Pełny tekst orzeczenia

183/3/B/2014

POSTANOWIENIE
z dnia 20 lutego 2014 r.
Sygn. akt Ts 75/12

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Piotr Tuleja,

po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej J.C. w sprawie zgodności:
1) art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425, ze zm.) oraz załącznika nr 1a do tej ustawy z art. 2, art. 7, art. 8, art. 30 i art. 32 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej;
2) art. 13 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425, ze zm.) z art. 2, art. 7, art. 8, art. 30, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2 i art. 51 ust. 4 Konstytucji;
3) art. 19 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425, ze zm.) z art. 2, art. 7, art. 8, art. 30, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2 i art. 45 Konstytucji;
4) art. 52e ust. 3 i 3a ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424, ze zm.) z art. 2, art. 7, art. 8, art. 30, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2 i art. 45 Konstytucji,

p o s t a n a w i a:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 21 marca 2012 r. reprezentowany przez pełnomocnika J.C. (dalej: skarżący) zakwestionował zgodność z Konstytucją przepisów zawartych w dwóch aktach normatywnych. Wobec art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425, ze zm.; dalej: ustawa lustracyjna) oraz załącznika nr 1a do ustawy lustracyjnej, w zakresie, w jakim „nie wskazano w nich wymagań formalnych kompletnego oświadczenia lustracyjnego”, skarżący sformułował zarzut niezgodności z art. 2, art. 7, art. 8, art. 30 i art. 32 ust. 2 Konstytucji. Przeciwko art. 13 ustawy lustracyjnej, w zakresie, w jakim „dopuszcza publikowanie treści niezweryfikowanego oświadczenia lustracyjnego kandydata na Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, posła lub senatora, posła do Parlamentu Europejskiego oraz kandydata na pochodzący z wyborów powszechnych organ i członka organu jednostki samorządu terytorialnego oraz członka organu jednostki pomocniczej jednostki samorządu terytorialnego, której obowiązek utworzenia wynika z ustawy stwierdzającego fakt ich pracy lub w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi, w części A określonej wzorem stanowiącym załącznik nr 1a do ustawy”, skarżący skierował zarzut niezgodności z art. 2, art. 7, art. 8, art. 30, art. 32 ust. 2, art. 51 ust. 4 Konstytucji. Natomiast art. 19 ustawy lustracyjnej, w zakresie, w jakim „w nieuregulowanych sprawach do analizy oświadczeń lustracyjnych (…) nie ma odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania karnego”, skarżący zarzucił sprzeczność z art. 2, art. 7, art. 8, art. 30, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2 i art. 45 Konstytucji. Zarzut tej samej treści skarżący sformułował również wobec art. 52e ust. 3 i 3a ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o Instytucie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 424, ze zm.; dalej: ustawa o IPN), w zakresie, w jakim „nie przewidziano w nich – w toku analizy oświadczeń lustracyjnych – odesłania do odpowiednich przepisów odpowiedniej procedury przewidzianej w systemie prawa”.
Skarżący wystąpił ze skargą konstytucyjną w związku z następującą sprawą. Złożone przez niego oświadczenie lustracyjne zostało poddane analizie przeprowadzonej przez Prokuratora Oddziałowego Biura Lustracyjnego Instytutu Pamięci Narodowej (dalej: OBL IPN) w Gdańsku. W jej wyniku, 23 listopada 2011 r., Prokurator OBL IPN wydał zarządzenie o pozostawieniu sprawy bez dalszego biegu. Skarżący wniósł zażalenie na powyższe zarządzenie, podnosząc że zostało ono podjęte z rażącym naruszeniem prawa procesowego, mającego wpływ na jego treść. Skarżący podważył przede wszystkim okoliczność złożenia oświadczenia w formie przewidzianej przez ustawę lustracyjną. Ponieważ – zdaniem skarżącego – złożone oświadczenie było niekompletne (w porównaniu z wzorem określonym w art. 10 ustawy lustracyjnej), nieprawidłowe było wszczęcie postępowania sprawdzającego jego zgodność ze stanem faktycznym. Prokurator OBL IPN w Gdańsku – zarządzeniem z dnia 14 października 2011 r. (sygn. akt Ppl 47/11/Gd) – odmówił przyjęcia zażalenia skarżącego, z uwagi na jego niedopuszczalność z mocy ustawy. Następnie skarżący skierował zażalenie na opisane wyżej zarządzenie do Sądu Okręgowego w Toruniu – Wydział II Karny. Na posiedzeniu w dniu 21 grudnia 2011 r. (protokół posiedzenia, sygn. akt II Kp 245/11) sąd zarządził odesłanie akt sprawy do IPN w Gdańsku i stwierdził, że w sprawie skarżącego brak substratu zaskarżenia. W związku z tym niedopuszczalne było także wniesienie zażalenia przez skarżącego. W treści protokołu sąd podkreślił ponadto, że postępowania sprawdzającego oświadczenie lustracyjne nie można utożsamiać z postępowaniem przygotowawczym unormowanym w przepisach ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks postępowania karnego (Dz. U. Nr 89, poz. 555, ze zm.; dalej: k.p.k.). Odpowiednie zastosowanie przepisów k.p.k. w postępowaniu sprawdzającym oświadczenie lustracyjne możliwe jest zaś jedynie w przypadkach wskazanych wyraźnie w ustawie lustracyjnej lub w ustawie o IPN. Sąd okręgowy podkreślił, że intencją ustawodawcy było właśnie wyłączenie kontroli instancyjnej w fazie analizy tych oświadczeń. Na tym etapie postępowania prokurator nie podejmuje w formie orzeczenia żadnej decyzji merytorycznej, co odnosi się również do sytuacji, w której organ sprawdzający oświadczenie nie decyduje się na skierowanie wniosku do sądu o wszczęcie postępowania lustracyjnego. Sąd uznał przy tym za błędne powołanie przez Prokuratora OBL IPN w Gdańsku art. 93 § 3 k.p.k. jako podstawy zarządzenia o pozostawieniu sprawy bez dalszego biegu.
W uzasadnieniu zarzutów skargi konstytucyjnej skarżący wskazał na rozstrzygnięcie Sądu Okręgowego w Toruniu, uznając je za ostateczne orzeczenie, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji. Podkreślił, że kwestionowany art. 10 ust. 1 ustawy lustracyjnej oraz załącznik nr 1a do tej ustawy, przez występujący w nich brak jednoznaczności i klarowności, pozostają w rażącej sprzeczności z zasadami polskiego porządku prawnego, przede wszystkim z zasadami demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Obecny kształt tych unormowań stwarza bowiem pole do samowolnego działania organów władzy publicznej, którego skutkiem jest nieusprawiedliwione różnicowanie sytuacji jednostek. Zdaniem skarżącego prowadzi to w konsekwencji do naruszenia zasad godności i równości w życiu politycznym, społecznym czy gospodarczym. Analogiczne zarzuty sformułował skarżący wobec art. 13 ustawy lustracyjnej, podkreślając dodatkowo, że treść tego przepisu godzi w prawo wynikające z art. 51 ust. 4 Konstytucji. Skarżący zaznaczył, że w demokratycznym państwie prawa istotne jest, aby oświadczenia lustracyjne były publikowane po ich uprzedniej weryfikacji, która wykluczy wystąpienie błędów, zarówno po stronie składającego oświadczenie, jak i po stronie IPN. Zdaniem skarżącego w sprzeczności z konstytucyjnymi wolnościami i prawami mają również pozostawać art. 19 ustawy lustracyjnej i art. 52e ust. 3 i 3a ustawy o IPN. Obok wymienionych już zasad wynikających z art. 2, art. 30 i art. 32 Konstytucji skarżący wskazał również art. 45 ust. 1 Konstytucji. Istotę takiej niezgodności upatruje skarżący w braku odwołania do przepisów k.p.k. w pełnym zakresie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez IPN. Zdaniem skarżącego brak ten oznacza w konsekwencji dopuszczenie pełnej arbitralności działań organów państwa, a de facto pozbawienie obywatela możliwości zainicjowania jakiejkolwiek procedury kontrolnej.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi konstytucyjnej jest „każdy, czyje konstytucyjne wolności lub prawa zostały naruszone”. Naruszenie wolności lub praw winno przy tym nastąpić wskutek wydania przez sąd lub organ administracji publicznej ostatecznego orzeczenia na podstawie przepisów, które stanowią przedmiot wnoszonej skargi konstytucyjnej. Stosownie do zapowiedzi ustrojodawcy zasady, na jakich dopuszczalne jest korzystanie z tego środka ochrony, zostały doprecyzowane w przepisach ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK). W myśl art. 47 ust. 1 pkt 2 ustawy o TK obowiązkiem skarżącego jest wskazanie sposobu, w jaki zakwestionowane w skardze przepisy naruszyły jego konstytucyjne wolności i prawa. Wskazanie tych praw przez skarżącego odgrywa też istotną rolę z uwagi na konieczność prawidłowego określenia podstawy skargi konstytucyjnej. Mogą ją stanowić wyłącznie przepisy Konstytucji statuujące konkretne prawa podmiotowe, których ochrony skarżący może dochodzić za pomocą tego środka prawnego. W odróżnieniu bowiem od innych trybów postępowania przed Trybunałem (wnioski, pytania prawne), w postępowaniu inicjowanym skargą konstytucyjną podstawą kontroli nie mogą być przepisy Konstytucji, które nie wyrażają tego rodzaju praw podmiotowych.
Innym wymogiem postawionym przez prawodawcę przed skarżącym jest konieczność wykazania, że zakwestionowane w skardze przepisy były podstawą ostatecznego orzeczenia, naruszającego konstytucyjne wolności i prawa wskazane jako podstawa skargi (wzorzec kontroli). Źródłem tego obowiązku jest zarówno art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i precyzujące jego treść uregulowania art. 46 i art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o TK. Brak takiego wykazania powoduje bowiem, że zarzuty skarżącego nabierają – niedozwolonego w polskim modelu skargi – waloru abstrakcyjnego, nie są powiązane z aktem zastosowania kwestionowanych uregulowań wobec skarżącego.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego analizowana skarga konstytucyjna nie spełnia wskazanych wyżej warunków korzystania z tego środka ochrony wolności i praw. W odniesieniu do unormowań wynikających z art. 10 ust. 1 ustawy lustracyjnej oraz załącznika nr 1a do tej ustawy skarżący wskazał na przepisy Konstytucji, które nie są prawidłowymi wzorcami w tym postępowaniu przed Trybunałem. Tak należy bowiem zakwalifikować powołanie w skardze unormowań art. 2, art. 7, art. 8, art. 30 i art. 32 ust. 2 Konstytucji. W odniesieniu do zasad legalizmu oraz pierwszeństwa i bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 7 i art. 8) stwierdzić trzeba, że nie tworzą one normatywnej podstawy do dekodowania konkretnych praw podmiotowych skarżącego. Natomiast zasady statuowane w art. 2, art. 30 oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji mogą być podstawą skargi jedynie wówczas, gdy skarżący doprecyzuje, w zakresie jakiej wolności lub jakiego prawa wyrażonego konkretnie w innych przepisach Konstytucji doznały one niedozwolonego ograniczenia (zob. zwłaszcza postanowienia pełnego składu TK z dnia: 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60; 24 października 2001 r., SK 10/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 225).
Z podobnych przyczyn Trybunał uznał za nieprawidłowe określenie przez skarżącego podstawy kontroli zakwestionowanego art. 13 ustawy lustracyjnej. Skarżący ponownie odwołał się do zasad wyrażonych w wymienionych wyżej przepisach Konstytucji, uzupełniając tak wskazany wzorzec o prawo do żądania sprostowania oraz usunięcia informacji nieprawdziwych (art. 51 ust. 4 Konstytucji). Tego rodzaju uzupełnienie nie może być jednak potraktowane za właściwą konkretyzację zasad statuowanych w art. 2, art. 7, art. 8, art. 30 oraz art. 32 ust. 2 Konstytucji, odpowiadającą wymogom skargi konstytucyjnej. Decyduje o tym brak bezpośredniego związku treściowego zachodzącego między zaskarżonym art. 13 ustawy lustracyjnej a powołanym przez skarżącego wzorcem konstytucyjnym. Niezależnie od tego stwierdzić trzeba, że naruszenia prawa podmiotowego wynikającego z art. 51 ust. 4 Konstytucji nie można upatrywać także w treści rozstrzygnięć podjętych wobec skarżącego zarówno przez Prokuratora OBL IPN w Gdańsku, jak i przez Sąd Okręgowy w Toruniu.
Z innych natomiast względów niemożliwe jest nadanie dalszego biegu analizowanej skardze konstytucyjnej w odniesieniu do zakwestionowanych unormowań art. 19 ustawy lustracyjnej oraz art. 52e ust. 3 i 3a ustawy o IPN. W stosunku do tych unormowań – obok ponownego powołania zasad ogólnych Konstytucji – skarżący sformułował zarzut naruszenia prawa do sądu (art. 45 ust. 1 Konstytucji). Zdaniem skarżącego istotą niekonstytucyjności kwestionowanych przepisów ma być brak pełnego odwołania do unormowań k.p.k. na etapie analizy złożonego oświadczenia lustracyjnego.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się już w swoich orzeczeniach na temat dopuszczalności merytorycznej analizy zarzutów, w których skarżący wadliwość danego aktu prawnego upatrują w braku postulowanej treści normatywnej. W orzeczeniach tych została podkreślona konieczność odróżnienia przypadków pominięcia prawodawczego od zaniechania (luki w prawie). Tylko bowiem w tej pierwszej sytuacji możliwa i dopuszczalna jest realizowana przez Trybunał kontrola norm prawnych. W przypadku zarzutu sprowadzającego się do wykazania luki w prawie Trybunał nie ma kompetencji do wydania orzeczenia merytorycznego, którego skutkiem stałoby się jej wypełnienie określoną regulacją (por. np. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2011 r., Ts 136/10, OTK ZU nr 3/B/2012, poz. 274). W takiej sytuacji Trybunał Konstytucyjny – działając na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy o TK – jest upoważniony jedynie do skorzystania z tzw. funkcji sygnalizacyjnej, polegającej na przedstawieniu właściwym organom stanowiącym prawo uwag o stwierdzonej luce w prawie, której usunięcie jest niezbędne do zapewnienia spójności systemu prawnego w Rzeczypospolitej Polskiej.
Zdaniem Trybunału wskazywane przez skarżącego wady regulacji należy zakwalifikować właśnie jako lukę w prawie (zaniechanie prawodawczego). Trzeba podkreślić, że powyższej oceny nie może zmienić także nawiązanie do treści art. 19 ustawy lustracyjnej, który zawiera odesłanie do przepisów k.p.k. Nakaz odpowiedniego stosowania przepisów k.p.k. odnosi się bowiem do innego etapu „postępowania lustracyjnego”, tzn. postępowania przed sądem lustracyjnym. Tymczasem żądanie skarżącego, aby przepisy k.p.k. znajdowały odpowiednie zastosowanie, dotyczy etapu analizy oświadczenia lustracyjnego przez Prokuratora OBL IPN, a więc fazy poprzedzającej wszczęcie postępowania przed sądem lustracyjnym. Również odniesienie się przez skarżącego do treści art. 52e ust. 3 i 3a ustawy o IPN nie pozwala na uznanie za prawidłowe zarzutów sformułowanych w analizowanej skardze konstytucyjnej. Przewidziane przez ustawodawcę odpowiednie stosowanie przepisów k.p.k. w trakcie przeprowadzania enumeratywnie wyliczonych czynności sprawdzających nie daje podstaw do stwierdzenia, że zaistniała w związku z tym sytuacja pominięcia prawodawczego, polegającego na nieuwzględnieniu w ustawie także takiej sytuacji, w jakiej znalazł się skarżący. Tylko taka zaś konkluzja pozwalałaby przyjąć dopuszczalność merytorycznego rozpoznania skargi w tym zakresie jej przedmiotu.

Biorąc wszystkie powyższe okoliczności pod uwagę, na podstawie art. 47 ust. 1 pkt 2 i 3 oraz art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.