dokonywania wyboru wśród kandydatów.
W doktrynie podkreśla się, że zakres spraw objętych tzw. trybem wyborczym powinien być ograniczony jedynie do tych, które w istocie mogą naruszyć przebieg kampanii wyborczej. W przypadku spraw, które nie zagrażają prawidłowemu funkcjonowaniu mechanizmów wyborczych, nie ma potrzeby tak radykalnego przyspieszania procedury sądowej. Co więcej, objęcie tzw. trybem wyborczym zbyt dużej liczby spraw mogłoby zakłócić funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości (M. Kolasiński, Ochrona dóbr osobistych w prawie wyborczym, „Przegląd Sejmowy” nr 1/2002, s. 35-37).
Podkreślić trzeba raz jeszcze, że ograniczając ustawowe (a nie konstytucyjne) prawo do uruchomienia trybu wskazanego w zakwestionowanym przez skarżącego art. 91 ust. 1 ordynacji wyborczej, ustawodawca skupił się tylko na sprawach dotyczących rozpowszechniania nieprawdziwych informacji naruszających dobra osobiste kandydata na posła lub senatora.
W niniejszej skardze konstytucyjnej zarzut naruszenia konstytucyjnego prawa do sądu sprowadza się natomiast do braku kontroli we wskazanym wyżej trybie wyborczym legalności i zasadności decyzji administracyjnych zakazujących prowadzenia kampanii wyborczych w miejscach wskazanych w art. 88 ust. 1 ordynacji wyborczej. Przepis ten zabrania prowadzenia kampanii wyborczej na terenie zakładów pracy lub instytucji publicznych w sposób i w formach zakłócających ich normalne funkcjonowanie. Zdaniem skarżącego, decyzje wydawane w tej kwestii powinny także podlegać kontroli w trybie wyborczym.
Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji „każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd”. W orzecznictwie Trybunału podkreśla się, że gwarancje konstytucyjne, od których zależy urzeczywistnienie sensu i znaczenia prawa do sądu, operują zestawem najbardziej podstawowych środków. W konsekwencji ustawodawca dysponuje stosunkowo szerokim zakresem swobody ukształtowania procedur sądowych (zob. wyrok TK z 28 lipca 2004 r., sygn. P 2/04, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 72).
Tryb wyborczy jest szczególnym trybem postępowania, przewidzianym dla ściśle określonych w ustawie przypadków. Zastosowanie tego trybu nie zabrania jednak dochodzenia swoich praw i ochrony dóbr osobistych na podstawie innych ustaw, w szczególności kodeksu cywilnego bądź karnego w klasycznym postępowaniu sądowym. Z kolei zakaz prowadzenia kampanii wydany przez dyrektora zakładu karnego, jak wywodzi w swoim stanowisku Marszałek Sejmu, jest decyzją administracyjną i w związku z tym podlega typowej kontroli instancyjnej w trybie administracyjnym, a następnie sądowoadministracyjnej. Na gruncie jednolitego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego sądy administracyjne, sprawujące kontrolę legalności podjętych decyzji, uznawane są za sądy właściwe w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji (zob. wyrok TK z 20 września 2006 r., sygn. SK 63/05, OTK ZU nr 8/A/2006, poz. 108). Nie mamy zatem do czynienia z sytuacją, kiedy zakaz wydany przez dyrektora zakładu karnego zabraniający prowadzenia kampanii jest wyjęty spod kontroli sądowej.
Zarzut skargi nie dotyczy więc pominięcia ustawodawczego. Pominięcie wymaga bowiem, aby na poziomie Konstytucji istniała norma o treści odpowiadającej normie pominiętej w ustawie kontrolowanej. Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie zachodzi. Nie sposób przyjąć bowiem, że istnieje konstytucyjne prawo jednostki do żądania ukształtowania procedury wyborczej w określony sposób polegające na wyjęciu niektórych spraw administracyjnych spod kontroli sądowoadministracyjnej i poddaniu ich kontroli sądownictwa powszechnego, i to jeszcze w szczególnym trybie wyborczym.
Tym samym w sprawie nie chodzi o niepełne – z punktu widzenia wymagań konstytucyjnych – uregulowanie pewnych kwestii, a więc o pominięcie ustawodawcze, ale o całkowite zaniechanie uregulowania w szczególnym trybie postępowania cywilnego wskazanych przez skarżącego spraw z zakresu prawa administracyjnego. Trybunał, jako ustawodawca negatywny, nie może „uzupełniać” obowiązującego stanu prawnego o rozwiązania pożądane z punktu widzenia inicjatora postępowania.
Przesądza to o tym, że skarga konstytucyjna jest niedopuszczalna, gdyż jej przedmiotem jest zarzut zaniechania legislacyjnego, który pozostaje poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego.
Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.