Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 254/07
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 10 października 2007 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Antoni Górski (przewodniczący)
SSN Iwona Koper
del. SSA Michał Kłos (sprawozdawca)
w sprawie z powództwa A.J.
przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Wojewodę […]
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 10 października 2007 r.,
skargi kasacyjnej powoda od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 13 lipca 2006 r., sygn. akt [...],
uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania, pozostawiając temu
sądowi rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego.
2
Uzasadnienie
Powód A.J. wnosił ostatecznie o zasądzenie od pozwanego Skarbu
Państwa, reprezentowanego przez Wojewodę kwoty 706.624 zł. z tytułu
odszkodowania za utracone lokale oraz kwoty 305.519 zł. z tytułu utraconych
korzyści z ustawowymi odsetkami od daty wyrokowania z tytułu odszkodowania
obejmującego wartość 15 lokali mieszkalnych, sprzedanych w następstwie wydania
decyzji o odmowie przyznania użytkowania wieczystego, następnie uznanej za
nieważną.
Pozwany Skarb Państwa reprezentowany przez Wojewodę wnosił o
oddalenie powództwa. Pozwany podnosił brak legitymacji biernej oraz
przedwczesność powództwa w związku z brakiem ostatecznej decyzji wydanej
w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów
na obszarze m. st. Warszawy.
Sąd Okręgowy w W., wyrokiem z dnia 5 grudnia 2005 r., zasądził od
pozwanego Skarbu Państwa - Wojewody na rzecz powoda kwotę 1.012.143 zł. z
ustawowymi odsetkami od dnia 5 grudnia 2005 r. do dnia zapłaty oraz kwotę
12.602,20 zł. z tytułu zwrotu kosztów procesu.
Sąd pierwszej instancji ustalił, że B.J., którego powód jest jedynym
spadkobiercą, był właścicielem zabudowanej nieruchomości położonej w W. przy
ul. Ż. i H. Nieruchomość ta podlegała działaniu dekretu z dnia 26 października 1945
r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50,
poz. 279). W dniu 10 lutego 1949 r. B.J. złożył wniosek o przyznanie mu prawa
własności czasowej do gruntu i przed rozpoznaniem tego wniosku zmarł. Decyzją
Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy z dnia 10 listopada 1965 r.
odmówiono powodowi przyznania prawa własności czasowej do gruntu
i stwierdzono, że wszystkie budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność
Gminy m.st. Warszawy. W dniu 9 sierpnia 2000 r. Samorządowe Kolegium
Odwoławcze wydało decyzję znak KOB[...] stwierdzającą nieważność opisanej
wyżej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r.
Jak to również ustalił Sąd pierwszej instancji, przed unieważnieniem decyzji z 1965
3
r. z przedmiotowej nieruchomości wydzielono zabudowaną działkę o pow. 388 m2
pod adresem Ż. nr 10 i urządzono dla niej księgę wieczystą Kw. Nr [...]. W budynku
usytuowanym na tej działce Skarb Państwa sprzedał 15 lokali mieszkalnych wraz z
udziałami w prawie użytkowania wieczystego działki i częściach wspólnych
budynku. Dla lokali tych urządzono również odrębne księgi wieczyste. Wartość
sprzedanych lokali wynosi 706.624 zł., zaś wartość utraconych pożytków za okres
od 17 października 1997 r. do końca 2004 r. wynosi 261.706 zł.
Stosownie do dalszych ustaleń faktycznych Sądu pierwszej instancji, powód
wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w dniu 6 stycznia 2003 r.
o przyznanie odszkodowania. Decyzją z dnia 21 stycznia 2003 r. znak KOC[...]
Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło przyznania odszkodowania.
Postępowanie w tej sprawie wprawdzie później zostało wznowione, jednakże
kolejną decyzją z dnia 14 stycznia 2004 r. ponownie odmówiono uchylenia
dotychczasowej decyzji.
W oparciu o powyższe ustalenia faktyczne, które nie były przedmiotem
sporu, Sąd pierwszej instancji doszedł do wniosku, że powództwo znajduje
podstawę prawną w art. 160 § 1 i 2 k.p.a. Stwierdzenie, że decyzja administracyjna
została wydana z naruszeniem prawa przesądza o bezprawności i winie
funkcjonariusza państwowego przy wykonywaniu powierzonej mu czynności.
Wydanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 sierpnia
2000 r. stanowi dla sądu prejudykat, pozwalający na przyjęcie istnienia normalnego
związku przyczynowego pomiędzy szkodą a wydaną z naruszeniem prawa decyzją
administracyjną bez potrzeby szerszego analizowania tego zagadnienia. Szkodą
rzeczywistą jest uszczerbek majątkowy, który powstał na skutek nie zaspokojenia
uprawnienia do przyznania tej części nieruchomości, która została zbyta na rzecz
15 właścicieli lokali. Utraconymi korzyściami, których powód może dochodzić
w wyniku stwierdzenia niezgodności art. 160 § 1 k.p.a. z art. 77 ust. 1 Konstytucji
RP w części ograniczającej odszkodowanie za niezgodne z prawem działanie
organu władzy publicznej do rzeczywistej szkody, które nastąpiło wyrokiem
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., sygn. Akt K 20/02 (Dz. U.
Nr 170, poz. 1660) jest utrata przez powoda możliwości uzyskiwania dochodu
z czynszów z lokali. Z uwagi na sprzedaż przez Skarb Państwa 15 lokali
4
mieszkalnych nastąpiły nieodwracalne skutki prawne. Za chybiony zatem uznał Sąd
pierwszej instancji zarzut przedwczesności powództwa.
W ocenie Sądu pierwszej instancji, odpowiedzialność odszkodowawcza
zgodnie z treścią przepisu art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.
Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę
o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) obciąża Skarb
Państwa. Dochodzone w niniejszym postępowaniu odszkodowanie jest bowiem
zobowiązaniem wynikającym z wydania przez Prezydium Rady Narodowej m. st.
Warszawy decyzji z naruszeniem prawa, podjętej w dniu 10 września 1965 r.
a zatem przed dniem 27 maja 1990 r. Decyzja ta była jedynym źródłem szkody
doznanej przez powoda. Bez znaczenia jest zatem chwila wydania decyzji
kasacyjnej.
Apelację od powyższego wyroku złożył pozwany, skarżąc wyrok w całości.
Apelujący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi dokonanie błędnej wykładni art. 36
ust. 3 pkt 3 wyżej powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy
wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach
samorządowych oraz art. 160 k.p.a. a także sprzeczność istotnych ustaleń sądu
z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego poprzez ustalenie, że
istnieje normalny związek przyczynowy pomiędzy wadliwą decyzją administracyjną
z 1965 r. a szkodą powstałą po stronie powoda.
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 lipca 2006 r. Sąd Apelacyjny zmienił wyrok
Sądu pierwszej instancji w ten sposób, że oddalił powództwo i zasądził od powoda
na rzecz pozwanego kwotę 7.200 zł. tytułem zwrotu kosztów zastępstwa
procesowego oraz kwotę 5.400 zł. z tytułu zwrotu kosztów zastępstwa
procesowego w postępowaniu odwoławczym.
Sąd drugiej instancji, opierając się na ustaleniach faktycznych Sądu
Okręgowego, dokonał odmiennej wykładni przepisu art. 36 ust. 3 wyżej powołanej
ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Sąd ten uznał, że źródłem roszenia
odszkodowawczego jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia
9 sierpnia 2000 r. Przepis art. 160 k.p.a. zawiera swoistą przesłankę
odpowiedzialności odszkodowawczej w postaci stwierdzenia nieważności decyzji
5
administracyjnej na podstawie art. 156 k.p.a. Oznacza to - w ocenie Sądu
Apelacyjnego - że stwierdzenie nieważności decyzji nie jest wyłącznie etapem
dochodzenia roszczenia odszkodowawczego, lecz źródłem powstania
zobowiązania. Skoro zaś decyzja ta zapadła po 27 maja 1990 r., to gmina, nie zaś
Skarb Państwa jest legitymowana biernie.
W ocenie Sędu Apelacyjnego, zasadą w świetle art. 36 ustawy z 1990 r. jest
przejęcie dotychczasowych zobowiązań przez gminy, przepis art. 36 ust. 3 jako
wprowadzający wyjątek od tej zasady winien być interpretowany ściśle.
W skardze kasacyjnej powód zaskarżył powyższy wyrok w całości,
zarzucając naruszenie prawa materialnego - art. 36 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 36
ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę
o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr
32, poz. 191 ze zm.) przez błędną wykładnię tych przepisów jako wskazujących na
odpowiedzialność gminy za szkody wyrządzone wykonaniem decyzji wydanych
przed 27 maja 1990 r., jeżeli do decyzji kasacyjnej doszło po tej dacie i art. 160 § 3
k.p.a. przez błędne uznanie, że w stanie faktycznym sprawy powodowi nie
przysługuje odszkodowanie od Skarbu Państwa.
W odpowiedzi na skargę Skarb Państwa wniósł o jej nie przyjęcie do
rozpoznania, ewentualnie o jej oddalenie.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Podstawa kasacyjna oparta na zarzucie błędnej wykładni art. 36 ust. 3 pkt 3
w zw. z art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające
ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych
(Dz. U. - Nr 32, poz. 191 ze zm.) i art. 160 k.p.a. jest uzasadniona.
Sąd Najwyższy w niniejszym składzie podziela argumentację leżącą
u podstaw uchwały składu 7 sędziów z dnia 7 grudnia 2006 r., zapadłej w sprawie
III CZP 99/06, opublikowanej w OSNC z 2007 r., Nr 6, poz. 79. Stanowisko
wyrażone w tej uchwale zostało podzielone również w wyroku z dnia 14 marca
2007 r., zapadłym w sprawie l CSK 455/06, opublikowanym w bazie danych
programu LEX nr 253395, a także w wypowiedziach doktryny.
6
Jak to stanowił przepis art. 160 § 1 k.p.a., znajdujący w tej sprawie
zastosowanie z mocy przepisu art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie
ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692),
stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu
art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie
o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za
powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie. W niniejszym stanie
faktycznym zachodzi pierwsza z przesłanek wymienionych hipotezą art. 160 § 1
k.p.a., albowiem - jak to wynika z wyżej powołanej decyzji Samorządowego
Kolegium Odwoławczego z 2000 r. - decyzja z 1965 r. zapadła z rażącym
naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności
i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Jak to stanowi przepis art.
160 § 3 k.p.a., co do zasady, odszkodowanie przysługuje od organu, który wydał
decyzję z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Z kolei jak stanowi przepis art.
art. 36 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy
wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach
samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), zobowiązania i wierzytelności rad
narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia
podstawowego i stopnia wojewódzkiego wynikające z prawomocnych orzeczeń
sądowych i decyzji administracyjnych wydanych przed dniem 27 maja 1990 r. oraz
zobowiązania i wierzytelności powstałe w związku z wykonaniem tych orzeczeń
sądowych i administracyjnych podlegają przejęciu przez Skarb Państwa.
Prawidłowe zastosowanie norm wyrażonych w przepisach art. 160 § 3 k.p.a. oraz
art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy z 1990 r. wymaga ustalenia podmiotu odpowiedzialnego
za szkodę poniesioną przez powoda w następstwie wydanej wobec niego decyzji
z 1965 r.
Należy przede wszystkim stwierdzić, że zobowiązanie odszkodowawcze
powstaje z momentem spełnienia się wszystkich przesłanek wynikających z danego
reżimu odpowiedzialności, a zatem z momentem w którym doszło do bezprawnego
działania lub zaniechania, powiązanego adekwatnym związkiem przyczynowym ze
szkodą. Gdy mowa o odpowiedzialności na podstawie przepisu art. 160 § 1 k.p.a.,
źródłem szkody jest wydanie wadliwej, ostatecznej decyzji administracyjnej, gdyż to
7
w jej wydaniu manifestuje się bezprawność. Konieczność prejudycjalnego
stwierdzenia niezgodności z prawem tejże decyzji przez uprawniony do tego organ
(art. 160 § 1 k.p.a.), wbrew ocenie Sądu drugiej instancji, ma służyć jedynie
zapewnieniu właściwego trybu postępowania „nadzorczego” i zapobiec dublowaniu
procedur kontrolnych. Nie jest natomiast przesłanką konstytuującą
odpowiedzialność. W konsekwencji, jeśli decyzja objęta nieważnością zapadła
przed datą wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r., w tej dacie istniało
zobowiązanie odszkodowawcze, które mogło zostać objęte cesją o jakiej mowa
w art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy.
Sąd Najwyższy w niniejszym składzie podziela również wnioski płynące
z wykładni terminu: „zobowiązania wynikające z decyzji”, prezentowane w wyżej
przywołanej uchwale z dnia 7 grudnia 2006 r. Jeśli ustawodawca uznał, że cesji na
rzecz Skarbu Państwa podlegać będą zobowiązania powstałe w związku
z wykonaniem decyzji administracyjnych, brak podstaw aby podobnych
konsekwencji nie związał z wydaniem decyzji administracyjnych, jako źródłem
szkody. W praktyce dla sfery praw i obowiązków obywateli samo wydanie wadliwej
decyzji jest bowiem co najmniej tak samo dolegliwe, jak jej wykonanie. Wolno
wręcz uznać, że sam fakt wydania wadliwej decyzji administracyjnej jest źródłem
dalszych działań organów władzy publicznej, godzących w sposób nieuprawniony
w sferę praw adresatów tej decyzji. Brak jest zatem podstaw dla różnicowania
konsekwencji jurydycznych tych dwóch sfer działalności administracji. Tym samym
wykładnia, która ogranicza sukcesję Skarbu Państwa tylko do zobowiązań objętych
treścią decyzji - zaprezentowana w odpowiedzi na skargę kasacyjną - nie jest
uprawniona. Taki zabieg interpretacyjny prowadziłby ponadto do istotnego
zawężenia odpowiedzialności Skarbu Państwa, co podważa całość regulacji
zawartej w art. 36 ust. 3 pkt 3 powołanej ustawy.
Odnosząc się do dalszej argumentacji przywołanej w odpowiedzi na skargę
należy stwierdzić, że czerpanie uzasadnienia dla odmiennego poglądu z nabycia
mienia Skarbu Państwa pod tytułem darmym (art. 5 ustawy), co miałoby
uzasadniać przejęcie zobowiązań związanych z tym mieniem, nie jest zabiegiem
trafnym. Jak to wynika z treści przepisu art. 44 k.c. zarówno w brzmieniu
obowiązującym w dacie wejścia w życie powołanej wyżej ustawy z dnia 10 maja
8
1990 r., to jest ustalonym nowelizacją wynikającą z ustawy z dnia 28 lipca 1990 r.
o zmianie ustawy - Kodeks cywilny (Dz.U. z 1990 r., Nr 55, poz. 321), jak
i w brzmieniu obecnym, mienie jest kategorią obejmującą wyłącznie aktywa.
Analogiczna wykładnia dominuje również w doktrynie. Ustawodawca w sposób
odrębny w art. 36 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. uregulował następstwo
zobowiązań i w obrębie tylko tej ostatniej regulacji należy poszukiwać właściwych
wskazówek interpretacyjnych.
Nie można również nie dostrzec, że wadliwe decyzje do których odnosi się
art. 36 ust. 3 pkt 3 ustawy podejmowane były przez organy usytuowane w ramach
administracji państwowej, sukcesja zobowiązań powstałych w wyniku wyrządzenia
przez nie szkody przez Skarb Państwa wydaje się zatem również i z tego punktu
widzenia uzasadniona. Charakter przepisu art. 36 ust. 3 pkt 3, jako szczególnego
wobec art. 36 ust. 1, nie czyni interpretacji opartej na literalnym jego brzmieniu
jedynie konieczną.
Nie jest także uprawnione dokonywanie wykładni art. 36 ust. 3 pkt 3
w powiązaniu z art. 36 ust. 3 pkt 4. Inny jest bowiem zakres regulacji przedmiotowej
obu przepisów, wynikający z odmiennego charakteru zdarzeń rodzących
odpowiedzialność odszkodowawczą. Zobowiązania wymienione w art. 36 ust. 3
pkt 3 nie są szczególnym przypadkiem zobowiązań wynikłych z zawinionego
działania lub zaniechania działania rad narodowych i terenowych organów
administracji państwowej stopnia podstawowego i wojewódzkiego o jakich mowa
w art. 36 ust. 3 pkt 4. Wynikają bowiem z innych zdarzeń. W konsekwencji nie ma
podstaw dla ograniczania zastosowania pkt 3 do zobowiązań wynikających
z decyzji administracyjnych, których nieważność stwierdzono przed datą 27 maja
1990 r.
Kierując się wyżej przedstawionymi przesłankami należało odstąpić od
wykładni prezentowanej w dotychczasowym orzecznictwie np. w wyroku z dnia
7 stycznia 1998 r., II CKN 550/97, opublikowanym w OSNC z 1998 r., Nr 7-8,
poz. 120 a zwłaszcza w uchwale z dnia 16 listopada 2004 r., zapadłej w sprawie
III CZP 64/04, opublikowanej w OSNC z 2005 r., Nr 11, poz. 182.
9
Z powyższych względów zachodzi konieczność uchylenia wyroku Sądu
Apelacyjnego i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania na
podstawie art. 39815
k.p.c. Rzeczą tego Sądu będzie rozważenie pozostałych
przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej, objętych zarzutami apelacyjnymi
(brak ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej w trybie dekretu z 1945 r.,
normalny związek przyczynowy pomiędzy wadliwą decyzją a powstałą szkodą,
wysokość odszkodowania), a nie rozstrzygniętych przez ten Sąd. Są to okoliczności
pozostające poza zakresem kontroli kasacyjnej (art. 39813
§ 1 k.p.c.).
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie przepisu
art. 108 § 2 w zw. z art. 39821
k.p.c.