Pełny tekst orzeczenia

37/4/A/2011

POSTANOWIENIE
z dnia 18 maja 2011 r.
Sygn. akt Kp 10/09

Trybunał Konstytucyjny w składzie:


Andrzej Rzepliński – przewodniczący


Stanisław Biernat


Zbigniew Cieślak


Maria Gintowt-Jankowicz – sprawozdawca


Mirosław Granat


Wojciech Hermeliński


Adam Jamróz


Marek Kotlinowski


Teresa Liszcz


Małgorzata Pyziak-Szafnicka


Stanisław Rymar


Piotr Tuleja


Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz


Marek Zubik,


po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 maja 2011 r., wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej złożonego w trybie art. 122 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej o zbadanie zgodności:
1) całości ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych z art. 2 Konstytucji, w związku z niezachowaniem norm obowiązujących przy tworzeniu prawa,
2) całości ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2, art. 20, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 58 ust. 1, art. 64, art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 1 Konstytucji,
3) art. 7, art. 8 ust. 2 i 3, art. 21, art. 51 ust. 1 i ust. 3-7, art. 53 ust. 2-3 oraz art. 86 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i art. 58 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
4) art. 4, art. 17 pkt 1, art. 20, art. 24 ust. 5, art. 30 ust. 2, art. 32, art. 43, art. 44 ust. 1, art. 48 ust. 2, art. 49 ust. 1, art. 51 ust. 2, art. 52 ust. 2 oraz art. 64 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
5) art. 7 ust. 5 pkt 1-3, art. 18 ust. 4 i 5, art. 21 ust. 2 pkt 4, art. 24 ust. 4 oraz art. 87 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2 Konstytucji,
6) art. 18 ust. 5, art. 24 ust. 6, art. 46 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 92 ust. 1 Konstytucji,
7) art. 54 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim pomija wśród funduszy własnych Kasy Krajowej fundusz stabilizacyjny, z art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji,
8) art. 71 ust. 1 i 2, ust. 4 pkt 2, art. 72, art. 73, art. 76, art. 78 ust. 3 oraz art. 79 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2, art. 12 i art. 58 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
9) art. 91 ust. 1-2 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji,
10) art. 93 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2 Konstytucji,
11) art. 7 ust. 6 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 93 ust. 1 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375 oraz z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307) umorzyć postępowanie w zakresie dotyczącym badania zgodności:
1) całości ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych z art. 2 Konstytucji i wywodzoną z niego zasadą poprawnej legislacji,
2) całości ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2, art. 20, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 58 ust. 1, art. 64, art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 1 Konstytucji,
3) art. 7, art. 8 ust. 2-3, art. 21, art. 51 ust. 1 i ust. 3-7, art. 53 ust. 2-3 oraz art. 86 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i art. 58 w związku z art. 31 ust. 1 Konstytucji,
4) art. 4, art. 20, art. 24 ust. 5, art. 30 ust. 2, art. 32, art. 43, art. 44 ust. 1, art. 48 ust. 2, art. 49 ust.1, art. 51 ust. 2, art. 52 ust. 2 oraz art. 64 ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
5) art. 7 ust. 5 pkt 1-3, art. 18 ust. 4-5, art. 21 ust. 2 pkt 4, art. 24 ust. 4 oraz art. 87 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2 Konstytucji,
6) art. 18 ust. 5, art. 24 ust. 6, art. 46 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 92 ust. 1 Konstytucji,
7) art. 54 ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim pomija wśród funduszy własnych Kasy Krajowej fundusz stabilizacyjny, z art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji,
8) art. 71 ust. 1-2, ust. 4 pkt 2, art. 72, art. 73, art. 76, art. 78 ust. 3 oraz art. 79 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2, art. 12 i art. 58 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
9) art. 91 ust. 1-2 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 64 ust. 2 Konstytucji,
10) art. 93 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 2 Konstytucji,
11) art. 7 ust. 6 ustawy powołanej w punkcie 1 z art. 93 ust. 1 Konstytucji,

na skutek cofnięcia wniosku.

UZASADNIENIE

I

1. Prezydent RP, pismem z 30 listopada 2009 r., wniósł o stwierdzenie, że:
ustawa z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (dalej: ustawa o skok) jest niezgodna z art. 2 Konstytucji, w związku z niezachowaniem norm obowiązujących podczas tworzenia prawa, a także z art. 2, art. 20, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 58 ust. 1, art. 64, art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 1 Konstytucji. W razie nieuznania zasadności powyższego wniosku Prezydent RP wniósł o stwierdzenie, że:
a) art. 7, art. 8 ust. 2 i 3, art. 21, art. 51 ust. 1 i ust. 3-7, art. 53 ust. 2-3 oraz art. 86 ustawy o skok jest niezgodny z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i art. 58 w związku z art. 31 ust. 1 Konstytucji,
b) art. 4, art. 17 pkt 1, art. 20, art. 24 ust. 5, art. 30 ust. 2, art. 32, art. 43, art. 44 ust. 1, art. 48 ust. 2, art. 49 ust. 1, art. 51 ust. 2, art. 52 ust. 2 oraz art. 64 ust. 2 ustawy o skok jest niezgodny z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
c) art. 7 ust. 5 pkt 1-3, art. 18 ust. 4 i 5, art. 21 ust. 2 pkt 4, art. 24 ust. 4 oraz art. 87 ustawy o skok jest niezgodny z art. 2 Konstytucji,
d) art. 18 ust. 5, art. 24 ust. 6, art. 46 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 ustawy o skok jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji,
e) art. 54 ust. 1 ustawy o skok w zakresie, w jakim pomija wśród funduszy własnych Kasy Krajowej fundusz stabilizacyjny, jest niezgodny z art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji,
f) art. 71 ust. 1 i 2, ust. 4 pkt 2, art. 72, art. 73, art. 76, art. 78 ust. 3 oraz art. 79 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o skok jest niezgodny z art. 2, art. 12 i art. 58 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
g) art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok jest niezgodny z art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji,
h) art. 93 ustawy o skok jest niezgodny z art. 2 Konstytucji,
i) art. 7 ust. 6 ustawy o skok jest niezgodny z art. 93 ust. 1 Konstytucji.
W uzasadnieniu wniosku Prezydent wskazał, że ustawa o skok jest efektem prac parlamentu nad projektem poselskim (druk sejmowy nr 1349/VI kadencja). Jak wynika z uzasadnienia tego projektu ustawy, jej celem było dostosowanie regulacji prawnych obejmujących działalność spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych (dalej także: kasy, SKOK) i Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej (dalej: Kasa Krajowa) do zmian, jakie dokonały się w ostatnich latach w sferze ich funkcjonowania –znaczny wzrost liczby członków zrzeszonych w kasach oraz zgromadzona w nich kwota aktywów przewyższająca 8 mld złotych. Ustawodawca zdecydował się m.in. na przesunięcie szeroko pojętych kompetencji nadzorczych z Kasy Krajowej do Komisji Nadzoru Finansowego (dalej: KNF), wprowadził wymóg uzyskania zezwolenia KNF na utworzenie kasy, określił wymagany dla kas współczynnik wypłacalności na poziomie co najmniej 5%, wprowadził zasadę jednego głosu dla każdej kasy na walnym zgromadzeniu Kasy Krajowej (obecnie liczba głosów zależy od wielkości udziałów), ustanowił zakaz prowadzenia przez Kasę Krajową działalności innej niż określona w ustawie.
Zdaniem Prezydenta, w aspekcie konstytucyjnym spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe należy zakwalifikować, tak jak inne rodzaje spółdzielni, do dobrowolnych zrzeszeń (art. 12 Konstytucji), korzystających z gwarancji ustanowionych w art. 58 Konstytucji. Jednocześnie poszczególne kasy, tak jak i Kasa Krajowa, jako osoby typu korporacyjnego, korzystają z konstytucyjnie zagwarantowanych wolności i praw jednostki, w tym zwłaszcza z ochrony własności i innych praw majątkowych (art. 64 Konstytucji). Ograniczając zatem prawa spółdzielni, ustawodawca nie może zapominać, że ma do czynienia ze zrzeszeniami, które nigdy nie są segmentem władzy publicznej, ale należą do struktury społeczeństwa obywatelskiego. Tym samym wszelka ingerencja w prawa i wolności tych podmiotów musi spełniać kryteria proporcjonalności, wyznaczone w art. 31 Konstytucji.
Wniosek Prezydenta zawiera dwa rodzaje zarzutów: formalne (naruszenie przepisów obowiązujących przy tworzeniu prawa) i merytoryczne.

1.1. Zarzut naruszenia procedury ustawodawczej dotyczy całej ustawy. Dodatkowo Prezydent wskazuje także na niezgodność art. 4 i art. 83 ustawy o skok w związku z przekroczeniem przez Senat konstytucyjnych granic poprawek w odniesieniu do tych przepisów.
Naruszenia procedury ustawodawczej Prezydent upatruje w następujących nieprawidłowościach:
– pierwsze czytanie odbyło się bez zachowania 7-dniowego terminu, o którym mowa w art. 37 ust. 4 uchwały Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca 1992 r. – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (M. P. z 2009 r. Nr 5, poz. 47; dalej: regulamin Sejmu),
– konsultacje społeczne miały charakter pozorny – brak opinii skok oraz zasięgnięcie opinii Kasy Krajowej w terminie uniemożliwiającym zajęcie stanowiska przed I czytaniem projektu,
– nie skierowano projektu do Komisji Ustawodawczej w celu uzyskania opinii o jego zgodności z Konstytucją,
– w trakcie prac podkomisji utworzonej po pierwszym czytaniu nie przedstawiono opinii KNF, Narodowego Banku Polskiego (dalej: NBP) ani Europejskiego Banku Centralnego (dalej: EBC),
– opinię EBC zaprezentowano po terminie umożliwiającym wnoszenie poprawek;
– wobec zmienionego projektu ustawy nie wystąpiono o ponowną opinię EBC,
– stanowisko Rady Ministrów przedstawiono w momencie, w którym nie było możliwości wnoszenia poprawek (podczas rozpatrywania przez komisję poprawek zgłoszonych w drugim czytaniu),
– nie uwzględniono żadnych poprawek zgłaszanych przez inne podmioty niż wnioskodawcy,
– założenia aktów wykonawczych do ustawy zostały sporządzone w sposób lakoniczny i nieprecyzyjny,
– art. 4 oraz art. 83 pkt 2 ustawy o skok naruszają przepisy Konstytucji, gdyż „stanowią (...) dokonane w drodze poprawki Senatu istotne rozszerzenie przedmiotu regulacji Ustawy w stosunku do przedłożenia”.

1.2. Zarzuty merytoryczne, które zostały przedstawione zarówno wobec całości ustawy o skok jak i poszczególnych jej przepisów, dotyczą podobnych regulacji, wprowadzonych przez ustawę o skok.
1.2.1. Ustanowienie nadzoru KNF nad działalnością SKOK i Kasy Krajowej w aspekcie personalnym i organizacyjnym (art. 7, art. 8 ust. 2 i 3, art. 21, art. 51 ust. 1 i ust. 3-6, art. 53 ust. 2 i 3 ustawy o skok).
Zdaniem wnioskodawcy, ustawodawca, wprowadzając nadzór KNF nie uwzględnił formy organizacyjno-prawnej, w jakiej funkcjonują nadzorowane podmioty, niwecząc tym samym ich istotę. W szczególności dotyczy to wprowadzenia takich obowiązków jak: uzyskanie zezwolenia KNF na utworzenie kasy (art. 7), zatwierdzenie przez KNF zmiany statutu SKOK oraz Kasy Krajowej (art. 8 ust. 2 oraz art. 53 ust. 2 i 3), uzyskanie zgody KNF na powołanie prezesa zarządu kasy (art. 21 ust. 1 ustawy), a w stosunku do Kasy Krajowej trzech osób z pięcioosobowego składu zarządu (art. 51 ust. 1 ustawy). Przyjęte rozwiązania budzą istotne wątpliwości co do pozostawania w zgodzie z wyrażoną w art. 58 i art. 12 Konstytucji zasadą wolności zrzeszania się oraz wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadą równości. Spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe zostały bowiem w procesie ich tworzenia potraktowane odmiennie niż inne formy spółdzielczości. Ustawodawca uczynił to przy tym w sposób trudny do pogodzenia z zasadą proporcjonalności.
1.2.2. Określenie zasad i środków nadzoru (art. 46, art. 60, art. 64 ust. 2, 68 ust. 2 i 3, art. 71 ust. 1, 2 i ust. 4 pkt 2, art. 72, art. 73, art. 76, art. 77 ust. 9, art. 78 ust. 3 i art. 79 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2).
W opinii wnioskodawcy, zakres wprowadzonego nadzoru organu państwowego nad skok i Kasą Krajową został określony w sposób naruszający jedną z podstawowych zasad prawa spółdzielczego, to jest zasadę autonomii spółdzielczości, wyprowadzaną z art. 58 ust. 1 Konstytucji. Ustawodawca pominął bowiem istotne cechy, jakimi odznaczają się jako spółdzielnie również skok i objął je nadzorem charakterystycznym dla instytucji bankowych. Wątpliwości konstytucyjne budzi przede wszystkim to, że przesłanki zastosowania, mocno wkraczających w sferę praw i wolności jednostek, sankcji nadzorczych zostały oparte albo na ogólnych klauzulach, albo na bardzo szerokim zakresie kontroli legalności prowadzonej działalności, charakterystycznym dla kontroli, jaką sprawują nad zrzeszeniami niezawisłe sądy.
1.2.3. Uregulowanie wewnętrznych stosunków danej kasy (art. 4, art. 10 ust. 1, art. 12 ust. 2 i 4, art. 17, art. 18 ust. 2, art. 19 ust. 1, art. 20, art. 22, art. 41 ust. 2).
W ustawie bezzasadnie uznano relację pomiędzy członkami a spółdzielnią za stosunek pomiędzy przedsiębiorcą i konsumentem, podczas gdy członkowie skok to osoby połączone wspólną więzią – stąd też między spółdzielnią i jej członkiem zachodzi podobny stosunek jak między spółką i jej wspólnikiem. Dlatego przepisy ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów nie powinny mieć zastosowania do stosunków pomiędzy kasami a ich członkami.
Art. 17 ust. 1 ustawy o skok określa katalog organów spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, do których zalicza: zarząd, radę nadzorczą oraz zebranie przedstawicieli. W opinii Prezydenta regulacja ta arbitralnie wprowadza zebranie przedstawicieli, nie pozwalając członkom spółdzielni na przyjęcie modelu najbardziej korzystnego w ich sytuacji, tj. walnego zgromadzenia. Walne zgromadzenie odzwierciedla zasadę demokracji wewnętrznej, zapewniając członkom kas realny wpływ na działalność organizacji. Ponadto jest organem charakterystycznym dla tego typu osób prawnych i występuje obligatoryjnie we wszystkich spółdzielniach. Nieuzasadnione w tym względzie zróżnicowanie kas z innymi spółdzielniami nie znajduje żadnego racjonalnego uzasadnienia, co narusza wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadę równości. Prezydent wskazuje, że pominięcie tego organu w istocie uniemożliwia funkcjonowanie kasy. Wynika to z tego, że wśród organów kasy nie ma też grup członkowskich, co jest warunkiem sine qua non funkcjonowania zebrania przedstawicieli. Grupy te dokonują bowiem wyboru przedstawicieli na zebranie przedstawicieli członków.
1.2.4. Uregulowanie statusu Kasy Krajowej i jej gospodarki finansowej (art. 43, art. 44 ust. 1, art. 48 ust. 2 i 3, art. 49 ust. 1, art. 51 ust. 1-6 i art. 52 ust. 2, art. 55 ust. 1 i 4, art. 56 ust. 1), a także określenie funduszów Kasy Krajowej (art. 54 ust. 1).
Zdaniem Prezydenta, za nieuzasadnione z punktu widzenia zasady proporcjonalności należy uznać ograniczenie zawarte w art. 43 i art. 44 ust. 1 ustawy, polegające na zakazaniu Kasie Krajowej prowadzenia jakiejkolwiek innej działalności niż określona w ustawie i ustawach odrębnych oraz pozbawienie jej – pomimo wprowadzenia nadzoru państwowego nad działalnością Kasy Krajowej – szeregu istotnych z punktu widzenia rozwoju systemu SKOK kompetencji (np. art. 52 ust. 2, art. 56 ust. 1 ustawy o skok).
Z kolei wprowadzenie zasady głosowania w Kasie Krajowej na zasadzie jeden członek – jeden głos (art. 48 ust. 2 ustawy o skok) podważa podstawową regułę prawa spółdzielczego i prawa handlowego, dotyczącą proporcjonalnego transformowania ilości i wysokości udziałów (kapitału) na proces decyzyjny. Ponadto przyjęte rozwiązanie nie uwzględnia znacznego zróżnicowania wielkości poszczególnych kas i co za tym idzie, dużych różnic we wnoszonych przez poszczególne kasy opłatach na rzecz funduszu stabilizacyjnego Kasy Krajowej.
Przepis art. 49 ust. 1 ustawy o skok wprowadza zasadę, że rada nadzorcza Kasy Krajowej będzie mogła być wybrana tylko spośród pełnomocników, reprezentujących kasy na walnym zgromadzeniu Kasy Krajowej. Przepis ten w sposób nieuzasadniony narusza zasadę wolności zrzeszania się i wyprowadzanej z niej zasadę autonomii spółdzielczości, a przyjęte rozwiązanie uniemożliwia wybór do rady nadzorczej najlepszych kandydatów.
Wątpliwości wnioskodawcy budzi także niezaliczenie funduszu stabilizacyjnego Kasy Krajowej do jej funduszów własnych, wbrew dotychczasowym regulacjom. Jego zdaniem, powiązanie treści zawartych w art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji pozwala na wskazanie, że prawa majątkowe, które zostały nabyte zgodnie z prawem, podlegać muszą ochronie konstytucyjnej. Tymczasem ustawodawca, nie wskazując żadnych powodów, uznał, iż fundusz stabilizacyjny Kasy Krajowej nie będzie od chwili wejścia w życie ustawy jej funduszem własnym.
1.2.5. Gospodarka finansowa SKOK, m.in. wprowadzająca tzw. normy ostrożnościowe, regulacje udzielania pożyczek, kredytów oraz sposobu inwestowania środków pieniężnych SKOK (art. 24 ust. 5, art. 30 ust. 2, art. 32).
Zdaniem wnioskodawcy, za niezgodną z zasadą ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa należy uznać regulację zawartą w art. 24 ust. 5 ustawy o skok, przewidującą współczynnik wypłacalności kas w wysokości 5%. Regulacja ta została wprowadzona bez niezbędnych studiów i analiz, pozwalających na słuszne określenie tego wskaźnika, a ponadto kasy zostały zobowiązane do zwiększenia poziomu współczynnika wypłacalności o ¼ (obecnie wynosi 4%) w ciągu niespełna 9 miesięcy, z zastosowaniem nieokreślonych w chwili wejścia w życie ustawy o skok kryteriów. Przepis ten nakłada wymóg, którego spełnienie jest z góry niewykonalne.
Przepisy art. 30 ust. 2 i art. 32 ustawy w nieuzasadniony sposób ograniczają możliwość korzystania z kredytów i pożyczek udzielanych przez kasy przez członków, którzy potrzebują takiego kredytu lub pożyczki na cele związane z prowadzoną działalnością gospodarczą. Biorąc pod uwagę, że wspieranie drobnej i średniej przedsiębiorczości jest jednym z podstawowych celów istnienia kas, ograniczenie takie narusza zasadę wolności działalności gospodarczej zawartą w art. 20 Konstytucji.
1.2.6. Zastosowanie klauzul generalnych i pojęć ogólnych (art. 7 ust. 5 pkt 1-3, art. 18 ust. 4, art. 21 ust. 2 pkt 4, art. 24 ust. 4, art. 87).
Zakwestionowane rozwiązania budzą wątpliwości co do ich zgodności z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą określoności przepisów i zasadą poprawnej legislacji.
1.2.7. Ustanowienie upoważnień ustawowych do wydawania rozporządzeń (art. 18 ust. 5, art. 24 ust. 6, art. 46 ust. 3, art. 62 ust. 1 i art. 64 ust. 3, 80 ust. 3).
Wnioskodawca przypomina, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego rozporządzenie ma wykonywać ustawę, a zatem konkretyzować jej przepisy, a nie uzupełniać ją w sposób samoistny regulując kwestie pominięte przez ustawodawcę. Ponadto nie jest dopuszczalne formułowanie „blankietowych” upoważnień ustawowych. Upoważnienie do wydania aktu podustawowego nie może przekazywać do uregulowania w rozporządzeniu spraw, które należą do materii ustawowej. Rolą rozporządzenia jest bowiem konkretyzacja ustawy, a nie jej uzupełnienie.
Zdaniem wnioskodawcy, wskazane upoważnienia nie spełniają tych wymogów. Przede wszystkim niektóre kwestie pozostawione do uregulowania w rozporządzeniu są zbyt istotne i powinny zostać uregulowane na poziomie ustawowym, np. dotyczące minimalnych wymogów kwalifikacyjnych dla członków zarządów kas (art. 18 ustawy o skok), a także wysokości składki przeznaczonej na pokrycie kosztów działalności Kasy Krajowej oraz KNF, terminów jej uiszczania, sposobu obliczania oraz podziału składki pomiędzy Kasę Krajową a KNF (art. 46 ust. 3). Z kolei delegacja zawarta w art. 24 ust. 6 ustawy o skok jest zbyt ogólna i nieprecyzyjna. A delegacja zawarta w art. 64 ust. 3 ustawy o skok nie konkretyzuje przepisów ustawy, ale uzupełnia ją w sposób samoistny, regulując kwestie pominięte przez ustawodawcę – upoważnia ministra właściwego do spraw instytucji finansowych do określenia szczegółowych zasad i trybu wykonywania czynności w SKOK i Kasie Krajowej.
1.2.8. Brzmienie przepisów przejściowych (art. 91 ust. 1-2) oraz określających moment wejścia w życie ustawy (art. 93).
Wobec art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok Prezydent podnosi m.in. zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji i wynikającej z niego zasady lex retro non agit. Zdaniem Prezydenta, funkcją tego przepisu jest zapewnienie właściwego okresu przejściowego dla nowej regulacji w zakresie gwarantowania depozytów w kasie. Przepis ten reguluje okoliczności mające zaistnieć w roku 2009 i 2010. Jeżeli okres ten minie przed wejściem w życie ustawy o skok, nie będzie możliwe zrealizowanie celu w nim określonego.
Art. 93 określa wejście w życie ustawy o skok. Zdaniem wnioskodawcy głębokość zmian organizacyjno-prawnych wprowadzanych ustawą powoduje, iż przewidziane tam terminy wejścia jej w życie są niewystarczające. Nie można dokonać szeregu zmian w zakresie funkcjonowania Kasy Krajowej, powiązań kapitałowych oraz w zakresie funkcjonowania samych kas, w tak krótkim czasie bez uszczerbku dla samych członków kas. Ponadto na potrzebę zachowania co najmniej 6-miesięcznej vacatio legis zwracał w swoim stanowisku, wyrażonym do projektu ustawy o zmianie ustawy o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych, zawartym jeszcze w druku sejmowym nr 650, Narodowy Bank Polski.
1.2.9. Upoważnienie do wydania aktów powszechnie obowiązujących (art. 7 ust. 6 ustawy o skok).
Zdaniem wnioskodawcy, niedopuszczalne jest upoważnienie KNF do określenia wzoru wniosku o wydanie zezwolenia na utworzenie kasy zawarte w tym przepisie. Kasy są bowiem podmiotami niezależnymi od organów administracji państwowej. KNF, w świetle Konstytucji, upoważniona jest jedynie do wydawania aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym. W związku z powyższym, przekazanie przez ustawodawcę uprawnień do określenia wzoru dokumentów dotyczących utworzenia kasy podmiotowi, który nie jest legitymowany do wydawania aktów wykonawczych o charakterze powszechnie obowiązującym, stanowi naruszenie art. 93 ust. 1 Konstytucji. Obowiązkiem prawodawcy w takim wypadku było upoważnienie właściwego ministra do wydania rozporządzenia, o którym mowa w art. 92 ust. 1 Konstytucji, które określiłoby wzór stosownego dokumentu.

2. Marszałek Sejmu w piśmie z 21 maja 2010 r. wniósł o stwierdzenie, że:
1) ustawa o skok jest zgodna z wynikającym z art. 2 Konstytucji nakazem dochowania trybu ustawodawczego,
2) art. 4 ustawy wymienionej w pkt 1 jest zgodny z art. 118 ust. 1, art. 119 ust. 1 i art. 121 ust. 2 Konstytucji,
3) art. 83 pkt 2 ustawy wymienionej w pkt 1 nie jest niezgodny z art. 118 ust. 1, art. 119 ust. 1 i art. 121 ust. 2 Konstytucji,
4) art. 86-90, art. 91 ust. 2, art. 93 oraz art. 91 ust. 1 i 3 w zakresie, w jakim odnosi się do roku 2010, ustawy wymienionej w pkt 1, są zgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą lex retro non agit, natomiast art. 91 ust. 1 i 3 tej ustawy w zakresie, w jakim odnosi się do roku 2009, jest niezgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą lex retro non agit,
5) art. 17 pkt 1 ustawy wymienionej w pkt 1 w zakresie, w jaki pomija walne zgromadzenie SKOK, oraz art. 24 ust. 5 ww. ustawy są zgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa,
6) art. 48 ust. 2 oraz art. 86 ust. 7 ustawy wymienionej w pkt 1 są zgodne z wynikającymi z art. 2 Konstytucji zasadą ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą ochrony praw nabytych,
7) art. 93 ustawy wymienionej w pkt 1 jest zgodny z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą zachowania odpowiedniej vacatio legis
8) art. 7 ust. 5 pkt 1, 2 i ust. 5 pkt 3 w zakresie, w jakim odsyła do art. 18 ust. 4 ustawy wymienionej w pkt 1, art. 18 ust. 4, art. 21 ust. 2 pkt 4, art. 24 ust. 4, art. 51 ust. 2, art. 71 ust. 1, 2, ust. 4 pkt 2, art. 76 ust. 1, art. 87 ustawy wymienionej w pkt 1 są zgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą poprawnej legislacji,
9) art. 7 ust. 1-6, art. 8 ust. 2 i 3, art. 21 ust. 1-3 i 5, art. 30 ust. 2, art. 32, art. 51 ust. 1, 3-4 i 6, art. 53 ust. 2 i 3, art. 56 ust. 1, art. 86 ust. 1, 2 i 7 ustawy wymienionej w pkt 1 są zgodne z art. 20 i art. 22 Konstytucji,
10) art. 51 ust. 2 ustawy wymienionej w pkt 1 nie jest niezgodny z art. 20 i art. 22 Konstytucji,
11) art. 10 ust. 1, art. 17 pkt 1-3, art. 18 ust. 2, art. 20, art. 21 ust. 1, art. 41 ust. 2, art. 46 ust. 2 i 3, art. 48 ust. 2 i 3, art. 49 ust. 1, art. 51 ust. 2, art. 52 ust. 2, art. 55 ust. 1, art. 56 ust. 1, art. 60, art. 68 ust. 2 i 3, art. 86 ust. 3 i 6 oraz art. 87 ustawy wymienionej w pkt 1 nie są niezgodne z art. 58 ust. 1 w związku z 31 ust. 3 Konstytucji,
12) art. 71 ust. 1, 2 i ust. 4 pkt 2, art. 72 ust. 1-5, art. 73 ust. 1, art. 78 ust. 3, art. 79 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy wymienionej w pkt 1 nie są niezgodne z art. 12 i art. 58 ust. 1-3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
13) art. 7 ust. 1 i 5, art. 8 ust. 2 i 3, art. 21 ust. 1-3 i 5, art. 51 ust.1, 3, 4 i 6, art. 53 ust. 2 i 3, art. 86 ust. 1, 2 i 7 nie są niezgodne z art. 12 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
14) art. 7 ust. 1-6, art. 8 ust. 2, 3, art. 21 ust. 1-3 i 5, art. 51 ust. 1, 3, 4 i 6, art. 53 ust. 2 i 3, art. 86 ust. 1-7 ustawy są zgodne z wyrażoną w preambule Konstytucji zasadą pomocniczości,
15) art. 48 ust. 2 ustawy wymienionej w pkt 1 jest zgodny z art. 21 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji; art. 54 ust. 1 ustawy wymienionej w pkt 1 w zakresie, w jakim pomija wśród funduszy własnych Kasy Krajowej fundusz stabilizacyjny, jest zgodny z art. 21 ust. 1 i 2 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji oraz z wywiedzioną z art. 2 Konstytucji zasadą ochrony praw nabytych,
16) art. 91 ust. 1 i 2 ustawy wymienionej w pkt 1 są zgodne z art. 64 ust. 2 Konstytucji oraz wywiedzioną z art. 2 Konstytucji zasadą ochrony praw nabytych,
17) art. 4, art. 7 ust 1-6, art. 8 ust. 2 i 3, art. 17 pkt 1, art. 21 ust. 1-3, art. 48 ust. 2, art. 49 ust. 1, art. 51 ust. 1-6, art. 53 ust. 2 i 3, art. 86 ust. 1, 2 i 7 ustawy wymienionej w pkt 1 są zgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji,
18) art. 64 ust. 2 oraz art. 78 ust. 3 ustawy wymienionej w pkt 1 są zgodne z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji,
19) art. 18 ust. 5, art. 24 ust. 6, art. 46 ust. 3, art. 62 ust. 1 i art. 64 ust. 3 ustawy wymienionej w pkt 1 są zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji,
20) art. 7 ust. 6 oraz art. 83 pkt 1 i 2 ustawy w zakresie, w jakim nadaje nowe brzmienie art. 12 ust. 2 pkt 2 i art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o Narodowym Banku Polskim, są zgodne z art. 93 ust. 1 Konstytucji.
W pozostałym zakresie Marszałek Sejmu wniósł, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK, o umorzenie postępowania w pozostałym zakresie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

2.1. Odnosząc się do zarzutu naruszenia całości ustawy o skok, Marszałek Sejmu zaznaczył, że uznanie niekonstytucyjności całości ustawy może nastąpić w ściśle określonych wypadkach, tj. w razie naruszenia trybu legislacyjnego, w razie ustanowienia przez tę ustawę instytucji prawnych, których funkcjonowanie powoduje niespójność systemu prawa w sposób kwalifikowany, kiedy cały stworzony przez akt normatywny mechanizm prawny narusza Konstytucję oraz w razie uznania niekonstytucyjności poszczególnych regulacji ustawy, które są nierozerwalnie związane z całą ustawą. W związku z powyższym Marszałek Sejmu, mając na uwadze zarzuty przedstawione we wniosku, uznał, że należy rozstrzygnąć o konstytucyjności poszczególnych zespołów regulacji (mechanizmów), a nie całej ustawy, a następnie ocenić, czy ewentualnie uznane za niekonstytucyjne przepisy ustawy powodują kwalifikowaną niespójność systemu prawa, która uzasadniałaby stwierdzenie niekonstytucyjności całej ustawy lub czy niekonstytucyjne przepisy pozostają w nierozerwalnym związku z pozostałymi regulacjami.

2.2. Odnosząc się do zarzutu naruszenia trybu legislacyjnego, Marszałek Sejmu wskazał na następujące argumenty:
– Brak dochowania siedmiodniowego terminu od doręczenia posłom druku projektu nie narusza przepisów regulaminu Sejmu. Zgodnie z art. 37 ust. 4 regulaminu Sejmu Sejm lub komisja mogą zdecydować o przystąpieniu do pierwszego czytania bez zachowania tego terminu. W sprawie ustawy o skok zadecydowała o tym Komisja Finansów Publicznych na posiedzeniu 22 kwietnia 2009 r.
– Naruszenia regulaminu Sejmu nie stanowi brak wystąpienia do Komisji Ustawodawczej w celu wyrażeniu opinii o projekcie. Po pierwsze, Marszałek Sejmu może podjąć taka decyzję, ale nie musi; po drugie, wniosek o wystąpienie do Komisji Ustawodawczej w celu uzyskania jej opinii został odrzucony na posiedzeniu Komisji Finansów Publicznych 22 kwietnia 2009 r.
– Przyjęcie jedynie tych poprawek, które uzyskały poparcie większości sejmowej, wynika z faktu, że to większość sejmowa kształtuje treść regulacji ustawowych, co stanowi element demokracji parlamentarnej.
– Teza o pozornych konsultacjach społecznych jest nieprzekonująca. Projekt ustawy został przesłany Kasie Krajowej do konsultacji 16 kwietnia 2009 r. Kasa Krajowa ustosunkowała się do projektu ustawy, przesyłając opinię z 4 maja 2009 r. Nie można więc zasadnie twierdzić, że konsultacje społeczne z Kasą Krajową się nie odbyły. Przedstawiciele Kasy Krajowej uczestniczyli w pracach komisji. Ponadto w trakcie procesu legislacyjnego zostały także przedstawione opinie KNF, NBP i EBC, a także Krajowej Rady Spółdzielczej, Krajowej Izby Gospodarczej, Komisji Krajowej NSZZ Solidarność, Krajowej Izby Biegłych Rewidentów oraz Forum Związków Zawodowych.
– Obowiązek przedstawienia stanowiska Rady Ministrów do projektu ustawy wynika nie z przepisów prawa, lecz z obyczaju parlamentarnego.
– Zgodnie z art. 34 ust. 2 pkt 6 regulaminu Sejmu, do projektu ustawy załącza się jedynie założenia projektów podstawowych aktów wykonawczych. Założenia z samej swej natury zakładają pewną ogólnikowość i skrótowość treści projektowanych aktów wykonawczych.
– Marszałek Sejmu miał obowiązek zasięgnięcia opinii EBC w sprawie projektu ustawy. Wniosek o wydanie opinii EBC otrzymał 4 maja 2009 r., a 16 lipca 2009 r. wydał opinię w sprawie kwestionowanej ustawy. Posłowie zapoznali się z tą opinią przed przyjęciem sprawozdania Komisji Finansów Publicznych 25 sierpnia 2009 r. oraz przeprowadzeniem drugiego czytania na 49 posiedzeniu Sejmu 9 września 2009 r. A zgodnie z art. 44 ust. 1 pkt 2 Regulaminu Sejmu, poprawki mogą zostać zgłoszone w trakcie drugiego czytania. Niezasadna jest zatem teza, że posłowie nie mogli, po zapoznaniu się z opinią EBC, wpłynąć na treść projektu ustawy.
– Brak opinii NBP i KNF w toku prac podkomisji nie stanowi okoliczności przesądzającej o niekonstytucyjności badanej ustawy, gdyż mogły one zostać uwzględnione w późniejszych pracach nad ustawą.
– Wnioskodawca nie wskazał, z jakiego przepisu wynika obowiązek ponownego wystąpienia o opinię EBC w razie wprowadzenia do projektu ustawy poprawek. Mając na uwadze orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, należy uznać, że obowiązek ponownej konsultacji z właściwym podmiotem występuje, jeżeli w trakcie procesu legislacyjnego nastąpiła istotna zmiana jego założeń. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdyż wprowadzone poprawki odnosiły się do sposobu funkcjonowania systemu SKOK i sprawowanego nad nimi nadzoru KNF. Mieściły się zatem w zakresie założeń projektu ustawy, zgodnie z którym u podłoża inicjatywy ustawodawczej znajdował się zamiar nowego ukształtowania systemu SKOK i objęcia go nadzorem państwowym.
– Art. 83 pkt 2 ustawy o skok, który w tekście ustawy przesłanym Senatowi był oznaczony jako art. 79 pkt 2, nie był przedmiotem poprawek Senatu. Dodany na podstawie poprawki senackiej art. 4 ustawy o skok poddaje nadzorowi Prezesa UOKiK przestrzeganie przez SKOK przepisów zakazujących praktyk naruszających zbiorowe interesy konsumentów. Poprawka Senatu wzmocniła ochronę konsumencką w ramach umowy kredytu i rozszerzyła ją na wszystkie stosunki zobowiązaniowe członków ze SKOK. Z tych względów przedmiotowa poprawka znajdowała się również w dopuszczalnych granicach dotyczących „głębokości” materii ustawy.
Z powyższych względów Marszałek Sejmu uznał, że uchwalając ustawę o skok, nie naruszono norm obowiązujących przy tworzeniu prawa i tym samym ustawa o skok jest zgodna z art. 2 Konstytucji.

2.3. Przechodząc do analizy zarzutów dotyczących konkretnych przepisów, Marszałek Sejmu wskazał następujące argumenty:
2.3.1. Zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji i wynikających z niego zasad.
a) Zarzut naruszenia przez art. 86-91 oraz art. 93 ustawy o skok zasady niedziałania prawa wstecz.
Ustawa o skok modyfikuje działanie systemu istniejącego przed jej wejściem w życie i nie odnosi się do stosunków prawnych zaistniałych i zakończonych tą datą. Art. 86-90, art. 91 ust. 2, art. 93 ustawy regulują sytuacje pro futuro – uwzględniają bowiem zastany stan prawny (stosunki nawiązane przed wejściem w życie ustawy, które nadal trwają) i na podstawie faktów zaistniałych po jej wejściu w życie (np. zatwierdzenie lub odmowa zatwierdzenia statutu kasy) kształtują system SKOK. Od tej zasady wyjątek stanowią art. 91 ust. 1 i 3 ustawy. Regulują one także sytuacje, które miały miejsce w roku 2009, to jest – biorąc pod uwagę skierowanie ustawy do Trybunału w trybie kontroli prewencyjnej przez Prezydenta RP – z pewnością przed wejściem w życie ustawy. Tym samym należy uznać, że art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy w zakresie, w jakim odnosi się do roku 2010, jest zgodny z zasadą lex retro non agit wynikającą z art. 2 Konstytucji, natomiast art. 91 ust. 1 i 3 ustawy w zakresie, w jakim odnosi się do roku 2009, jest niezgodny z zasadą lex retro non agit wynikającą z art. 2 Konstytucji.
b) Zarzut naruszenia przez art. 17 pkt 1 ustawy o skok zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Marszałek Sejmu zwraca uwagę, że w zakresie spraw nieuregulowanych w ustawie o skok stosuje się przepisy ustawy z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz. 1848, ze zm.; dalej: Prawo spółdzielcze). Przepisy Prawa spółdzielczego wskazują, że w wypadku zastąpienia walnego zgromadzenia zebraniem przedstawicieli, organami tych spółdzielni są także zebrania grup członkowskich. Zasady podziału grup członkowskich i ich zasady działania określa status spółdzielni. Mając na uwadze, że SKOK może założyć minimum dziesięć osób fizycznych, możliwe technicznie jest, aby organy kasy, nawet przy minimalnej liczbie członków, stanowiły grupy członkowskie i zebrania przedstawicieli. Tym samym badany przepis nie wprowadza mechanizmu dysfunkcjonalnego.
c) Zarzut naruszenia przez art. 24 ust. 5 ustawy o skok zasady ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa.
Podwyższenie współczynnika wypłacalności kas do 5% miało na celu zwiększenie bezpieczeństwa zgromadzonych w kasach środków pieniężnych. W dalszym ciągu współczynnik ten jest niższy niż ten, który zobowiązane są utrzymać banki (8%, a dla banków rozpoczynających działalność 15%). Jednocześnie ustawa wprowadza
18-miesięczną vacatio legis na dostosowanie poziomu współczynnika wypłacalności. Szczegółowe zasady obliczania współczynnika zostaną ustalone w rozporządzeniu, które wejdzie w życie po 9 miesiącach od dnia ogłoszenia ustawy. Kasy mają zatem wystarczający okres na dostosowanie się do nowych warunków.
d) Zarzut naruszenia przez art. 48 ust. 2 oraz art. 86 ust. 7 ustawy o skok zasady ochrony praw nabytych.
Zgodnie z orzecznictwem Trybunału chronionego konstytucyjnie prawa podmiotowego nie stanowi sytuacja prawna, której cechą jest nietrwałość. Zarówno przyjęty model głosowania na walnym zgromadzeniu Kasy Krajowej, zakładający powiązanie liczby głosów z liczbą udziałów, jak i przyjęcie konstrukcji powołania członków zarządu na czas nieokreślony wynikają ze statutu Kasy Krajowej. Oznacza to, że regulacje te podlegają uznaniowej zmianie i z tego punktu widzenia nie podlegają ochronie wynikającej z art. 2 Konstytucji.
Jednocześnie rozwiązanie przyjęte w art. 48 ust. 2 ma przeciwdziałać dominacji „dużych” kas. Natomiast wygaśnięcie mandatu członka zarządu w związku z brzmieniem art. 86 ust. 7 może dotyczyć jedynie tych osób, które podlegają zatwierdzeniu KNF, i to tylko po uzyskaniu negatywnej oceny kwalifikacji.
e) Zarzut ustanowienia zbyt krótkiej vacatio legis.
Art. 93 ustawy wprowadza dłuższą (3 miesiące) do standardowej (14 dni) vacatio legis. Ponadto niektóre przepisy wchodzą w życie po 9 (art. 24 ust. 6 ustawy) albo 18 miesiącach (ar. 83 pkt 1 i 2 ustawy). Zdaniem Marszałka Sejmu, wnioskodawca nie wyjaśnił, na czym miałyby polegać podejmowane przez kasy czynności dostosowawcze, których wykonanie nie jest możliwe w okresie 3, 9 czy 18 miesięcy.
f) Zarzut naruszenia przez art. 7 ust. 5 pkt 1, 2, pkt 3 w zakresie, w jakim odsyła do art. 18 ust. 4 ustawy, art. 18 ust. 4, art. 21 ust. 2 pkt 4, art. 24 ust. 4, art. 51 ust. 2, art. 71 ust. 1 i 2, ust. 4 pkt 2, art. 76 ust. 1, art. 87 ustawy o skok zasady poprawnej legislacji.
Wskazane regulacje dotyczą wprowadzonego przez ustawę o skok nadzoru KNF. Jak podkreśla Marszałek Sejmu, uprawnienia nadzorcze obejmują prawo do kontroli oraz możliwość wiążącego wpływania na podmioty i jednostki nadzorowane. Jednak organ może stosować tylko takie środki, w jakie wyposażył go ustawodawca, i tylko w celach określonych przez te przepisy. Ponadto dopiero trwała, wadliwa praktyka mogłaby oznaczać konieczność doprecyzowania zakwestionowanych przepisów, czego w tym momencie nie można zakładać.
Jednocześnie konieczność używania pojęć ogólnych, umożliwiających organowi nadzoru efektywne wykonywanie swojej funkcji, wynika ze stopnia skomplikowania materii, jaką stanowią mechanizmy działania rynków finansowych. Konieczne jest także zapewnienie KNF pewnego marginesu swobody uznania.
2.3.2. Zarzut naruszenia zasady wolności gospodarczej (art. 20 i art. 22 Konstytucji), zasady wolności zrzeszania się (art. 12 i art. 58 Konstytucji), zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji) oraz zasady pomocniczości (wstęp do Konstytucji)
Zdaniem Marszałka Sejmu, podstawowym problemem konstytucyjnym jest zgodność ze wskazanymi wzorcami regulacji wprowadzających nadzór KNF (organu administracji publicznej) nad działalnością SKOK i Kasy Krajowej oraz nad procesem tworzenia SKOK, a także ograniczających skalę prowadzonej działalności i określających zasady prowadzenia gospodarki finansowej (tzw. normy ostrożnościowe). Wprowadzenie nadzoru państwowego oraz norm „ostrożnościowych” ogranicza bowiem możliwość rozpoczęcia i prowadzenia działalności gospodarczej w formie SKOK lub Kasy Krajowej. Marszałek Sejmu zauważa jednak, że powyższe formy ograniczenia działalności SKOK oraz Kasy Krajowej nie są nowymi rozwiązaniami. Kasy w aktualnym stanie prawnym są już bowiem nadzorowane przez Kasę Krajową, której celem jest zapewnienie bezpieczeństwa zgromadzonych w nich oszczędności oraz kontrola zgodności działalności kas z przepisami ustawy (art. 33 aktualnej ustawy o SKOK); także w aktualnej ustawie o SKOK są przewidziane normy „ostrożnościowe” (art. 21, art. 24, art. 25a, art. 30, art. 31 ustawy).
W opinii Marszałka Sejmu, wprowadzenie państwowego nadzoru nad kasami przez wyspecjalizowany organ nadzoru finansowego prowadzi do osiągnięcia zamierzonego przez ustawodawcę celu regulacji – wzmocnienia stabilności i bezpieczeństwa systemu finansowego, w tym systemu SKOK, oraz bezpieczeństwa gromadzonych w kasach oszczędności ich członków. Przyjęcie modelu nadzoru państwowego (KNF) nad SKOK i Kasą Krajową, zgodnie z określonym w ustawie celem nadzoru, jest konieczne w demokratycznym państwie dla zapewnienia porządku publicznego oraz ochrony praw innych osób, tak jak stanowi art. 31 ust. 3 Konstytucji, a tym samym następuje ze względu na ważny interes publiczny, o którym mowa w art. 22 Konstytucji.
Przechodząc do analizy konkretnych środków nadzoru (norm ostrożnościowych) Marszałek Sejmu zauważa, że stanowią one standardowe instrumenty, które stosuje KNF także wobec innych podmiotów nadzorowanych. Jednocześnie posiadanie uprawnień nadzorczych w stosunku do procesu tworzenia SKOK oraz prowadzonej przez nie działalności, w tym akceptacja statutu, jest warunkiem wykonywania przez KNF efektywnego (sprawnego) nadzoru nad kasami. Kwestionowane środki zabezpieczające mają charakter gwarancyjny; zostały skonstruowane w ten sposób, aby uniemożliwić naruszenie praw innych podmiotów (członków SKOK lub samych kas).
Również wprowadzenie norm „ostrożnościowych” odnoszących się do sposobu prowadzenia gospodarki finansowej SKOK lub Kasy Krajowej stanowi wyraz troski ustawodawcy o ważny interes publiczny – stabilność i bezpieczeństwo systemu SKOK, a szerzej – systemu finansowego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady wolności zrzeszania się przez szereg przepisów ustawy o skok, Marszałek Sejmu zauważa, że SKOK są specyficznymi spółdzielniami, mającymi szczególny cel działalności, który wyróżnia je spośród innych spółdzielni. Należy traktować je jako organizacje gospodarcze korzystające z wolności, o której mowa w art. 22 Konstytucji, a nie jako zrzeszenia w rozumieniu art. 58 Konstytucji. Ocena przepisów ustawy może zatem nastąpić z punktu widzenia naruszenia wolności działalności gospodarczej, a nie wolności zrzeszania się.
Marszałek Sejmu zwrócił także uwagę na szczególny status prawny Kasy Krajowej, będącej spółdzielnią osób prawnych, w której przymusowo zrzeszają się SKOK. Nie można uznać, że Kasa Krajowa utraci status dobrowolności, gdyż wcześniej także go nie miała. Szczególny status Kasy Krajowej jest uzasadniony celem działalności – sprawowanie kontroli nad kasami (art. 42 ustawy o skok). Kasa wypełnia zatem określone zadania administracji publicznej, co uzasadnia uprawnienie ustawodawcy do względnie swobodnego ukształtowania jej konstrukcji. Oznacza to, że także Kasa Krajowe nie może zostać objęta ochroną wynikającą z art. 58 Konstytucji.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady pomocniczości, Marszałek Sejmu stwierdził, że przyjęcie modelu państwowego nadzoru nad kasami było konieczne z uwagi na to, że system SKOK nie był w stanie sam, za pomocą wewnętrznych instrumentów, w tym wewnętrznej kontroli jego członków, rozwiązać swoich problemów. Kontrola działania systemu SKOK była niepełna, co sygnalizowało sądownictwo powszechne i administracyjne. Należy uznać, że ingerencja ustawodawcy była konieczna i nastąpiła w zgodzie z zasadą pomocniczości.
2.3.3. Zarzut naruszenia przez art. 48 ust. 2, art. 54 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji.
Zaskarżony art. 48 ust. 2 ustawy o skok określa sposób głosowania w Kasie Krajowej i nie wpływa na fundusz udziałowy. W związku z powyższym nie można zgodzić się z wnioskodawcą, że zmiana systemu głosowania na walnym zgromadzeniu Kasy Krajowej w jakikolwiek sposób narusza prawa majątkowe Kasy albo jej członków.
Odnosząc się do zarzutu niezgodności z ustawą zasadniczą art. 54 ust. 1 ustawy, Marszałek Sejmu podkreśla, po przeanalizowaniu nowego i aktualnego stanu prawnego, że możność rozporządzania środkami funduszu stabilizacyjnego w obu wypadkach jest zbliżona. W obu ustawach o SKOK fundusz został umieszczony w strukturach Kasy Krajowej, a materii statutowej Kasy pozostawiono rozstrzygnięcie dotyczące zasad tworzenia funduszu i jego przeznaczenia.
Ponadto podczas oceny, czy zostały naruszone konstytucyjne zasady ochrony praw majątkowych, ważne jest nie to, czy fundusz stabilizacyjny został zaliczony do funduszy własnych Kasy, lecz czy została ograniczona możność rozporządzania nim. Celem istnienia funduszu jest stabilizacja sytuacji finansowej kas, to jest członków Kasy Krajowej. Przeznaczenie funduszu nie zostaje zmienione. Nie można więc twierdzić, że dochodzi do wywłaszczenia Kasy. Ponadto fundusz stabilizacyjny, jak i sama Kasa Krajowa, pełni rolę „służebną” wobec kas. Zgodnie z zasadami Prawa spółdzielczego zarówno fundusz stabilizacyjny, jak i inne fundusze Kasy Krajowej stanowią prywatną własność jej członków.
Przeznaczenie środków z funduszu stabilizacyjnego na zaspokojenie roszczeń członków SKOK w upadłości (art. 91 ust. 1 ustawy) mieści się w szeroko rozumianym, ogólnym celu powstania funduszu – stabilizacji finansowej kas. Jego wagę podkreśla możliwość zaangażowania środków publicznych poprzez udzielenie kredytu Kasie Krajowej przez NBP. Ponadto ograniczony okres, w którym można korzystać z uprawnienia (lata 2009-2010) gwarantuje, co do zasady, że korzystać ze środków funduszu będą kasy (członkowie kas), które go tworzyły pod rządami aktualnej ustawy o skok.
2.3.4. Zarzut naruszenia zasady równości (art. 32 ust 1 Konstytucji).
Zdaniem wnioskodawcy, przepisy wprowadzające reglamentacyjny system tworzenia kas i Kasy Krajowej naruszają zasadę równości wobec prawa, gdyż kasy „zostały (...) w procesie ich tworzenia potraktowane odmiennie niż inne formy spółdzielczości”. Marszałek Sejmu nie zgadza się z takim rozumowaniem. Jego zdaniem, nie można traktować SKOK tak jak spółdzielni innego rodzaju (spółdzielni mieszkaniowych, a także pracowniczych, socjalnych i innych, których sytuacja prawna została uregulowana wyłącznie przez Prawo spółdzielcze). Kasy prowadzą bowiem szczególną działalność i wyróżniają się odmiennym od innych spółdzielni statusem prawnym, którego wyrazem jest uregulowanie ich problematyki w odrębnej ustawie. Tym samym nie można stawiać zarzutu, że sytuacja prawna kas jest inaczej unormowana, gdyż takie jest podstawowe założenie odrębnej regulacji.
Przechodząc do oceny konkretnych regulacji, Marszałek Sejmu zwraca uwagę na art. 8 ust. 2 ustawy o skok, który nakłada na kasy obowiązek uzyskania zatwierdzenia przez KNF każdej zmiany statutu. Wskazany obowiązek jest bardziej rygorystyczny niż ten w odpowiednim przepisie ustanawiającym podobny warunek dla banków (art. 34 ust. 2 Prawa bankowego). Marszałek Sejmu stwierdza jednak, że ustawodawca wprowadził wymóg akceptacji każdej zmiany statutu kasy, aby zapewnić stabilność i bezpieczeństwo systemowi SKOK. Poszczególne rozstrzygnięcia, których obowiązywanie może zagrozić bezpieczeństwu zgromadzonych w kasie środków pieniężnych, mogą bowiem znajdować się w różnych postanowieniach statutu już istniejących kas, zarówno tych obligatoryjnych, jak i dodatkowych.
Oceniając przepisy regulujące status prawny Kasy Krajowej pod kątem naruszenia zasady równości, Marszałek Sejmu zauważa, że pozycja Kasy Krajowej w systemie prawnym jest wyjątkowa – jest ona utworzoną przez ustawę spółdzielnią osób prawnych, której celem działalności jest zapewnienie stabilności finansowej kas oraz sprawowanie kontroli nad nimi, a przynależność do niej jest obowiązkowa. Tym samym Kasa nie przynależy do grupy podmiotów podobnych razem z innymi spółdzielniami, a także z bankami spółdzielczymi. Jej status jest po części zbliżony do banków zrzeszających banki spółdzielcze, ale znacznie się od nich różni, np. formą prawną (banki zrzeszające są bankami działającymi w formie spółek akcyjnych), liczbą (Kasa jest tylko jedna, a banków jest kilka), z czym wiąże się kwestia dopuszczalności przekształceń (banki mogą się łączyć, Kasa nie). Nie jest zatem możliwe przyjęcie, że banki zrzeszające, a tym bardziej banki spółdzielcze lub banki w formie spółek akcyjnych bądź banki państwowe, mają wspólną cechę istotną z Kasą Krajową.
2.3.5. Zarzut naruszenia przez art. 18 ust. 5, art. 24 ust. 6, art. 46 ust. 3, art. 62 ust. 1, art. 64 ust. 3 ustawy o skok warunków upoważnienia ustawowego (art. 92 Konstytucji).
Zdaniem Marszałka Sejmu, zakres przedmiotowy upoważnień z art. 24 ust. 6 oraz z art. 64 ust. 3 ustawy o skok jest precyzyjnie wyznaczony i służy realizacji ustawy. Ponadto ogranicza się jedynie do unormowania szczegółowych, drugorzędnych kwestii.
Odnosząc się do zarzutu niekonstytucyjności art. 18 ust. 5 i art. 46 ust. 3 ustawy, Marszałek Sejmu stwierdza, że zarzut ten jest przedwczesny, ponieważ na podstawie tych przepisów nie zostały jeszcze wydane rozporządzenia. Natomiast zgodnie z orzecznictwem TK, gdy ustawa potencjalnie wykracza poza granice dopuszczalnego upoważnienia, udzielając delegacji do uregulowania w rozporządzeniu materii ustawowej, należy skonstruować na tyle wąskie rozumienie upoważnienia, by poza nim pozostawała regulacja materii zastrzeżonej dla ustawy. Ponadto badane przepisy nie naruszają zasady wyłączności ustawy. Wymogi kwalifikacyjne oraz zasady ustalania kwalifikacji członków zarządów SKOK, wysokość i termin wnoszenia składki przez kasy na rzecz Kasy Krajowej oraz normy dopuszczalnego ryzyka są regulowane dotychczas uchwałami Kasy Krajowej. Unormowanie ww. spraw w akcie powszechnie obowiązującym należy postrzegać jako zwiększenie gwarancji praw jednostki, a nie ich zmniejszenie.
2.3.6. Zarzut naruszenia przez art. 7 ust. 6 ustawy o skok konstytucyjnych warunków wydawania aktów wewnętrznie obowiązujących (art. 93 Konstytucji).
W opinii Marszałka Sejmu, KNF, ustalając wzór wniosku o wydanie zezwolenia na utworzenie kasy, nie wkracza w sferę praw i wolności obywateli lub innych podmiotów prawa. Określenie wzoru wniosku ma charakter techniczny i ma służyć zwiększeniu szybkości i efektywności załatwienia sprawy administracyjnej. W rzeczywistości ułatwia zatem obywatelom kontakt z organem nadzoru i uzyskanie pozytywnego rozstrzygnięcia. KNF jest związana taką, zgodną z Konstytucją, wykładnią przepisu.
2.3.7. W pozostałym zakresie Marszałek Sejmu wniósł o umorzenie postępowania z uwagi na brak uzasadnienia zarzutów niekonstytucyjności przepisów.
2.3.8. Podsumowując swoje stanowisko, Marszałek Sejmu podkreślił, że wszystkie zakwestionowane grupy przepisów ustawy zostały uznane za zgodne z wzorcami kontroli. Jedynie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy w zakresie, w jakim odnosi się do roku 2009, jest niezgodny z przepisami Konstytucji. Jednak ten niekonstytucyjny przepis nie jest nierozerwalnie związany z całą ustawą.

3. Prokurator Generalny w piśmie z 25 października 2010 r. wniósł o stwierdzenie, że:
1) ustawa o skok jest zgodna z art. 2 Konstytucji, wyrażającym nakaz dochowania trybu ustawodawczego,
2) art. 83 pkt 2 ustawy wymienionej w pkt 1 nie jest niezgodny z art. 118 ust. 1, art. 119 ust. 1 i art. 121 ust. 2 Konstytucji,
3) art. 4 ustawy wymienionej w pkt 1 jest zgodny z art. 118 ust. 1, art. 119 ust. 1 i art. 121 ust. 2 Konstytucji,
4) art. 7, art. 8 ust. 2 i 3, art. 21, art. 30 ust. 2, art. 32, art. 43, art. 44, art. 51 ust. 1, 3-4 i 6, art. 53 ust. 2 i 3, art. 56 ust. 1 i art. 86 ust. 1-2 i 7 ustawy wymienionej w pkt 1 są zgodne z art. 20 i art. 22 Konstytucji,
5) art. 51 ust. 1 i 3, art. 53 ust. 2 i 3, 86 ust. 2, 5-6 i 7 ustawy wymienionej w pkt 1, w zakresie, w jakim odnosi się do Kasy Krajowej, nie są niezgodne z art. 58 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
6) art. 48 ust. 2, art. 49 ust. 1, art. 51 ust. 2 ustawy wymienionej w pkt 1 nie są niezgodne z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
7) art. 78 ust. 3, art. 79 ust. 1 pkt 2 i art. 79 ust. 2 pkt 2 ustawy wymienionej w pkt 1 nie są niezgodne z art. 12 i art. 58 Konstytucji,
8) art. 7, art. 8 ust. 2 i 3, art. 21 i art. 86 ust. 1, 3-4 i 7 ustawy wymienionej w pkt 1, w zakresie, w jakim odnosi się do spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, są zgodne z art. 58 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
9) art. 4, art. 17 pkt 1 i art. 20 ustawy wymienionej w pkt 1 są zgodne z art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 2 Konstytucji,
10) art. 71 ust. 1-2 i 4 pkt 2, art. 72 i art. 73 ustawy wymienionej w pkt 1 są zgodne z art. 12 i art. 58 Konstytucji,
11) art. 4, art. 7 ust. 1-6, art. 8 ust. 2 i 3, art. 21 ust. 1-3, art. 48 ust. 2, art. 49 ust. 1, art. 51 ust. 1-6, art. 53 ust. 2 i 3, art. 64 ust. 2 oraz art. 86 ust. 1-2 i 7 ustawy wymienionej w pkt 1 są zgodne z art. 32 ust. 1 Konstytucji,
12) art. 17 ustawy wymienionej w pkt 1 jest zgodny z zasadą demokratycznego państwa prawnego, a przez to jest zgodny z art. 2 Konstytucji,
13) art. 24 ust. 5 i art. 48 ust. 2 ustawy wymienionej w pkt 1 są zgodne z art. 2 Konstytucji, w zakresie, w jakim obejmuje on zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa,
14) art. 86 ust. 7 ustawy wymienionej w pkt 1 jest zgodny z art. 2 Konstytucji, w zakresie obejmującym zasady lojalności państwa wobec obywatela i ochrony praw nabytych,
15) art. 7 ust. 5 pkt 1-3, art. 18 ust. 4-5 , art. 21 ust. 2 pkt 4, art. 24 ust. 4, art. 51 ust. 2, art. 71 ust. 1-2 oraz ust. 4 pkt 2, art. 76 ust. 1 i art. 87 ustawy wymienionej w pkt 1 są zgodne z art. 2 Konstytucji, w zakresie wynikających z niego zasad poprawnej legislacji i dostatecznej określoności przepisów prawa,
16) art. 18 ust. 5, art. 24 ust. 6, art. 46 ust. 3, art. 62 ust. 1 i art. 64 ust. 3 ustawy wymienionej w pkt 1 są zgodne z art. 92 ust. 1 Konstytucji,
17) art. 54 ust.1 ustawy wymienionej w pkt 1 jest zgodny z art. 2, art. 21 i art. 64 Konstytucji,
18) art. 48 ust. 1 ustawy wymienionej w pkt 1 jest zgodny z art. 21 i art. 64 Konstytucji,
19) art. 91 ust. 1 i 2 ustawy wymienionej w pkt 1 jest zgodny z art. 64 i art. 2 Konstytucji, w zakresie, w jakim obejmuje on zasadę ochrony praw nabytych,
20) art. 91 ust. 1 ustawy wymienionej w pkt 1, w zakresie, w jakim odnosi się do sytuacji, jakie miały miejsce w 2009 r., jest niezgodny z art. 2 Konstytucji (wynikającą z niego zasadą lex retro non agit); art. 91 ust. 1 ustawy powołanej w pkt 1 nie jest nierozerwalnie związany z tą ustawą,
21) art. 93 ustawy wymienionej w pkt 1 jest zgodny z zasadą odpowiedniej vacatio legis, wynikającą z art. 2 Konstytucji;
22) art. 7 ust. 6 ustawy wymienionej w pkt 1 jest zgodny z art. 93 ust. 1 Konstytucji,
23) art. 83 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy wymienionej w pkt 1 są zgodne z art. 93 ust. 1 Konstytucji,
24) w pozostałym zakresie postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym – ze względu na niedopuszczalność orzekania.

3.1. Przechodząc do analizy zarzutów, Prokurator Generalny w pierwszej kolejności rozpatrzył zarzuty dotyczące trybu uchwalenia ustawy, następnie zarzuty skierowane pod adresem poszczególnych przepisów ustawy. Prokurator, podobnie jak Marszałek Sejmu, zauważył, że uznanie całej ustawy za niekonstytucyjną może nastąpić jedynie w razie skutecznego zakwestionowania konstytucyjności jej podstawowych założeń, oraz jeżeli zakwestionowane przepisy pozostają w nierozerwalnym związku treściowym z przepisami zawierającymi normy uznane za podstawowe dla tego uregulowania.
Przypomniał także, że kontrola konstytucyjności kontrolowanych aktów prawnych opiera się na trzech podstawowych założeniach: zasadzie skargowości, domniemaniu konstytucyjności kontrolowanych aktów normatywnych oraz zasadzie, że ciężar dowodu spoczywa na podmiocie, który inicjuje kontrolę konstytucyjności prawa. W związku z powyższym, w wypadku zarzutu niezgodności całej ustawy z wzorcami kontroli zawartymi w art. 2, art. 20, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 58 ust. 1, art. 64, art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 1 Konstytucji, analizie podlegać powinny jedynie te przepisy ustawy, co do których przedstawiono szczegółowe uzasadnienie w pkt II oraz w pkt III 1-9 wniosku. W zakresie przepisów, wobec których nie przedstawiono szczegółowego uzasadnienia, zasadne jest umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

3.2. Odnosząc się do zarzutu naruszenia procedury ustawodawczej, Prokurator Generalny wskazał na te same argumenty co Marszałek Sejmu. Ponadto Prokurator stwierdził, że wskazane przez wnioskodawcę uchybienia, nawet jeśli traktować je w kategoriach naruszenia dobrych obyczajów czy kultury politycznej, nie miały wpływu na sam fakt uchwalenia i treść uchwalonego następnie prawa. Nie ulega też wątpliwości, że przebieg prac parlamentarnych nad projektem ustawy jednoznacznie wskazuje, że był on polem konfrontacji całkowicie odmiennej wizji co do kształtu regulacji prawnej dotyczącej spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych.

3.3. Ocena zarzutów o charakterze materialnoprawnym.
3.3.1. W pierwszej kolejności, Prokurator Generalny, mając na uwadze to, że duża część zarzutów skierowana została przeciwko celowi zakwestionowanej regulacji, tj. objęciu SKOK państwowym nadzorem, sprawowanym przez Komisję Nadzoru Finansowego, odniósł się do kwestii nadzoru nad działalnością SKOK. Przede wszystkim Prokurator zaznaczył, że SKOK, z uwagi na to, że wykonywane przez nie czynności mają charakter bankowy (udzielane pożyczki pochodzą ze środków obciążonych obowiązkiem zwrotu, zgromadzone oszczędności są obarczone ryzykiem utraty, a udzielanie oprocentowanych pożyczek i inwestowanie wolnych środków przynosi kasie dochód), powinny zostać objęte odpowiednim nadzorem, mającym zapewnić bezpieczeństwo środków powierzonych tym instytucjom. Za taki nie można uznać nadzoru sprawowanego przez Kasę Krajową, gdyż ze względu na powiązanie Kasy Krajowej z poszczególnymi kasami więzami członkostwa, niekoniecznie spełnia on walor niezależności.
3.3.2. Zarzut naruszenia przez art. 7, art. 8 ust. 2 i 3, art. 21, art. 30 ust. 2, art. 32, art. 43, art. 44, art. 51 ust. 1, 3-4 i 6, art. 53 ust. 2 i 3, art. 56 ust. 1 i art. 86 ust. 1-2 i 7 zasady wolności gospodarczej (art. 20 i art. 22 Konstytucji).
Zdaniem Prokuratora, regulacje wprowadzające państwowy nadzór nad działalnością spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych i Kasą Krajową stanowią bez wątpienia ingerencję ustawodawcy w wolność działalności gospodarczej. Mając na uwadze art. 20 Konstytucji, zaznacza jednak, że porządek gospodarczy musi się opierać na istnieniu wolnego rynku, który powinien być „uporządkowany”, tak by państwo mogło realizować swoją odpowiedzialność urzeczywistniania zasad sprawiedliwości społecznej. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej należy rozumieć jako sytuacje prawne, w których następuje zacieśnienie całkowitej swobody prowadzenia działalności gospodarczej. Przy czym ograniczenia o charakterze przedmiotowym dotyczą warunków podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej.
Podstawą prawidłowego rozwoju gospodarczego i istnienia nowoczesnej gospodarki jest sprawne funkcjonowanie systemu finansowego. Rynek bankowy jest bowiem szczególnie wrażliwy na występowanie nieprawidłowości, gdyż spotykają się na nim przedsiębiorcy (profesjonaliści) oraz konsumenci niedysponujący zazwyczaj odpowiednią wiedzą na temat reguł funkcjonowania tego rynku. Celem nadzoru nad rynkiem finansowym jest zapewnienie zgodności działania instytucji finansowych z przepisami prawa regulującymi ten rynek i zapewnienie prawidłowego funkcjonowania rynku finansowego, jego stabilności, bezpieczeństwa oraz przejrzystości i zaufania do rynku finansowego, a także zapewnienie ochrony interesów uczestników rynku usług finansowych.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, nadzór nad działalnością instytucji finansowych powinien obejmować zarówno fazę podejmowania działalności, jak i fazy jej wykonywania oraz zakończenia, a odpowiadające tym elementom stosowne uprawnienia nadzorcze są konieczne, by zapewnić skuteczne wykonywanie nadzoru nad spółdzielczymi kasami oszczędnościowo-kredytowymi i Kasą Krajową prowadzącymi działalność na rynku finansowym zbliżoną do działalności bankowej, a de facto – przynajmniej w części (zwłaszcza w zakresie obsługi klientów indywidualnych) – identyczną z działalnością banków podlegających systemowi nadzoru państwowego.
Mając to na uwadze, należy uznać, że zarówno przepisy wprowadzające warunek uzyskania zgody Komisji Nadzoru Finansowego na utworzenie kasy, konieczność zatwierdzenia statutu czy uzyskania zgody na powołanie prezesów kas oraz na powołanie członków zarządu Kasy Krajowej, jak i regulacje zawierające normy ostrożnościowe, ograniczające ryzyko finansowe działalności kas, mieszczą się w dopuszczalnych i uzasadnionych konstytucyjnie ramach, a tym samym wskazane przepisy są zgodne z art. 20 i 22 Konstytucji.
3.3.3. Zarzut naruszenia art. 12 i art. 58 Konstytucji.
Przechodząc do zarzutu naruszenia przepisów konstytucyjnych dotyczących wolności zrzeszania się, Prokurator Generalny, przedstawiając argumentację zbieżną z argumentami Marszałka Sejmu, uznał nieadekwatność tego wzorca kontroli do przepisów regulujących sytuację Kasy Krajowej.
Jednocześnie, jeśli chodzi o zakwestionowane na podstawie tych samych wzorców przepisy ustawy odnoszące się do spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, Prokurator uznał, że mogą one podlegać kontroli, jednak w ograniczonym zakresie. Formalnie spółdzielcze kasy oszczędnościowo-kredytowe odznaczają się bowiem cechami typowymi dla zrzeszeń.
Art. 58 ust. 3 Konstytucji przewiduje sprawowanie nadzoru nad działalnością zrzeszeń, zaś formę jego realizacji pozostawia ustawom. Z kolei w ust. 2 tego artykułu ustanowiono zasadę sądowej rejestracji zrzeszenia oraz orzekania przez sąd o zakazie działalności zrzeszenia. Zdaniem Prokuratora Generalnego, ustawodawca dopełnił konstytucyjnych wymogów w zakresie określenia form nadzoru aktem prawnym rangi ustawowej, zaś szczegółowe określenie środków nadzorczych odpowiada profilowi działalności spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych i wymogom wynikającym z profilu ich działalności.
Oceniając uprawnienia Komisji Nadzoru Finansowego w zakresie udzielania zezwolenia na utworzenie kas oraz – jeśli chodzi o kasy istniejące w chwili wejścia w życie ustawy – uprawnienia do zatwierdzania statutu kas, Prokurator zwrócił uwagę, że ustawa nie określa skutków, negatywnej w tym zakresie, decyzji Komisji Nadzoru Finansowego. Jest oczywiste, iż zrzeszenie, jakim jest spółdzielcza kasa oszczędnościowo-kredytowa, wskutek odmowy zatwierdzenia statutu nie ma możliwości prowadzenia działalności kredytowo-depozytowej, jednak skutkiem takiej decyzji nie jest likwidacja kasy. W tym znaczeniu nie można więc uznać, że reglamentacyjny system tworzenia spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych jest sprzeczny z art. 58 ust. 2 Konstytucji.
3.3.4. Zarzut naruszenia zasady równości (art. 32 Konstytucji).
Prokurator Generalny wskazał, że podstawowe znaczenie dla oceny zgodności zaskarżonych przepisów ustawy o skok z art. 32 ust. 1 Konstytucji przypisać należy ustaleniu „cechy istotnej”, na podstawie której możliwe jest uznanie porównywanych podmiotów za podobne lub odmienne. Uznanie tego podobieństwa pozwala na ocenę, czy podmioty podobne są traktowane podobnie przez przepisy prawa. Dopiero zaś stwierdzenie, że prawo nie traktuje podmiotów podobnych w sposób podobny, prowadzi do postawienia pytania, czy takie zróżnicowanie jest dopuszczalne w świetle zasady równości.
Mając na uwadze powyższe, Prokurator Generalny stwierdził, że nie można uznać, że SKOK oraz Kasa Krajowa są podmiotami podobnymi do ogółu spółdzielni – wniosek ten uzasadniony jest nie tylko ze względu na odmienny profil prowadzonej przez te podmioty działalności, odrębną ustawową regulację w zakresie spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, ale także wobec szczególnego charakteru kwestionowanych przepisów, dotyczących nadzoru finansowego, który – jako taki – pozbawiony jest jakiegokolwiek uzasadnienia dla innych form spółdzielczości, albowiem dotyczy tylko działalności w sektorze finansowym.
W stosunku do art. 8 ust. 2 ustawy o skok Prokurator Generalny przedstawił argumentację zbieżną ze stanowiskiem Marszałka Sejmu.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady równości przez art. 64 ust. 2 ustawy o skok, który wyłącza odpowiedzialność za szkodę, wynikłą ze zgodnego z prawem wykonywania czynności nadzoru przez osoby wykonujące te czynności z ramienia Komisji Nadzoru Finansowego, nie zawiera natomiast podobnej klauzuli w stosunku do kontrolerów Kasy Krajowej, Prokurator Generalny stwierdza, że podmioty te nie mają wspólnej cechy relewantnej. Kasa Krajowa, zgodnie z poddaną kontroli ustawą, nie sprawuje bowiem nadzoru finansowego nad SKOK, lecz jedynie je kontrolują. Z tymi uprawnieniami nie wiążą się kompetencje do podejmowania wobec kontrolowanych czynności o charakterze władczym, jakie są znamienne dla nadzoru sprawowanego przez Komisję Nadzoru Finansowego.
3.3.5. Zarzut naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).
Wobec art. 17, art. 24 ust. 5, art. 48 ust. 2 oraz art. 86 ust. 7 ustawy o skok Prokurator Generalny przedstawił argumentację zbieżną ze stanowiskiem Marszałka Sejmu.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia wynikającej z zasady demokratycznego państwa prawnego zasady poprawnej legislacji, Prokurator Generalny zauważa, że wskazane przez wnioskodawcę przepisy są związane z określeniem zasad sprawowania nadzoru nad działalnością kas przez Komisję Nadzoru Finansowego (art. 7 ust. 5 pkt 1-3, art. 18 ust. 4-5 , art. 21 ust. 2 pkt 4, art. 24 ust. 4, art. 51 ust. 2 , art. 71 ust. 1-2 oraz ust. 4 pkt 2, art. 76 ust. 1 i art. 87 ustawy o skok). Posłużenie się przez ustawodawcę zwrotami i wyrażeniami niedookreślonymi jest – w wypadku kwestionowanych przepisów – zabiegiem celowym. Materia związana z regulacją nadzoru nad instytucjami finansowymi wymaga np. posługiwania się kategoriami ekonomicznymi, których zdefiniowanie w tekście prawnym może być utrudnione. Z tego punktu widzenia użycie pojęć ogólnych może wprowadzić obszar luzu decyzyjnego, pozostawionego Komisji Nadzoru Finansowego, co jednak powinno umożliwić temu organowi efektywne wykonywanie swojej funkcji. Należy również pamiętać, że zakwestionowane przepisy zawierają zwroty i wyrażenia niedookreślone, które funkcjonują już w ustawie – Prawo bankowe, i – co więcej – stanowią często element określający stan faktyczny uzasadniający podjęcie przez Komisję Nadzoru Finansowego decyzji nadzorczych.
3.3.6. Zarzut naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji.
Zdaniem Prokuratora Generalnego, istotą zarzutów sformułowanych wobec art. 18 ust. 5, art. 24 ust. 6, art. 46 ust. 3, art. 62 ust. 1 i art. 64 ust. 3 ustawy o skok jest naruszenie konstytucyjnego systemu źródeł prawa – ze względu na przekazanie do unormowania aktem prawnym rangi podustawowej materii ustawowej (upoważnienia zawarte w art. 18 ust. 5, art. 46 ust. 3 i art. 62 ust. 3) oraz zawarcie w upoważnieniu niepełnych, niespełniających konstytucyjnego standardu wytycznych (art. 24 ust. 6 i art. 64 ust. 3).
Odnosząc się do zarzutów sformułowanych wobec art. 24 ust. 6 ustawy o skok, Prokurator Generalny uznał, że oparte są one na zbyt formalnej ocenie krytycznego stanowiska, jakie sformułował Trybunał Konstytucyjny wobec stosowania w przepisach upoważniających pojęć „zasady i tryb postępowania”. Ustawodawca, w zaskarżonym przepisie nie powierzył ministrowi właściwemu do spraw instytucji finansowych określenia – w drodze rozporządzenia – jakiejkolwiek procedury (postępowania), zaś użyte w analizowanym przepisie pojęcie „zasady” odpowiada w istocie określeniu „metoda”, „metodyka” czy „sposób”. W upoważnieniu zawarto wytyczne wskazujące rodzaj i poziom występującego w działalności kas ryzyka, które powinno zostać uwzględnione przy konstrukcji metody obliczania współczynnika wypłacalności kasy.
Z kolei w art. 64 ust. 3 ustawy o skok, który upoważnia ministra właściwego do spraw instytucji finansowych do określenia, w drodze rozporządzenia, „szczegółowych zasad i trybu wykonywania czynności kontrolnych w kasach i Kasie Krajowej”, wadliwość przyjętej nomenklatury jest w istotny sposób niwelowana rzeczywistym zakresem regulacji powierzonej rozporządzeniu. W ustawie zawarto bowiem szczegółowe i najistotniejsze unormowania dotyczące zarówno zasad, jak i trybu dokonywania czynności kontrolnych (por. art. 64 ust. 1 i art. 65-69 ustawy). Regulacji aktem wykonawczym pozostawiono zatem jedynie materię nieobejmującą zakresu normowania ustawy, o znaczeniu ubocznym.
Również upoważnienie zawarte w art. 18 ust. 5 ustawy o skok ma charakter wyłącznie dookreślający materię uregulowaną w art. 18 ust. 4 ustawy, w którym wskazano wymagane kwalifikacje niezbędne do kierowania działalnością kasy.
Z kolei upoważnienie zawarte w art. 46 ust. 3 ustawy, przyznające Prezesowi Rady Ministrów uprawnienie do określenia wysokości składki wnoszonej przez SKOK do Kasy Krajowej, należy odczytywać łącznie z unormowaniem zawartym w ust. 2 tego artykułu, w którym określono maksymalny pułap składki na poziomie 0,024% aktywów kasy. Swoboda Prezesa Rady Ministrów ustalania wysokości składki jest zatem ustawowo ograniczona przepisem, pełniącym zarazem funkcję gwarancyjną wobec spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych. Pozostałe elementy upoważnienia odnoszą się do kwestii technicznych (terminy uiszczania składki i sposób jej obliczania).
Zdaniem Prokuratora, art. 62 ust. 1 ustawy o skok, upoważniający ministra do spraw instytucji finansowych do określenia wiążących kasy norm dopuszczalnego ryzyka w ich działalności, należy odczytywać w kontekście szeregu przepisów ustawy, w których sformułowano rozmaite normy „ostrożnościowe” (przepisy art. 29-38). Zakres regulacji powierzonej ministrowi do spraw instytucji finansowych musi mieścić się w tak zakreślonych ramach i nie może dowolnie modyfikować owych ustawowych norm „ostrożnościowych”.
3.3.7. Zarzut naruszenia przez art. 54 ust. 1 ustawy o skok art. 2 i wynikającej z niego zasady ochrony praw nabytych oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji.
W opinii Prokuratora Generalnego, podstawą zarzutu jest założenie, że wskutek pominięcia w katalogu funduszy własnych Kasy Krajowej funduszu stabilizacyjnego, nastąpiła zmiana charakteru tego funduszu i przestał on być funduszem własnym Kasy Krajowej, przez co „pozbawiona ona została wypracowanej przez siebie nadwyżki, która zasiliła ten fundusz”.
Prokurator, podobnie jak Marszałek Sejmu, podkreśla, że zaskarżona regulacja właściwie nie wprowadza jakościowej zmiany w zakresie dysponowania przez Kasę Krajową funduszem stabilizacyjnym. Ponadto z brzmienia art. 51 nie wynika jednoznacznie, że zawiera on wyczerpujący katalog funduszy własnych Kasy Krajowej. Za uznaniem funduszu stabilizacyjnego za fundusz własny Kasy Krajowej może w takiej sytuacji przemawiać treść powołanego już art. 78 Prawa spółdzielczego (stosowanego na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy, w myśl którego w zakresie nieuregulowanym ustawą do Kasy Krajowej stosuje się przepisy Prawa spółdzielczego).
Wobec art. 48 ust. 2, art. 91 ust. 1 i 2 oraz art. 93 Prokurator Generalnego przedstawił argumentację zbieżną ze stanowiskiem Marszałka Sejmu.
3.3.8. Zarzut naruszenia przez art. 7 ust. 6 ustawy o skok art. 93 ust. 1 Konstytucji.
Prokurator Generalny zgadza się z argumentem wnioskodawcy, że pomiędzy KNF a „założycielami” kasy, którymi mogą być – zasadniczo – osoby fizyczne (por. art. 10 ustawy), nie istnieje związek podległości, tym samym akty prawa wewnętrznego KNF nie mogą bezpośrednio oddziaływać na te podmioty. Jednak nie przesądza to o niekonstytucyjności zakwestionowanej regulacji. Zdaniem Prokuratora wzór wniosku, jaki zostanie określony przez Komisję Nadzoru Finansowego, nie ma – w świetle przepisów art. 7 ustawy – charakteru bezwzględnie obowiązującego, w tym sensie, że złożenie wniosku o wydanie zezwolenia na założenie kasy w sposób odbiegający od wzoru nie dyskwalifikuje tego dokumentu ani formalnie, ani materialnie. Unormowanie zawarte w zaskarżonym art. 7 ust. 6 ustawy należy więc traktować jako upoważnienie do wydania normy technicznej, której rolą jest ułatwienie założycielom kasy poprawnego sformułowania wniosku, tak by zawierał on niezbędne elementy umożliwiające merytoryczną kontrolę wniosku. Z tego względu zaskarżony przepis art. 7 ust. 6 ustawy jest zgodny z art. 93 ust. 1 Konstytucji.

4. W związku z przedmiotem wniosku Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa w Sopocie (dalej: Kasa Krajowa) przedstawiła opinie, raporty oraz informacje dotyczące sytuacji SKOK, a także projektu zakwestionowanej ustawy (pisma z: 14 i 17 maja, 22 i 23 czerwca, 3 września, 8 października 2010 r., 24 lutego i 1 kwietnia 2011 r.).
Ponadto pismem z 7 września 2010 r. Kasa Krajowa wniosła o wezwanie jej w trybie art. 38 pkt 4 ustawy o TK do udziału w niniejszej sprawie. Zdaniem Kasy Krajowej, rozpoznanie zarzutów podniesionych we wniosku Prezydenta nie jest możliwe bez uwzględnienia szeregu szczegółowych i precyzyjnych informacji i danych, którymi dysponuje Kasa Krajowa z racji swoich ustawowych funkcji, sprawowanych na podstawie obowiązującej ustawy o skok.

5. Pismem z 3 marca 2011 r. Prezydent RP ograniczył wniosek, złożony 30 listopada 2009 r., do zbadania zgodności:
a) art. 17 pkt 1 ustawy o skok z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
b) art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą lex retro non agit.
W pozostałym zakresie, stosownie do art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.) wniósł o umorzenie postępowania.

II

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wnioskodawca może do rozpoczęcia rozprawy wycofać wniosek, pytanie prawne albo skargę konstytucyjną.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że prawo do cofnięcia wniosku przed rozpoczęciem rozprawy mieści się w granicach swobodnego uznania wnioskodawcy i jest jednym z przejawów zasady dyspozycyjności, na której opiera się postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym (por. postanowienie TK z 15 stycznia 2007 r., sygn. K 17/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 6). Cofnięcie wniosku przed rozpoczęciem rozprawy nie podlega zatem kontroli Trybunału Konstytucyjnego, co w konsekwencji prowadzi do umorzenia postępowania stosownie do art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK (zob. Z. Czeszejko-Sochacki, L. Garlicki, J. Trzciński, Komentarz do ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, Warszawa 1999, s. 112). W ustawie o TK nie przewidziano możliwości cofnięcia wniosku w części. Trybunał Konstytucyjny, stosując jednak jedną z podstawowych metod wykładni – argumentum a major ad minus – dopuszcza cofnięcie wniosku także w pewnym zakresie (zob. postanowienia TK z: 18 listopada 2002 r., sygn. K 1/01, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 87; 21 lipca 2004 r., sygn. U 16/02, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 79).
Prawo do cofnięcia wniosku przysługuje wszystkim podmiotom, którym Konstytucja przyznaje przymiot wnioskodawcy w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym, a więc także Prezydentowi. Linia orzecznicza Trybunału potwierdzająca zasadność tego poglądu ukształtowała się jeszcze na gruncie poprzednich przepisów konstytucyjnych. W postanowieniu z 13 lutego 1991 r., sygn. K 14/90 (OTK w 1991 r., poz. 12), Trybunał uznał, że „Prezydent (…) ma prawo cofnąć wniosek do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją ustawy jeszcze nie podpisanej i nie ogłoszonej i że cofnięcie to zamyka możliwość rozpatrzenia wniosku przed Trybunałem Konstytucyjnym”. Z kolei w postanowieniu z 7 marca 1995 r., sygn. K 3/95 (OTK w 1995 r., poz. 5) Trybunał stwierdził, że „wycofanie wniosku przez Prezydenta nie daje Trybunałowi Konstytucyjnemu możliwości dalszego prowadzenia sprawy z inicjatywy własnej”, ponieważ „jest związany cofnięciem wniosku i musi w takim wypadku umorzyć postępowanie”.
Poglądy wyrażone w obu tych orzeczeniach Trybunał podtrzymał pod rządami obowiązującej Konstytucji. W postanowieniu z 13 października 2010 r., sygn. Kp 2/10, Trybunał podkreślił, że „każdy wnioskodawca jest w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym dominus causae. To on decyduje o wystąpieniu z wnioskiem i o jego zakresie (…). Wnioskodawca może do rozpoczęcia rozprawy wycofać wniosek (…). Nie ma żadnych powodów, by sądzić, że reguła ta nie dotyczy Prezydenta”. Powyższe stanowisko Trybunał potwierdził w postanowieniu z 18 października 2010 r., sygn. Kp 1/10 (OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 93).
Kierując się tymi ustaleniami, należy stwierdzić, że Prezydent skutecznie cofnął wniosek w zakresie dotyczącym badania: całości ustawy o skok z art. 2, art. 20, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 58 ust. 1, art. 64, art. 92 ust. 1 i art. 93 ust. 1 Konstytucji oraz
– art. 7, art. 8 ust. 2 i 3, art. 21, art. 51 ust. 1 i ust. 3-6, art. 53 ust. 2 i 3 oraz art. 86 ustawy o skok z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i art. 58 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
– art. 4, art. 20, art. 24 ust. 5, art. 30 ust. 2, art. 32, art. 43, art. 44 ust. 1, art. 48 ust. 2, art. 49 ust. 1, art. 51 ust. 2, art. 52 ust. 2 oraz art. 64 ust. 2 ustawy o skok z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
– art. 7 ust. 5 pkt 1-3, art. 18 ust. 4 i 5, art. 21 ust. 2 pkt 4, art. 24 ust. 4 oraz art. 87 ustawy o skok z art. 2 Konstytucji,
– art. 18 ust. 5, art. 24 ust. 6, art. 46 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 ustawy o skok z art. 92 ust. 1 Konstytucji,
– art. 54 ust. 1 ustawy o skok w zakresie, w jakim pomija wśród funduszy własnych Kasy Krajowej fundusz stabilizacyjny, z art. 2 i art. 64 ust. 2 Konstytucji,
– art. 71 ust. 1 i 2, ust. 4 pkt 2, art. 72, art. 73, art. 76, art. 78 ust. 3 oraz art. 79 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o skok z art. 2, art. 12 i art. 58 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
– art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z art. 64 ust. 2 Konstytucji,
– art. 93 ustawy o skok z art. 2 Konstytucji,
– art. 7 ust. 6 ustawy o skok z art. 93 ust. 1 Konstytucji.
W tym zakresie postępowanie, zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK, należało umorzyć.
W związku ze skutecznym cofnięciem wniosku w zakresie wskazanym powyżej Trybunał umorzył także postępowanie co do zarzutu naruszenia przez te regulacje nakazu dochowania prawidłowego trybu ustawodawczego, wywodzonego z art. 2 Konstytucji.
Tym samym niniejszy wniosek został ograniczony do zbadania zgodności:
a) art. 17 pkt 1 ustawy o skok z art. 2, art. 20, art. 22, art. 32 ust. 1 i art. 58 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji,
b) art. 91 ust. 1 i 2 ustawy o skok z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą lex retro non agit.

Z tych wszystkich względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak na wstępie.