Pełny tekst orzeczenia

105/9/A/2011

POSTANOWIENIE
z dnia 29 listopada 2011 r.
Sygn. akt K 34/09

Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Andrzej Rzepliński – przewodniczący

Stanisław Biernat

Zbigniew Cieślak

Maria Gintowt-Jankowicz

Mirosław Granat

Wojciech Hermeliński

Adam Jamróz – sprawozdawca

Marek Kotlinowski

Teresa Liszcz

Małgorzata Pyziak-Szafnicka

Stanisław Rymar

Piotr Tuleja

Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz

Andrzej Wróbel

Marek Zubik,



po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 listopada 2011 r., wniosku grupy posłów o zbadanie zgodności:
art. 22 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.) z art. 2, art. 10, art. 70 ust. 1, 2 i 4 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność orzekania.

Uzasadnienie

I

1. Wnioskiem z 1 grudnia 2009 r., uzupełnionym pismem z 27 września 2010 r., grupa 50 posłów na Sejm VI kadencji, wniosła o stwierdzenie niezgodności art. 22 ust. 2 pkt 1 i 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.; dalej u.s.o.) z art. 2, art. 10, art. 70 ust. 1, 2 i 4 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Zarzut naruszenia Konstytucji skierowany został wobec przepisów zawierających delegacje ustawowe dla ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania (dalej: minister) do wydania przepisów wykonawczych.
Zgodnie z art. 22 ust. 2 pkt 1 u.s.o., minister ma określić, w drodze rozporządzenia, ramowe plany nauczania, w tym wymiar godzin do dyspozycji dyrektora szkoły, z uwzględnieniem w szczególności obowiązującego wymiaru godzin zajęć edukacyjnych dla poszczególnych etapów edukacyjnych, a także wymiar godzin zajęć rewalidacyjnych dla uczniów niepełnosprawnych. Z kolei art. 22 ust. 2 pkt 4 u.s.o. zawiera delegację do wydania rozporządzania, w którym minister ureguluje warunki i sposób oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów, z uwzględnieniem szeregu zasad.
Zdaniem wnioskodawcy, ogólnikowość zawartych w art. 22 u.s.o. delegacji do wydania rozporządzeń jest tak daleko posunięta, że budzi wątpliwości co do zgodności ze standardami ustalonymi w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Nie udzielono organowi upoważnionemu do wydania rozporządzeń praktycznie żadnych wytycznych co do treści aktów, a także oderwano przepisy delegujące od przepisów merytorycznych.
Wnioskodawca zwraca uwagę na to, że ustawa nie precyzuje zakresu podmiotowego przepisów wykonawczych wydanych na jej podstawie, podczas gdy „system oświaty” obejmuje, zgodnie z art. 2 u.s.o., nie tylko szkoły (i przedszkola), lecz także placówki. Nie wiadomo zatem, czy ramowe plany nauczania dotyczą tylko szkół, czy również placówek, oraz dla jakich ewentualnie szkół lub placówek ramowe plany nauczania mają być wydane.
Zdaniem wnioskodawcy, art. 22 ust. 2 pkt 1 u.s.o. nie upoważnia wyraźnie ministra do uregulowania w drodze rozporządzenia minimalnej liczby godzin obowiązkowych zajęć edukacyjnych. Delegacja pomija także zajęcia inne niż edukacyjne. Ustawa zawiera, takie pojęcia jak „zajęcia rewalidacyjne” czy „uczeń niepełnosprawny”, ale nie reguluje ich treści. Tym samym delegacja ta ma charakter otwarty i nieokreślony, a przez to narusza zasadę państwa prawa i przyzwoitej legislacji.
Przepis ten jest także niezgodny z art. 10 Konstytucji, ponieważ upoważnia ministra do praktycznie dowolnego uregulowania spraw, które należą do materii ustawowej, przez co powierza organowi władzy wykonawczej uprawnienia do zastępowania brakujących przepisów ustawy. W ten sposób naruszony jest również art. 70 Konstytucji, albowiem art. 22 ust. 2 pkt 1 u.s.o. pozwala organowi upoważnionemu na swobodne ograniczenie sposobu realizacji przez jednostki ich konstytucyjnego prawa do nauki. Minister może bowiem w sposób dowolny kształtować wykaz zajęć obowiązkowych, a także liczbę ich godzin, zarówno je rozszerzać, jak i zawężać.
Wreszcie art. 22 ust. 2 pkt 1 u.s.o. prowadzi do pośredniego ograniczania rozporządzeniem wydanym na jego podstawie prawa równego dostępu do wykształcenia (art. 70 ust. 4 Konstytucji). Zależnie bowiem od zupełnie dowolnie ustalanego w akcie wykonawczym wymiaru zajęć obowiązkowych pozwala różnicować gwarantowany poszczególnym jednostkom poziom usług edukacyjnych. Wnioskodawca dostrzega w tym sprzeczność z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Podobne uwagi wnioskodawca formułuje wobec drugiego z zakwestionowanych przepisów – art. 22 ust. 2 pkt 4 u.s.o. W jego ocenie, przepis ten nie określa ściśle przedmiotu regulacji aktu podustawowego. Trudno bowiem uznać za zgodne z Konstytucją przewidzenie, że rozporządzenie upoważnionego ministra ureguluje zasady promowania uczniów oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów. „Promowanie” jako akt awansowania ucznia na wyższy programowo etap nauki powinno znaleźć jakikolwiek wyraz w ustawie. Tymczasem znaczenie pojęcia promowania uczniów wynika z rozporządzenia, co stanowi sytuację konstytucyjnie niedopuszczalną. Te same uwagi odnoszą się do pojęcia „egzaminów i sprawdzianów”. Przepis ten narusza przez to art. 2, art. 10 i art. 92 Konstytucji.

2. Stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny. W piśmie z 29 listopada 2010 r. wniósł o stwierdzenie, że art. 22 ust. 2 pkt 1 i 4 u.s.o. są niezgodne z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji. W pozostałym zakresie postępowanie podlega umorzeniu, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej ustawa o TK), z powodu zbędności orzekania.
W szerokim uzasadnieniu swojego stanowiska, Prokurator Generalny formułuje ostatecznie wniosek, że należy przyjąć, iż brak wyraźnego stanowiska ustawodawcy w kwestiach będących przedmiotem regulacji aktów wykonawczych spowodował, że akty te stały się samoistnymi regulatorami materii należącej do sfery ustawowej, wydanymi w celu realizacji konstytucyjnego prawa do nauki, które to prawo, w powiązaniu z odpowiednimi powinnościami władz publicznych wynikającymi z normy konstytucyjnej, stanowi gwarancję dostępności i powszechności kształcenia.
Brak odpowiednich, ustawowych gwarancji realizacji podstawy programowej poprzez ramowe plany nauczania, a także będące ich konsekwencją – plany konstruowane przez placówki edukacyjne (szkolne plany nauczania), pozwala tylko na konkluzję, że ustawodawca w sposób blankietowy przekazał do regulacji aktem wykonawczym materię ustawową, ale i stwarza domniemanie, że w akcie podustawowym można uregulować sprawy nieobjęte treścią przepisów ustawy.
Już więc z tego punktu widzenia oba zaskarżone przepisy upoważniające do wydania rozporządzeń należy uznać za wadliwe konstytucyjnie – w aspekcie standardów określonych w art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Występująca w niniejszej sprawie główna przyczyna niezgodności art. 22 ust. 2 pkt 1 i 4 u.s.o. z ustawą zasadniczą, a mianowicie uchybienie konstytucyjnym standardom tworzenia prawa i regułom hierarchiczności jego źródeł (art. 2 Konstytucji), pozwala – jako zarzut najdalej idący i o najwyższym stopniu szczegółowości – na wniosek o niecelowości badania zgodności kwestionowanych przepisów z pozostałymi wzorcami kontroli konstytucyjnej, wskazanymi przez wnioskodawcę, tj. art. 10 i art. 70 ust. 1, 2 i 4 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Uznanie więc, że kwestionowane przepisy nie spełniają – przewidzianego ustawą zasadniczą – standardu przepisu delegacyjnego oraz nie spełniają wymogu określoności prawa, a tym samym poprawnej legislacji, jest warunkiem wystarczającym do stwierdzenia ich niezgodności z art. 92 ust. 1 i art. 2 Konstytucji, co czyni zbędnym dodatkowe badanie ich zgodności z pozostałymi wzorcami wymienionymi we wniosku.

3. Stanowisko w sprawie zajął Marszałek Sejmu. W piśmie z 30 listopada 2010 r. wniósł o stwierdzenie, że art. 22 ust. 2 pkt 1 u.s.o. jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i z art. 70 ust. 1, 2 i 4 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz że art. 22 ust. 2 pkt 4 u.s.o. jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji. W pozostałym zakresie postępowanie podlega umorzeniu, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.
Zdaniem Marszałka Sejmu, analiza ustawy o systemie oświaty nie pozwala stwierdzić, że uchybienia upoważnienia sformułowanego w art. 22 ust. 2 pkt 1 u.s.o. rekompensują pozostałe przepisy tej ustawy. W jej treści nie można odnaleźć wskazówek pozwalających na rekonstrukcję zasadniczych elementów, czy choćby założeń aktu wykonawczego. Z regulacji ustawowych nie można wywieść materialnych wskazówek co do sposobu ustalenia liczby godzin. Treść rozporządzenia w sprawie ramowych planów nauczania wpływa na ustawową definicję terminu „szkoła publiczna”, co ma z kolei znaczenie przy postępowaniu w sprawie uzyskania uprawnień szkoły publicznej przez szkołę niepubliczną. Nastąpiło więc samoistne uzupełnieniem ustawy treścią rozporządzenia. Na poziomie aktu wykonawczego zdefiniowano również pojęcie „etapu edukacyjnego” (§ 2 rozporządzenia w sprawie ramowych planów nauczania), którego przepisy ustawy o systemie oświaty nie definiują. Konstrukcja taka powoduje, że art. 22 ust. 2 pkt 1 u.s.o. jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji
Ocena zgodności kwestionowanego art. 22 ust. 2 pkt 1 u.s.o. z art. 70 ust. 1, 2 i 4 Konstytucji w związku z art. 31 ust. 1 Konstytucji wiąże się z problemem kompetencji prawodawczych organu władzy wykonawczej do uregulowania w akcie podustawowym zagadnień dotyczących zakresu praw i wolności obywatelskich. Analizowana sprawa dotyczy zasady wyłączności regulacji ustawowej w sferze praw i wolności, jakim jest prawo do nauki, którego gwarancją jest bezpłatność nauki, powszechny i równy dostęp do wykształcenia oraz pomoc władzy publicznej uczniom i studentom. Szczegółowe ukształtowanie prawa do nauki Konstytucja pozostawiła ustawodawcy zwykłemu, który w ramach ustawy ma określić sposób wykonywania obowiązku szkolnego, postanowić o dopuszczalności odpłatnego świadczenia niektórych usług edukacyjnych przez publiczne szkoły wyższe, ustalić warunki pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów. W ramach tego uprawnienia może on, oprócz formułowania pozytywnych elementów i gwarancji prawa do nauki, nakładać różnego rodzaju ograniczenia, pod warunkiem dochowania ogólnych wymagań art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Określenie ramowych planów nauczania jest jednym z aspektów „wykonywania obowiązku szkolnego”. W tym kontekście należy odnieść się do zasad dotyczących rozdziału materii między ustawę a rozporządzenie w sferze praw konstytucyjnych.
Przekazanie do uregulowania w formie rozporządzenia ramowych planów nauczania bez wskazania odpowiednich wytycznych zdecydowało, że minister właściwy do wydania aktu wykonawczego został upoważniony de facto do „uzupełnienia” (doprecyzowania) norm ustawowych normami rozporządzenia (ich brzmienie determinuje, czy też warunkuje, wykładnię ustawy). Zatem „sposób wykonywania obowiązku szkolnego” został w zasadniczym stopniu uregulowany w akcie podustawowym. Z punktu widzenia art. 70 ust. 1 Konstytucji rozwiązanie takie jest niewłaściwe.
Treść aktu wykonawczego ma również istotne znaczenie w procesie przekształcania szkoły niepublicznej w szkołę publiczną. W związku z powyższym to organ władzy wykonawczej, określając w rozporządzeniu ramowe plany nauczania, decyduje o tym, jaki charakter dana szkoła będzie miała i czy będzie ona bezpłatnie świadczyła usługi edukacyjne.
Brak wytycznych ustawodawcy dla organu władzy wykonawczej przy określaniu ramowych planów nauczania powoduje, że organ ten w sposób dowolny decyduje o zajęciach obowiązkowych i ich zakresie na poszczególnych etapach edukacji oraz w poszczególnych rodzajach szkół.
Biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że art. 22 ust. 2 pkt 1 u.s.o. jest niezgodny z art. 70 ust. 1, 2 i 4 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.
Marszałek Sejmu zwraca także uwagę, że 31 stycznia 2007 r. Trybunał Konstytucyjny wydał postanowienie sygnalizacyjne (sygn. akt S 1/07), będące konsekwencją uprzednio wydanego wyroku z 16 stycznia 2007 r., sygn. akt U 5/06. W postanowieniu Trybunał wskazywał Sejmowi potrzebę podjęcia inicjatywy ustawodawczej w przedmiocie zmiany art. 22 ust. 2 pkt 4 u.s.o., podkreślając, że przepis ten nie spełnia konstytucyjnych wymagań upoważnienia ustawowego i w konsekwencji prowadzi do naruszenia zasady wyłączności regulacji ustawowej w sferze konstytucyjnego prawa do nauki.
Mając powyższe na względzie, Marszałek Sejmu wniósł o uznanie art. 22 ust. 2 pkt 4 u.s.o. za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji.

4. Uczestnicy postępowania: wnioskodawca i Sejm, złożyli jednakowy wniosek procesowy o odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów, gdyby Trybunał Konstytucyjny podzielił zarzuty sformułowane we wniosku.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, z wnioskiem o stwierdzenie zgodności ustawy z Konstytucją może wystąpić między innymi grupa 50 posłów. Wnioskodawcą w niniejszej sprawie była grupa 50 posłów Sejmu VI kadencji. W chwili wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego wnioskodawca miał legitymację do takiego wystąpienia. Zgodnie z postanowieniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 października 2011 r. w sprawie zwołania pierwszego posiedzenia Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. Nr 95, poz. 960), pierwsze posiedzenie Sejmu wybranego 9 października 2011 r. zostało otwarte 8 listopada 2011 r. Tym samym 7 listopada 2011 r. upłynęła VI kadencja Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej, na skutek czego wygasły mandaty posłów tej kadencji. Kadencja Sejmu – zgodnie z art. 98 ust. 1 Konstytucji – rozpoczyna się bowiem w dniu pierwszego posiedzenia Sejmu i trwa do dnia poprzedzającego dzień zebrania się Sejmu następnej kadencji.
Wobec upływu kadencji Sejmu, którego posłami była grupa posłów – będąca wnioskodawcą, i związanym z tym wygaśnięciem ich mandatów poselskich przestał istnieć podmiot uprawniony do dalszego występowania w sprawie. Takie stanowisko konsekwentnie wyrażane było w orzecznictwie Trybunału (np. orzeczenie TK z 25 lutego 1992 r., sygn. K 3/91, OTK w 1992 r., cz. I, poz. 1; postanowienia TK z: 17 sierpnia 1993 r., sygn. K 2/93, OTK w 1993 r., cz. II, poz. 30; 23 czerwca 1993 r., sygn. K 3/93, OTK w 1993 r., cz. II, poz. 26; 4 listopada 1997 r., sygn. K 19/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 52; 12 listopada 1997 r., sygn. K 21/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 58; 14 listopada 2001 r., sygn. K 10/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 262; 26 października 2005 r., sygn. K 48/05, OTK ZU nr 9/A/2005, poz. 109, 21 listopada 2007 r., sygn. K 34/07, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 142), które wygaśnięcie mandatu posłów łączyło ściśle z utratą uprawnienia do występowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w charakterze wnioskodawcy przez grupę 50 posłów jako podmiotu zbiorowego.
W związku z powyższym zachodzi konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.


Zdanie odrębne
sędziego TK Marka Zubika
do uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 29 listopada 2011 r., sygn. akt K 34/09

Na podstawie art. 68 ust. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale
Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) zgłaszam zdanie odrębne do uzasadnienia postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 listopada 2011 r. w sprawie o sygn. akt K 34/09.

Zdanie odrębne uzasadniam następująco:

1. Zgadzam się z rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego w badanej sprawie. Podzielam zasadność umorzenia postępowania z uwagi na brak podmiotu legitymowanego do prowadzenia postępowania przed TK. Wniosek nie jest bowiem obecnie popierany przez grupę co najmniej 50 posłów.

2. Trybunał Konstytucyjny na każdym etapie postępowania zobowiązany jest zbadać, czy wniosek podmiotu zbiorowego, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji, ma wymagane konstytucyjnie poparcie co najmniej 50 posłów. Dopiero brak spełnienia tej przesłanki aktualizuje obowiązek umorzenia postępowania w sprawie.
Wygaśnięcie mandatów poselskich na skutek upływu kadencji Sejmu nie może być traktowane jako automatyczna podstawa umorzenia postępowania w badanej sprawie. Uprawnienie grupy co najmniej 50 posłów do inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm nie zostało, na poziomie konstytucyjnym, powiązane z konkretną kadencją Sejmu. Jeżeli mimo zmiany kadencji liczba posłów popierających uprzednio złożony wniosek nadal byłaby wystarczająca do poparcia wniosku, w myśl art. 191 ust. 1 pkt 1 Konstytucji, nie może dojść do umorzenia postępowania z powodu braku podmiotu legitymowanego do wszczęcia i prowadzenia sprawy przed TK. Inaczej rzecz ujmując, Trybunał zobowiązany jest każdorazowo zbadać, czy pod wnioskiem, mimo zmiany kadencji, nadal podpisanych jest co najmniej 50 posłów.

3. Przyjęcie odmiennego stanowiska nie jest uzasadnione ani celem postępowania w sprawie abstrakcyjnej kontroli norm, ani ekonomiką procesową. Biorąc m.in. pod uwagę czas postępowania toczącego się przed Trybunałem Konstytucyjnym, uzależniałoby racjonalność występowania z wnioskami przez grupę parlamentarzystów od tego, czy skierują oni wniosek do Trybunału w ciągu kilkunastu pierwszych miesięcy po rozpoczęciu nowej kadencji izby. W przeciwnym wypadku, przy obecnym sposobie rozumienia przez TK skutków zakończenia kadencji Sejmu dla oceny istnienia wnioskodawcy, prawdopodobieństwo merytorycznego rozpoznania danego wniosku przez Trybunał maleje proporcjonalnie do upływu kadencji.

4. W kontekście wskazania istnienia jednolitej praktyki dotyczącej umarzania postępowań w sprawach wniosków grup parlamentarzystów, ze względu na zmianę kadencji izb parlamentu, Trybunał powołał trzy orzeczenia z lat 1992-1993. Argument z praktyki organów państwa, choć ważki, nie może mieć przesądzającego znaczenia dla poprawności interpretacji przepisu. Ponadto orzeczenia z okresu, w którym w polskim prawie parlamentarnym obowiązywała konstrukcja rozwiązania, a nie skrócenia kadencji Sejmu (1989-1995), są nieadekwatne. Konstrukcja rozwiązania Sejmu zakładała bowiem, że z chwilą rozwiązania izby wszyscy parlamentarzyści, poza marszałkami izb, tracili mandaty. Późniejsze wybory kreowały nowych parlamentarzystów i mogli oni sprawować swoje mandaty dopiero wraz ze złożeniem ślubowania. Istniejące wówczas rozwiązania prawne są tym samym istotowo odmienne, od obecnych, bo przepisy konstytucyjne nie przewidują już przerwy międzykadencyjnej. Nie mogą zatem stanowić adekwatnego tła orzeczniczego przy rozstrzyganiu spraw dotyczących istnienia podmiotu legitymowanego do inicjowania postępowania przed TK, jakim jest grupa co najmniej 50 posłów. Słusznie więc Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z dnia 12 listopada 1997 r. (sprawa o sygn. K 20/97, OTK ZU nr 3-4/1997, poz. 57) stwierdził, że „ze względu na brak przerwy między II a III kadencją można byłoby przyjąć ciągłość istnienia zbiorowego wnioskodawcy stosownie do art. 22 ust. 1 ustawy o TK z 1985 r. tylko w sytuacji, gdyby co najmniej 50 sygnatariuszy wniosku zostało wybranych na posłów III kadencji”, i umorzył postępowanie dopiero po stwierdzeniu braku dostatecznej liczby sygnatariuszy wniosku wybranych do Sejmu nowej kadencji.