Pełny tekst orzeczenia

POSTANOWIENIE
z dnia 26 stycznia 2011 r.
Sygn. akt Ts 132/09

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Teresa Liszcz,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Alicji D.-S. w sprawie zgodności:
1) § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 maja 2007 r. w sprawie recept lekarskich (Dz. U. Nr 97, poz. 646, ze zm.);
2) § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 28 września 2004 r. w sprawie recept lekarskich (Dz. U. Nr 213, poz. 2164);
3) § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 maja 2003 r. w sprawie recept lekarskich (Dz. U. Nr 85, poz. 785, ze zm.) z
art. 2, art. 22 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej skierowanej do Trybunału Konstytucyjnego 4 czerwca 2009 r. skarżąca zarzuciła niezgodność trzem tożsamym treściowo przepisom, tj. § 16 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 maja 2007 r. w sprawie recept lekarskich (Dz. U. Nr 97, poz. 646, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2007 r.); § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 28 września 2004 r. w sprawie recept lekarskich (Dz. U. Nr 213, poz. 2164; dalej: rozporządzenie z 2004 r.) oraz § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 10 maja 2003 r. w sprawie recept lekarskich (Dz. U. Nr 85, poz. 785, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2003 r.) z art. 2, art. 22 oraz art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Skarżąca wskazuje, że kwestionowane przepisy rozporządzeń były podstawą ingerencji w wolność działalności gospodarczej, co prowadzi do ich niezgodności z Konstytucją, gdyż art. 22 Konstytucji dopuszcza możliwość ograniczeń tej wolności jedynie w akcie prawnym rangi ustawy. Ponadto w treści kwestionowanych regulacji skarżąca dopatruje się naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji (zarzut ten został powiązany z konstytucyjną regulacją prawa własności i swobody działalności gospodarczej). Uzasadnieniem tego twierdzenia skarżącej ma być treść ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2008 r. Nr 136, poz. 857, ze zm.; dalej: u.z.l.l.d.), na podstawie której wydane zostały kwestionowane akty wykonawcze. Ustawa o zawodach lekarza i lekarza dentysty – wskazuje skarżąca – nie reguluje materii realizacji recept lekarskich, zatem wydane w oparciu o art. 45 ust. 3 u.z.l.l.d. akty wykonawcze nie mogą odnosić się do tych zagadnień, bo stoi temu na przeszkodzie wynikający z art. 92 ust. 1 Konstytucji związek treściowy między ustawą a aktem wykonawczym do ustawy. W skardze wskazano również na niezgodność przepisów rozporządzeń z konstytucyjną regulacją prawa własności, choć twierdzenia tego nie uzasadniono.
Skarga konstytucyjna została skierowana w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy.
Skarżąca prowadzi aptekę, której działalność stała się przedmiotem kontroli dokonanej przez Narodowy Fundusz Zdrowia. W okresie objętym kontrolą stwierdzono szereg formalnych uchybień w wystawieniu i realizacji recept, które skutkowały częściową odmową przyznania refundacji (sporna kwota została potrącona przez NFZ ze środków pieniężnych przekazanych skarżącej). Pozwem z dnia 14 sierpnia 2008 r. skarżąca wniosła o zasądzenie od NFZ spornej kwoty jako bezpodstawnie potrąconej. Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 r. (sygn. akt I C 1125/08) Sąd Rejonowy w Białymstoku oddalił powództwo. Apelacja skarżącej została oddalona wyrokiem Sądu Okręgowego w Białymstoku z dnia 19 lutego 2009 r. (sygn. akt II Ca 84/09).

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna jest sformalizowanym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Dla możliwości jej merytorycznego rozpoznania niezbędne jest spełnienie przez skarżącego szeregu przesłanek wynikających zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i art. 46 oraz 47 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Podkreślenia wymaga, że Trybunał Konstytucyjny – zgodnie z art. 66 ustawy o TK – jest związany granicami skargi, co oznacza, że to sam skarżący wyznacza nie tylko przedmiot zaskarżenia, ale również konstytucyjne wzorce niezbędne do badania konstytucyjności kwestionowanej regulacji. Istniejące uchybienia formalne skargi nie mogą być przy tym usuwane przez Trybunał działający ex officio.
Wstępna kontrola złożonej skargi konstytucyjnej prowadzi do wniosku, że nie może być jej nadany dalszy bieg. Zgodnie z art. 46 ustawy o TK przedmiotem skargi można uczynić jedynie taki przepis ustawy, który stanowiąc podstawę ostatecznego orzeczenia organu władzy publicznej, zawiera w treści wadę skutkującą naruszeniem konstytucyjnych wolności lub praw skarżącego. Jak wskazano w postanowieniu TK z dnia 13 października 2004 r.: „jedną z podstawowych przesłanek dopuszczalności występowania ze skargą konstytucyjną jest wymóg uczynienia jej przedmiotem takich przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, które wykazują specyficzną i złożoną kwalifikację normatywną. Po pierwsze, winny one stanowić podstawę prawną ostatecznego orzeczenia sądu lub organu administracji publicznej, z którego wydaniem wiąże skarżący zarzut naruszenia przysługujących mu konstytucyjnych wolności lub praw. Po drugie, formułując zarzut naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw, skarżący winien wykazać, że to właśnie w treści kwestionowanych przepisów upatrywać należy źródła takiego naruszenia. Zasadniczo więc, występując ze skargą konstytucyjną skarżący winien uprawdopodobnić, że przywrócenie stanu zgodności z Konstytucją warunkowane jest usunięciem z systemu prawnego normy, która doprowadziła do niedozwolonej ingerencji w jego status konstytucyjny” (Ts 55/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 299). Mając na względzie powyższe ustalenia, już na samym wstępie Trybunał wyraża zasadniczą wątpliwość co do prawidłowości określenia przedmiotu skargi. Skarżąca kwestionuje § 16 ust. 1 rozporządzenia z 2007 r. oraz § 17 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r. i 2003 r. Z przepisami tymi łączy zarzuty naruszenia wolności działalności gospodarczej i prawa własności wynikające – jej zdaniem – z odmowy refundacji zrealizowanych recept przez Narodowy Fundusz Zdrowia. Przedmiotem unormowań wspomnianych aktów wykonawczych jest (było) zagadnienie realizacji recept dotkniętych uchybieniami formalnymi, przepisy te nie regulowały kwestii rozliczeń finansowych pomiędzy Narodowym Funduszem Zdrowia a podmiotami prowadzącymi apteki. Trudno zatem, mając na względzie podnoszone w skardze zarzuty, uznać, że zostały one powiązane z przepisami stanowiącymi podstawę normatywną orzeczeń organów władzy publicznej w sprawie skarżącej. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego spór, który toczył się między skarżącą a NFZ dotyczył refundacji, jaka przysługuje aptece w oparciu o art. 63 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, ze zm.). Podstawa normatywna analizy dokumentacji uprawniającej do ustalenia wysokości refundacji oraz wypłaty tego świadczenia wynika nie z przepisów zaskarżonych rozporządzeń, lecz właśnie z tej ustawy. Bez uwzględnienia powyższej regulacji niemożliwe jest skuteczne sformułowanie zarzutów niekonstytucyjności. Jak podniesiono w postanowieniu TK z dnia 6 lipca 2005 r. „skarżący może uczynić przedmiotem zaskarżenia wyłącznie przepisy zastosowane w jego sprawie, które legły u podstaw ostatecznego jej rozstrzygnięcia przez sąd lub organ administracji publicznej. Warunek ten spełniony jest wówczas, gdy kwestionowany w skardze akt normatywny determinuje w sensie normatywnym treść orzeczenia przyjętego za podstawę skargi w tym jego aspekcie, w którym skarżący upatruje naruszenia przysługujących mu praw lub wolności o charakterze konstytucyjnym” (SK 25/03, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 83). Podobne stanowisko zostało wyrażone w postanowieniu z dnia 22 maja 2007 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził w nim: „kontrola konstytucyjna inicjowana w wyniku skargi konstytucyjnej nie jest kontrolą abstrakcyjną, lecz kontrolą konkretną. Przedmiotem kontroli, jak wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny, jest ta norma, która wiąże się ze stanem faktycznym skargi” (SK 38/05, OTK ZU 6/A/2007, poz. 59). Skoro skarżąca łączy zarzut naruszenia swobody działalności gospodarczej z faktem nieprzyznania jej refundacji za leki, to zobowiązana była objąć przedmiotem zaskarżenia przepisy, będące podstawą do jej odebrania. Zaskarżenie jedynie przepisów wymienionych w petitum aktów wykonawczych nie może być uznane za prawidłowe wypełnienie obowiązku dokładnego określenia przedmiotu skargi, do czego skarżąca jest zobowiązana na podstawie art. 46 i art. 47 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK. Okoliczność ta powoduje, że skarga konstytucyjna nie może zostać merytorycznie rozpoznana.
Dalsza analiza skargi konstytucyjnej dostarcza kolejnych argumentów za odmową nadania jej dalszego biegu. W skardze podniesiono, że niekonstytucyjność rozporządzeń wynika z dwóch powodów. Po pierwsze, zakres przedmiotowy ustawy zawierającej upoważnienie do wydania tych aktów – tj. ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty nie obejmuje realizacji recept lekarskich i dlatego kwestie te nie mogą zostać uszczegółowione w akcie wykonawczym do ustawy. Po drugie zaś pozbawienie prawa do uzyskania refundacji z uwagi na uchybienia formalne recept lekarskich nie wynika – jak tego wymaga art. 22 Konstytucji – z aktu prawnego rangi ustawowej, lecz z aktu wykonawczego do ustawy. Oba twierdzenia cechuje oczywista bezzasadność.
Trybunał Konstytucyjny za nietrafny uznaje pogląd skarżącej dotyczący naruszenia art. 92 ust. 1 Konstytucji. Zarzut ten został oparty na nieistnieniu – zdaniem skarżącej – związku treściowego pomiędzy ustawą zawierającą upoważnienie do wydania aktów wykonawczych a tymi aktami. Tezie tej przeczy treść art. 45 u.z.l.l.d., zwłaszcza pierwsza i trzecia jednostka redakcyjna tego przepisu. Zgodnie z tymi unormowaniami lekarz może ordynować te środki farmaceutyczne i materiały medyczne, które są dopuszczone do obrotu w Rzeczypospolitej Polskiej na zasadach określonych w odrębnych przepisach.
W cytowanej jednostce redakcyjnej ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty ustawodawca posłużył się pojęciami „środków farmaceutycznych” oraz „materiałów medycznych”. Terminy te były używane przez prawodawcę w ustawie z dnia 10 października 1991 r. o środkach farmaceutycznych, materiałach medycznych, aptekach, hurtowniach i Inspekcji Farmaceutycznej (Dz. U. Nr 105, poz. 452, ze zm.). Ustawa z 1991 r., na podstawie art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo farmaceutyczne, ustawę o wyrobach medycznych oraz ustawę o Urzędzie Rejestracji Produktów Leczniczych, Wyrobów Medycznych i Produktów Biobójczych (Dz. U. Nr 126, poz. 1382), utraciła moc obowiązującą z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271). Ten ostatni akt prawny zastąpił termin „środek farmaceutyczny” terminem „produkt leczniczy”. Produktem tym zaś – zgodnie z art. 2 pkt 32 tej ustawy – jest „substancja lub mieszanina substancji, przedstawiana jako posiadająca właściwości zapobiegania lub leczenia chorób występujących u ludzi lub zwierząt podawana w celu postawienia diagnozy lub w celu przywrócenia, poprawienia lub modyfikacji fizjologicznych funkcji organizmu poprzez działania farmakologiczne, immunologiczne lub metaboliczne”. Termin ten – jak wynika z art. 5 pkt 9 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych – odpowiada również pojęciu „leku”. Z powyższych wywodów wynika, że „ordynowanie środków farmaceutycznych” oznacza aplikowanie leków i zawiera w sobie także czynność ich przepisywania, która – z kolei – wymaga sporządzenia stosownej recepty. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego materia sporządzania recept należy do zakresu przedmiotowego ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty. Upoważnienie Ministra Zdrowia do wydania rozporządzenia, w którym określi, jakim wymogom formalnym mają odpowiadać recepty lekarskie realizowane przez apteki, pozostaje w związku z przedmiotem ustawy upoważniającej, w której uregulowano zasady ordynowania środków medycznych.
Oczywiście bezzasadny jest również zarzut dotyczący naruszenia art. 22 Konstytucji. Kwestionowane akty wykonawcze nie pozbawiają bowiem skarżącej – jak to już zostało wyjaśnione – prawa do refundacji, gdyż w ogóle nie odnoszą się do tej materii. Możliwość ta wynika – choć nie explicite – z przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Na uwagę w tym kontekście zasługuje zwłaszcza art. 189 ust. 1 tej ustawy, przewidujący, że apteki są obowiązane udostępniać do kontroli na żądanie podmiotu zobowiązanego do finansowania świadczeń ze środków publicznych do wglądu recepty i przekazywać niezbędne dane, oraz art. 63 ust. 1 i 3, z treści którego wynika, że dopiero po przeprowadzeniu analizy przedstawionych przez aptekę zbiorczych zestawień recept i informacji podmiot zobowiązany do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych dokonuje refundacji ceny leku lub wyrobu medycznego wydawanego świadczeniobiorcy bezpłatnie lub za częściową odpłatnością. W oparciu o powyższe regulacje trudno uznać, że Narodowy Fundusz Zdrowia przekazuje środki finansowe abstrahując od formalnej poprawności analizowanej dokumentacji stanowiącej podstawę przyznania refundacji. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego interpretacja taka nosi znamiona rozumowania ad absurdum.
Raz jeszcze należy zatem podkreślić, że podstawą odmowy wydania refundacji nie stanowią – wbrew opiniom skarżącej – przepisy kwestionowanych aktów wykonawczych, lecz unormowania ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Nie były one jednak przedmiotem zaskarżenia.
Trybunał Konstytucyjny nie odnosił się do naruszenia konstytucyjnej regulacji prawa własności, gdyż rozważania temu poświęcone sprowadzają się wyłącznie do stwierdzenia takiego naruszenia, nie zostały poparte szerszą argumentacją, mającą wykazać, na czym polega nieproporcjonalna ingerencja w prawo własności.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny – na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 oraz art. 46 ust. 1 oraz art. 47 ust. 1 ustawy o TK – odmawia nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu.