Tw 42/12
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
253/4/B/2014
POSTANOWIENIE
z dnia 24 lipca 2014 r.
Sygn. akt Tw 42/12
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Stanisław Biernat – przewodniczący
Stanisław Rymar – sprawozdawca
Maria Gintowt-Jankowicz,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 kwietnia 2014 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Miasta Knurowa,
p o s t a n a w i a:
nie uwzględnić zażalenia.
UZASADNIENIE
1. W dniu 10 sierpnia 2012 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Miasta Knurowa o zbadanie zgodności: po pierwsze, art. 66 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015, ze zm.; dalej: ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) z art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 oraz art. 84 Konstytucji, a także art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607; dalej: EKSL); art. 168, art. 167 ust. 2 i 3 Konstytucji oraz art. 9 ust. 3 EKSL; art. 165 ust. 1 zdanie drugie oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji; po drugie, art. 1a pkt 6 i art. 66 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji; art. 165 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 167 ust. 2 i 3 Konstytucji; art. 167 ust. 2 i 3 Konstytucji oraz art. 9 ust. 1 i 2 EKSL; po trzecie, art. 66 § 4 pkt 2 w związku z art. 19 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 84 Konstytucji; po czwarte, art. 66 § 4 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z art. 32 ust. 1 w związku z art. 2, art. 84 i art. 168 Konstytucji, a także art. 9 ust. 3 EKSL.
2. Postanowieniem z 4 kwietnia 2014 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania wnioskowi dalszego biegu.
2.1. W uzasadnieniu Trybunał wskazał, że zakwestionowany art. 66 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie dotyczy kompetencji rady gminy, a ponadto, że wnioskodawca nie jest adresatem tego przepisu. Trybunał stwierdził zatem, że art. 66 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie dotyczy spraw objętych zakresem działania Rady Miasta Knurowa. Ponadto Trybunał ustalił, że wniosek Rady Miasta Knurowa dotyczył w zasadniczej części stosunku prawnego istniejącego pomiędzy stronami postępowania egzekucyjnego (wierzycielem i zobowiązanym), którego to stosunku art. 66 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji bezpośrednio nie wyznacza.
2.2. Za odmową nadania wnioskowi dalszego biegu przemawiały również dwie inne okoliczności. Po pierwsze, część zarzutów wniosku Trybunał ocenił jako oczywiście bezzasadne. Po wtóre, zdaniem Trybunału, Rada Miasta Knurowa skierowała do Trybunału rozpatrywany wniosek w interesie ogólnospołecznym, nie zaś w interesie organu gminy, samej gminy, czy wspólnoty samorządowej jako zbioru mieszkańców danej gminy. Tym samym wniosek Rady Miasta Knurowa wykraczał poza zakres ograniczonej rzeczowo zdolności wnioskodawcy.
3. Wnioskodawca wniósł zażalenie na postanowienie o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z art. 36 ust. 6–7 ustawy o TK). Trybunał bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
2. W zażaleniu wnioskodawca stwierdza, że art. 66 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczy spraw objętych zakresem działania Rady Miejskiej w Knurowie. Rada przyznaje przy tym, że nie występuje w charakterze organu egzekucyjnego, ale zakresem jej działania objęte jest uchwalanie budżetu z wydatkami obejmującymi także wydatki ponoszone przez gminę, w tym również wójta, burmistrza, prezydenta miasta działających jako wierzyciel w postępowaniu egzekucyjnym.
2.1. W odniesieniu do przywołanego stanowiska trzeba przede wszystkim przypomnieć, że Konstytucja wyczerpująco określa podmioty legitymowane do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz przesłanki, od których spełnienia jest uzależnione skuteczne skorzystanie z tego uprawnienia. Możliwość inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm przez podmioty wskazane w art. 191 ust. 1 pkt 3–5 Konstytucji jest uprawnieniem wyjątkowym, przyznanym w związku ze szczególnym charakterem działalności danego podmiotu i ściśle ograniczonym przez jej zakres (por. m.in. postanowienia TK z: 9 lipca 2003 r., Tw 17/03, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 167; 23 marca 2004 r., K 21/03, OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 26; 11 marca 2008 r., Tw 32/07, OTK ZU nr 2/B/2008, poz. 47). Art. 191 ust. 2 Konstytucji jednoznacznie określa granice legitymacji wnioskowej m.in. organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego – wskazuje, że kwestionowany akt normatywny musi dotyczyć spraw objętych ich zakresem działania. Przedmiotem wniosku, o którym mowa w art. 191 ust. 2 Konstytucji, nie mogą być przepisy, które są jedynie związane z działalnością wnioskodawcy, ale nie należą do zbioru regulacji określających zakres jego działania (zob. L. Garlicki, komentarz do art. 191 Konstytucji, uwagi 9-10, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. 5, Warszawa 2007).
2.2. Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje wyrażone w zakwestionowanym postanowieniu stanowisko, zgodnie z którym zaskarżenie art. 66 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji bez powiązania tego przepisu z innymi postanowieniami ustawowymi regulującymi kompetencje organów gminy będących stroną postępowania egzekucyjnego nie było wystarczające do wykazania, że przepis ten mieścił się w zakresie działania wnioskodawcy. Rada nie kwestionowała ogólnej reguły, stanowiącej, że wierzyciel, na rzecz którego organ egzekucyjny dokonał czynności egzekucyjnych, jest obowiązany do uiszczenia opłaty komorniczej. Nie zgadzała się natomiast z obarczaniem gmin obowiązkiem uiszczenia tej opłaty. Z tego względu należało oczekiwać, że Rada wskaże jako przedmiot kontroli przepisy, z których wynika usytuowanie organów gminy w postępowaniu egzekucyjnym.
Trybunał przypomina wnioskodawcy, że użyty w art. 191 ust. 2 Konstytucji zwrot „sprawy objęte zakresem działania” należy rozumieć w sposób zbliżony do pojęcia kompetencji wnioskodawcy (zob. postanowienie TK z 18 stycznia 2005 r., Tw 34/03, OTK ZU nr 1/B/2005, poz. 2), a więc są to sprawy bezpośrednio objęte jego zakresem działania, rozpatrywane w związku z jego kompetencjami.
3. W dalszej części zażalenia Rada podtrzymuje zarzut niezgodności art. 66 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 84 Konstytucji. W uzasadnieniu wnioskodawca zwraca uwagę, że opłata komornicza ponoszona przez wierzyciela na rzecz organu egzekucyjnego jest „płacona ze środków pochodzących z budżetu gminy” i w rzeczywistości jest finansowana „ze wspólnych środków mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego”. Odwołuje się do argumentacji wniosku, zgodnie z którą wszystkich członków danej wspólnoty samorządowej, a jednocześnie podatników podatków lokalnych, obciążają daniny publiczne i każdy z nich jest zobowiązany do ich ponoszenia. Zauważył także, że w razie uchylania się od obowiązku ponoszenia ciężarów publicznych „cała wspólnota danej gminy finansuje opłatę komorniczą”.
3.1. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zarzuty zażalenia dotyczące niezgodności art. 66 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 84 Konstytucji są nietrafne.
3.1.1. Przede wszystkim wnioskodawca nie podważa postanowienia Trybunału, natomiast – w zasadniczej części – powtarza argumenty zawarte we wniosku, do których Trybunał Konstytucyjny ustosunkował się w zaskarżonym postanowieniu. Zażalenie na postanowienie o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu powinno dotyczyć podstaw tej odmowy. Przedmiotem postępowania zażaleniowego jest bowiem ustalenie prawidłowości tej odmowy. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego treść zażalenia nie dostarcza żadnych argumentów, które podważyłyby przesłanki tego orzeczenia.
3.1.2. Rada Miasta Knurowa nie odnosi się także do istotnego dla oceny zarzutu niezgodności art. 66 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 84 Konstytucji argumentu – braku związku między stawianym zarzutem a treścią zaskarżonego przepisu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W myśl art. 66 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wierzyciel, na rzecz którego organ egzekucyjny dokonał czynności egzekucyjnych, jest obowiązany do uiszczenia opłaty komorniczej. Przepis ten dotyczy relacji między wierzycielem a organem egzekucyjnym, a zarzut wnioskodawcy – relacji między wierzycielem (organem gminy) a zobowiązanym (uchylającym się od obowiązku ponoszenia ciężarów publicznych). Trafnie więc zauważył Trybunał w zakwestionowanym postanowieniu, że rozumowanie wnioskodawcy jest błędne, gdyż utożsamia wierzyciela, którym może być organ gminy, z samą gminą – rozumianą we wniosku jako wspólnota samorządowa podmiotów zobowiązanych do ponoszenia ciężarów w postaci podatków i opłat lokalnych.
3.1.3. Wnioskodawca nie odniósł się również do stanowiska Trybunału, zgodnie z którym stawianie znaku równości między mieszkańcami gminy a płatnikami podatków i opłat lokalnych skutkuje uznaniem, że zarzut niezgodności art. 66 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 84 Konstytucji wykracza poza zakres ograniczonej rzeczowo zdolności wnioskowej (zob. pkt 4 zaskarżonego postanowienia). Wprawdzie Rada podkreśla, że do uznania określonej regulacji za niekonstytucyjną nie jest konieczne, „aby dotyczyła ona wszystkich członków wspólnoty”, argument ten nie ma jednak znaczenia. O niespełnieniu warunku, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji, nie zadecydowało to, że zaskarżony przepis dotyczył części członków wspólnoty samorządowej, ale fakt, że Rada skierowała do Trybunału wniosek w interesie ogólnospołecznym, tj. w interesie „podatników podatku lokalnego czy podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłat lokalnych”.
4. Wnioskodawca kwestionuje odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie zarzutu niezgodności art. 66 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z art. 167 ust. 2 i 3 i art. 168 Konstytucji. Stwierdza, że choć ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie dotyczy wprost źródeł jednostek samorządu terytorialnego, to jednak „faktycznie ogranicza te dochody”.
4.1. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wnioskodawca nie podważył stanowiska wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu.
4.2. W myśl art. 167 ust. 2 i 3 Konstytucji, przywołanego jako wzorzec kontroli, dochodami jednostek samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa, natomiast źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego są określone w ustawie. Zaskarżony art. 66 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie reguluje ani kwestii dochodów jednostek, ani reguły zaliczenia dochodów jednostek samorządu terytorialnego do materii ustawowej. Zasadnie zatem Trybunał uznał zarzut niezgodności art. 66 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z art. 167 ust. 2 i 3 Konstytucji za oczywiście bezzasadny.
4.3. Podobnie należy ocenić zarzut niezgodności art. 66 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z art. 168 Konstytucji, zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Konieczność ponoszenia opłat komorniczych nie narusza w żadnej mierze prawa ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych. Wskazywany przez Radę problem zmniejszania dochodów samorządu ze względu na obowiązek uiszczania opłat komorniczych wiąże się z koniecznością zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego udziału w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań (art. 167 ust. 1 Konstytucji). Jednak, na co zasadnie zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny, ten przepis ustawy zasadniczej nie został powołany w uchwale nr XXI/303/12 Rady Miasta Knurowa z 20 czerwca 2012 r. w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego.
5. W zażaleniu wnioskodawca nie zgadza się także z poglądem Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym opłata komornicza służy ochronie własności komunalnej. Podkreśla, że różnice między „własnościowymi” wzorcami kontroli, tj. art. 64 i art. 165 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, są „nieistotne z punktu widzenia oceny (…) art. 66 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji”. Ponadto Rada kwestionuje trafność postanowienia Trybunału w części, w której Trybunał stwierdza, że „dla skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia zasady równej ochrony własności w kontekście relacji pomiędzy poszczególnymi członkami wspólnoty konieczne było powołanie art. 16 ust. 1 Konstytucji jako wzorca kontroli”.
5.1. Należy przyznać rację wnioskodawcy, że pogląd uznający opłatę komorniczą za opłatę służącą ochronie własności komunalnej może wydawać się odosobniony, jednakże okoliczność ta nie ma zasadniczego znaczenia, gdyż zarzut niezgodności art. 66 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z art. 165 ust. 1 Konstytucji nie mógł być rozpoznany z innych względów. Jak zasadnie Trybunał przyjął w zakwestionowanym postanowieniu, Rada skierowała do Trybunału wniosek w interesie ogólnospołecznym, tj. w interesie „podatników podatku lokalnego czy podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłat lokalnych”. Argumentacja odwoływała się bowiem do tego, że „osoby płacące dobrowolnie ciążące na nich zobowiązania, finansują koszty postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko niesolidnym podatnikom”. Raz jeszcze Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że nie odpowiada treści art. 191 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji kierowanie do Trybunału wniosków w interesie płatników podatku lokalnego i opłat lokalnych, gdyż wnioskodawca wykracza w ten sposób poza sprawy objęte zakresem działania gminy.
5.2. Nie można również zgodzić się z wnioskodawcą, że różnice zachodzące między art. 64 a art. 165 ust. 1 Konstytucji nie są istotne z punktu widzenia ochrony własności, której domaga się Rada Miasta Knurowa.
5.3. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego nie mogą powoływać się na naruszenie art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji. Uzasadniając ten pogląd w wyroku w sprawie o sygn. K 8/98, Trybunał stwierdził, że wobec szczególnej ochrony własności komunalnej, jaką zapewnia art. 165 Konstytucji, w wypadku mienia jednostek samorządu terytorialnego nie ma konieczności odwoływania się do art. 21 ust. 1 lub art. 64 ust. 2 Konstytucji (wyrok TK z 12 kwietnia 2000 r., OTK ZU nr 3/2000, poz. 87). W odniesieniu do art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Trybunał zwracał uwagę, że podstawową funkcją tego przepisu, podobnie jak innych przepisów rozdziału II Konstytucji gwarantujących wolności i prawa, jest określenie pozycji prawnej człowieka i obywatela wobec organów władzy publicznej i jednocześnie nałożenie na te organy obowiązków związanych z koniecznością zagwarantowania realizacji konstytucyjnych wolności i praw. W konsekwencji organy władzy publicznej oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne z natury rzeczy nie są adresatami uprawnień wynikających z poszczególnych wolności i praw, przypisanych podmiotom prywatnym. Dotyczy to także samorządu terytorialnego, który zgodnie z art. 16 ust. 2 i art. 163 Konstytucji uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych w imieniu własnym i na własny rachunek. Z tego powodu w Konstytucji odrębnie uregulowano kwestie związane z ochroną prawa własności i innych praw majątkowych w odniesieniu do podmiotów prywatnych (art. 64) oraz jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 zdanie drugie).
5.4. Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie uznaje więc, że art. 64 Konstytucji nie jest adekwatnym wzorcem do kontroli konstytucyjności przepisów w sprawach dotyczących własności gminnej, gdyż gminy nie korzystają z ochrony własności przewidzianej w rozdziale II Konstytucji, traktującym o wolnościach i prawach człowieka i obywatela, lecz z ochrony zapewnionej im przez przepisy rozdziału VII Konstytucji (zob. postanowienia TK z 22 maja 2007 r., SK 70/05, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 60 oraz 19 lutego 2008 r., Tw 44/07, OTK ZU nr 3/B/2008, poz. 87 i cytowane tam orzecznictwo).
5.5. Jedynie dodatkowo Trybunał stwierdza, że powołanie art. 16 Konstytucji jako wzorca kontroli powinno nastąpić w każdej sprawie, w której wnioskodawca zmierza do ochrony praw członków wspólnoty samorządowej. Jednakże w rozpatrywanej sprawie zakwestionowanie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i tak okazałoby się nieskuteczne, gdyż – o czym była już mowa – Rada błędnie utożsamiła członków wspólnoty gminnej z podatnikami podatków i opłat lokalnych.
6. Rada Miasta Knurowa podtrzymuje również przedstawione we wniosku argumenty za niezgodnością art. 1a pkt 6 i art. 66 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji – z uwagi na brak kryteriów ustalania wysokości opłaty komorniczej.
6.1. Także w tym zakresie nie można podzielić argumentów wnioskodawcy.
6.2. Trybunał Konstytucyjny w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, że zaskarżone art. 1a pkt 6 i art. 66 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji „nie faworyzują ani nie dyskryminują żadnej kategorii wierzycieli z punktu widzenia wysokości opłaty komorniczej”. Ocena ta jest prawidłowa. Zakres regulacji obu przepisów jest jednakowy dla wszystkich jego adresatów. Zgodnie z ich treścią każdy wierzyciel, na rzecz którego organ egzekucyjny dokonał czynności egzekucyjnych, jest obowiązany do uiszczenia opłaty komorniczej wynoszącej 5% kwot przekazanych wierzycielowi przez organ egzekucyjny lub przekazanych wierzycielowi przez zobowiązanego w wyniku zastosowania środków egzekucyjnych.
6.3. Odnosząc się natomiast do argumentów nierównego traktowania wierzycieli i zobowiązanych, Trybunał zwraca uwagę, że w świetle ustabilizowanego orzecznictwa Trybunału z zasady równości wyrażonej w Konstytucji wynika, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, tak dyskryminujących, jak i faworyzujących. Podmioty różniące się mogą być natomiast traktowane odmiennie. Ocena każdej regulacji prawnej z punktu widzenia zasady równości musi być zatem poprzedzona dokładnym zbadaniem sytuacji prawnej podmiotów i przeprowadzeniem analizy, zarówno jeśli chodzi o ich cechy wspólne, jak i cechy je różniące (zob. wyroki TK z: 28 maja 2002 r., P 10/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 35; 11 września 2007 r., P 11/07, OTK ZU nr 8/A/2007, poz. 97). Ewentualne ustalenie, czy zasada równości wobec prawa została w konkretnym przypadku naruszona, wymaga określenia kręgu adresatów, do których odnosi się dana norma prawna, oraz wskazania elementów określających ich sytuację prawną, które są prawnie istotne. Zasada równości wobec prawa wymaga jednocześnie zasadności kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania sytuacji określonych podmiotów (zob. wyroki TK z: 24 lutego 1999 r., SK 4/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 24; 17 stycznia 2001 r., K 5/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 2; 23 listopada 2004 r., P 15/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 108).
6.4. Oczywiście bezzasadne z punktu widzenia równości wobec prawa jest porównywanie sytuacji prawnej wierzyciela i zobowiązanego. Opłaty ponoszone przez wierzycieli są rodzajowo odmiennym świadczeniem od opłat obciążających zobowiązanego, pełnią też różne funkcje. Opłata komornicza „stanowi swego rodzaju wynagrodzenie dla organu, który dokonał ściągnięcia należności pieniężnej lub zastosował środki egzekucyjne, w wyniku których należność została zapłacona” (R. Hauser, Z. Leoński, Egzekucja administracyjna. Komentarz, Warszawa 1995, s. 111). Natomiast opłaty za czynności egzekucyjne są konsekwencją stosowania przez organ egzekucyjny środków egzekucyjnych wymienionych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zob. wyrok NSA w Gdańsku z 22 grudnia 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 665/97, LEX nr 32912). Z powyższych względów, zdaniem Trybunału, dopuszczalne jest odmienne kształtowanie obu rodzajów opłat.
7. Kolejna część zażalenia Rady Miasta Knurowa dotyczy postanowienia Trybunału w zakresie, w którym stwierdził, że zarzut niezgodności art. 66 § 4 pkt 2 w związku z art. 19 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 84 Konstytucji jest oczywiście bezzasadny.
7.1. Trybunał Konstytucyjny w zakwestionowanym postanowieniu wskazał, że do rozpatrzenia powyższego zarzutu nie jest wystarczające odniesienie się do art. 19 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż na jego podstawie „nie można ustalić grupy podmiotów, które miałyby być porównywane z gminą Knurów (…) w celu ustalenia istnienia ewentualnego podobieństwa”. Stanowisko to jest trafne.
7.2. Zaskarżony art. 19 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. Do ustalenia więc, o jakich gminach o statusie miasta jest w nim mowa, niezbędne jest odniesienie się do „odrębnych przepisów”. Trybunał Konstytucyjny wskazał wnioskodawcy, że przepisem, do którego odsyła ustawodawca, jest art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.; dalej: przepisy wprowadzające).
7.3. Zarzut wnioskodawcy opiera się na porównaniu sytuacji prawnej mieszkańców „uprzywilejowanych” gmin miejskich i pozostałych gmin (por. pkt 8.2 wniosku, w którym Rada odsyła do jego pkt 2.8). Rozpatrzenie takiego zarzutu wymaga więc ustalenia klasy adresatów art. 19 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. gmin o statusie miasta, co z kolei oznacza, że niezbędne jest odniesienie się do art. 87 przepisów wprowadzających. Nieobjęcie przedmiotem zaskarżenia tych przepisów jest wadą formalną wniosku i skutkuje oczywistą bezzasadnością zarzutu.
8. Wnioskodawca nie zgadza się również z ustaleniem Trybunału Konstytucyjnego, że zarzut niezgodności art. 66 § 4 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z art. 32 ust. 1 w związku z art. 2, art. 84, art. 168 ust. 1 Konstytucji, a także art. 9 ust. 3 EKSL jest oczywiście bezzasadny. Trybunał wskazał, że zarzut pominięcia prawodawczego musi wykazywać tożsamość treściową między materią unormowaną, a tą, która znalazła się poza zakresem regulacji.
8.1. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że Rada zrównała sytuację prawną wierzyciela – wójta gminy (burmistrza/prezydenta miasta) z sytuacją prawną wierzyciela – naczelnika urzędu skarbowego.
W związku z powyższym należy przypomnieć, że zarzut niekonstytucyjności może dotyczyć „zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie pominął, choć postępując zgodnie z Konstytucją, powinien był unormować” (orzeczenie z 3 grudnia 1996 r. K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52); stanowisko to znalazło kontynuację w dalszym orzecznictwie, już pod rządem obecnie obowiązującej Konstytucji (por. wyroki z: 6 maja 1998 r., K 37/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 33; 30 maja 2000 r., K 37/98, OTK ZU nr 4/2000, poz. 112; 24 października 2000 r., SK 7/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 256). Rozwijając orzecznictwo w tym zakresie, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: „linia demarkacyjna oddzielająca sytuacje »zaniechania ustawodawczego« i »regulacji fragmentarycznej i niepełnej« związana jest z odpowiedzią na pytanie, czy istotnie w danej sytuacji zachodzi jakościowa tożsamość (albo przynajmniej daleko idące podobieństwo) materii unormowanych w danym przepisie i tych, pozostawionych poza jego zakresem. Podkreślić przy tym warto pożądaną ostrożność w dokonywaniu tego rodzaju oceny. Zbyt pochopne »upodobnienie« materii nieunormowanych z tymi, które znalazły swoją wyraźną podstawę w treści badanego przepisu grozi bowiem każdorazowo postawieniem zarzutu o wykraczanie przez Trybunał Konstytucyjny poza sferę kontroli prawa i uzurpowanie sobie uprawnień o charakterze prawotwórczym” (postanowienie TK z 11 grudnia 2002 r., SK 17/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 98). W cytowanym postanowieniu Trybunał zwrócił uwagę na przyjętą metodę weryfikacji kwestionowanego przepisu. Odwołując się do wyroku TK z 24 października 2001 r. (SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216), zwrócił uwagę na „selektywną ocenę podobieństwa sytuacji pozostawionych poza zakresem regulacji zaskarżonego przepisu do tych, które znalazły w nim unormowanie”.
8.2. Zastosowanie wskazanych przez Trybunał Konstytucyjny kryteriów prowadzi do wniosku, że pogląd zawarty w zakwestionowanym postanowieniu jest słuszny. Trybunał trafnie przyjął, że zarzut wnioskodawcy jest oczywiście bezzasadny, gdyż na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez naczelnika urzędu skarbowego dochodzi się innych należności niż należności egzekwowane w oparciu o tytuł wykonawczy wystawiony przez wójta gminy. Ta różnica z kolei uzasadnia odmienne traktowanie tych należności w zakresie pobierania opłat komorniczych.
8.3. Trybunał Konstytucyjny zasadnie skonstatował, że zarzut pominięcia prawodawczego sformułowany względem art. 66 § 4 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie może być rozpatrywany w powiązaniu z art. 168 Konstytucji i art. 9 ust. 3 EKSL.
8.4. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że zgodnie z art. 168 Konstytucji jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Kompetencja jednostek samorządowych reglamentowana jest więc przez ustawodawcę, wskazującego rodzaje podatków i opłat zaliczonych do kategorii podatków i opłat lokalnych, co do których dopuszczalne jest określanie ich wysokości przez jednostki samorządu terytorialnego (zob. wyrok TK z 9 kwietnia 2002 r., K 21/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 17). Zasada władztwa podatkowego wyrażona w art. 168 Konstytucji oznacza realizację standardu określonego w art. 9 ust. 3 EKSL, w myśl którego przyznanie samorządom dochodów podatkowych jest konsekwencją rozdzielenia realizacji zadań publicznych pomiędzy państwo i samorząd terytorialny oraz decentralizacji uprawnień do dysponowania środkami publicznymi przez szczeble samorządowe. Oznacza to także przekazanie samorządom części władztwa podatkowego wykonywanego poprzednio wyłącznie przez organy rządowe.
8.5. Pojęcie władztwa podatkowego to prawnie określony zakres uprawnień do podejmowania rozstrzygnięć w sprawach podatkowych. Rozstrzygnięcia te mogą dotyczyć konstrukcji poszczególnych elementów składowych podatku (takich jak zakres przedmiotowy, podstawa opodatkowania, stawki, ulgi i zwolnienia, terminy i sposób płatności) bądź też ukształtowania treści stosunku zobowiązaniowego (zobowiązania podatkowego). Władztwo podatkowe w tym ostatnim przypadku może dotyczyć administrowania podatkiem, a więc wydawania indywidualnych rozstrzygnięć dotyczących umorzenia, odroczenia, rozłożenia na raty, poboru podatków oraz ich egzekucji. Warto zastrzec przy tym, że Europejska Karta Samorządu Lokalnego wyznacza w tym zakresie minimalny standard władztwa podatkowego samorządów, który przejawia się w prawie organów lokalnych do ustalania stawek podatkowych (art. 9 ust. 3 EKSL).
Po ustaleniu znaczenia treści art. 168 Konstytucji oraz art. 9 ust. 3 EKSL Trybunał podkreśla, że problem uiszczania opłat komorniczych (w tym wyznaczenia kręgu podmiotów zwolnionych z ich ponoszenia) nie pozostaje w związku treściowym z ograniczonym władztwem podatkowym gminy. Dokonywanie opłat nie ma bowiem wpływu ani na zakres przedmiotowy podatku, ani na jego podstawę, stawkę opodatkowania, ulgi, zwolnienia, termin czy sposób płatności. Trudno zatem zrozumieć, dlaczego wnioskodawca dostrzega ograniczenie podatkowego władztwa gminy w konieczności ponoszenia opłat komorniczych. Obowiązek ten nie ogranicza, a tym bardziej nie pozbawia gminy kompetencji, o których mowa w art. 168 Konstytucji i art. 9 ust. 3 EKSL.
W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 36 ust. 7 ustawy o TK, nie uwzględnił zażalenia.
POSTANOWIENIE
z dnia 24 lipca 2014 r.
Sygn. akt Tw 42/12
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Stanisław Biernat – przewodniczący
Stanisław Rymar – sprawozdawca
Maria Gintowt-Jankowicz,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 kwietnia 2014 r. o odmowie nadania dalszego biegu wnioskowi Rady Miasta Knurowa,
p o s t a n a w i a:
nie uwzględnić zażalenia.
UZASADNIENIE
1. W dniu 10 sierpnia 2012 r. wpłynął do Trybunału Konstytucyjnego wniosek Rady Miasta Knurowa o zbadanie zgodności: po pierwsze, art. 66 § 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2012 r. poz. 1015, ze zm.; dalej: ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) z art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 oraz art. 84 Konstytucji, a także art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607; dalej: EKSL); art. 168, art. 167 ust. 2 i 3 Konstytucji oraz art. 9 ust. 3 EKSL; art. 165 ust. 1 zdanie drugie oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji; po drugie, art. 1a pkt 6 i art. 66 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji; art. 165 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 167 ust. 2 i 3 Konstytucji; art. 167 ust. 2 i 3 Konstytucji oraz art. 9 ust. 1 i 2 EKSL; po trzecie, art. 66 § 4 pkt 2 w związku z art. 19 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 84 Konstytucji; po czwarte, art. 66 § 4 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z art. 32 ust. 1 w związku z art. 2, art. 84 i art. 168 Konstytucji, a także art. 9 ust. 3 EKSL.
2. Postanowieniem z 4 kwietnia 2014 r. Trybunał Konstytucyjny odmówił nadania wnioskowi dalszego biegu.
2.1. W uzasadnieniu Trybunał wskazał, że zakwestionowany art. 66 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie dotyczy kompetencji rady gminy, a ponadto, że wnioskodawca nie jest adresatem tego przepisu. Trybunał stwierdził zatem, że art. 66 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie dotyczy spraw objętych zakresem działania Rady Miasta Knurowa. Ponadto Trybunał ustalił, że wniosek Rady Miasta Knurowa dotyczył w zasadniczej części stosunku prawnego istniejącego pomiędzy stronami postępowania egzekucyjnego (wierzycielem i zobowiązanym), którego to stosunku art. 66 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji bezpośrednio nie wyznacza.
2.2. Za odmową nadania wnioskowi dalszego biegu przemawiały również dwie inne okoliczności. Po pierwsze, część zarzutów wniosku Trybunał ocenił jako oczywiście bezzasadne. Po wtóre, zdaniem Trybunału, Rada Miasta Knurowa skierowała do Trybunału rozpatrywany wniosek w interesie ogólnospołecznym, nie zaś w interesie organu gminy, samej gminy, czy wspólnoty samorządowej jako zbioru mieszkańców danej gminy. Tym samym wniosek Rady Miasta Knurowa wykraczał poza zakres ograniczonej rzeczowo zdolności wnioskodawcy.
3. Wnioskodawca wniósł zażalenie na postanowienie o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu.
Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
1. Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, ze zm.; dalej: ustawa o TK) wnioskodawcy przysługuje prawo wniesienia zażalenia na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu. Trybunał, w składzie trzech sędziów, rozpatruje zażalenie na posiedzeniu niejawnym (art. 25 ust. 1 pkt 3 lit. b w związku z art. 36 ust. 6–7 ustawy o TK). Trybunał bada w szczególności, czy wydając zaskarżone postanowienie, prawidłowo stwierdził istnienie przesłanek odmowy nadania wnioskowi dalszego biegu. Oznacza to, że na etapie rozpoznania zażalenia Trybunał analizuje przede wszystkim te zarzuty, które mogą podważyć trafność ustaleń przyjętych za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.
2. W zażaleniu wnioskodawca stwierdza, że art. 66 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczy spraw objętych zakresem działania Rady Miejskiej w Knurowie. Rada przyznaje przy tym, że nie występuje w charakterze organu egzekucyjnego, ale zakresem jej działania objęte jest uchwalanie budżetu z wydatkami obejmującymi także wydatki ponoszone przez gminę, w tym również wójta, burmistrza, prezydenta miasta działających jako wierzyciel w postępowaniu egzekucyjnym.
2.1. W odniesieniu do przywołanego stanowiska trzeba przede wszystkim przypomnieć, że Konstytucja wyczerpująco określa podmioty legitymowane do inicjowania postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz przesłanki, od których spełnienia jest uzależnione skuteczne skorzystanie z tego uprawnienia. Możliwość inicjowania abstrakcyjnej kontroli norm przez podmioty wskazane w art. 191 ust. 1 pkt 3–5 Konstytucji jest uprawnieniem wyjątkowym, przyznanym w związku ze szczególnym charakterem działalności danego podmiotu i ściśle ograniczonym przez jej zakres (por. m.in. postanowienia TK z: 9 lipca 2003 r., Tw 17/03, OTK ZU nr 3/B/2003, poz. 167; 23 marca 2004 r., K 21/03, OTK ZU nr 3/A/2004, poz. 26; 11 marca 2008 r., Tw 32/07, OTK ZU nr 2/B/2008, poz. 47). Art. 191 ust. 2 Konstytucji jednoznacznie określa granice legitymacji wnioskowej m.in. organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego – wskazuje, że kwestionowany akt normatywny musi dotyczyć spraw objętych ich zakresem działania. Przedmiotem wniosku, o którym mowa w art. 191 ust. 2 Konstytucji, nie mogą być przepisy, które są jedynie związane z działalnością wnioskodawcy, ale nie należą do zbioru regulacji określających zakres jego działania (zob. L. Garlicki, komentarz do art. 191 Konstytucji, uwagi 9-10, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, t. 5, Warszawa 2007).
2.2. Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje wyrażone w zakwestionowanym postanowieniu stanowisko, zgodnie z którym zaskarżenie art. 66 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji bez powiązania tego przepisu z innymi postanowieniami ustawowymi regulującymi kompetencje organów gminy będących stroną postępowania egzekucyjnego nie było wystarczające do wykazania, że przepis ten mieścił się w zakresie działania wnioskodawcy. Rada nie kwestionowała ogólnej reguły, stanowiącej, że wierzyciel, na rzecz którego organ egzekucyjny dokonał czynności egzekucyjnych, jest obowiązany do uiszczenia opłaty komorniczej. Nie zgadzała się natomiast z obarczaniem gmin obowiązkiem uiszczenia tej opłaty. Z tego względu należało oczekiwać, że Rada wskaże jako przedmiot kontroli przepisy, z których wynika usytuowanie organów gminy w postępowaniu egzekucyjnym.
Trybunał przypomina wnioskodawcy, że użyty w art. 191 ust. 2 Konstytucji zwrot „sprawy objęte zakresem działania” należy rozumieć w sposób zbliżony do pojęcia kompetencji wnioskodawcy (zob. postanowienie TK z 18 stycznia 2005 r., Tw 34/03, OTK ZU nr 1/B/2005, poz. 2), a więc są to sprawy bezpośrednio objęte jego zakresem działania, rozpatrywane w związku z jego kompetencjami.
3. W dalszej części zażalenia Rada podtrzymuje zarzut niezgodności art. 66 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 84 Konstytucji. W uzasadnieniu wnioskodawca zwraca uwagę, że opłata komornicza ponoszona przez wierzyciela na rzecz organu egzekucyjnego jest „płacona ze środków pochodzących z budżetu gminy” i w rzeczywistości jest finansowana „ze wspólnych środków mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego”. Odwołuje się do argumentacji wniosku, zgodnie z którą wszystkich członków danej wspólnoty samorządowej, a jednocześnie podatników podatków lokalnych, obciążają daniny publiczne i każdy z nich jest zobowiązany do ich ponoszenia. Zauważył także, że w razie uchylania się od obowiązku ponoszenia ciężarów publicznych „cała wspólnota danej gminy finansuje opłatę komorniczą”.
3.1. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego zarzuty zażalenia dotyczące niezgodności art. 66 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 84 Konstytucji są nietrafne.
3.1.1. Przede wszystkim wnioskodawca nie podważa postanowienia Trybunału, natomiast – w zasadniczej części – powtarza argumenty zawarte we wniosku, do których Trybunał Konstytucyjny ustosunkował się w zaskarżonym postanowieniu. Zażalenie na postanowienie o odmowie nadania wnioskowi dalszego biegu powinno dotyczyć podstaw tej odmowy. Przedmiotem postępowania zażaleniowego jest bowiem ustalenie prawidłowości tej odmowy. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego treść zażalenia nie dostarcza żadnych argumentów, które podważyłyby przesłanki tego orzeczenia.
3.1.2. Rada Miasta Knurowa nie odnosi się także do istotnego dla oceny zarzutu niezgodności art. 66 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 84 Konstytucji argumentu – braku związku między stawianym zarzutem a treścią zaskarżonego przepisu ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W myśl art. 66 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wierzyciel, na rzecz którego organ egzekucyjny dokonał czynności egzekucyjnych, jest obowiązany do uiszczenia opłaty komorniczej. Przepis ten dotyczy relacji między wierzycielem a organem egzekucyjnym, a zarzut wnioskodawcy – relacji między wierzycielem (organem gminy) a zobowiązanym (uchylającym się od obowiązku ponoszenia ciężarów publicznych). Trafnie więc zauważył Trybunał w zakwestionowanym postanowieniu, że rozumowanie wnioskodawcy jest błędne, gdyż utożsamia wierzyciela, którym może być organ gminy, z samą gminą – rozumianą we wniosku jako wspólnota samorządowa podmiotów zobowiązanych do ponoszenia ciężarów w postaci podatków i opłat lokalnych.
3.1.3. Wnioskodawca nie odniósł się również do stanowiska Trybunału, zgodnie z którym stawianie znaku równości między mieszkańcami gminy a płatnikami podatków i opłat lokalnych skutkuje uznaniem, że zarzut niezgodności art. 66 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 84 Konstytucji wykracza poza zakres ograniczonej rzeczowo zdolności wnioskowej (zob. pkt 4 zaskarżonego postanowienia). Wprawdzie Rada podkreśla, że do uznania określonej regulacji za niekonstytucyjną nie jest konieczne, „aby dotyczyła ona wszystkich członków wspólnoty”, argument ten nie ma jednak znaczenia. O niespełnieniu warunku, o którym mowa w art. 191 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji, nie zadecydowało to, że zaskarżony przepis dotyczył części członków wspólnoty samorządowej, ale fakt, że Rada skierowała do Trybunału wniosek w interesie ogólnospołecznym, tj. w interesie „podatników podatku lokalnego czy podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłat lokalnych”.
4. Wnioskodawca kwestionuje odmowę nadania wnioskowi dalszego biegu w zakresie zarzutu niezgodności art. 66 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z art. 167 ust. 2 i 3 i art. 168 Konstytucji. Stwierdza, że choć ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie dotyczy wprost źródeł jednostek samorządu terytorialnego, to jednak „faktycznie ogranicza te dochody”.
4.1. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego wnioskodawca nie podważył stanowiska wyrażonego w zaskarżonym postanowieniu.
4.2. W myśl art. 167 ust. 2 i 3 Konstytucji, przywołanego jako wzorzec kontroli, dochodami jednostek samorządu terytorialnego są ich dochody własne oraz subwencje ogólne i dotacje celowe z budżetu państwa, natomiast źródła dochodów jednostek samorządu terytorialnego są określone w ustawie. Zaskarżony art. 66 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie reguluje ani kwestii dochodów jednostek, ani reguły zaliczenia dochodów jednostek samorządu terytorialnego do materii ustawowej. Zasadnie zatem Trybunał uznał zarzut niezgodności art. 66 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z art. 167 ust. 2 i 3 Konstytucji za oczywiście bezzasadny.
4.3. Podobnie należy ocenić zarzut niezgodności art. 66 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z art. 168 Konstytucji, zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Konieczność ponoszenia opłat komorniczych nie narusza w żadnej mierze prawa ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych. Wskazywany przez Radę problem zmniejszania dochodów samorządu ze względu na obowiązek uiszczania opłat komorniczych wiąże się z koniecznością zapewnienia jednostkom samorządu terytorialnego udziału w dochodach publicznych odpowiednio do przypadających im zadań (art. 167 ust. 1 Konstytucji). Jednak, na co zasadnie zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny, ten przepis ustawy zasadniczej nie został powołany w uchwale nr XXI/303/12 Rady Miasta Knurowa z 20 czerwca 2012 r. w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego.
5. W zażaleniu wnioskodawca nie zgadza się także z poglądem Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym opłata komornicza służy ochronie własności komunalnej. Podkreśla, że różnice między „własnościowymi” wzorcami kontroli, tj. art. 64 i art. 165 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji, są „nieistotne z punktu widzenia oceny (…) art. 66 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji”. Ponadto Rada kwestionuje trafność postanowienia Trybunału w części, w której Trybunał stwierdza, że „dla skutecznego podniesienia zarzutu naruszenia zasady równej ochrony własności w kontekście relacji pomiędzy poszczególnymi członkami wspólnoty konieczne było powołanie art. 16 ust. 1 Konstytucji jako wzorca kontroli”.
5.1. Należy przyznać rację wnioskodawcy, że pogląd uznający opłatę komorniczą za opłatę służącą ochronie własności komunalnej może wydawać się odosobniony, jednakże okoliczność ta nie ma zasadniczego znaczenia, gdyż zarzut niezgodności art. 66 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z art. 165 ust. 1 Konstytucji nie mógł być rozpoznany z innych względów. Jak zasadnie Trybunał przyjął w zakwestionowanym postanowieniu, Rada skierowała do Trybunału wniosek w interesie ogólnospołecznym, tj. w interesie „podatników podatku lokalnego czy podmiotów zobowiązanych do ponoszenia opłat lokalnych”. Argumentacja odwoływała się bowiem do tego, że „osoby płacące dobrowolnie ciążące na nich zobowiązania, finansują koszty postępowania egzekucyjnego prowadzonego przeciwko niesolidnym podatnikom”. Raz jeszcze Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że nie odpowiada treści art. 191 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 191 ust. 2 Konstytucji kierowanie do Trybunału wniosków w interesie płatników podatku lokalnego i opłat lokalnych, gdyż wnioskodawca wykracza w ten sposób poza sprawy objęte zakresem działania gminy.
5.2. Nie można również zgodzić się z wnioskodawcą, że różnice zachodzące między art. 64 a art. 165 ust. 1 Konstytucji nie są istotne z punktu widzenia ochrony własności, której domaga się Rada Miasta Knurowa.
5.3. Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego nie mogą powoływać się na naruszenie art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji. Uzasadniając ten pogląd w wyroku w sprawie o sygn. K 8/98, Trybunał stwierdził, że wobec szczególnej ochrony własności komunalnej, jaką zapewnia art. 165 Konstytucji, w wypadku mienia jednostek samorządu terytorialnego nie ma konieczności odwoływania się do art. 21 ust. 1 lub art. 64 ust. 2 Konstytucji (wyrok TK z 12 kwietnia 2000 r., OTK ZU nr 3/2000, poz. 87). W odniesieniu do art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Trybunał zwracał uwagę, że podstawową funkcją tego przepisu, podobnie jak innych przepisów rozdziału II Konstytucji gwarantujących wolności i prawa, jest określenie pozycji prawnej człowieka i obywatela wobec organów władzy publicznej i jednocześnie nałożenie na te organy obowiązków związanych z koniecznością zagwarantowania realizacji konstytucyjnych wolności i praw. W konsekwencji organy władzy publicznej oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne z natury rzeczy nie są adresatami uprawnień wynikających z poszczególnych wolności i praw, przypisanych podmiotom prywatnym. Dotyczy to także samorządu terytorialnego, który zgodnie z art. 16 ust. 2 i art. 163 Konstytucji uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych w imieniu własnym i na własny rachunek. Z tego powodu w Konstytucji odrębnie uregulowano kwestie związane z ochroną prawa własności i innych praw majątkowych w odniesieniu do podmiotów prywatnych (art. 64) oraz jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 1 zdanie drugie).
5.4. Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie uznaje więc, że art. 64 Konstytucji nie jest adekwatnym wzorcem do kontroli konstytucyjności przepisów w sprawach dotyczących własności gminnej, gdyż gminy nie korzystają z ochrony własności przewidzianej w rozdziale II Konstytucji, traktującym o wolnościach i prawach człowieka i obywatela, lecz z ochrony zapewnionej im przez przepisy rozdziału VII Konstytucji (zob. postanowienia TK z 22 maja 2007 r., SK 70/05, OTK ZU nr 6/A/2007, poz. 60 oraz 19 lutego 2008 r., Tw 44/07, OTK ZU nr 3/B/2008, poz. 87 i cytowane tam orzecznictwo).
5.5. Jedynie dodatkowo Trybunał stwierdza, że powołanie art. 16 Konstytucji jako wzorca kontroli powinno nastąpić w każdej sprawie, w której wnioskodawca zmierza do ochrony praw członków wspólnoty samorządowej. Jednakże w rozpatrywanej sprawie zakwestionowanie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i tak okazałoby się nieskuteczne, gdyż – o czym była już mowa – Rada błędnie utożsamiła członków wspólnoty gminnej z podatnikami podatków i opłat lokalnych.
6. Rada Miasta Knurowa podtrzymuje również przedstawione we wniosku argumenty za niezgodnością art. 1a pkt 6 i art. 66 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 Konstytucji – z uwagi na brak kryteriów ustalania wysokości opłaty komorniczej.
6.1. Także w tym zakresie nie można podzielić argumentów wnioskodawcy.
6.2. Trybunał Konstytucyjny w zaskarżonym postanowieniu stwierdził, że zaskarżone art. 1a pkt 6 i art. 66 § 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji „nie faworyzują ani nie dyskryminują żadnej kategorii wierzycieli z punktu widzenia wysokości opłaty komorniczej”. Ocena ta jest prawidłowa. Zakres regulacji obu przepisów jest jednakowy dla wszystkich jego adresatów. Zgodnie z ich treścią każdy wierzyciel, na rzecz którego organ egzekucyjny dokonał czynności egzekucyjnych, jest obowiązany do uiszczenia opłaty komorniczej wynoszącej 5% kwot przekazanych wierzycielowi przez organ egzekucyjny lub przekazanych wierzycielowi przez zobowiązanego w wyniku zastosowania środków egzekucyjnych.
6.3. Odnosząc się natomiast do argumentów nierównego traktowania wierzycieli i zobowiązanych, Trybunał zwraca uwagę, że w świetle ustabilizowanego orzecznictwa Trybunału z zasady równości wyrażonej w Konstytucji wynika, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, tak dyskryminujących, jak i faworyzujących. Podmioty różniące się mogą być natomiast traktowane odmiennie. Ocena każdej regulacji prawnej z punktu widzenia zasady równości musi być zatem poprzedzona dokładnym zbadaniem sytuacji prawnej podmiotów i przeprowadzeniem analizy, zarówno jeśli chodzi o ich cechy wspólne, jak i cechy je różniące (zob. wyroki TK z: 28 maja 2002 r., P 10/01, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 35; 11 września 2007 r., P 11/07, OTK ZU nr 8/A/2007, poz. 97). Ewentualne ustalenie, czy zasada równości wobec prawa została w konkretnym przypadku naruszona, wymaga określenia kręgu adresatów, do których odnosi się dana norma prawna, oraz wskazania elementów określających ich sytuację prawną, które są prawnie istotne. Zasada równości wobec prawa wymaga jednocześnie zasadności kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania sytuacji określonych podmiotów (zob. wyroki TK z: 24 lutego 1999 r., SK 4/98, OTK ZU nr 2/1999, poz. 24; 17 stycznia 2001 r., K 5/00, OTK ZU nr 1/2001, poz. 2; 23 listopada 2004 r., P 15/03, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 108).
6.4. Oczywiście bezzasadne z punktu widzenia równości wobec prawa jest porównywanie sytuacji prawnej wierzyciela i zobowiązanego. Opłaty ponoszone przez wierzycieli są rodzajowo odmiennym świadczeniem od opłat obciążających zobowiązanego, pełnią też różne funkcje. Opłata komornicza „stanowi swego rodzaju wynagrodzenie dla organu, który dokonał ściągnięcia należności pieniężnej lub zastosował środki egzekucyjne, w wyniku których należność została zapłacona” (R. Hauser, Z. Leoński, Egzekucja administracyjna. Komentarz, Warszawa 1995, s. 111). Natomiast opłaty za czynności egzekucyjne są konsekwencją stosowania przez organ egzekucyjny środków egzekucyjnych wymienionych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zob. wyrok NSA w Gdańsku z 22 grudnia 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 665/97, LEX nr 32912). Z powyższych względów, zdaniem Trybunału, dopuszczalne jest odmienne kształtowanie obu rodzajów opłat.
7. Kolejna część zażalenia Rady Miasta Knurowa dotyczy postanowienia Trybunału w zakresie, w którym stwierdził, że zarzut niezgodności art. 66 § 4 pkt 2 w związku z art. 19 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z art. 32 ust. 1 w związku z art. 2 i art. 84 Konstytucji jest oczywiście bezzasadny.
7.1. Trybunał Konstytucyjny w zakwestionowanym postanowieniu wskazał, że do rozpatrzenia powyższego zarzutu nie jest wystarczające odniesienie się do art. 19 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż na jego podstawie „nie można ustalić grupy podmiotów, które miałyby być porównywane z gminą Knurów (…) w celu ustalenia istnienia ewentualnego podobieństwa”. Stanowisko to jest trafne.
7.2. Zaskarżony art. 19 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi, że właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. Do ustalenia więc, o jakich gminach o statusie miasta jest w nim mowa, niezbędne jest odniesienie się do „odrębnych przepisów”. Trybunał Konstytucyjny wskazał wnioskodawcy, że przepisem, do którego odsyła ustawodawca, jest art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.; dalej: przepisy wprowadzające).
7.3. Zarzut wnioskodawcy opiera się na porównaniu sytuacji prawnej mieszkańców „uprzywilejowanych” gmin miejskich i pozostałych gmin (por. pkt 8.2 wniosku, w którym Rada odsyła do jego pkt 2.8). Rozpatrzenie takiego zarzutu wymaga więc ustalenia klasy adresatów art. 19 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, tj. gmin o statusie miasta, co z kolei oznacza, że niezbędne jest odniesienie się do art. 87 przepisów wprowadzających. Nieobjęcie przedmiotem zaskarżenia tych przepisów jest wadą formalną wniosku i skutkuje oczywistą bezzasadnością zarzutu.
8. Wnioskodawca nie zgadza się również z ustaleniem Trybunału Konstytucyjnego, że zarzut niezgodności art. 66 § 4 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji z art. 32 ust. 1 w związku z art. 2, art. 84, art. 168 ust. 1 Konstytucji, a także art. 9 ust. 3 EKSL jest oczywiście bezzasadny. Trybunał wskazał, że zarzut pominięcia prawodawczego musi wykazywać tożsamość treściową między materią unormowaną, a tą, która znalazła się poza zakresem regulacji.
8.1. Trybunał Konstytucyjny ustalił, że Rada zrównała sytuację prawną wierzyciela – wójta gminy (burmistrza/prezydenta miasta) z sytuacją prawną wierzyciela – naczelnika urzędu skarbowego.
W związku z powyższym należy przypomnieć, że zarzut niekonstytucyjności może dotyczyć „zarówno tego, co ustawodawca w danym akcie unormował, jak i tego, co w akcie pominął, choć postępując zgodnie z Konstytucją, powinien był unormować” (orzeczenie z 3 grudnia 1996 r. K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52); stanowisko to znalazło kontynuację w dalszym orzecznictwie, już pod rządem obecnie obowiązującej Konstytucji (por. wyroki z: 6 maja 1998 r., K 37/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 33; 30 maja 2000 r., K 37/98, OTK ZU nr 4/2000, poz. 112; 24 października 2000 r., SK 7/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 256). Rozwijając orzecznictwo w tym zakresie, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: „linia demarkacyjna oddzielająca sytuacje »zaniechania ustawodawczego« i »regulacji fragmentarycznej i niepełnej« związana jest z odpowiedzią na pytanie, czy istotnie w danej sytuacji zachodzi jakościowa tożsamość (albo przynajmniej daleko idące podobieństwo) materii unormowanych w danym przepisie i tych, pozostawionych poza jego zakresem. Podkreślić przy tym warto pożądaną ostrożność w dokonywaniu tego rodzaju oceny. Zbyt pochopne »upodobnienie« materii nieunormowanych z tymi, które znalazły swoją wyraźną podstawę w treści badanego przepisu grozi bowiem każdorazowo postawieniem zarzutu o wykraczanie przez Trybunał Konstytucyjny poza sferę kontroli prawa i uzurpowanie sobie uprawnień o charakterze prawotwórczym” (postanowienie TK z 11 grudnia 2002 r., SK 17/02, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 98). W cytowanym postanowieniu Trybunał zwrócił uwagę na przyjętą metodę weryfikacji kwestionowanego przepisu. Odwołując się do wyroku TK z 24 października 2001 r. (SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216), zwrócił uwagę na „selektywną ocenę podobieństwa sytuacji pozostawionych poza zakresem regulacji zaskarżonego przepisu do tych, które znalazły w nim unormowanie”.
8.2. Zastosowanie wskazanych przez Trybunał Konstytucyjny kryteriów prowadzi do wniosku, że pogląd zawarty w zakwestionowanym postanowieniu jest słuszny. Trybunał trafnie przyjął, że zarzut wnioskodawcy jest oczywiście bezzasadny, gdyż na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez naczelnika urzędu skarbowego dochodzi się innych należności niż należności egzekwowane w oparciu o tytuł wykonawczy wystawiony przez wójta gminy. Ta różnica z kolei uzasadnia odmienne traktowanie tych należności w zakresie pobierania opłat komorniczych.
8.3. Trybunał Konstytucyjny zasadnie skonstatował, że zarzut pominięcia prawodawczego sformułowany względem art. 66 § 4 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie może być rozpatrywany w powiązaniu z art. 168 Konstytucji i art. 9 ust. 3 EKSL.
8.4. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że zgodnie z art. 168 Konstytucji jednostki samorządu terytorialnego mają prawo ustalania wysokości podatków i opłat lokalnych w zakresie określonym w ustawie. Kompetencja jednostek samorządowych reglamentowana jest więc przez ustawodawcę, wskazującego rodzaje podatków i opłat zaliczonych do kategorii podatków i opłat lokalnych, co do których dopuszczalne jest określanie ich wysokości przez jednostki samorządu terytorialnego (zob. wyrok TK z 9 kwietnia 2002 r., K 21/01, OTK ZU nr 2/A/2002, poz. 17). Zasada władztwa podatkowego wyrażona w art. 168 Konstytucji oznacza realizację standardu określonego w art. 9 ust. 3 EKSL, w myśl którego przyznanie samorządom dochodów podatkowych jest konsekwencją rozdzielenia realizacji zadań publicznych pomiędzy państwo i samorząd terytorialny oraz decentralizacji uprawnień do dysponowania środkami publicznymi przez szczeble samorządowe. Oznacza to także przekazanie samorządom części władztwa podatkowego wykonywanego poprzednio wyłącznie przez organy rządowe.
8.5. Pojęcie władztwa podatkowego to prawnie określony zakres uprawnień do podejmowania rozstrzygnięć w sprawach podatkowych. Rozstrzygnięcia te mogą dotyczyć konstrukcji poszczególnych elementów składowych podatku (takich jak zakres przedmiotowy, podstawa opodatkowania, stawki, ulgi i zwolnienia, terminy i sposób płatności) bądź też ukształtowania treści stosunku zobowiązaniowego (zobowiązania podatkowego). Władztwo podatkowe w tym ostatnim przypadku może dotyczyć administrowania podatkiem, a więc wydawania indywidualnych rozstrzygnięć dotyczących umorzenia, odroczenia, rozłożenia na raty, poboru podatków oraz ich egzekucji. Warto zastrzec przy tym, że Europejska Karta Samorządu Lokalnego wyznacza w tym zakresie minimalny standard władztwa podatkowego samorządów, który przejawia się w prawie organów lokalnych do ustalania stawek podatkowych (art. 9 ust. 3 EKSL).
Po ustaleniu znaczenia treści art. 168 Konstytucji oraz art. 9 ust. 3 EKSL Trybunał podkreśla, że problem uiszczania opłat komorniczych (w tym wyznaczenia kręgu podmiotów zwolnionych z ich ponoszenia) nie pozostaje w związku treściowym z ograniczonym władztwem podatkowym gminy. Dokonywanie opłat nie ma bowiem wpływu ani na zakres przedmiotowy podatku, ani na jego podstawę, stawkę opodatkowania, ulgi, zwolnienia, termin czy sposób płatności. Trudno zatem zrozumieć, dlaczego wnioskodawca dostrzega ograniczenie podatkowego władztwa gminy w konieczności ponoszenia opłat komorniczych. Obowiązek ten nie ogranicza, a tym bardziej nie pozbawia gminy kompetencji, o których mowa w art. 168 Konstytucji i art. 9 ust. 3 EKSL.
W związku z powyższym Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 36 ust. 7 ustawy o TK, nie uwzględnił zażalenia.