Pełny tekst orzeczenia

179/2/B/2013

POSTANOWIENIE
z dnia 15 listopada 2012 r.
Sygn. akt Ts 269/11

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Piotr Tuleja,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Anny i Henryka S. w sprawie zgodności:
art. 70 § 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2002 r. z art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 84 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 21 października 2011 r. Anna i Henryk S. (dalej: skarżący, podatnicy) postawili zarzut niezgodności art. 70 § 6 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926, ze zm.; dalej: ordynacja podatkowa) w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2002 r., z art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 84 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, oraz z art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, rozumianego w ten sposób, że w przypadku zobowiązań podatkowych zabezpieczonych hipoteką nie ulegają przedawnieniu nie tylko te zobowiązania, ale także należne od nich odsetki za zwłokę.
Skarga konstytucyjna sformułowana została w związku z następującą sprawą. Naczelnik Urzędu Skarbowego w Pile działając na podstawie art. 62 § 1, art. 55 § 2, art. 54 § 1 pkt 3 i art. 70 § 8 ordynacji podatkowej oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2005 r. w sprawie zaliczania odsetek za zwłokę oraz opłaty prolongacyjnej, a także zakresu informacji, które muszą być zawarte w rachunkach (Dz. U. Nr 165, poz. 1373; dalej: rozporządzenie), dokonał zaliczenia wpłaty podatników z 8 czerwca 2009 r. na poczet zaległości w podatku dochodowym od osób fizycznych za 1998 r. i na poczet istniejących na ten dzień, od tej zaległości, odsetek za zwłokę (postanowienie z 22 czerwca 2009 r., nr KP.820/1073/2009). Z uzasadnienia postanowienia wynikało, że w ewidencji księgowej organu podatkowego znajdowała się zaległość podatników w podatku dochodowym od osób fizycznych za 1998 r. Zobowiązanie to (jak i należne odsetki) nie przedawniło się w związku z dokonanym w dniu 31 maja 2004 r. zabezpieczeniem hipoteką i może być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki (art. 70 § 8 ordynacji podatkowej). Dyrektor Izby Skarbowej w Poznaniu utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji (postanowienie z 24 sierpnia 2009 r., nr KP/825-0063/091). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyniku przeprowadzenia sądowej kontroli postanowienia oddalił skargę podatników (wyrok z 27 maja 2010 r., sygn. akt I SA/Po 923/09). Sąd wskazał, że istota zarzutu skarżących sprowadza się do stwierdzenia, że z przedmiotu zabezpieczenia hipotecznego może być egzekwowana wyłącznie zaległość, co wyklucza możliwość prowadzenia egzekucji kwot przekraczających wysokość zaległości podatkowej, a zaległością podatkową jest wyłącznie kwota nieuiszczonego podatku, a nie kwota odsetek od zaległości podatkowej. Sąd wskazał, że w art. 54 ordynacji podatkowej, wśród okoliczności wyłączających naliczanie odsetek nie wskazuje się zabezpieczenia zobowiązania hipoteką. Sąd stwierdził, że odsetki "automatycznie", z mocy ustawy zwiększają kwotę zaległości i nie można ich oddzielić od zobowiązania, ani odstąpić od ich naliczania, jeżeli ustawa nie przewiduje wyjątku w tym zakresie. Zdaniem sądu organy podatkowe postąpiły prawidłowo, zaliczając dobrowolną wpłatę podatnika na poczet zaległości i na poczet odsetek. W ocenie sądu w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła konieczność rozważania, kiedy nastąpiło przedawnienie zobowiązania podatkowego i – ewentualnie – jakie okoliczności wpływały na bieg terminu przedawnienia zobowiązania, ponieważ w zakresie zabezpieczonym hipoteką zobowiązanie (zaległość) oraz odsetki od zaległości nie ulegają przedawnieniu. Przepisu art. 70 § 6 (art. 70 § 8) ordynacji podatkowej nie można zatem interpretować w ten sposób, że odsetki za zwłokę od niezapłaconych zobowiązań podatkowych ulegną przedawnieniu pomimo hipotecznego zabezpieczenia. Pogląd ten podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargę kasacyjną podatników (wyrok z 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II FSK 2160/10).
Skarżący uważają, że zaskarżone unormowanie narusza ich konstytucyjne prawa i wolności wyrażone w art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 oraz w art. 84 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji w ten sposób, że nie spełniając kryteriów określoności prawa, prowadzi do obciążenia skarżących daniną publiczną, tj. odsetkami za zwłokę, powodując uszczerbek w ich majątku, na innej podstawie niż norma ustawowa. Tym samym regulacja ta narusza wolność od ograniczania prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji) oraz wolność od ponoszenia ciężarów publicznych (art. 84 Konstytucji) w zakresie przekraczającym granice wyznaczone ustawowo, w sytuacji, gdy ograniczenie tych wolności nie jest uzasadnione względami bezpieczeństwa lub porządku publicznego, ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (art. 31 ust. 3 Konstytucji). Jednocześnie zakwestionowana regulacja – w ocenie skarżących – narusza ich konstytucyjne prawa wyrażone w art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji w ten sposób, że przekracza dopuszczalny w demokratycznym państwie prawnym poziom niejasności przepisów prawa, ponieważ pozwala na dowolność jego interpretacji, co stanowi naruszenie zasad przyzwoitej legislacji i określoności prawa (art. 2 Konstytucji) oraz zasady równości w obliczu różnej wykładni dokonywanej w tym zakresie w orzecznictwie sądów i organów podatkowych.
Sędzia TK zarządzeniem z 12 października 2011 r. wezwał pełnomocnika skarżących do uzupełnienia braków formalnych skargi przez: po pierwsze, sprecyzowanie, który ze wskazanych w skardze konstytucyjnej przepisów (art. 70 § 6 ordynacji podatkowej w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2002 r., czy też art. 70 § 8 tej ustawy w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2003 r.) stanowił podstawę ostatecznego – w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji – rozstrzygnięcia sądu lub organu władzy publicznej, z wydaniem którego skarżący łączą zarzut naruszenia konstytucyjnych wolności lub praw, po drugie, dokładne wskazanie sposobu naruszenia konstytucyjnych praw lub wolności wyrażonych: w art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji, w art. 84 w związku z art. 31 ust. 3 i w art. 64 ust. 3 Konstytucji przez określony wyżej przepis oraz dokładne wskazanie sposobu naruszenia tychże konstytucyjnych praw lub wolności, po trzecie, nadesłanie kopii decyzji wydanych w sprawie skarżących.
W piśmie z 21 października 2011 r. pełnomocnik skarżących wykonał zarządzenie sędziego TK.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. Ma ona gwarantować, że obowiązujące w systemie prawa akty normatywne nie będą stanowiły źródła ich naruszeń. Przepisy Konstytucji i ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) determinują wymogi formalne, których spełnienie jest konieczne do stwierdzenia dopuszczalności skargi konstytucyjnej. W świetle art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej może być tylko zarzut niekonstytucyjności przepisów ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiązkach skarżącego określonych w Konstytucji.
Zakwestionowany przez skarżących przepis stanowił, że nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką; jednakże po upływie terminu przedawnienia zaległość podatkowa może być egzekwowana tylko z przedmiotu hipoteki. W analizowanej skardze konstytucyjnej skarżący kwestionują przyjętą w ich sprawie interpretację tego przepisu, zgodnie z którą nie ulegają przedawnieniu nie tylko zobowiązania zabezpieczone hipoteką, ale także należne od nich odsetki za zwłokę. Jak wskazano w treści skargi konstytucyjnej, „w innych sprawach, w tym także w innej sprawie, której stroną byli podatnicy sądy przyjęły odmienną interpretację tego przepisu uznając, że w przypadku zobowiązań podatkowych zabezpieczonych hipoteką nie ulegają przedawnieniu tylko zobowiązania podatkowe, natomiast odsetki za zwłokę takiemu przedawnieniu ulegają” (por. s. 8 skargi).
W konsekwencji Trybunał Konstytucyjny przyjął, że zarzuty rozpatrywanej skargi odnoszą się zasadniczo do niejednolitej praktyki stosowania prawa, która się ukształtowała, nie zaś do samej treści przepisów, które normują kwestie przedawnienia zobowiązań zabezpieczonych hipoteką. Jednocześnie, zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, przeprowadzenie skutecznej kontroli konstytucyjności zainicjowanej skargą konstytucyjną jest możliwe tylko wówczas, gdy zarzucana niekonstytucyjność dotyczy przepisu prawa, a nie praktyki jego stosowania. Tym samym w analizowanej sprawie nie zachodzi potrzeba oceny konstytucyjności samego aktu normatywnego z punktu widzenia ochrony konstytucyjnych praw i wolności. Nie sama bowiem treść tych przepisów stanowi źródło potencjalnych naruszeń bądź zagrożeń konstytucyjnych praw (wolności) skarżących, ale częściowo wadliwa – w ocenie skarżących – praktyka ich stosowania (por. wyrok TK z 31 marca 2005 r., SK 26/02, OTK ZU nr 3/A/2005, poz. 29 i postanowienie TK z 19 lipca 2005 r., SK 37/04, OTK ZU nr 7/A/2005, poz. 87).
W związku z powyższym, na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 in fine oraz art. 36 ust. 3 w związku z art. 49 ustawy o TK należało odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej ze względu na niedopuszczalność wydania orzeczenia.
Niezależnie od stwierdzonej wyżej samoistnej przesłanki odmowy nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej, Trybunał Konstytucyjny postanowił odnieść się do powołanych w skardze wzorców badania konstytucyjności zaskarżonego przepisu.
Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji podstawową przesłanką dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej jest określenie w niej konstytucyjnego prawa bądź wolności, przysługującego skarżącemu. Formalnym wyrazem tej przesłanki jest wymóg wskazania przez skarżącego tej wolności lub prawa, które zostały naruszone rozstrzygnięciem opartym na zaskarżonym przepisie (art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK). W postępowaniu zainicjowanym wniesieniem skargi konstytucyjnej, wzorcem badania konstytucyjności kwestionowanej regulacji może być wyłącznie przepis Konstytucji wyrażający w swej treści wolność lub prawo o charakterze podmiotowym (por. postanowienie TK z 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego powyższa przesłanka nie została w niniejszej sprawie spełniona.
Pełnomocnik skarżących, formułując zarzut niekonstytucyjności zaskarżonej regulacji, wskazał jako wzorce ochrony art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, art. 84 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji. Odnosząc się do pierwszej grupy wzorców kontroli należy zwrócić uwagę, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się w przedmiocie badania zgodności przepisów o charakterze daninowym z wzorcami zawartymi w art. 64 Konstytucji.
Wynikające z art. 64 Konstytucji prawo ochrony własności i innych praw majątkowych ma charakter konstytucyjnego prawa podmiotowego. Konstytucja nakłada jednak na każdego obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie (art. 84 Konstytucji). Tym samym Konstytucja w znacznej mierze ogranicza możliwość pełnej ochrony praw majątkowych, o których mowa w art. 64 Konstytucji w dziedzinie prawa daninowego (por. postanowienie z 18 listopada 2008 r., SK 23/06, OTK ZU nr 9/A/2006, poz. 166). Zgodnie z dotychczasowym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, wpływ na sferę praw majątkowych należy do zasadniczej treści podatku (por. wyrok z 5 listopada 2008 r., SK 79/06, OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 153), a prawidłowo stanowione podatki nie są niekonstytucyjną ingerencją w sferę własności (por. wyrok TK z 27 listopada 2007 r., SK 39/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 127). Natomiast niezgodne z Konstytucją naruszenie legislacyjnych reguł stanowienia podatków może stanowić niezgodną z Konstytucją ingerencję w prawo własności podatnika, gwarantowane przez art. 64 Konstytucji (por. T. Dębowska-Romanowska, Dylematy interpretacyjne artykułu 217 Konstytucji, [w:] Ex iniuria non oritur ius. Księga ku czci Profesora Wojciecha Łączkowskiego, Poznań 2003, s. 214). Niemniej jednak istotą zarzutów skargi w omawianym zakresie jest niejednolitość poglądów oraz dowolność interpretacji, nie zaś naruszenie reguł dotyczących wymogów drogi ustawodawczej lub procedury uchwalania ustaw podatkowych.
Odnosząc się z kolei do drugiej grupy wzorców kontroli, tj. art. 84 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji należy wskazać, że przepisy te nie zawierają w swej treści praw lub wolności konstytucyjnych.
Powołany art. 84 Konstytucji, nie może stanowić adekwatnego wzorca kontroli w postępowaniu wszczętym w trybie art. 79 ust. 1 Konstytucji. Z treści tego przepisu wynika jedynie powszechny obowiązek ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych – w tym podatków – określonych w ustawie. Z brzmienia art. 79 ust. 1 Konstytucji jednoznacznie wynika, iż ustrojodawca odróżnia konstytucyjne wolności lub prawa od obowiązków określonych w Konstytucji. Również powołanie art. 31 ust. 3 Konstytucji (zasada proporcjonalności ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych praw i wolności) jako przepisu związkowego czyni koniecznym jednoczesne wskazanie przez skarżącego konkretnego prawa lub wolności konstytucyjnej, które mają normatywną postać konstytucyjnego prawa podmiotowego. Treść art. 31 ust. 3 Konstytucji wskazuje na zasadę ochrony w demokratycznym państwie takich wartości jak: bezpieczeństwo państwa, porządek publiczny, ochrona środowiska, zdrowia i moralności publicznej oraz wolności i prawa innych osób. Wartości te są zarazem miernikiem zasadności ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw. Z tak wyraźnego sformułowania cytowanego przepisu wprost wynika, że niezbędne jest wskazanie prawa lub wolności konstytucyjnej, na której nadmierne, nieproporcjonalne ograniczenie powołuje się skarżący, co pozwalałoby Trybunałowi Konstytucyjnemu na dokonanie oceny zasadności wskazanych ograniczeń w płaszczyźnie art. 31 ust. 3 Konstytucji (por. postanowienie pełnego składu TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, niepubl.). Wymogu tego nie spełnia jednak powołanie się na przepis statuujący konstytucyjny obowiązek skarżących ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych.
Dodatkowym wzorcem kontroli skarżący uczynili art. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji. W tym zakresie, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa Trybunału, należy podkreślić, że przepisy te jako niemające charakteru samodzielnych wzorców kontroli nie mogą być podstawą kontroli konstytucyjności unormowania zakwestionowanego w skardze konstytucyjnej. Artykuł 2 Konstytucji wyraża zespół zasad ustrojowych, ale sam w sobie nie jest podstawą wolności lub prawa podmiotowego. Powoływanie się zatem na takie zasady, jak zasada przyzwoitej legislacji i określoności prawa, nie może być samoistną podstawą skargi konstytucyjnej. Odwołanie się do tych zasad może mieć znaczenie tylko wtedy, gdy skarżący wskaże prawo podmiotowe mające swoje źródło w innym przepisie Konstytucji, które doznało uszczerbku na skutek naruszenia powyższych zasad. Wymogu tego nie spełnia jednak odwołanie się do art. 32 Konstytucji, gdyż wyraża on przede wszystkim zasadę ogólną (prawo do równego traktowania). Niemniej jednak zasada równości powinna w pierwszej kolejności być odnoszona do konkretnych przepisów Konstytucji pozwalających na skonkretyzowanie prawa do równej realizacji określonych wolności i praw konstytucyjnych. W skardze konstytucyjnej należy powołać oba przepisy Konstytucji, dopiero one wyznaczają bowiem konstytucyjny status jednostki, który został naruszony przez regulację ustawową (por. postanowienie TK z 24 października 2001 r., sygn. SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225). Jak wskazano wyżej, odwołanie się do art. 2 Konstytucji na taką konkretyzację nie pozwala.
Reasumując Trybunał stwierdza, że w skardze konstytucyjnej nie wskazano konstytucyjnych praw skarżących oraz nie określono sposobu ich naruszenia przez przepisy będące przedmiotem zaskarżenia, a więc nie spełniono wymogu wynikającego z art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK.

Biorąc powyższe pod uwagę, Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 49 w związku z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, postanowił odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.