Pełny tekst orzeczenia

588/6/B/2014

POSTANOWIENIE
z dnia 25 września 2014 r.
Sygn. akt Ts 312/13

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Marek Kotlinowski,

po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej A. i H. F. w sprawie zgodności:
art, 68 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) z art. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

postanawia:

odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.

UZASADNIENIE

W skardze konstytucyjnej z 3 grudnia 2013 r. A. i H. F. (dalej: skarżący) zakwestionowali zgodność art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dniu 29 października 2002 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543; dalej: u.g.n.) z art. 2, art, 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji.
Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym. W 2001 r. skarżący nabyli od Gminy Miasta Szczecin lokal mieszkalny, którego cenę ustalono z zastosowaniem 75% bonifikaty, wynikającej z przepisów u.g.n. Następnie, 29 października 2002 r., skarżący sprzedali ten lokal osobom trzecim. Pismem z 27 stycznia 2012 r. Gmina Miasto Szczecin, powoławszy się na treść art. 68 ust. 2 u.g.n., wezwała skarżących do zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji. Wyrokiem z 28 marca 2013 r. (sygn. akt I C 632/12) Sąd Okręgowy w Szczecinie -Wydział I Cywilny oddalił powództwo Gminy Miasta Szczecin o zapłatę tej kwoty. Sąd I instancji uznał, że dochodzenie przez powódkę roszczenia jest sprzeczne z zasadami współżycia społecznego i na podstawie art. 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93, ze zm.; dalej: k.c.) oddalił powództwo. Apelację od tego orzeczenia wniosła powódka, która zarzuciła naruszenie art. 5 i art. 56 k.c. oraz art. 233 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, ze zm.; dalej: k.p.c). Wyrokiem z 16 października 2013 r. (sygn. akt I ACa 418/13) Sąd Apelacyjny w Szczecinie - I Wydział Cywilny zmienił zaskarżony wyrok w ten sposób, że zasądził od skarżących solidarnie na rzecz Gminy Miasta Szczecin kwotę równą udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji.

Skarżący zarzucili, że art. 68 ust. 2 u.g.n. narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji), prawo do własności (art. 64 ust. 1 Konstytucji), zasadę równej ochrony prawa własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji) i zasadę ograniczenia prawa własności tylko w drodze ustawy i w takim zakresie, w jakim nie narusza ona istoty tego prawa (art. 64 ust. 3 Konstytucji). Zdaniem skarżących zakwestionowany przepis jest niekonstytucyjny dlatego, że „przez okres 10 lat obywatel pozostaje niejako wstanie zawieszenia i nie [może] (...) przewidzieć, czy odpowiedni organ będzie, czy też nie będzie żądał od niego zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie". Narusza to - według nich - zasadę określoności przepisów prawa. Ponadto skarżący argumentowali, że ustawodawca nie może przez „niejasne formułowanie treści przepisów pozostawiać organom mającym je stosować nadmiernej swobody przy ustalaniu ich zakresu podmiotowego i przedmiotowego", ponieważ „na gruncie [tych przepisów nie da się] (...) skonstruować precyzyjnych norm prawnych". Jak stwierdzili skarżący, zakwestionowany przepis narusza zasady przyzwoitej legislacji dlatego, że „ustawodawca nie stworzył przepisów intertemporalnych, które mogłyby ułatwić rozumienie [wyrażonej w nim] normy prawnej". Niejasne sformułowanie art. 68 ust. 2 u.g.n., a tym samym nadmierna swoboda organów w stosowaniu tego przepisu, powodują - zdaniem skarżących - naruszenie konstytucyjnego prawa własności.
W dniu 28 lipca 2014 r. do Trybunału Konstytucyjnego wpłynęło pismo skarżących, w którym wskazali oni na ostatnie orzeczenia Sądu Apelacyjnego w Szczecinie wydane w sprawach podobnych do ich sprawy.

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:

Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony konstytucyjnych wolności i praw. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji inicjuje ona procedurę, której celem jest zbadanie zgodności z Konstytucją przepisów będących podstawą ostatecznego orzeczenia o prawach skarżącego.
Zakwestionowany art. 68 ust. 2 u.g.n. stanowił: „Właściwy organ może żądać zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji, jeżeli nabywca nieruchomości przed upływem 10 lat, licząc od dnia jej nabycia, zbył lub wykorzystał nieruchomość na inne cele niż wymienione w ust. 1 pkt 1-3 lub przed upływem 5 lat na inne cele niż wymienione w ust. 1 pkt 7. Nie dotyczy to zbycia na rzecz osoby bliskiej".
Zgodnie z art. 68 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dniu 29 października 2002 r. ,,[w]łaściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana: 1) pod budownictwo mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej oraz innych celów publicznych; 2) osobom fizycznym i osobom prawnym, które prowadzą działalność charytatywną, opiekuńczą, kulturalną, leczniczą, oświatową, naukową, badawczo-rozwojową, wychowawczą lub sportowo-turystyczną, na cele nie związane z działalnością zarobkową; 3) organizacjom zrzeszającym działkowców z przeznaczeniem na pracownicze ogrody działkowe; 4) poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy, jeżeli nieruchomość została od niego przejęta przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 5) na rzecz Skarbu Państwa albo na rzecz jednostki samorządu terytorialnego; 6) kościołom i związkom wyznaniowym, mającym uregulowane stosunki z państwem, na cele działalności sakralnej; 7) jako lokal mieszkalny; 8) w wyniku uwzględnienia roszczeń, o których mowa w art. 209a ust. 1 i ust. 2 [u.g.n.]".
Odnosząc się do wskazanych w skardze wzorców kontroli, Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że przepis art. 31 ust. 3 Konstytucji nie może być samodzielnie podstawą skargi, gdyż nie jest źródłem praw ani wolności (zob. wyrok TK z 22 listopada 2004 r. (SK 64/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 107). Odwołanie się do zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji może tylko towarzyszyć innej podstawie prawnej skargi
i służyć wykazaniu, że prawo lub wolność zostało nazbyt ograniczone; żeby stosować tę zasadę trzeba więc najpierw wykazać istnienie takiego konstytucyjnego prawa lub takiej wolności. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10 lipca 2000 r. (sygn. SK 2/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 144), art. 31 ust. 3 Konstytucji ma zastosowanie do oceny ograniczenia praw konstytucyjnych, zaś „»konstytucyjnymi« w rozumieniu tego przepisu są prawa podmiotowe, których podstawę stanowi norma rangi konstytucyjnej. Wymagania przewidziane wart. 31 ust. 3 Konstytucji nie dotyczą natomiast praw, których jedynym źródłem jest ustawa". Ponadto w odniesieniu do własności to art, 64 ust. 3 Konstytucji samodzielnie określa przesłanki ograniczenia tego prawa, zatem nawet w przypadku wskazania art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 Konstytucji należałoby uznać jako nieadekwatny wzorzec kontroli wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że postawione w skardze zarzuty dotyczące niezgodności art. 68 ust. 2 u.g.n. z art. 2 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji są oczywiście bezzasadne. Ponadto skarżący nie wykazali naruszenia swoich konstytucyjnych praw.
Przede wszystkim Trybunał odniósł się do istoty instytucji bonifikaty. Jej celem jest wspieranie przez Skarb Państwa i jednostki samorządu terytorialnego realizacji szczególnie ważnych celów społecznych. Bonifikata to przywilej finansowy nabywcy i forma pomocy publicznej (zob. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt III CZP 130/07). Ustawodawca, aby jednak zagwarantować, że pomoc ta będzie wykorzystywana zgodnie z przeznaczeniem, przewidział okres karencji, w którym możliwe jest żądanie zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji. Zgodnie z zasadą określoną w art. 68 ust. 2 u.g.n. nabywca jest zobowiązany do zwrotu tej kwoty w razie zbycia nieruchomości lub wykorzystania jej na inne cele niż cele uzasadniające udzielenie bonifikaty przed upływem 10 lat, a w przypadku nieruchomości będącej lokalem mieszkalnym - przed upływem 5 lat. Zwrot następuje na żądanie organu. Należy podkreślić, że obowiązek uiszczenia różnicy w cenie powstaje ex lege w sytuacji spełnienia jednej z przesłanek wskazanych w tym przepisie.
Wyjątki od zasady zwrotu udzielonej bonifikaty zostały uregulowane w art. 68 ust. 2a u.g.n., obowiązującym od 22 września 2004 r. Jednak sądy powszechne rozpatrujące sprawę skarżących uznały, że w ich sprawie przepis ten nie ma zastosowania. Skarżący powoływali się na nadużycie prawa podmiotowego przez Gminę Miasto Szczecin. Sąd I instancji przyjął, że są spełnione przesłanki określone w art. 5 k.c. uzasadniające odmowę udzielenia ochrony prawnej gminie, natomiast w ocenie sądu odwoławczego brak było podstaw do zastosowania art. 5 k.c.
Trybunał przypomina, że „skarga konstytucyjna wedle Konstytucji nie jest skargą »na rozstrzygnięcie«, lecz skargą »na przepis«. Gdy przyczyną zarzucanego naruszenia jest niekonstytucyjne zastosowanie lub zinterpretowanie przepisu zgodnego z Konstytucją - skarga nie służy. To kształtuje w szczególny sposób dowodowe powinności skarżącego: nawet bowiem wykazanie istnienia związku koniecznego (typu conditio sine qua non) między zarzucanym naruszeniem wolności (praw) konstytucyjnych a rozstrzygnięciem, które ów skutek spowodowało, nie jest tożsame z dowodem, że przyczyną zarzucanego naruszenia jest niekonstytucyjność samego przepisu będącego prawną podstawą rozstrzygnięcia. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że związek ten istnieje między brakiem konstytucyjności przepisu a naruszeniem prawa lub wolności" (wyrok TK z 15 października 2002 r., OTK ZU nr 5/A/2002, poz. 65). Skarżący takiego związku nie wykazali. W postępowaniu przed sądami powszechnymi kwestią zasadniczą było zbadanie, czy spełnione są przesłanki określone w art. 68 ust. 2 u.g.n. oraz czy dochodzenie roszczenia przez Gminę Miasto Szczecin jest nadużyciem prawa podmiotowego w rozumieniu art. 5 k.c. Przedmiotem skargi konstytucyjnej jest natomiast art. 68 ust. 2 u.g.n., a nie art. 68 ust. 2a u.g.n. w zw. z odpowiednim przepisem intertemporalnym. Trybunał stwierdza oczywistą bezzasadność zarzutu dotyczącego braku przepisów intertemporalnych.
Oczywiście bezzasadny jest również zarzut dotyczący nieprecyzyjności zakwestionowanego przepisu. Artykuł 68 ust. 2 u.g.n. wskazuje dwie równorzędne przesłanki - zbycie nieruchomości oraz wykorzystanie jej na inne cele niż cele uzasadniające udzielenie bonifikaty. Zbycie nieruchomości w okresie karencji rodzi obowiązek zwrotu kwoty równej udzielonej bonifikacie po jej waloryzacji niezależnie od tego, czy nadal realizowany jest cel, który uzasadniał zastosowanie upustu ceny, tak samo jak wykorzystanie nieruchomości na inne cele przez podmiot, któremu bonifikaty udzielono.
Jak wskazał sąd II instancji, skarżący oraz Gmina Miasto Szczecin ustalili cenę sprzedaży lokalu na podstawie spisanego i załączonego do umowy protokołu uzgodnień, w którym wskazano, że cena ta została ustalona po zastosowaniu 75% bonifikaty. W umowie stwierdzono, że została ona zawarta na podstawie u.g.n.
Sprzedaży nieruchomości dokonano w formie aktu notarialnego, a skarżący (niezależnie od treści protokołu uzgodnień i umowy) z pewnością zostali poinformowani o brzmieniu art. 68 ust. 2 u.g.n., ponieważ zgodnie z art. 80 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 164) ,,[p]rzy dokonywaniu czynności notarialnych notariusz jest obowiązany czuwać nad należytym zabezpieczeniem praw i słusznych interesów stron oraz innych osób, dla których czynność ta może powodować skutki prawne". W myśl art. 80 § 3 tej ustawy ,,[n]otariusz jest obowiązany udzielać stronom niezbędnych wyjaśnień dotyczących dokonywanej czynności notarialnej". Notariusz jako osoba wykonująca zawód zaufania publicznego miał obowiązek wyjaśnić skarżącym istotę bonifikaty.
Nawet jeśli skarżący, jak sami podkreślają w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej, nie spodziewali się tego, że organy będą domagały się zwrotu kwoty udzielonej bonifikaty, to nie uzasadnia to niekonstytucyjności zakwestionowanego przepisu.

W odniesieniu do zarzutów niezgodności art. 64 ust. 1-3 Konstytucji przez art. 68 ust. 2 u.g.n. Trybunał stwierdza, że dotyczą one w istocie naruszenia prawa własności (art. 64 ust. 1 Konstytucji) i nieproporcjonalnego ograniczenia prawa własności (art. 64 ust. 3 Konstytucji), a nie braku równej dla wszystkich ochrony prawa własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji).
Zarzucane naruszenie art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji abstrahuje od istoty bonifikaty oraz jej szczególnego charakteru jako przywileju finansowego i pomocy publicznej. Cel tej instytucji wyklucza możliwość zarabiania, a także wzbogacania się nabywcy kosztem Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. Tymczasem w sprawie, w związku z którą została przedstawiona Trybunałowi skarga konstytucyjna, skarżący - zarzucając naruszenie swoich praw majątkowych - pomijają, że sprzedawszy nieruchomość, „wzbogacili się" kosztem jednostki samorządu terytorialnego. W związku z powyższym w ocenie Trybunału zarzuty niezgodności art. 68 ust. 2 u.g.n. z art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji są oczywiście bezzasadne.
Trybunał zauważa również, że skarżący, wskazawszy na naruszenie zasady równej dla wszystkich ochrony prawa własności (art. 64 ust. 2 Konstytucji), powinni byli przedstawić argumentację, która to naruszenie by uprawdopodobniała. W świetle orzecznictwa Trybunału wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo. Podmioty różniące się mogą natomiast być traktowane odmiennie. Ocena każdej regulacji prawnej w kontekście zasady równości musi być zatem poprzedzona dokładnym zbadaniem sytuacji prawnej podmiotów i dokonaniem analizy zarówno ich cech wspólnych, jak i cech je różniących. Ewentualne ustalenie, czy zasada równości wobec prawa została w konkretnym przypadku naruszona, wymaga określenia kręgu adresatów, do których odnosi się dana norma prawna, oraz wskazania elementów określających ich sytuację prawną, które są prawnie istotne. Zasada równości wobec prawa wymaga jednocześnie zasadności kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania sytuacji określonych podmiotów. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie skarżący ograniczyli się do sformułowania zarzutu naruszenia art. 64 Konstytucji, nie uzasadniali zaś, na czym miałaby polegać nierówna dla wszystkich ochrona prawa własności.
Na powyższą ocenę przesłanek odmowy nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu nie ma wpływu argumentacja przedstawiona w piśmie skarżących, które wpłynęło do Trybunału 28 lipca 2014 r. Skarżący wskazali w nim na sposób stosowania art. 5 k.c. w najnowszych orzeczeniach Sądu Apelacyjnego w Szczecinie, wydanych w sprawach podobnych do sprawy skarżących. Dążyli tym samym do wykazania, że odmienny - przyjęty w sprawie skarżących - sposób zastosowania tego przepisu był nieprawidłowy. Nie przytoczyli natomiast żadnych argumentów za niekonstytucyjnością zakwestionowanego w skardze art. 68 ust. 2 u.g.n.

Z wyżej przedstawionych powodów, na podstawie art. 49 w zw. z art. 36 ust. 3 ustawy o TK, Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej.