Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt IV CSK 302/08
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 11 grudnia 2008 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Mirosława Wysocka (przewodniczący)
SSN Barbara Myszka (sprawozdawca)
SSN Dariusz Zawistowski
w sprawie z powództwa A T.
przeciwko Skarbowi Państwa - Staroście Powiatowemu w S., Wojewodzie X. i Gminie J.
o zapłatę,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej w dniu 11 grudnia 2008 r.,
skargi kasacyjnej powódki
od wyroku Sądu Apelacyjnego z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt I ACa (…),
1. uchyla zaskarżony wyrok w części oddalającej apelację w stosunku do Skarbu
Państwa (pkt 1) oraz orzekającej o kosztach procesu w stosunku do tego
pozwanego (pkt 2) i przekazuje sprawę w tym zakresie Sądowi Apelacyjnemu do
ponownego rozpoznania, pozostawiając temu Sądowi rozstrzygnięcie o kosztach
postępowania kasacyjnego;
2. oddala skargę kasacyjną w stosunku do Gminy J. i zasądza od powódki na
rzecz tej pozwanej kwotę 3600 zł (trzy tysiące sześćset złotych) tytułem kosztów
postępowania kasacyjnego.
2
Uzasadnienie
A T. w pozwie z dnia 9 stycznia 2007 r. wnosiła o zasądzenie od Skarbu Państwa
kwoty 2 591 194 zł z ustawowymi odsetkami od dnia 11 grudnia 2006 r., po czym w
piśmie z dnia 2 marca 2007 r. zmodyfikowała to żądanie i domagała się zasądzenia od
Skarbu Państwa kwoty 1 499 469 zł, w tym od Skarbu Państwa – Ministra Skarbu
Państwa – 1 335 200 zł, a od Skarbu Państwa – Wojewody X. – 164 269 zł.
Równocześnie wniosła o wezwanie do udziału w sprawie Gminy J. i zasądzenie od niej
kwoty 1 091 725 zł.
Wyrokiem z dnia 20 września 2007 r. Sąd Okręgowy w O. umorzył postępowanie
w stosunku do Skarbu Państwa w części dotyczącej kwoty 1 091 725 zł, oddalił
powództwo w pozostałej części, cofnął zwolnienie od kosztów sądowych przyznane
powódce postanowieniem z dnia 12 stycznia 2007 r. i nakazał pobrać od niej na rzecz
Skarbu Państwa kwotę 99 500 zł tytułem opłaty od pozwu. Za podstawę orzeczenia Sąd
Okręgowy przyjął następujące ustalenia faktyczne.
Powódka pochodziła z rodziny autochtonów. Jej rodzice czuli się Polakami,
uzyskali potwierdzenie narodowości polskiej i przyjęli polskie obywatelstwo. W 1933 r.
kupili gospodarstwo rolne położone w N. i W., w którym powódka mieszkała od
urodzenia. W 1954 r. zmarł ojciec powódki E. R., a spadek po nim – obok powódki –
nabyli jej matka i dwaj bracia. W 1965 r. powódka podjęła próbę wyjazdu do Niemiec,
ale nie uzyskała zezwolenia. W 1966 r. wyszła za mąż. W wyniku działu spadku po ojcu,
w dniu 7 lipca 1970 r. otrzymała na własność gospodarstwo rolne o obszarze 59.12 ha,
obejmujące działki nr (...), (...) i (…) położone w N. oraz działkę nr (…) położoną w W.
Po śmierci matki powódka ponowiła próbę wyjazdu do Niemiec, deklarując narodowość
niemiecką, i w dniu 30 lipca 1977 r. uzyskała zgodę na wyjazd. Aby otrzymać dokument
uprawniający do wyjazdu, złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się polskiego
obywatelstwa, ale nie otrzymała wymaganej decyzji Rady Państwa. W dniu 31
października 1977 r. wyjechała z Polski razem z mężem i dziećmi, pozostawiając
gospodarstwo. Z braku nabywców nie mogła go sprzedać, dlatego sprzedała tylko
inwentarz, a klucze od domu pozostawiła sąsiadowi.
W dniu 2 listopada 1977 r. Naczelnik Gminy J. wydał decyzję stwierdzającą, że
na podstawie art. 38 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i
osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm. – dalej: „u.g.t.m.o.”) nieruchomość
3
powódki przeszła na własność Państwa, po czym przekazał ją Nadleśnictwu, które
złożyło wniosek o założenie księgi wieczystej i wpisanie Skarbu Państwa jako
właściciela. Wniosek ten został uwzględniony. Do budynków mieszkalnych w
gospodarstwie wprowadzono robotników leśnych.
Po przyjeździe do Niemiec powódka otrzymała odszkodowanie za pozostawione
w Polsce gospodarstwo w wysokości 14 000 DM. Po raz pierwszy od wyjazdu
przyjechała do Polski na wakacje w 1980 r. i zatrzymała się u brata. Następnie
przyjeżdżała średnio co dwa lata i zatrzymywała się w domach letniskowych
wzniesionych przez dzierżawców jeszcze przed jej wyjazdem do Niemiec. Od czasu
wyjazdu powódki dzierżawcy płacili czynsz Gminie, a powódka przestała płacić podatki i
interesować się sprawami gospodarstwa. Dopiero w latach dziewięćdziesiątych
ubiegłego stulecia zainteresowała się odzyskaniem nieruchomości.
W czasie od 22 stycznia 1985 r. do 27 grudnia 1989 r. Skarb Państwa dokonał
geodezyjnego podziału przejętych nieruchomości i oddał działki oznaczone numerami:
(...)/4, (...)/5, (...)/6, (...)/7, (...)/12, (...)/14, (...)/15, (...)/18 i (...)/19 w użytkowanie
wieczyste, a działki nr (...)/8 i nr 54/3 sprzedał. Decyzją z dnia 14 sierpnia 1991 r.
Wojewoda X., na podstawie art. 15 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy
wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach
samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. – dalej: „p.w.u.”), przekazał pozwanej
Gminie, na jej wniosek, na własność działki nr (...)/9 i nr (...)0. Działki te pozwana w dniu
2 lipca 1992 r. sprzedała Centrali Handlu Zagranicznego „B.(...)” spółce z o.o. w W. Na
podstawie art. 5 ust. 1 p.w.u., zgodnie z decyzją Wojewody X. z dnia 19 lutego 1991 r.,
pozwana Gmina nabyła nieodpłatnie działkę nr (...)/17, którą w dniu 15 października
1993 r. oddała w użytkowanie wieczyste. Ze sprzedanej przez pozwaną w 1992 r. działki
nr (...)0, decyzją Wójta Gminy J. z dnia 6 czerwca 2001 r. wydzielono działki rekreacyjne
pod zabudowę letniskową oznaczone numerami: (...)1, (...)2, (...)3, (...)4, (...)5, (...)6,
(...)7, (...)8, (...)9, (...)/30, (...)/31, (...)/32, (...)/33, (...)/34, (...)/35 i (...)/36 oraz działki nr
(...)/37 i nr (...)/38, które przeznaczono na drogi dojazdowe. Działki rekreacyjne spółka
„B.(...)” sprzedała w latach 2001 – 2002 osobom fizycznym, natomiast drogi z mocy
prawa przeszły na własność Gminy.
W 2001 r. powódka zwróciła się do urzędu, z którego otrzymała odszkodowanie,
z zapytaniem o możliwość uzyskania renty za gospodarstwo pozostawione w Polsce.
Pouczono ją, że może odzyskać pozostawione mienie, gdyż nie zrzekła się prawa
własności, a w razie jego sprzedaży żądać odszkodowania, ale będzie musiała zwrócić
4
odszkodowanie otrzymane w Niemczech. Powódka zwróciła kwotę 14 000 DM, po czym
wróciła do Polski i w dniu 20 kwietnia 2001 r. wystąpiła o stwierdzenie nieważności
decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia 2 listopada 1977 r. Decyzją z dnia 12 marca 2001 r.
Wojewoda X. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, jako wydanej bez podstawy
prawnej. W uzasadnieniu wywiódł, że art. 38 ust. 3 u.g.t.m.o. nie przewidywał
wydawania decyzji w sprawie przejścia prawa własności na rzecz Skarbu Państwa,
ponieważ następowało to z mocy prawa z dniem wyjazdu dotychczasowego właściciela
z kraju. Stanowisko to podtrzymał Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, który
w dniu 10 lutego 2003 r. utrzymał decyzję Wojewody X. w mocy.
W 2003 r. powódka wystąpiła przeciwko Skarbowi Państwa z pozwem
o uzgodnienie treści księgi wieczystej przez wykreślenie z niej działek powstałych
z dawnych działek nr: (...), (…), (...) i (…), założenie dla nich odrębnej księgi wieczystej i
wpisanie w niej powódki jako właścicielki. Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2004 r. Sąd
Rejonowy w S. uwzględnił powództwo, natomiast Sąd Okręgowy w O., po rozpoznaniu
apelacji Skarbu Państwa, wyrokiem z dnia 13 stycznia 2005 r. zmienił zaskarżony wyrok
i powództwo oddalił. Na skutek kasacji powódki, Sąd Najwyższy wyrokiem z dnia 13
grudnia 2005 r., IV CK (…) (OSNC 2006, nr 10, poz. 166), zmienił wyrok Sądu
Okręgowego i oddalił apelację Skarbu Państwa. Przyjął, że utrata własności
nieruchomości, o której stanowi art. 38 ust. 3 u.g.t.m.o., dotyczy jedynie tych osób, które
po stwierdzeniu narodowości polskiej i uzyskaniu obywatelstwa polskiego zachowały
własność nieruchomości należących do nich przed dniem 1 stycznia 1945 r., a
następnie w związku z wyjazdem z kraju utraciły obywatelstwo polskie, nie dotyczy
natomiast następców prawnych tych osób. Powołany przepis mógłby zatem dotyczyć
wyłącznie ojca powódki.
W miesiącach sierpniu i wrześniu 2006 r. powódka zbyła dziewięć z odzyskanych
działek za łączną sumę 132 600 zł, a w marcu i kwietniu 2007 r. trzy dalsze działki za
łączną sumę 205 552 zł.
Dokonując oceny prawnej przedstawionego stanu faktycznego, Sąd Okręgowy
podkreślił, że powódka jako podstawę prawną dochodzonego roszczenia wskazała
przepis art. 405 i następne k.c. Stwierdził, że w pełni podziela wykładnię art. 38 ust. 3
u.g.t.m.o., jakiej dokonał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 grudnia 2005 r., IV CK
304/05, oraz że zastosowanie tego przepisu w stosunku do powódki było
nieuprawnione. Wyjeżdżając do Niemiec powódka nie zrzekła się własności
nieruchomości ani nie utraciła jej z mocy prawa, nie utraciła też obywatelstwa polskiego,
5
gdyż wymagałoby to indywidualnego, skierowanego do określonego adresata aktu Rady
Państwa, którego nie podjęto. Decyzja Naczelnika Gminy J. z dnia 2 listopada 1977 r. o
przejściu własności gospodarstwa powódki na rzecz Skarbu Państwa okazała się
natomiast nieważna. W tej sytuacji, zdaniem Sądu Okręgowego, należy uznać prawo
powódki do zwrotu nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa, a następnie przez
Gminę J., a tym samym prawo żądania zwrotu korzyści uzyskanych przez pozwanych
na skutek zbycia działek powstałych w wyniku podziału tych nieruchomości. Powódce
przysługiwało zatem wobec pozwanych roszczenie o zwrot wartości wzbogacenia, które
ulegało dziesięcioletniemu przedawnieniu. Bieg tego terminu rozpoczynał się, zgodnie z
art. 120 § 1 zdanie drugie k.c., w dniu, w którym świadczenie powinno być spełnione,
gdyby wierzyciel wezwał dłużnika do wykonania zobowiązania w najwcześniej możliwym
terminie, niezależnie od świadomości uprawnionego co do przysługującego mu
roszczenia. Powódka dowiedziała się o przejęciu nieruchomości przez Lasy Państwowe
i Gminę J. w czasie pobytu w Polsce w 1980 r., ale ze względu na panujące realia nie
miała wówczas szans na odzyskanie prawa własności. Możliwość taka powstała dopiero
po wyborach z dnia 4 czerwca 1989 r., dlatego należy przyjąć, że termin przedawnienia
rozpoczął bieg w dniu 5 czerwca 1989 r., a z dniem 5 czerwca 1999 r. roszczenie uległo
przedawnieniu. Gdyby przyjąć, że w stosunku do działek niesprzedanych roszczenie to
w dniu 5 czerwca 1989 r. jeszcze nie istniało, trzeba by przyjąć, że najpóźniej uległo
przedawnieniu z dniem 15 października 2003 r., gdyż w dniu 15 października 1993 r.
pozwana oddała ostatnią z działek w użytkowanie wieczyste. Podniesienie przez
pozwanych zarzutu przedawnienia nie może być, zdaniem Sądu Okręgowego, uznane
za nadużycie prawa, powódka wyjechała bowiem dobrowolnie, z przyczyn
ekonomicznych, od 1980 r. regularnie przyjeżdżała do Polski, a od 2001 r. korzystała z
pomocy adwokata i mogła skutecznie wystąpić z roszczeniem.
Oddalając powództwo Sąd Okręgowy, na podstawie art. 110 ustawy z dnia 18
lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. Nr 167, poz. 1398 ze
zm. – dalej: „u.k.s.c.”), cofnął przyznane powódce zwolnienie od kosztów sądowych,
ponieważ okazało się, że okoliczności, na podstawie których je przyznano, nie istniały.
Dopiero bowiem w toku procesu ustalono, że powódka ze sprzedaży działek uzyskała
kwotę 338 152 zł, w tym 132 600 zł przed wytoczeniem powództwa, a resztę dwa
miesiące po wniesieniu pozwu, wobec czego dysponowała środkami na pokrycie
kosztów sądowych.
6
Wyrokiem z dnia 6 lutego 2008 r. Sąd Apelacyjny oddalił apelację powódki i
równocześnie sprostował oznaczenie strony pozwanej, wskazując, iż stroną tą jest
Skarb Państwa – Starosta Powiatowy w S. i Wojewoda X. oraz Gmina J.
Sąd Apelacyjny zaaprobował ustalenia faktyczne Sądu pierwszej instancji oraz –
co do zasady – ich ocenę prawną. Stwierdził, że bieg dziesięcioletniego terminu
przedawnienia w stosunku do Skarbu Państwa rozpoczął się wcześniej, bo z chwilą
faktycznego przejęcia spornej nieruchomości, co z kolei zbiegło się z datą wydania
decyzji o przejściu tej nieruchomości na własność Państwa. Sąd Apelacyjny uznał za
pozbawione racji wywody powódki, według których termin przedawnienia nie mógł
rozpocząć biegu przed ostatecznym podważeniem decyzji z dnia 2 listopada 1977 r.
Stwierdził, że decyzja ta została wydana bez podstawy prawnej, wobec czego, jako
bezwzględnie nieważna, nie wiązała sądu w postępowaniu cywilnym i nie stanowiła
przeszkody do wcześniejszego dochodzenia od Skarbu Państwa zwrotu bezpodstawnie
uzyskanej korzyści. Co się natomiast tyczy roszczenia skierowanego przeciwko Gminie,
Sąd Apelacyjny zauważył, że podstawą nabycia nieruchomości przez pozwaną były
przepisy art. 5 ust. 1 i art. 15 w związku z art. 18 ust. 1 p.w.u. oraz że nie wydane
decyzje komunalizacyjne nie zostały dotąd wzruszone. Pozwana dysponuje zatem
tytułami własności i nie może być mowy o jej bezpodstawnym wzbogaceniu. Gdyby
jednak stanąć na odmiennym stanowisku, trzeba by przyjąć, że także w stosunku do
Gminy roszczenie powódki uległo przedawnieniu, pozwana bowiem nabyła
przedmiotowe nieruchomości w 1991 r., a powództwo przeciwko niej zostało wytoczone
w dniu 6 marca 2007 r.
Sąd Apelacyjny zaaprobował też dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę
zgodności zarzutu przedawnienia z zasadami współżycia społecznego oraz stanowisko
tego Sądu co do cofnięcia powódce zwolnienia od kosztów sądowych. Uznając, że Sąd
pierwszej instancji nieprawidłowo oznaczył jednostkę organizacyjną Skarbu Państwa, z
którą wiąże się dochodzone roszczenie, dostosował oznaczenie strony pozwanej do
regulacji zawartej w art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce
nieruchomościami ( Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).
W skardze kasacyjnej od wyroku Sądu Apelacyjnego powódka, powołując się na
podstawę określoną w art. 3983
§ 1 pkt 1 k.p.c., wnosiła o jego uchylenie oraz o
uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu Sądowi do
ponownego rozpoznania. W ramach powołanej podstawy kasacyjnej wskazała na
naruszenie przepisów: art. 120 § 1 k.c. przez przyjęcie, że termin przedawnienia
7
roszczeń z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia w stosunku do Skarbu Państwa, bądź
obowiązku wydania korzyści, które przeszły na pozwaną Gminę, za zbyte przez
pozwanych nieruchomości rozpoczął bieg w okresie od 2 listopada 1977 r. do 15
października 1993 r. i na tej podstawie uwzględnienie zarzutu przedawnienia, mimo że
dochodzone roszczenie nie było wówczas wymagalne z uwagi na funkcjonowanie w
obrocie decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia 2 listopada 1977 r., stanowiącej tytuł prawny
uzyskania przez Skarb Państwa korzyści majątkowej, art. 407 k.c. przez przyjęcie, że
pozwana z uwagi na nabycie nieruchomości od Skarbu Państwa w oparciu o decyzje
komunalizacyjne nie jest podmiotem bezpodstawnie wzbogaconym, mimo że tego
rodzaju nabycie nieodpłatne nie zostało wyłączone z art. 407 k.c., i wreszcie art. 110
u.k.s.c. przez uznanie, że zobowiązania strony, której przyznano zwolnienie od kosztów
sądowych, nie powinny być przez nią spłacane z uzyskanych środków finansowych,
ponieważ środki te powinny być przeznaczone na pokrycie kosztów sądowych.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Uzyskanie korzyści majątkowej kosztem innej osoby bez podstawy prawnej jest
samoistnym źródłem zobowiązania określanego jako zobowiązanie z bezpodstawnego
wzbogacenia. Jedną z przesłanek tego zobowiązania jest uzyskanie korzyści
majątkowej bez podstawy prawnej. W nauce prawa podkreśla się, że przesłankę tę
należy rozumieć w sposób zobiektywizowany, jako brak tytułu prawnego,
legitymizującego przesunięcie korzyści do majątku wzbogaconego. Korzyść musi być
przy tym uzyskana bez podstawy prawnej jakiegokolwiek rodzaju, co ma miejsce
wówczas, gdy u jej podstaw nie leży ani czynność prawna, ani przepis ustawy, ani
orzeczenie sądu lub decyzja administracyjna. Odpadnięcie tak rozumianej podstawy
przysporzenia już po uzyskaniu korzyści majątkowej otwiera drogę do dochodzenia
roszczenia z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia (zob. wyrok Sądu Najwyższego z
dnia 17 listopada 1998 r., III CKN 18/98, niepubl. oraz uchwały Sądu Najwyższego: z
dnia 27 kwietnia 1995 r., III CZP 46/95, OSNC 1995, nr 7-8, poz. 114 i z dnia 22 grudnia
1997 r., III CZP 57/97, OSNC 1998, nr 5, poz. 74).
W świetle powyższych uwag trzeba zgodzić się z zarzutem skarżącej, że Sąd
Apelacyjny, określając wymagalność roszczenia o zwrot bezpodstawnego wzbogacenia
w stosunku do Skarbu Państwa i przyjmując, że nastąpiło to w zasadzie równocześnie z
wydaniem decyzji o przejściu nieruchomości na własność Państwa, błędnie ocenił
skutki, jakie wywierałaby decyzja Naczelnika Gminy J. z dnia 2 listopada 1977 r. w
postępowaniu cywilnym.
8
Za utrwalone w orzecznictwie Sądu Najwyższego trzeba uznać stanowisko, że
sąd w postępowaniu cywilnym jest związany ostateczną decyzją administracyjną, i to
niezależnie od jej deklaratywnego czy konstytutywnego charakteru oraz od charakteru
sprawy, w której została wydana. Oznacza to, że sąd jest obowiązany uwzględnić stan
prawny wynikający z osnowy ostatecznej decyzji. Przyjmuje się wprawdzie, że w
postępowaniu przed sądem powszechnym można powoływać się na nieważność decyzji
administracyjnej, ale tylko wyjątkowo, gdy decyzja jest dotknięta poważną wadą,
kwalifikującą ja do kategorii decyzji bezwzględnie nieważnych, określanych też mianem
nieistniejących. Ściśle, chodzi o decyzje wydane przez organ oczywiście niewłaściwy lub
z pominięciem wszelkiej procedury. Możność kwestionowania decyzji administracyjnej w
tak ograniczonym zakresie stanowi przy tym jedynie odstępstwo od zasady związania
sądu cywilnego decyzją administracyjną. Sąd w postępowaniu cywilnym nie jest bowiem
uprawniony do kwestionowania decyzji, w szczególności pod względem jej
merytorycznej zasadności, i jest nią związany także wówczas, gdy w ocenie sądu jest
wadliwa (zob. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 12 maja 1964 r., II CR 185/64, OSNCP
1965, nr 3, poz. 41, z dnia 30 czerwca 1970 r., I CR 195/70, OSNCP 1971, nr 4, poz. 69,
z dnia 10 kwietnia 1974 r., I PR 19/74, OSNCP 1974, nr 12, poz. 220, z dnia 19
listopada 2004 r., V CK 251/04, niepubl. i z dnia 7 lipca 2005 r., IV CK 12/05, niepubl.,
uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego: z dnia 8 lutego 1971 r., III CZP
74/70, OSNCP 1971, nr 7-8, poz. 121, z dnia 18 listopada 1982 r., III CZP 26/82,
OSNCP 1983, nr 5-6, poz. 64 i z dnia 9 października 2007 r., III CZP 46/07, OSNC
2008, nr 3, poz. 30 oraz uchwały Sądu Najwyższego: z dnia 21 listopada 1980 r., III CZP
43/80, OSNCP 1981, nr 8, poz. 142, z dnia 21 października 1983 r., III CZP 48/83,
OSNCP 1984, nr 5, poz. 71 i z dnia 30 grudnia 1992 r., III CZP 157/92, OSNCP 1993, nr
5, poz. 84).
Wynika to – jak podkreślił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 19 listopada 2004 r., V
CK 251/04 – z przewidzianego w obowiązującym prawie rozgraniczenia między drogą
sądową i drogą administracyjną, którego konsekwencją jest niemożność rozstrzygania
przez sąd powszechny wszelkich kwestii należących do drogi administracyjnej, bez
względu na charakter zapadających w tych kwestiach decyzji administracyjnych, a więc
bez względu na to, czy podlegają one rozstrzygnięciu decyzją konstytutywną, czy
deklaratoryjną. Przejawem wspomnianego rozgraniczenia w kodeksie postępowania
cywilnego są w szczególności przepisy art. 1 i 2, a w kodeksie postępowania
administracyjnego – art. 16, według którego uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznych,
9
stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w
przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w
ustawach szczególnych (§ 1); decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego
z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych
ustawach (§ 2). W doktrynie podkreśla się, że wynikająca z art. 16 § 1 k.p.a. zasada
trwałości decyzji ostatecznych ma na celu przede wszystkim zagwarantowanie pewności
i bezpieczeństwa obrotu prawnego oraz ochronę praw nabytych jednostki, przyczynia
się też do pogłębiania zaufania obywateli do działalności organów państwa.
Trzeba też podkreślić, że respektowanie rozgraniczenia między drogą sądową i
administracyjną łączy się z wyrażoną w art. 7 Konstytucji zasadą, zgodnie z którą
organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.
Uwzględniając przedstawiony kierunek wykładni nie można przyjmować,
że wadliwości decyzji Naczelnika Gminy J. z dnia 2 listopada 1977 r., wydanej z
powołaniem się na art. 38 u.g.t.m.o., były tak daleko idące, by zwalniały sąd
powszechny od związania tą decyzją, bez potrzeby deklaratywnego stwierdzenia jej
nieważności w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Oceny tej w niczym nie
zmienia okoliczność, że ostatecznie w postępowaniu toczącym się w trybie i na
zasadach określonych w kodeksie postępowania administracyjnego, stwierdzono
nieważność odnośnej decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej. Przyjmowane w
praktyce sądowej odstępstwo od związania sądu powszechnego ostateczną decyzją
administracyjną nie dotyczy bowiem wszystkich decyzji dotkniętych wadami
wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja z dnia 2 listopada 1977 r., wydana w wyniku
niewątpliwie błędnej wykładni przyjętego za jej podstawę art. 38 u.g.t.m.o.,
funkcjonowała w obrocie prawnym i legitymizowała Skarb Państwa jako właściciela
nieruchomości. Nie można zatem przyjmować, że była aktem nieistniejącym (actus
nullus czy actus non existens) i z tej racji sąd powszechny mógł odmówić respektowania
stwierdzonego nią stanu prawnego. Oznacza to, że dopiero z chwilą stwierdzenia we
właściwym trybie nieważności odnośnej decyzji odpadła po stronie Skarbu Państwa
podstawa przysporzenia. W tej sytuacji trzeba zgodzić się z zarzutem, że Sąd
Apelacyjny, uznając chwilę faktycznego przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu
Państwa za początek biegu przedawnienia roszczenia z bezpodstawnego wzbogacenia,
naruszył art. 120 § 1 k.c. Czyni to skargę kasacyjną w odniesieniu do pozwanego
Skarbu Państwa uzasadnioną.
10
Inaczej ma się rzecz, gdy chodzi o roszczenie skierowane przeciwko Gminie J..
Skarżąca odwołuje się do art. 407 k.c., w myśl którego w razie rozporządzenia korzyścią
majątkową na rzecz osoby trzeciej pod tytułem darmym, obowiązek wydania korzyści
przechodzi na tę osobę. Przepis ten odnosi się do bezpłatnego rozporządzenia
korzyścią na rzecz osoby trzeciej w drodze czynności prawnej inter vivos. Nie ma
natomiast zastosowania w sytuacji, w której korzyść uzyskana przez bezpośrednio
wzbogaconego przeszła do majątku innego podmiotu na podstawie przepisów ustawy
albo na podstawie aktu administracyjnego (zob. wyroki Sądu Najwyższego: z dnia 16
maja 1960 r., IV CR 98/60, OSNC 1962, nr 2, poz. 42 i z dnia 12 marca 1963 r., 1 CR
97/61, OSNCP 1964, nr 3, poz. 54).
Z ustalonego stanu faktycznego wynika, że Wojewoda X. decyzją z dnia 14
sierpnia 1991 r., na podstawie art. 15 p.w.u., przekazał pozwanej, na jej wniosek, na
własność działki nr (...)/9 i nr (...)0, a decyzją z dnia 19 lutego 1991 r. stwierdził nabycie
przez pozwaną nieodpłatnie, na podstawie art. 5 ust. 1 p.w.u., działki nr (...)/17 oraz że
decyzje te nie zostały dotąd wzruszone. W orzecznictwie Sądu Najwyższego została już
wyjaśniona kwestia charakteru prawnego oraz znaczenia w postępowaniu cywilnym
ostatecznej decyzją wydanej na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 p.w.u.
Nie ulega wątpliwości, że decyzja ta jest wiążąca dla sądu powszechnego i może być
wyeliminowana jako podstawa wpisu gminy w księdze wieczystej tylko w sposób
przewidziany w art. 16 k.p.a. (zob. uchwałę składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego
z dnia 29 lipca 1993 r., III CZP 64/93, OSNC 1993, nr 12, poz. 209 i wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 19 listopada 2004 r., V CK 251/04, niepubl.). Nie inaczej trzeba
ocenić decyzję wydaną na podstawie art. 15 p.w.u., który z dniem 19 stycznia 1994 r.
został uchylony przez art. 6 ustawy z dnia 29 grudnia 1993 r. o zmianie ustawy
o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych
ustaw (Dz. U. Nr 1, poz. 3). Powołany art. 15 p.w.u. stanowił, że na wniosek gminy,
grunty Państwowego Funduszu Ziemi położone na terenie tej gminy mogły być
przekazane jej na własność oraz że odpowiednie zastosowanie miały przepisy art. 17
ust. 1, 2, 4, 6 i 7. Zgodnie z art. 18 ust. 1 p.w.u., wydawanie decyzji zarówno w sprawie
stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa, jak i w sprawie jego przekazania – w
zakresie unormowanym ustawą należało do kompetencji wojewody. Charakter prawny
tych decyzji i ich znaczenie w obrocie prawnym były tożsame.
Ze względu na obowiązywanie decyzji administracyjnych, które legły u podstaw
przekazania pozwanej działek powstałych z nieruchomości skarżącej i związanie sądu w
11
postępowaniu cywilnym stanem prawnym wynikającym z osnowy tych decyzji, nie
można przyjąć, że odpadła podstawa prawna dokonanego przysporzenia. Dopiero
odpadnięcie tej podstawy pozwala natomiast uznać korzyść za uzyskaną bez podstawy
prawnej, co stanowi konieczną przesłankę zobowiązania z bezpodstawnego
wzbogacenia.
Podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 110 u.k.s.c. przez
nieuzasadnione cofnięcie przyznanego jej zwolnienia od kosztów sądowych usuwa się
spod kontroli Sądu Najwyższego, ponieważ nie należy do kategorii postanowień
podlegających rozpoznaniu w trybie art. 380 w związku z art. 398 21
k.p.c. Zgodnie
bowiem z art. 394 § 1 pkt 2 k.p.c., postanowienie sądu pierwszej instancji, którego
przedmiotem jest cofnięcie zwolnienia od kosztów, podlega zaskarżeniu w drodze
zażalenia. Trzeba dodać, że skarżąca skorzystała z możliwości poddania go kontroli
instancyjnej.
Z przytoczonych wyżej powodów skargę kasacyjną stosunku do Skarbu Państwa
należało uznać za uzasadnioną, a w stosunku do pozwanej Gminy za pozbawioną
uzasadnionych podstaw. Dlatego też Sąd Najwyższy na podstawie art. 39815
§ 1 oraz
art. 108 § 2 w związku z art. 39821
k.p.c. uchylił zaskarżony wyrok w części oddalającej
apelację w stosunku do Skarbu Państwa oraz orzekającej o kosztach procesu w
stosunku do tego pozwanego i w tym zakresie przekazał sprawę Sądowi Apelacyjnemu
do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego,
natomiast w stosunku do pozwanej Gminy, na podstawie art. 398 14
oraz art. 98 i art. 99
w związku z art. 391 § 1 oraz art. 39821
k.p.c., skargę tę oddalił i orzekł o kosztach
postępowania kasacyjnego.