Tw 12/13
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
256/4/B/2014
POSTANOWIENIE
z dnia 19 lutego 2014 r.
Sygn. akt Tw 12/13
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy i Pracowników Więziennictwa o zbadanie zgodności:
1) art. 160 ust. 1-4 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523, ze zm.) oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 czerwca 2010 r. w sprawie udzielania zezwoleń na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą przez funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 122, poz. 834) z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 45, art. 65, art. 78 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 czerwca 2010 r. w sprawie udzielania zezwoleń na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą przez funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 122, poz. 834) z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2, art. 45, art. 65, art. 78 i art. 184 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.
UZASADNIENIE
W dniu 1 lipca 2013 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy i Pracowników Więziennictwa (dalej: Związek lub NSZZ FiPW) o zbadanie zgodności: po pierwsze, art. 160 ust. 1-4 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523, ze zm.; dalej: ustawa o Służbie Więziennej) oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 czerwca 2010 r. w sprawie udzielania zezwoleń na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą przez funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 122, poz. 834; dalej: rozporządzenie z 2010 r.) z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 45, art. 65, art. 78 i art. 184 Konstytucji; po drugie, § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2010 r. z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2, art. 45, art. 65, art. 78 i art. 184 Konstytucji.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 3 września 2013 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od daty doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku przez: wyjaśnienie, czy wnioskodawca kwestionuje pominięcie prawodawcze, czy też zaniechanie prawodawcze, polegające na nieuregulowaniu możliwości wniesienia odwołania od decyzji przełożonego funkcjonariusza Służby Więziennej wydanej na podstawie art. 160 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej w trybie § 3 rozporządzenia z 2010 r.; uzasadnienie, w jaki sposób art. 160 ust. 1-4 ustawy o Służbie Więziennej narusza art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 65 i art. 184 Konstytucji; uzasadnienie, w jaki sposób § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2010 r. narusza art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 65 i art. 184 Konstytucji; wykazanie, który organ wnioskodawcy ma cechę ogólnokrajowości w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji; doręczenie wyciągu z protokołu wraz z listą obecności z posiedzenia właściwego – w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji – organu wnioskodawcy, który to wyciąg pozwoliłby stwierdzić, że uchwałę o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego podjęto zgodnie ze statutem wnioskodawcy; wyjaśnienie, czy wnioskodawca posiada jednostki terenowe lub oddziały (usunięcie rozbieżności występującej między przepisami Statutu Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy i Pracowników Więziennictwa a rubryką 3 działu 1 Krajowego Rejestru Sądowego nr 0000028029).
W piśmie z 17 września 2013 r. odniesiono się do stwierdzonych przez Trybunał Konstytucyjny braków formalnych wniosku.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wnioski przedstawiane przez ogólnokrajowe organy związków zawodowych podlegają wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji).
2. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji ogólnokrajowym organom związków zawodowych przysługuje prawo inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm. Na wnioskodawcy ciąży przy tym obowiązek wykazania, który z jego organów jest „ogólnokrajowym organem” uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem. Podstawą wskazania takiej władzy są przepisy ustawy, a w przypadku, gdy ustawa nie reguluje tej kwestii – postanowienia statutu związku zawodowego.
2.1. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że kompetencję do reprezentowania osoby prawnej i prowadzenia jej spraw należy odróżnić od kompetencji do podjęcia uchwały o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem inicjującym abstrakcyjną kontrolę norm. Trybunał podkreśla, że podjęcie takiej uchwały stanowi „czynność o charakterze nadzwyczajnym”, która z tego powodu nie może być dokonana samodzielnie przez organ wykonawczy organizacji (por. postanowienia z: 9 czerwca 2004 r. i 8 września 2004 r., Tw 33/03, OTK ZU nr 4/B/2004, poz. 227 i poz. 228; 9 czerwca 2004 r., Tw 2/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 258).
2.2. Wnioskodawca doręczył Trybunałowi uchwałę nr 292–VII/2013 Prezydium Zarządu Głównego z 5 czerwca 2013 r. w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Z treści uchwały wynika, że została ona podjęta na podstawie art. 23 pkt 2 oraz art. 27 ust. 2 pkt 1 statutu Związku. W myśl pierwszego z powołanych przepisów Zarząd Główny jest jedną z trzech (obok Krajowego Zjazdu Delegatów i Głównej Komisji Rewizyjnej) władz ogólnopolskich Związku. Zgodnie zaś z art. 27 ust. 2 pkt 1 statutu, do zadań Prezydium należy kierowanie bieżącą działalnością Związku pomiędzy posiedzeniami Zarządu Głównego.
Trybunał Konstytucyjny ustalił, że najwyższym organem Związku jest Krajowy Zjazd Delegatów (art. 24 ust. 1 statutu), który może być zwoływany jako Zjazd Nadzwyczajny (art. 24 ust. 2 pkt 3 statutu). Natomiast Zarząd Główny realizuje uchwały Krajowego Zjazdu Delegatów (art. 26 ust. 1 pkt 1 statutu). Nawet gdyby uznać, że Zarządowi Głównemu przysługuje – niezależne od kompetencji Krajowego Zjazdu Delegatów – uprawnienie do reprezentowania Związku wobec „władz, organów i instytucji” (art. 26 ust. 1 pkt 2 statutu), to i tak z organem tym nie można by utożsamiać jego Prezydium. Prezydium Zarządu Głównego jest bowiem wyłącznie organem pomocniczym Zarządu Głównego. W odróżnieniu od samego Zarządu, Prezydium nie posiada statusu władzy ogólnokrajowej (por. art. 23 statutu). Skoro do Prezydium należy kierowanie bieżącą działalnością Związku (art. 27 ust. 2 pkt 1 statutu), to tym samym podjęcie uchwały w sprawie hierarchicznej kontroli zgodności norm jako czynność o charakterze nadzwyczajnym wykracza poza jego kompetencje. Prezydium nie jest zatem organem legitymowanym do podjęcia uchwały w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Wobec powyższego Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że uchwała Prezydium Zarządu z 5 czerwca 2013 r. nie może zostać uznana za podstawę prawną wniosku, który wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego 1 lipca 2013 r.
3. Nawet gdyby uznać, że Zarządowi Głównemu przysługuje uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o hierarchiczną kontrolę zgodności norm (art. 26 ust. 1 pkt 2 statutu), to i tak pochodząca od tego organu uchwała, mająca na celu zainicjowanie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, nie może mieć dowolnego charakteru.
3.1. Należy pamiętać, że wola organu ogólnokrajowego, który zazwyczaj ma strukturę kolegialną, znajduje wyraz w podejmowanych przez niego uchwałach. Tryb podjęcia uchwały regulują właściwe przepisy (np. statut), treść podjętej uchwały zostaje zaś zapisana w protokole z posiedzenia tego organu. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału uchwała ogólnokrajowego organu związku zawodowego w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego stanowi conditio sine qua non wszczęcia postępowania z inicjatywy tego podmiotu (zob. postanowienie TK z 1 lipca 2010 r., Tw 10/10, OTK ZU nr 4/B/2010, poz. 243).
Do ustalenia, że wniosek pochodzi od ogólnokrajowego organu związku zawodowego, a nie od osoby, która go sporządziła i podpisała, potrzebny jest dowód, że został on wniesiony na podstawie uchwały uprawnionego organu. Wobec powyższego konieczne jest dołączenie do wniosku odpisu uchwały tego organu. Treść uchwały i wniosku musi cechować minimalna zbieżność, która obejmuje wskazanie kwestionowanego przepisu (przedmiot kontroli), wyrażenie woli wyeliminowania tego przepisu z porządku prawnego oraz sformułowanie zarzutu niezgodności z przepisem aktu normatywnego o wyższej mocy prawnej (wzorzec kontroli).
Uchwała może zawierać także dodatkowe postanowienia dotyczące sposobu jej wykonania, w szczególności wskazywać inny podmiot (np. pełnomocnika) zobligowany przez ogólnokrajowy organ związku zawodowego do sporządzenia lub podpisania wniosku, złożenia go oraz reprezentowania wnioskodawcy w postępowaniu przed Trybunałem. Nie ulega przy tym wątpliwości, że powierzenie wykonania takiej uchwały konkretnie określonemu podmiotowi nie wpływa na ocenę legitymacji procesowej wnioskodawcy, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, gdyż w dalszym ciągu tylko ogólnokrajowy organ związku zawodowego jest uprawniony do zainicjowania hierarchicznej kontroli zgodności norm, tzn. wyznaczenia zakresu zaskarżenia.
Ze względu na powyższe skierowany do Trybunału Konstytucyjnego wniosek, który nie stanowi ścisłej realizacji uchwały podjętej uprzednio przez ogólnokrajowy organ związku zawodowego, nie może być uznany za pismo skutecznie wszczynające postępowanie (art. 31 ust. 1 ustawy o TK).
3.2. W dniu 20 lutego 2013 r. Zarząd Główny NSZZ FiPW podjął uchwałę nr 270-VII/2013 w brzmieniu: „Zarząd Główny NSZZ Funkcjonariuszy i Pracowników Więziennictwa postanowił wynająć odpowiednią kancelarię prawną, która przygotuje i przeprowadzi proceduralnie wniosek przed Trybunałem Konstytucyjnym. Na ten cel zostaną też przeznaczone stosowne środki finansowe. Niektóre zapisy ustawy z 9 kwietnia 2010 roku o Służbie Więziennej są, w naszym rozumieniu prawa, niekonstytucyjne. Dlatego też wniosek o sprawdzenie tych zapisów z ustawą zasadniczą”.
Uchwały tej nie można uznać za podstawę prawną wniosku, który wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego 1 lipca 2013 r.
3.3. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że w uchwale nr 270-VII/2013 z 20 lutego 2013 r. nie sprecyzowano przedmiotu ani wzorców kontroli. W powołanej uchwale Zarząd Główny nie konkretyzuje, które przepisy ustawy o Służbie Więziennej mają podlegać badaniu przez Trybunał, ani nie wskazuje postanowień Konstytucji, z którymi – zdaniem Zarządu Głównego – ustawa o Służbie Więziennej jest niezgodna.
W konsekwencji należy stwierdzić, że podjęcie przez Zarząd Główny uchwały, w której nie przedstawiono zarzutu niezgodności konkretnych przepisów ustawy o Służbie Więziennej z wyraźnie wskazanymi postanowieniami Konstytucji, musi być uznane za nieskutecznie złożone oświadczenie woli w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Jeżeli bowiem uchwała podmiotu konstytucyjnie legitymowanego do złożenia wniosku (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji) nie wyznacza dokładnie zakresu zaskarżenia, to okoliczność ta uniemożliwia Trybunałowi przeprowadzenie abstrakcyjnej kontroli norm.
Jednocześnie trzeba podkreślić, że tak rozumiana wadliwość uchwały stanowiącej podstawę wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego nie może zostać uznana za brak formalny, który podlegałby usunięciu w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o TK (zob. postanowienie z 24 listopada 2003 r., Tw 30/03, OTK ZU nr 4/B/2003, poz. 209).
3.4. Trybunał podkreśla, że nawet gdyby przyjąć, iż Prezydium przysługuje kompetencja do występowania w imieniu Związku o hierarchiczną kontrolę zgodności norm, to i tak nie można by było uznać przedłożonej uchwały nr 292 – VII/2013 z 5 czerwca 2013 r. za podstawę wniosku, który wpłynął do Trybunału 1 lipca 2013 r. (w szczególności z powodu nieokreślenia w niej wzorców kontroli).
3.5. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że skonkretyzowanie przedmiotu kontroli, tzn. wskazanie art. 160 ust. 1–4 ustawy o Służbie Więziennej oraz § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2010 r. nastąpiło w uchwale Prezydium z 5 czerwca 2013 r. (organu nieuprawnionego) oraz we wniosku złożonym do Trybunału, a sprecyzowanie wzorców kontroli, tzn. powołanie art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 45, art. 65, art. 78 i art. 184 Konstytucji, dopiero w samym wniosku.
Trybunał Konstytucyjny przypomina, że pełnomocnik (reprezentant) wnioskodawcy (również podmiot sporządzający lub podpisujący wniosek) jest zobowiązany do działania w granicach i zakresie umocowania udzielonego przez podmiot uprawniony. Nie posiada zatem kompetencji do samodzielnego kształtowania ani przedmiotu, ani wzorców kontroli, gdyż wiąże go treść uchwały podmiotu legitymowanego do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego.
Wobec powyższego, na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że rozpatrywany wniosek w zakresie, w jakim samoistnie konkretyzuje przedmiot i wzorce kontroli, pochodzi od podmiotu nieuprawnionego. Okoliczność ta stanowi podstawę odmowy nadania wnioskowi Związku dalszego biegu (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).
Na marginesie należy zasygnalizować, że w powołanej nr 270-VII/2013 z 20 lutego 2013 r. Zarząd Główny nie sprecyzował, kogo upoważnia do sporządzenia i podpisania wniosku ani nie wskazał, kto ma reprezentować wnioskodawcę przed Trybunałem Konstytucyjnym.
4. Trzeba również zaznaczyć, że wnioskodawca nie wyjaśnił rozbieżności występującej pomiędzy przepisami statutu a rubryką 3 działu 1 Krajowego Rejestru Sądowego nr 0000028029, w szczególności nie przedstawił dowodu (np. odpisu z rejestru prowadzonego na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 13 statutu w zw. z art. 30 ust. 3 statutu) na to, że posiada jednostki terenowe lub oddziały. Tym samym Związek nie wykazał, że posiada cechę ogólnokrajowości w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. W konsekwencji wnioskodawca nie wykonał zarządzenia sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 3 września 2013 r. (art. 36 ust. 3 ustawy o TK).
5. Zdaniem wnioskodawcy: „rozstrzygnięcie o wydaniu zezwolenia na podjęcie dodatkowego zajęcia zarobkowego funkcjonariusza SW spełnia wszelkie cechy charakterystyczne dla klasycznej decyzji administracyjnej. (…) Do tego istnieją przepisy prawa materialnego (art. 160 ust. 1 i 2 ustawy o SW) stanowiące o podstawach rozstrzygnięcia sprawy wnioskodawcy. Powstaje tylko konieczność wtłoczenia powyższego w tryby postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (…), aby otworzyć funkcjonariuszom Służby Więziennej prawo do obiektywnego rozpoznania ich sprawy i zapewnić im zgodność uregulowań z pragmatyki służbowej z normami konstytucyjnymi, wskazanymi we wniosku”. Z powyższego wynika, że wnioskodawca, twierdząc, iż „ustawodawca nie przewidział postępowania odwoławczego oraz kontroli sądowej”, formułuje zarzut pominięcia prawodawczego pod adresem art. 218 ustawy o Służbie Więziennej, a w szczególności ust. 1 tego przepisu.
Abstrahując od braku po stronie Prezydium legitymacji do występowania o hierarchiczną kontrolę zgodności norm, Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na to, że w podjętej przez Prezydium uchwale nie powołano art. 218 ustawy o Służbie Więziennej jako przedmiotu zaskarżenia.
W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.
POSTANOWIENIE
z dnia 19 lutego 2014 r.
Sygn. akt Tw 12/13
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Sławomira Wronkowska-Jaśkiewicz,
po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym wniosku Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy i Pracowników Więziennictwa o zbadanie zgodności:
1) art. 160 ust. 1-4 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523, ze zm.) oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 czerwca 2010 r. w sprawie udzielania zezwoleń na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą przez funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 122, poz. 834) z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 45, art. 65, art. 78 i art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,
2) § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 czerwca 2010 r. w sprawie udzielania zezwoleń na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą przez funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 122, poz. 834) z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2, art. 45, art. 65, art. 78 i art. 184 Konstytucji,
p o s t a n a w i a:
odmówić nadania dalszego biegu wnioskowi.
UZASADNIENIE
W dniu 1 lipca 2013 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy i Pracowników Więziennictwa (dalej: Związek lub NSZZ FiPW) o zbadanie zgodności: po pierwsze, art. 160 ust. 1-4 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. Nr 79, poz. 523, ze zm.; dalej: ustawa o Służbie Więziennej) oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 18 czerwca 2010 r. w sprawie udzielania zezwoleń na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą przez funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 122, poz. 834; dalej: rozporządzenie z 2010 r.) z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 45, art. 65, art. 78 i art. 184 Konstytucji; po drugie, § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2010 r. z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 2, art. 45, art. 65, art. 78 i art. 184 Konstytucji.
Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 3 września 2013 r. wezwano wnioskodawcę do usunięcia, w terminie 7 dni od daty doręczenia zarządzenia, braków formalnych wniosku przez: wyjaśnienie, czy wnioskodawca kwestionuje pominięcie prawodawcze, czy też zaniechanie prawodawcze, polegające na nieuregulowaniu możliwości wniesienia odwołania od decyzji przełożonego funkcjonariusza Służby Więziennej wydanej na podstawie art. 160 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej w trybie § 3 rozporządzenia z 2010 r.; uzasadnienie, w jaki sposób art. 160 ust. 1-4 ustawy o Służbie Więziennej narusza art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 65 i art. 184 Konstytucji; uzasadnienie, w jaki sposób § 3 ust. 2 rozporządzenia z 2010 r. narusza art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 65 i art. 184 Konstytucji; wykazanie, który organ wnioskodawcy ma cechę ogólnokrajowości w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji; doręczenie wyciągu z protokołu wraz z listą obecności z posiedzenia właściwego – w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji – organu wnioskodawcy, który to wyciąg pozwoliłby stwierdzić, że uchwałę o wystąpieniu z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego podjęto zgodnie ze statutem wnioskodawcy; wyjaśnienie, czy wnioskodawca posiada jednostki terenowe lub oddziały (usunięcie rozbieżności występującej między przepisami Statutu Niezależnego Samorządnego Związku Zawodowego Funkcjonariuszy i Pracowników Więziennictwa a rubryką 3 działu 1 Krajowego Rejestru Sądowego nr 0000028029).
W piśmie z 17 września 2013 r. odniesiono się do stwierdzonych przez Trybunał Konstytucyjny braków formalnych wniosku.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wnioski przedstawiane przez ogólnokrajowe organy związków zawodowych podlegają wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. W postępowaniu tym Trybunał Konstytucyjny w składzie jednego sędziego bada, czy wniosek odpowiada wymogom formalnym (art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o TK), czy nie jest oczywiście bezzasadny (art. 36 ust. 3 ustawy o TK), a w szczególności, czy pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 191 ust. 2 Konstytucji).
2. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji ogólnokrajowym organom związków zawodowych przysługuje prawo inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm. Na wnioskodawcy ciąży przy tym obowiązek wykazania, który z jego organów jest „ogólnokrajowym organem” uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem. Podstawą wskazania takiej władzy są przepisy ustawy, a w przypadku, gdy ustawa nie reguluje tej kwestii – postanowienia statutu związku zawodowego.
2.1. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że kompetencję do reprezentowania osoby prawnej i prowadzenia jej spraw należy odróżnić od kompetencji do podjęcia uchwały o wystąpieniu do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem inicjującym abstrakcyjną kontrolę norm. Trybunał podkreśla, że podjęcie takiej uchwały stanowi „czynność o charakterze nadzwyczajnym”, która z tego powodu nie może być dokonana samodzielnie przez organ wykonawczy organizacji (por. postanowienia z: 9 czerwca 2004 r. i 8 września 2004 r., Tw 33/03, OTK ZU nr 4/B/2004, poz. 227 i poz. 228; 9 czerwca 2004 r., Tw 2/04, OTK ZU nr 5/B/2004, poz. 258).
2.2. Wnioskodawca doręczył Trybunałowi uchwałę nr 292–VII/2013 Prezydium Zarządu Głównego z 5 czerwca 2013 r. w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Z treści uchwały wynika, że została ona podjęta na podstawie art. 23 pkt 2 oraz art. 27 ust. 2 pkt 1 statutu Związku. W myśl pierwszego z powołanych przepisów Zarząd Główny jest jedną z trzech (obok Krajowego Zjazdu Delegatów i Głównej Komisji Rewizyjnej) władz ogólnopolskich Związku. Zgodnie zaś z art. 27 ust. 2 pkt 1 statutu, do zadań Prezydium należy kierowanie bieżącą działalnością Związku pomiędzy posiedzeniami Zarządu Głównego.
Trybunał Konstytucyjny ustalił, że najwyższym organem Związku jest Krajowy Zjazd Delegatów (art. 24 ust. 1 statutu), który może być zwoływany jako Zjazd Nadzwyczajny (art. 24 ust. 2 pkt 3 statutu). Natomiast Zarząd Główny realizuje uchwały Krajowego Zjazdu Delegatów (art. 26 ust. 1 pkt 1 statutu). Nawet gdyby uznać, że Zarządowi Głównemu przysługuje – niezależne od kompetencji Krajowego Zjazdu Delegatów – uprawnienie do reprezentowania Związku wobec „władz, organów i instytucji” (art. 26 ust. 1 pkt 2 statutu), to i tak z organem tym nie można by utożsamiać jego Prezydium. Prezydium Zarządu Głównego jest bowiem wyłącznie organem pomocniczym Zarządu Głównego. W odróżnieniu od samego Zarządu, Prezydium nie posiada statusu władzy ogólnokrajowej (por. art. 23 statutu). Skoro do Prezydium należy kierowanie bieżącą działalnością Związku (art. 27 ust. 2 pkt 1 statutu), to tym samym podjęcie uchwały w sprawie hierarchicznej kontroli zgodności norm jako czynność o charakterze nadzwyczajnym wykracza poza jego kompetencje. Prezydium nie jest zatem organem legitymowanym do podjęcia uchwały w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Wobec powyższego Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że uchwała Prezydium Zarządu z 5 czerwca 2013 r. nie może zostać uznana za podstawę prawną wniosku, który wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego 1 lipca 2013 r.
3. Nawet gdyby uznać, że Zarządowi Głównemu przysługuje uprawnienie do wystąpienia z wnioskiem o hierarchiczną kontrolę zgodności norm (art. 26 ust. 1 pkt 2 statutu), to i tak pochodząca od tego organu uchwała, mająca na celu zainicjowanie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, nie może mieć dowolnego charakteru.
3.1. Należy pamiętać, że wola organu ogólnokrajowego, który zazwyczaj ma strukturę kolegialną, znajduje wyraz w podejmowanych przez niego uchwałach. Tryb podjęcia uchwały regulują właściwe przepisy (np. statut), treść podjętej uchwały zostaje zaś zapisana w protokole z posiedzenia tego organu. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału uchwała ogólnokrajowego organu związku zawodowego w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego stanowi conditio sine qua non wszczęcia postępowania z inicjatywy tego podmiotu (zob. postanowienie TK z 1 lipca 2010 r., Tw 10/10, OTK ZU nr 4/B/2010, poz. 243).
Do ustalenia, że wniosek pochodzi od ogólnokrajowego organu związku zawodowego, a nie od osoby, która go sporządziła i podpisała, potrzebny jest dowód, że został on wniesiony na podstawie uchwały uprawnionego organu. Wobec powyższego konieczne jest dołączenie do wniosku odpisu uchwały tego organu. Treść uchwały i wniosku musi cechować minimalna zbieżność, która obejmuje wskazanie kwestionowanego przepisu (przedmiot kontroli), wyrażenie woli wyeliminowania tego przepisu z porządku prawnego oraz sformułowanie zarzutu niezgodności z przepisem aktu normatywnego o wyższej mocy prawnej (wzorzec kontroli).
Uchwała może zawierać także dodatkowe postanowienia dotyczące sposobu jej wykonania, w szczególności wskazywać inny podmiot (np. pełnomocnika) zobligowany przez ogólnokrajowy organ związku zawodowego do sporządzenia lub podpisania wniosku, złożenia go oraz reprezentowania wnioskodawcy w postępowaniu przed Trybunałem. Nie ulega przy tym wątpliwości, że powierzenie wykonania takiej uchwały konkretnie określonemu podmiotowi nie wpływa na ocenę legitymacji procesowej wnioskodawcy, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji, gdyż w dalszym ciągu tylko ogólnokrajowy organ związku zawodowego jest uprawniony do zainicjowania hierarchicznej kontroli zgodności norm, tzn. wyznaczenia zakresu zaskarżenia.
Ze względu na powyższe skierowany do Trybunału Konstytucyjnego wniosek, który nie stanowi ścisłej realizacji uchwały podjętej uprzednio przez ogólnokrajowy organ związku zawodowego, nie może być uznany za pismo skutecznie wszczynające postępowanie (art. 31 ust. 1 ustawy o TK).
3.2. W dniu 20 lutego 2013 r. Zarząd Główny NSZZ FiPW podjął uchwałę nr 270-VII/2013 w brzmieniu: „Zarząd Główny NSZZ Funkcjonariuszy i Pracowników Więziennictwa postanowił wynająć odpowiednią kancelarię prawną, która przygotuje i przeprowadzi proceduralnie wniosek przed Trybunałem Konstytucyjnym. Na ten cel zostaną też przeznaczone stosowne środki finansowe. Niektóre zapisy ustawy z 9 kwietnia 2010 roku o Służbie Więziennej są, w naszym rozumieniu prawa, niekonstytucyjne. Dlatego też wniosek o sprawdzenie tych zapisów z ustawą zasadniczą”.
Uchwały tej nie można uznać za podstawę prawną wniosku, który wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego 1 lipca 2013 r.
3.3. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że w uchwale nr 270-VII/2013 z 20 lutego 2013 r. nie sprecyzowano przedmiotu ani wzorców kontroli. W powołanej uchwale Zarząd Główny nie konkretyzuje, które przepisy ustawy o Służbie Więziennej mają podlegać badaniu przez Trybunał, ani nie wskazuje postanowień Konstytucji, z którymi – zdaniem Zarządu Głównego – ustawa o Służbie Więziennej jest niezgodna.
W konsekwencji należy stwierdzić, że podjęcie przez Zarząd Główny uchwały, w której nie przedstawiono zarzutu niezgodności konkretnych przepisów ustawy o Służbie Więziennej z wyraźnie wskazanymi postanowieniami Konstytucji, musi być uznane za nieskutecznie złożone oświadczenie woli w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Jeżeli bowiem uchwała podmiotu konstytucyjnie legitymowanego do złożenia wniosku (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji) nie wyznacza dokładnie zakresu zaskarżenia, to okoliczność ta uniemożliwia Trybunałowi przeprowadzenie abstrakcyjnej kontroli norm.
Jednocześnie trzeba podkreślić, że tak rozumiana wadliwość uchwały stanowiącej podstawę wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego nie może zostać uznana za brak formalny, który podlegałby usunięciu w trybie art. 36 ust. 2 ustawy o TK (zob. postanowienie z 24 listopada 2003 r., Tw 30/03, OTK ZU nr 4/B/2003, poz. 209).
3.4. Trybunał podkreśla, że nawet gdyby przyjąć, iż Prezydium przysługuje kompetencja do występowania w imieniu Związku o hierarchiczną kontrolę zgodności norm, to i tak nie można by było uznać przedłożonej uchwały nr 292 – VII/2013 z 5 czerwca 2013 r. za podstawę wniosku, który wpłynął do Trybunału 1 lipca 2013 r. (w szczególności z powodu nieokreślenia w niej wzorców kontroli).
3.5. Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę, że skonkretyzowanie przedmiotu kontroli, tzn. wskazanie art. 160 ust. 1–4 ustawy o Służbie Więziennej oraz § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 rozporządzenia z 2010 r. nastąpiło w uchwale Prezydium z 5 czerwca 2013 r. (organu nieuprawnionego) oraz we wniosku złożonym do Trybunału, a sprecyzowanie wzorców kontroli, tzn. powołanie art. 2, art. 31 ust. 3, art. 32, art. 45, art. 65, art. 78 i art. 184 Konstytucji, dopiero w samym wniosku.
Trybunał Konstytucyjny przypomina, że pełnomocnik (reprezentant) wnioskodawcy (również podmiot sporządzający lub podpisujący wniosek) jest zobowiązany do działania w granicach i zakresie umocowania udzielonego przez podmiot uprawniony. Nie posiada zatem kompetencji do samodzielnego kształtowania ani przedmiotu, ani wzorców kontroli, gdyż wiąże go treść uchwały podmiotu legitymowanego do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego.
Wobec powyższego, na podstawie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że rozpatrywany wniosek w zakresie, w jakim samoistnie konkretyzuje przedmiot i wzorce kontroli, pochodzi od podmiotu nieuprawnionego. Okoliczność ta stanowi podstawę odmowy nadania wnioskowi Związku dalszego biegu (art. 36 ust. 3 w zw. z art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o TK).
Na marginesie należy zasygnalizować, że w powołanej nr 270-VII/2013 z 20 lutego 2013 r. Zarząd Główny nie sprecyzował, kogo upoważnia do sporządzenia i podpisania wniosku ani nie wskazał, kto ma reprezentować wnioskodawcę przed Trybunałem Konstytucyjnym.
4. Trzeba również zaznaczyć, że wnioskodawca nie wyjaśnił rozbieżności występującej pomiędzy przepisami statutu a rubryką 3 działu 1 Krajowego Rejestru Sądowego nr 0000028029, w szczególności nie przedstawił dowodu (np. odpisu z rejestru prowadzonego na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 13 statutu w zw. z art. 30 ust. 3 statutu) na to, że posiada jednostki terenowe lub oddziały. Tym samym Związek nie wykazał, że posiada cechę ogólnokrajowości w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. W konsekwencji wnioskodawca nie wykonał zarządzenia sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 3 września 2013 r. (art. 36 ust. 3 ustawy o TK).
5. Zdaniem wnioskodawcy: „rozstrzygnięcie o wydaniu zezwolenia na podjęcie dodatkowego zajęcia zarobkowego funkcjonariusza SW spełnia wszelkie cechy charakterystyczne dla klasycznej decyzji administracyjnej. (…) Do tego istnieją przepisy prawa materialnego (art. 160 ust. 1 i 2 ustawy o SW) stanowiące o podstawach rozstrzygnięcia sprawy wnioskodawcy. Powstaje tylko konieczność wtłoczenia powyższego w tryby postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (…), aby otworzyć funkcjonariuszom Służby Więziennej prawo do obiektywnego rozpoznania ich sprawy i zapewnić im zgodność uregulowań z pragmatyki służbowej z normami konstytucyjnymi, wskazanymi we wniosku”. Z powyższego wynika, że wnioskodawca, twierdząc, iż „ustawodawca nie przewidział postępowania odwoławczego oraz kontroli sądowej”, formułuje zarzut pominięcia prawodawczego pod adresem art. 218 ustawy o Służbie Więziennej, a w szczególności ust. 1 tego przepisu.
Abstrahując od braku po stronie Prezydium legitymacji do występowania o hierarchiczną kontrolę zgodności norm, Trybunał Konstytucyjny zwraca uwagę na to, że w podjętej przez Prezydium uchwale nie powołano art. 218 ustawy o Służbie Więziennej jako przedmiotu zaskarżenia.
W tym stanie rzeczy Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.