Pełny tekst orzeczenia

139/11/A/2012



POSTANOWIENIE

z dnia 7 grudnia 2012 r.

Sygn. akt P 43/10



Trybunał Konstytucyjny w składzie:



Marek Zubik – przewodniczący

Zbigniew Cieślak

Maria Gintowt-Jankowicz – sprawozdawca

Andrzej Rzepliński



Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz,



po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2012 r., pytania prawnego Sądu Rejonowego dla miasta stołecznego Warszawy:

czy art. 210 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (Dz. U. z 2006 r. Nr 100, poz. 696, ze zm.) jest zgodny z art. 42 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,



p o s t a n a w i a:



na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.



UZASADNIENIE



I



1. Postanowieniem z 19 października 2010 r. Sąd Rejonowy dla m. st. Warszawy w Warszawie, V Wydział Karny, przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne, czy art. 210 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (Dz. U. z 2006 r. Nr 100, poz. 696, ze zm.; dalej: prawo lotnicze) jest zgodny z art. 42 ust. 1 Konstytucji.



1.1. Pytanie prawne przedstawiono na tle następującego stanu faktycznego.

Przed sądem pytającym zawisła sprawa przeciwko obwinionemu za popełnienie wykroczenia z art. 210 ust. 1 pkt 7 prawa lotniczego w związku z § 2 pkt 6 zarządzenia nr 81 z dnia 1 lipca 2010 r. Naczelnego Dyrektora Przedsiębiorstwa Państwowego „Porty Lotnicze” w sprawie bezpieczeństwa, ochrony i przepisów porządkowych na terenie Portu Lotniczego im. Fryderyka Chopina w Warszawie (dalej: zarządzenie nr 81/2010).

We wrześniu 2010 r. w Porcie Lotniczym im. Fryderyka Chopina w Warszawie obwiniony nie podporządkował się poleceniom funkcjonariuszy Straży Granicznej związanym z kontrolą bezpieczeństwa w terminalu A. Obwiniony odmówił zdjęcia z głowy turbanu, przez co uniemożliwił kontrolę swojej osoby pod kątem bezpieczeństwa, a tym samym doprowadził do wstrzymania kontroli bezpieczeństwa innych pasażerów przy stanowisku kontrolnym. W związku z niezastosowaniem się do polecenia funkcjonariuszy Straży Granicznej, wobec obwinionego zastosowano środki przymusu bezpośredniego wstrzymując jego dalszą podróż oraz zatrzymując paszport. Wobec odmowy przyjęcia przez obwinionego mandatu w kwocie 500 zł wystawionego przez Straż Graniczną, sprawę skierowano na drogę sądową.



1.2. W uzasadnieniu pytania prawnego sąd powołał następujące argumenty.

Sąd pytający wskazał, że art. 210 ust. 1 pkt 7 prawa lotniczego, który przewiduje, że karze grzywny podlega, kto „wbrew zakazom lub ostrzeżeniom podanym do powszechnej wiadomości przy pomocy tablic lub w inny sposób przez zarządzającego lotniskiem narusza postanowienia nakazów i zakazów ustanowionych przez zarządzającego”, jest przepisem blankietowym. Nie zawiera wszystkich znamion czynu zabronionego. Odsyła faktycznie do innego aktu normatywnego, w którym znajdować się mają elementy wykroczenia. W sprawie zawisłej przed sądem pytającym tym aktem jest zarządzenie nr 81/2010, a dokładnie § 2 pkt 6 tego zarządzenia, który stanowi, że na terenie portu lotniczego zabrania się „zakłócania spokoju i porządku publicznego oraz utrudniania lub uniemożliwiania wykonywania obowiązków personelowi lotniska i organom porządkowym”. Sąd pytający wskazał, że § 4 tego zarządzenia informuje o zagrożeniu karą grzywny za nieprzestrzeganie wymienionych przepisów porządkowych zgodnie z art. 210 ust. 1 pkt 7 prawa lotniczego.

W ocenie sądu pytającego, wydanie zarządzenia nr 81/2010 mieści się w uprawnieniach zarządzającego lotniskiem. Jednakże z uwagi na to, że wydane w ten sposób przepisy stanowią podstawę określenia znamion wykroczenia, sprawca może zostać ukarany karą grzywny. Zdaniem sądu pytającego, w pewnych sytuacjach grzywna ta może zostać zamieniona nawet na zastępczą karę aresztu. A zatem powstaje wątpliwość, czy doprecyzowanie treści normatywnej art. 210 ust. 1 pkt 7 prawa lotniczego może nastąpić w formie „postanowień nakazów i zakazów ustanowionych przez zarządzającego lotniskiem” zawartych w jego zarządzeniu.

Sąd pytający powołał się na wyrok z 8 lipca 2003 r. o sygn. P 10/02 (OTK ZU nr 6/A/2003, poz. 62), w którym Trybunał Konstytucyjny uznał, iż w świetle art. 87 Konstytucji nakazy i zakazy adresowane do podmiotów nie znajdujących się w stosunku podległości organizacyjnej wobec organu stanowiącego prawo muszą mieć charakter powszechnie obowiązujący. Takiego charakteru – zdaniem sądu pytającego – nie mają postanowienia zarządzającego lotniskiem. W ocenie sądu pytającego, karze grzywny, która w skrajnych wypadkach może zostać zamieniona na karę aresztu, nie można również przypisać przymiotu małej dolegliwości.

Sąd pytający uznał, że w związku z przedstawionym pytaniem prawnym pozostaje wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 lipca 2006 r. o sygn. P 33/05 (OTK ZU nr 7/A/2006, poz. 83). W wyroku tym Trybunał stwierdził, że art. 210 ust. 1 pkt 5 prawa lotniczego jest niezgodny z art. 42 ust. 1 Konstytucji. Derogowany przepis przewidywał, że karze grzywny podlega ten kto „nie wykonuje zarządzeń i poleceń zarządzającego lotniskiem związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa lotów lub porządkiem na lotnisku, o których mowa w art. 82 pkt 3 ustawy”. W ocenie sądu pytającego, w rzeczywistości jedyną różnicą między przepisem, który został uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny, a zaskarżonym art. 210 ust. 1 pkt 7 prawa lotniczego, jest okoliczność podania zakazów lub ostrzeżeń do powszechnej wiadomości przy pomocy tablic lub w inny sposób przez zarządzającego lotniskiem. Ponadto sąd pytający zaznaczył, że art. 210 ust. 1 pkt 5 prawa lotniczego bezpośrednio w swej treści używał terminów „zarządzenia i polecenia zarządzającego lotniskiem”, a w pkt 7 tego przepisu mowa jest o „naruszeniu postanowień nakazów i zakazów ustanowionych przez zarządzającego”, które i tak są określone w jego zarządzeniach.

Zarazem sąd pytający podkreślił, że przy ocenie zaskarżonego art. 210 ust. 1 pkt 7 prawa lotniczego należy mieć na uwadze art. 68 ust. 2 pkt 2 oraz art. 80 prawa lotniczego, które nakładają na zarządzającego lotniskiem obowiązki o charakterze publicznoprawnym w celu zapewnienia bezpieczeństwa i porządku na terenie lotniska. W konsekwencji – zdaniem sądu pytającego – ustawodawca wyjątkowo mógłby wyposażyć zarządzającego w możliwość egzekwowania reguł przez niego wprowadzonych. Całkowite wyeliminowanie możliwości doprecyzowania znamion czynu zabronionego w przepisach pozaustawowych mogłoby prowadzić do nadmiernej szczegółowości i kazuistyki norm karnych, a także przewlekłości w ich tworzeniu w sytuacji, gdy konieczne jest natychmiastowe działanie.

Sąd pytający wskazał, że od udzielenia odpowiedzi na postawione pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie zawisłej przed nim sprawy, nie rozwijając jednak tego twierdzenia.



2. Pismem z 13 lipca 2011 r. stanowisko w sprawie zajął Marszałek Sejmu, wnosząc o stwierdzenie, że art. 210 ust. 1 pkt 7 prawa lotniczego jest zgodny z art. 42 ust. 1 Konstytucji.

Zdaniem Marszałka Sejmu, nie ulega wątpliwości, że zakwestionowana regulacja ma charakter represyjny. A zatem zasadnicze znaczenie z punktu widzenia zarzutów sformułowanych w pytaniu prawnym ma ustalenie, czy brzmienie lub konstrukcja art. 210 ust. 1 pkt 7 prawa lotniczego przesądza o jego blankietowości i – ewentualnie – w jakim zakresie. Marszałek Sejmu wskazał, że z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, iż kryteria oceny konstytucyjności przepisów represyjnych różnią się w zależności od tego, czy badane przepisy mają charakter blankietu zupełnego, czy blankietu częściowego (niezupełnego, niepełnego).

Marszałek Sejmu podzielił pogląd sądu pytającego na temat pewnego podobieństwa zakwestionowanego przepisu do art. 210 ust. 1 pkt 5 prawa lotniczego, który został derogowany wyrokiem Trybunału o sygn. P 33/05. Marszałek Sejmu zaznaczył, że nie oznacza to aprobaty klasyfikowania tego przepisu w sposób przyjęty w wyroku Trybunału. Zdaniem Marszałka Sejmu, art. 210 ust. 1 pkt 5 oraz 7 nawiązują do art. 82 pkt 3 prawa lotniczego. Ten ostatni przepis wskazuje na cztery formy aktów wydawanych przez zarządzającego lotniskiem: zarządzenia, nakazy, zakazy oraz polecenia. Rozważane punkty art. 210 ust. 1 prawa lotniczego sankcjonują naruszenie wspomnianych aktów, ujmując je w dwie kategorie: zarządzenia i polecenia (derogowany pkt 5) oraz nakazy i zakazy (pkt 7), przy czym z kontekstu normatywnego wynika, że tylko akty należące do drugiej grupy muszą być podane przez zarządzającego lotniskiem do powszechnej wiadomości. W ocenie Marszałka Sejmu, w związku z tym, że tylko nakazy i zakazy muszą być podane do powszechnej wiadomości, można wyprowadzić wniosek, że mają one charakter abstrakcyjno-generalny. Odróżnia je to od zarządzeń i poleceń, które odczytywane są przez Sejm jako akty konkretno-indywidualne (akty stosowania prawa). Marszałek Sejmu wskazał, że dystynkcji tej nie uwzględnił Trybunał w wyroku o sygn. P 33/05.

Nawiązując do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 lipca 2009 r. o sygn. P 65/07 (OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 114) Marszałek Sejmu uznał, że zasadnicze elementy czynu zabronionego, za który orzeczona może być kara grzywny na podstawie art. 210 ust. 1 pkt 7 prawa lotniczego, zostały określone w ustawie. W szczególności określony został podmiot podlegający karze, jako ten, kto „narusza postanowienia nakazów i zakazów ustanowionych przez zarządzającego” lotniskiem. Wskazane zostało również zachowanie podlegające karaniu, a polegające na naruszeniu postanowień nakazów i zakazów ustanowionych przez zarządzającego lotniskiem, wbrew zakazom lub ostrzeżeniem podanym do powszechnej wiadomości przy pomocy tablic lub w inny sposób przez zarządzającego. A zatem zaskarżony przepis nie stanowi blankietu zupełnego.

Zdaniem Marszałka Sejmu, należy ustalić, czy represyjne przepisy blankietowe mogą odsyłać do aktów nienależących do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Marszałek Sejmu wskazał, że w orzecznictwie Trybunału widoczne jest łagodzenie restrykcyjnego stanowiska, zgodnie z którym wszelkie nakazy i zakazy adresowane do podmiotów nieznajdujących się w stosunku podległości organizacyjnej wobec organu stanowiącego prawo muszą mieć charakter powszechnie obowiązujący. W wyroku z 9 czerwca 2010 r. o sygn. SK 52/08 (OTK ZU nr 5/A/2010, poz. 50) Trybunał stwierdził, że przepisy karne o charakterze blankietów częściowych (niezupełnych, niepełnych) mogą odsyłać do aktów o charakterze prawa wewnętrznego czy aktów stosowania prawa. Tym samym – w ocenie Marszałka Sejmu – Trybunał zaakceptował dominujący w doktrynie pogląd, że w standardzie konstytucyjnym mieści się możliwość wyjątkowego odesłania w przepisie ustawy także do umowy międzynarodowej, przepisów prawa europejskiego, zaleceń, aktów tzw. miękkiego prawa międzynarodowego, jak również innych źródeł, takich jak decyzje administracyjne, zakresy obowiązków, regulaminy, umowy o pracę, obowiązki wynikające ze służby.

Mając na uwadze powyższe, Marszałek Sejmu uznał, że z art. 42 ust. 1 Konstytucji nie wynika bezwzględny zakaz posługiwania się przy konstruowaniu przepisów represyjnych odesłaniami do aktów niemieszczących się w katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym, ustalenie, że art. 210 ust. 1 pkt 7 prawa lotniczego nie stanowi blankietu zupełnego, oznacza uznanie, iż przepis ten, w zakresie, w jakim odsyła do nakazów i zakazów zarządzającego lotniskiem, jest zgodny z art. 42 ust. 1 Konstytucji.

Zarazem Marszałek Sejmu wniósł o uznanie, że sprawę charakteryzuje „szczególna zawiłość” i przekazanie jej do rozpoznania pełnemu składowi Trybunału Konstytucyjnego. Marszałek Sejmu podkreślił, że przedstawione w sprawie stanowisko opiera się na założeniu, iż badany przepis nie jest blankietem zupełnym. Pogląd ten na gruncie orzecznictwa Trybunału jest jednak dyskusyjny. Ewentualna odmienna ocena zakwestionowanej regulacji rodzi potrzebę doprecyzowania wymogów, przy spełnieniu których konstytucyjnie dopuszczalne jest posługiwanie się konstrukcją blankietu zupełnego w przypadku przepisów represyjnych.

Marszałek Sejmu wskazał również, że gdyby Trybunał Konstytucyjny podzielił stanowisko sądu pytającego, a przy tym wyrok miałby zostać ogłoszony w Dzienniku Ustaw przed wejściem w życie ustawy z dnia 30 czerwca 2011 r. o zmianie ustawy – Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 170, poz. 1015) wprowadzającej art. 210 ust. 1 pkt 5a prawa lotniczego, należałoby odroczyć utratę mocy obowiązującej zaskarżonego przepisu do czasu wejścia w życie wskazanej ustawy. Zdaniem Marszałka Sejmu, pozwoliłoby to na uniknięcie powstania luki prawnej w zakresie odpowiedzialności karnej za naruszenie nakazów lub zakazów obowiązujących na lotniskach.



3. Pismem z 22 grudnia 2010 r. stanowisko w sprawie zajął Prokurator Generalny, wnosząc o stwierdzenie, że art. 210 ust. 1 pkt 7 prawa lotniczego jest niezgodny z art. 42 ust. 1 Konstytucji.

W ocenie Prokuratora Generalnego, art. 210 ust. 1 pkt 7 prawa lotniczego stanowi przykład przepisu blankietowego, gdyż nie zawiera nakazów ani zakazów, których naruszenie miałoby podlegać karze, jak również nie odsyła (jak przepis odsyłający) do konkretnych unormowań ustawowych, zawierających owe nakazy i zakazy. Znamiona wykroczenia, o którym mowa w tym przepisie, de facto zostały określone nie w przepisie prawa lotniczego ani w przepisie innego aktu normatywnego rangi ustawowej, ale w akcie prawnym rangi zarządzenia dyrektora przedsiębiorstwa, czyli organu pozostającego poza wyznaczonymi przez Konstytucję podmiotowymi granicami kompetencji prawotwórczych, dotyczących stanowienia źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

Prokurator Generalny odnotował, że przepisy prawa lotniczego były już przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego. W wyroku o sygn. P 33/05 Trybunał orzekł, iż art. 210 ust. 1 pkt 5 tej ustawy jest niezgodny z art. 42 ust. 1 Konstytucji. Biorąc pod uwagę zasady prawa represyjnego wskazane w tym wyroku, Prokurator Generalny uznał, że kwestionowany art. 210 ust. 1 pkt 7 prawa lotniczego narusza zasadę określoności przepisów prawa karnego (represyjnego) przez odesłanie do określenia znamion czynu zabronionego w przepisach nienależących do konstytucyjnego katalogu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Tym samym przepis ten jest niezgodny z art. 42 ust. 1 Konstytucji.

Prokurator Generalny podniósł, że wskazana przez sąd pytający regulacja § 2 pkt 6 zarządzenia nr 81/2010 ma charakter na tyle ogólny (wręcz lakoniczny) i nie do końca precyzyjny, że zasygnalizowany w pytaniu prawnym argument, iż stanowienie takich unormowań „w przepisach rangi ustawowej mogłoby prowadzić do nadmiernej przewlekłości w ich tworzeniu w sytuacji, gdy konieczne jest działanie natychmiastowe” – wydaje się nietrafny.



II



Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:



1. Dopuszczalność pytania prawnego.

Art. 193 Konstytucji przewiduje, że „Każdy sąd może przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą, jeżeli od odpowiedzi na pytanie prawne zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem”. Unormowanie to zostało powtórzone w art. 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). Wymóg zależności między odpowiedzią na pytanie prawne a rozstrzygnięciem sprawy toczącej się przed sądem określa się mianem przesłanki funkcjonalnej pytania prawnego.

Z uwagi na konieczność spełnienia przesłanki funkcjonalnej przedmiotem pytania prawnego może być tylko taki przepis (norma prawna), który zostanie zastosowany przy orzekaniu w sprawie, w której przedstawione zostało pytanie prawne (zob. postanowienia TK z 20 listopada 2008 r., sygn. P 18/08, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 168, cz. II, pkt 1.1 uzasadnienia oraz z 27 października 2008 r., sygn. P 1/07, OTK ZU nr 8/A/2008, poz. 150, cz. II, pkt 2 uzasadnienia, a także powołane tam orzecznictwo TK). Albowiem tylko w takim wypadku od odpowiedzi na pytanie prawne zależeć może rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem pytającym. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał, że kontrola konstytucyjności dokonywana na skutek przedstawienia pytania prawnego jest ściśle związana z indywidualną sprawą zawisłą przed sądem pytającym – ma charakter konkretny (zob. np. postanowienie TK z 26 lipca 2012 r., sygn. P 17/12, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 95, cz. II, pkt 2 uzasadnienia oraz powołane tam orzecznictwo).

W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny ma nie tylko kompetencję ale również obowiązek (w związku z art. 7 Konstytucji) oceny, czy zaskarżony przepis może być podstawą rozstrzygnięcia – znaleźć zastosowanie w indywidualnej sprawie zawisłej przed sądem pytającym (zob. postanowienie TK z 10 czerwca 2009 r., sygn. P 4/09, OTK ZU nr 6/A/2009, poz. 93, cz. II, pkt 3 uzasadnienia oraz M. Wiącek, Pytanie prawne sądu do Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2011, s. 149-166). Ocena ta nie może należeć wyłącznie do sądu pytającego, gdyż mogłoby to doprowadzić do zatarcia różnicy między przyjętym w Konstytucji rozróżnieniem uprawnienia do inicjowania abstrakcyjnej i konkretnej kontroli konstytucyjności prawa (zob. postanowienie TK o sygn. P 18/08, cz. II, pkt 1.4 uzasadnienia oraz postanowienie z 15 maja 2007 r., sygn. P 13/06, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 57, cz. II, pkt 1.2 uzasadnienia). W konsekwencji na wstępie postępowania konstytucyjnego należy zbadać, czy sąd pytający spełnił przesłankę funkcjonalną pytania prawnego.



2. Zaskarżony przepis oraz jego kontekst normatywny.



2.1. W sprawie, w której sąd pytający przedstawił pytanie prawne, Straż Graniczna wniosła o ukaranie obwinionego za niezastosowanie się do poleceń i utrudnianie wykonywania przez funkcjonariuszy Straży Granicznej czynności związanych z kontrolą bezpieczeństwa na lotnisku im. Fryderyka Chopina we wrześniu 2010 r. Wniosek o ukaranie wskazywał, że obwiniony dopuścił się wykroczenia z art. 210 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. – Prawo lotnicze (Dz. U. z 2012 r. poz. 933, ze zm.; dalej: prawo lotnicze). Przepis ten stanowi, że karze grzywny podlega, kto „wbrew zakazom lub ostrzeżeniom podanym do powszechnej wiadomości przy pomocy tablic lub w inny sposób przez zarządzającego lotniskiem narusza postanowienia nakazów i zakazów ustanowionych przez zarządzającego”.

Rozpoznając wniosek Straży Granicznej sąd stwierdził, że ustalenie zarzucanego obwinionemu czynu jako wykroczenia nastąpiło na podstawie art. 210 ust. 1 pkt 7 prawa lotniczego w związku z § 2 pkt 6 zarządzenia nr 81 z dnia 1 lipca 2010 r. Naczelnego Dyrektora Przedsiębiorstwa Państwowego „Porty Lotnicze” w sprawie bezpieczeństwa, ochrony i przepisów porządkowych na terenie Portu Lotniczego im. Fryderyka Chopina w Warszawie (dalej: zarządzenie nr 81/2010). Zgodnie z § 2 pkt 6 zarządzenia nr 81/2010, „na terenie Portu Lotniczego zabrania się zakłócania spokoju i porządku publicznego oraz utrudniania lub uniemożliwiania wykonywania obowiązków personelowi lotniska i organom porządkowym”. Sąd wskazał, że § 4 zarządzenia przewiduje, iż sankcję za nieprzestrzeganie wymienionych w nim przepisów porządkowych określa art. 210 ust. 1 pkt 7 prawa lotniczego. Po ustaleniu, że zarządzenie nr 81/2010 podane zostało do powszechnej wiadomości przez wywieszenie na lotnisku, sąd uznał, że art. 210 ust. 1 pkt 7 prawa lotniczego może stanowić normę sankcjonującą zarzucany obwinionemu czyn. Sąd powziął jednak wątpliwości co do konstytucyjności tego przepisu.



2.2. W uzasadnieniu pytania prawnego sąd wskazał, że zaskarżony art. 210 ust. 1 pkt 7 prawa lotniczego pozostaje w związku ze szczególnymi obowiązkami nałożonymi na zarządzającego lotniskiem w celu zapewnienia bezpieczeństwa i porządku na lotnisku. Obowiązki te wynikają z regulacji prawa międzynarodowego, unijnego oraz krajowego. Powołany przez sąd pytający art. 68 ust. 2 pkt 2 prawa lotniczego przewiduje, że zarządzający lotniskiem obowiązany jest prowadzić eksploatację lotniska w sposób zapewniający bezpieczeństwo lotów oraz sprawność obsługi użytkowników lotniska. Natomiast art. 80 prawa lotniczego stanowi, że zarządzający lotniskiem odpowiada za bezpieczną eksploatację lotniska, w tym za nałożone na niego zadania związane z ochroną lotniska. W związku z nałożonymi na zarządzającego lotniskiem obowiązkami, art. 82 pkt 3 prawa lotniczego przewiduje, że „w celu zapewnienia bezpiecznej eksploatacji lotniska zarządzający lotniskiem wydaje zarządzenia, nakazy lub zakazy oraz polecenia związane z zapewnieniem bezpieczeństwa i ochrony lotów oraz porządku na lotnisku, obowiązujące w stosunku do wszystkich osób znajdujących się na terenie lotniska”.

Art. 82 pkt 3 prawa lotniczego wskazuje na cztery rodzaje (formy) „dyspozycji” wydawanych na podstawie tego przepisu przez zarządzającego lotniskiem w celu zapewnienia bezpieczeństwa i ochrony lotów oraz porządku na lotnisku. Są to: zarządzenia, nakazy, zakazy oraz polecenia. Przepisem zawierającym normę sankcjonującą naruszenie powyższych dyspozycji zarządzającego lotniskiem był przede wszystkim art. 210 ust. 1 pkt 5 prawa lotniczego, który został derogowany wyrokiem Trybunał Konstytucyjnego z 21 lipca 2006 r. o sygn. P 33/05 (OTK ZU nr 7/A/2006, poz. 83). Przepis ten wprost odsyłał do art. 82 pkt 3 prawa lotniczego stanowiąc, że karze grzywny podlega, kto „nie wykonuje zarządzeń i poleceń zarządzającego lotniskiem związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa lotów lub porządkiem na lotnisku, o których mowa w art. 82 pkt 3 ustawy”.



2.3. W wyroku o sygn. P 33/05 Trybunał uznał, że art. 210 ust. 1 pkt 5 prawa lotniczego stanowi normę sankcjonującą czyny, których znamiona sprecyzowano w wydanym na podstawie art. 82 pkt 3 prawa lotniczego zarządzeniu nr 195 z 31 grudnia 2003 r. Naczelnego Dyrektora Przedsiębiorstwa Państwowego „Porty Lotnicze” (dalej: zarządzenie nr 195/2003) dotyczącym bezpieczeństwa i porządku na lotnisku. Tego typu zarządzenia porządkowe zawierają dyspozycje o charakterze generalno-abstrakcyjnym, które określają zachowania zabronione na lotnisku. W uzasadnieniu wyroku o sygn. P 33/05 Trybunał wskazał, że „Pojemna i zbiorczo określona kategoria zarządzeń i poleceń wydawanych przez zarządzającego lotniskiem obejmować może bardzo różne zakazy i nakazy, od czysto porządkowych i organizacyjnych, związanych z funkcjonowaniem każdej instytucji obsługującej większe grupy ludzi (dworca kolejowego, teatru, centrum sportowego, supermarketu), objęte zazwyczaj czysto wewnętrznymi regulaminami porządkowymi (jednak adresatom – użytkownikom takich miejsc wcześniej udostępnianymi, co stwarza możliwość zapoznania się z ich treścią), jak i nakazy i zakazy, które mogą niekiedy bardzo głęboko ingerować w sferę wolności, swobody poruszania się czy prywatność osób korzystających z lotnisk” (cz. III, pkt 3 uzasadnienia wyroku TK).

Po publikacji wyroku o sygn. P 33/05 w Dzienniku Ustaw, co miało miejsce 8 sierpnia 2006 r. (Dz. U. Nr 141, poz. 1008), derogowany został art. 210 ust. 1 pkt 5 prawa lotniczego, który Trybunał uznał za niezgodny z art. 42 ust. 1 Konstytucji. Jednakże zarządzający lotniskami nie czekali na wykonanie wyroku Trybunału – planowaną nowelizację prawa lotniczego. Albowiem uznano, że normę sankcjonującą czyny przewidziane w zarządzeniach w sprawie bezpieczeństwa lotów i porządku na lotnisku określa również art. 210 ust. 1 pkt 7 prawa lotniczego. Zarządzający lotniskami przyjęli, że skoro zarządzenia te podawane są do powszechnej wiadomości przez wywieszenie na lotnisku, to naruszenie przewidzianych w nich zakazów uzasadnia nałożenie grzywny na podstawie art. 210 ust. 1 pkt 7 prawa lotniczego.

W związku z powyższym, obowiązujące w czasie popełnienia zarzucanego obwinionemu czynu zarządzenie nr 81/2010, w przeciwieństwie do jednego ze swoich poprzedników – zarządzenia nr 195/2003, którego dotyczył wyrok Trybunału o sygn. P 33/05, przewidywało, że za naruszenie określonych w nim przepisów porządkowych grozi kara grzywny na podstawie art. 210 ust. 1 pkt 7 prawa lotniczego (a nie na podstawie art. 210 ust. 1 pkt 5). Wykładnię art. 210 ust. 1 pkt 7 prawa lotniczego przyjętą przez zarządzającego lotniskiem im. Fryderyka Chopina – a następnie również Straż Graniczną w sprawie, w której zadano pytanie prawne – podzielił sąd pytający. W uzasadnieniu pytania prawnego sąd stwierdził, że art. 210 ust. 1 pkt 5 i 7 w swej treści dotyczą „zasadniczo tej samej materii”.

Trybunał Konstytucyjny nie podziela rozumowania przyjętego przez sąd pytający. Wykładnia art. 210 ust. 1 pkt 7 prawa lotniczego nie może abstrahować od brzmienia i funkcji innych przepisów represyjnych prawa lotniczego. Biorąc pod uwagę mające konstytucyjne umocowanie dyrektywy racjonalności ustawodawcy, poprawnej legislacji oraz ścisłej wykładni przepisów prawa represyjnego, należy uznać, że art. 210 ust. 1 pkt 7 prawa lotniczego zawiera normę sankcjonującą naruszenie innych dyspozycji zarządzającego lotniskiem niż te, których dotyczył derogowany pkt 5 tego przepisu. Trybunał Konstytucyjny uznał również, że derogacja art. 210 ust. 1 pkt 5 prawa lotniczego nie mogła uzasadniać następczej rozszerzającej wykładni art. 210 ust. 1 pkt 7, nawet z uwagi na ewentualną lukę w prawie. Albowiem są to przepisy prawa represyjnego, których nie można wykładać rozszerzająco. W konsekwencji należy przyjąć, że art. 210 ust. 1 pkt 7 prawa lotniczego nie zawiera normy sankcjonującej czynów, których znamiona sprecyzowano w § 2 pkt 6 zarządzenia nr 81/2010, czyli typowym zarządzeniu porządkowym – przewidującym dyspozycje o charakterze generalno-abstrakcyjnym – wydanym na podstawie art. 82 pkt 3 prawa lotniczego. Normę taką przewidywał przed derogacją art. 210 ust. 1 pkt 5 prawa lotniczego.



2.4. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, trudności interpretacyjne, jakie uwidoczniły się na tle rozpatrywanej sprawy, powstały na skutek zwłoki ustawodawcy w wykonaniu wyroku Trybunału o sygn. P 33/05. Wyrok ten został opublikowany w Dzienniku Ustaw z 8 sierpnia 2006 r. Tymczasem wykonująca ten wyrok ustawa została uchwalona dopiero 30 czerwca 2011 r. (ustawa o zmianie ustawy – Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. Nr 170, poz. 1015), czyli po przedstawieniu przez sąd pytania prawnego. Ustawa ta dodała do prawa lotniczego art. 83a oraz pkt 5a w art. 210 ust. 1, które weszły w życie 18 września 2011 r. A zatem wyrok Trybunału o sygn. P 33/05 został wykonany przez ustawodawcę dopiero po pięciu latach. Dodany w 2011 r. art. 83a prawa lotniczego stanowi, że:

„1. Wszystkie osoby znajdujące się na terenie lotniska są obowiązane do przestrzegania i stosowania się do nakazów i zakazów zawartych w przepisach porządkowych ustalonych przez zarządzającego tym lotniskiem, wydanymi na podstawie ust. 2.

2. Minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i ministrem właściwym do spraw finansów publicznych określi, w drodze rozporządzenia, podstawowe przepisy porządkowe związane z zapewnieniem bezpieczeństwa i ochrony lotów oraz porządku na lotnisku, obowiązujące w stosunku do wszystkich osób znajdujących się na terenie lotniska, uwzględniając warunki i wymagania funkcjonowania transportu lotniczego”.

Z kolei równocześnie wprowadzony art. 210 ust. 1 pkt 5a prawa lotniczego przewiduje, że karze grzywny podlega, kto „wbrew obowiązkowi określonemu w art. 83a ust. 1 ustawy nie stosuje się do nakazu lub zakazu zawartego w przepisach porządkowych wydanych na podstawie art. 83a ust. 2 obowiązujących na lotnisku”. Należy uznać, że art. 210 ust. 1 pkt 5a zastąpił derogowany przez Trybunał art. 210 ust. 1 pkt 5 prawa lotniczego i pełni analogiczną funkcję. A zatem w obowiązującym stanie prawnym nie ma wątpliwości, że art. 210 ust. 1 pkt 7 prawa lotniczego nie stanowi normy sankcjonującej naruszenie przepisów dotyczących bezpieczeństwa lotów i porządku na lotnisku, które obecnie są „ustalane” przez zarządzającego lotniskiem na podstawie art. 83a ust. 2 prawa lotniczego. Gdyby podzielić interpretację art. 210 ust. 1 pkt 7 prawa lotniczego przedstawioną przez sąd pytający, w istocie nie byłoby konieczne dodawanie do prawa lotniczego art. 210 ust. 1 pkt 5a, gdyż ze swojej generalno-abstrakcyjnej natury przepisy porządkowe, o których mowa w art. 83a prawa lotniczego, podawane są do powszechnej wiadomości przez wywieszenie na lotnisku.

Obowiązujący stan prawny uzupełnia wydane na podstawie art. 83a ust. 2 prawa lotniczego rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 4 września 2012 r. w sprawie podstawowych przepisów porządkowych związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa i ochrony lotów oraz porządku na lotnisku (Dz. U. z 2012 r. poz. 1023), które weszło w życie 2 października 2012 r. W konsekwencji na terenie portu lotniczego im. Fryderyka Chopina przyjęto oparte na tym rozporządzeniu zarządzenie nr 95 z dnia 4 października 2012 r. Naczelnego Dyrektora Przedsiębiorstwa Państwowego „Porty Lotnicze” w sprawie bezpieczeństwa, ochrony i przepisów porządkowych na terenie Lotniska Chopina w Warszawie (dalej: zarządzenie nr 95/2012). Zarządzenie to zastąpiło zarządzenie nr 81/2010 obowiązujące w czasie popełnienia zarzucanego obwinionemu czynu. W zarządzeniu nr 95/2012 jako sankcję naruszenia przewidzianych w nim postanowień, w tym zabraniających uchylania się od kontroli bezpieczeństwa (zob. § 2 pkt 15 zarządzenia) wskazano właśnie art. 210 ust. 1 pkt 5a prawa lotniczego (§ 5 zarządzenia).

Na marginesie należy wskazać, że w treści zaskarżonego art. 210 ust. 1 pkt 7 prawa lotniczego uwypuklono, że przewiduje on sankcję dla czynów wskazanych w zakazach lub ostrzeżeniach „podanych do powszechnej wiadomości przy pomocy tablic lub w inny sposób przez zarządzającego lotniskiem”. Wskazuje to na typową sytuację, w której przepis ten znajduje zastosowanie, a mianowicie zakaz wkraczania na teren lotniska, który podany został do powszechnej wiadomości za pomocą tablic umieszczonych na granicy lotniska. Art. 210 ust. 1 pkt 7 prawa lotniczego nawiązuje do art. 92 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 31 maja 1962 r. – Prawo lotnicze (Dz. U. Nr 32, poz. 153, ze zm.), który wskazywał, że karze aresztu lub karze grzywny podlega, kto „samowolnie wbrew zakazom lub ostrzeżeniom podanym do powszechnej wiadomości przy pomocy tablic ostrzegawczych lub w inny sposób przez zarządzającego lotniskiem wkracza na teren lotniska lub wgania na ten teren zwierzęta gospodarcze”. Tego typu zakazy obwarowane sankcją są konieczne dla zapewnienia bezpieczeństwa i porządku nie tylko na mniejszych lotniskach, które nie są ogrodzone, ale również w wypadku organizowania na terenie lotniska imprez masowych lub w związku z koniecznością zamknięcia określonej części lotniska. Art. 210 ust. 1 pkt 7 prawa lotniczego jest przepisem o utrwalonej tradycji w polskim porządku prawnym, który pozwala na wywiązanie się z nałożonych na zarządzającego lotniskiem obowiązków związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa lotów oraz porządku na lotnisku.



3. Umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku.

W związku z powyższym, Trybunał Konstytucyjny uznał, że podzielając nazbyt uproszczoną wykładnię art. 210 ust. 1 pkt 7 prawa lotniczego przyjętą w praktyce zarządzających lotniskami, a za nimi również przez Straż Graniczną, sąd nie ustalił poprawnie treści tego przepisu. W konsekwencji sąd pytający popełnił błąd w subsumpcji. Art. 210 ust. 1 pkt 7 prawa lotniczego nie może być podstawą nałożenia grzywny za czyn zarzucony obwinionemu w toczącej się przed sądem pytającym sprawie. Oznacza to, że wbrew wymogowi przewidzianemu w art. 193 Konstytucji nie została spełniona przesłanka funkcjonalna pytania prawnego. Wobec tego Trybunał Konstytucyjny zobligowany jest do umorzenia postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK.



Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.