Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I UK 141/09
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 4 listopada 2009 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Herbert Szurgacz (przewodniczący, sprawozdawca)
SSN Bogusław Cudowski
SSN Jolanta Strusińska-Żukowska
w sprawie z odwołania K. Ł.
przeciwko Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych o emeryturę z tytułu opieki nad
dzieckiem wymagającym stałej opieki,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń
Społecznych i Spraw Publicznych w dniu 4 listopada 2009 r.,
skargi kasacyjnej ubezpieczonej od wyroku Sądu Apelacyjnego w […]
z dnia 19 lutego 2009 r.,
oddala skargę kasacyjną.
U z a s a d n i e n i e
Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 29 stycznia 2002 r.,
przyznał ubezpieczonej prawo do wcześniejszej emerytury dla pracowników
opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki od 1 grudnia 2001 roku,
jednocześnie zawieszając wypłatę świadczenia z powodu kontynuowaniu
zatrudnienia. 27 lipca 2007 roku wnioskodawczyni rozwiązała stosunek pracy z
2
pracodawcą, z którym pozostawała w ciągłym zatrudnieniu od marca 1991 roku. Z
dniem rozwiązania stosunku pracy wystąpiła do organu rentowego o podjęcie
wypłaty emerytury i ponowne ustalenie jej wysokości. ZUS sporną decyzją z 23
sierpnia 2007 r. odmówił prawa do emerytury, z uzasadnieniem, że kontynuacja
przez wnioskodawczynię zatrudnienia od 15 lipca 1975 r. dowodzi, iż dziecko nie
wymagało jej stałej opieki oraz pielęgnacji lub pomocy w czynnościach
samoobsługowych z powodu stanu zdrowia, co wykluczałoby możliwość
świadczenia pracy na podstawie stosunku pracy i stanowiło podstawę nabycia
wcześniejszej emerytury.
Sąd Okręgowy - Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w P. oddalił
odwołanie K. Ł. od tej decyzji.
Wyrok Sądu pierwszej instancji zapadł w następującym stanie faktycznym
rozpoznawanej sprawy: wnioskodawczyni K. Ł. (urodzona 1955 roku) w okresie od
15 lipca 1975 roku do 27 lipca 2007 roku, z przerwą od 1 stycznia 1991 roku do 14
marca 1991 roku, pozostawała w zatrudnieniu w pełnym wymiarze czasu pracy na
podstawie umów o pracę. W okresie od 1981 roku do 1987 roku korzystała z urlopu
wychowawczego. Syn wnioskodawczyni W., urodzony w 1981 roku, jest całkowicie
niezdolny do pracy i wymagający stałej opieki. Cierpi na autyzm oraz upośledzenie
umysłowe w stopniu umiarkowanym. Orzeczono w stosunku do niego znaczny
stopień niepełnosprawności o charakterze trwałym. Niepełnosprawność istnieje od
urodzenia.
Sąd Okręgowy uznał, że ubezpieczona nie nabyła prawa do emerytury na
podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w
sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się
dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz. U. Nr 28, poz. 149 i z 1999 r. nr 61, poz.
679), gdyż pozostając w zatrudnieniu, które kontynuowała aż do lipca 2007 roku,
nie spełniła przesłanek do nabycia świadczenia do czasu obowiązywania tego
rozporządzenia, to jest do 31 grudnia 1999 roku.
W apelacji ubezpieczona zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi niewłaściwe
rozstrzygniecie problemów prawnych oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów
prawa materialnego przez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie organ rentowy
władny był z urzędu zweryfikować trafność rozstrzygnięcia w decyzji przyznającej
3
ubezpieczonej prawo do wcześniejszej emerytury. Powołując się na powyższe
zarzuty wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku przez orzeczenie, że
ubezpieczonej przysługuje prawo do wypłaty przyznanej wcześniej emerytury
decyzją z 29 stycznia 2002 roku, ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie
sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie skarżącej organ rentowy błędnie
rozpatrzył wniosek o wypłatę przyznanej, ale zawieszonej emerytury jako wniosek o
ponowne jej ustalenie w trybie art. 114 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.
Sąd Apelacyjny Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, wyrokiem z
dnia 19 lutego 2009 r. oddalił apelację.
W uzasadnieniu stwierdził, że wyrok Sądu pierwszej instancji zawiera trafne
i należycie umotywowane rozstrzygnięcie. Od daty wejścia w życie ustawy z 17
grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z FUS, to jest od 1 stycznia 1999 roku,
przepisy nie przewidują prawa do wcześniejszej emerytury w związku z
koniecznością sprawowania opieki nad dzieckiem. Skarżąca wywodzi swoje prawo
do wcześniejszej emerytury z nieobowiązujących już przepisów rozporządzenia
Rady Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej
emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki (Dz.
U. Nr 28, poz. 149 i z 1999 r. nr 61, poz. 679), w związku z art. 186 ust. 3 ustawy z
dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS. Rozporządzenie to zostało
wydane na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu
emerytalnym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 267 ze zm.), przy czym
ustawa ta utraciła moc (art. 195 z 17 grudnia 1998 roku o emeryturach i rentach z
FUS ), co oznacza, że i powołane rozporządzenie również utraciło moc (brak
umocowania prawnego do jego wydania). Przepisy nowej ustawy utrzymały
możliwość skorzystania z dotychczasowych zasad przechodzenia na emerytury (w
tym na podstawie powołanego rozporządzenia z 1989 r.) jedynie dla tych osób,
które nie zgłosiły wniosku o emeryturę, mimo że spełniły warunki do nabycia prawa
do tego świadczenia (art. 186 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach). W świetle
tego ostatniego wymienionego przepisu osoby, które przed 1 stycznia 1999 r.
spełniały warunki do przyznania wcześniejszej emerytury w związku z
koniecznością zrezygnowania z pracy celem sprawowania opieki nad dzieckiem
wymagającym stałej opieki, mogą złożyć wniosek o przyznanie tego świadczenia
4
również po tej dacie. W myśl § 1 wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów
prawo do wcześniejszej emerytury, niezależnie od innych warunków określonych w
tych przepisach, uzależnione było przede wszystkim od ustalenia niemożności
kontynuowania zatrudnienia z powodu stanu zdrowia swojego dziecka,
wymagającego - bez względu na wiek - stałej opieki oraz pielęgnacji lub pomocy w
czynnościach samoobsługowych z powodu inwalidztwa, określonego w tym
przepisie, istniejącego od urodzenia albo powstałego przed ukończeniem 18 roku
życia. W świetle powyższych przepisów nie ulega wątpliwości, że ubezpieczona nie
nabyła prawa do emerytury określonej wymienionym rozporządzeniem, gdyż w
czasie jego obowiązywania nie zrezygnowała z zatrudnienia w celu sprawowania
osobistej opieki nad dzieckiem wymagającym stałej opieki. Stąd też decyzja ze
stycznia 2002 roku przyznająca ubezpieczonej prawo do emerytury, chociaż
prawomocna, była wadliwa, gdyż nie znajdowała podstawy w przepisach prawa
materialnego. Sąd podkreślił, że w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych
decyzje organu rentowego nie mają charakteru konstytutywnego lecz
deklaratoryjny, gdyż prawo do świadczeń nie powstaje z mocy decyzji, lecz z mocy
prawa po spełnieniu warunków określonych przepisami materialnoprawnymi. Stąd
też decyzja przyznająca prawo do świadczenia, mimo braku przesłanek
ustawowych do jego przyznania, może być w każdym czasie zmieniona, także z
urzędu, na podstawie art. 114 ust. 1a ustawy o emeryturach i rentach z FUS.
Przepisy art. 154-156 k.p.a. nie mają tutaj zastosowania, gdyż odwołania od decyzji
organu rentowego rozpoznawane są według przepisów kodeksu postępowania
cywilnego, a sądy powszechne rozpatrując odwołania od decyzji organu rentowego
w przedmiocie prawa do świadczeń emerytalnych i rentowych orzekają
merytorycznie, stosując przepisy prawa materialnego, to jest w tym przypadku
przepisy powołane na wstępie.
Odwołująca się zaskarżyła ten wyrok skargą kasacyjną w całości, wnosząc
o jego uchylenie w całości, i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub
jego zmianę i uwzględnienie apelacji.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego: art. 12
Konstytucji RP, z którego wynika ochrona praw nabytych, poprzez jego
niezastosowanie, art. 103 ustawy o emeryturach i rentach z FUS przez jego
5
nieuwzględnienie, oraz art. art. 114 § 1 i 1a ustawy o emeryturach i rentach z FUS
poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędną jego wykładnię.
Jako okoliczności uzasadniające przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania
skarżąca wskazała, że istnieje potrzeba wykładni przepisów prawnych budzących
poważne wątpliwości, czy przy uwzględnieniu art. 2 Konstytucji RP oraz
prawidłowym zastosowaniu przepisów art. 103 i 114 ust. 1 i 1 a ustawy o
emeryturach i rentach z FUS, w ustalonym stanie faktycznym sprawy, jest możliwe
cofnięcie prawa do wcześniejszej emerytury, pomimo braku w sprawie nowych
okoliczności i dowodów, zamiast podjęcia wypłaty emerytury zawieszonej.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że przedmiotem wniosku ubezpieczonej z
dnia 27 lipca 2007 r. było podjęcie wypłaty zawieszonej emerytury przyznanej
decyzją z 29 stycznia 2002 r na podstawie przepisów rozporządzenia Rady
Ministrów z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury
pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki w związku z art.
186 ust. 3 oraz art. 46 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Tymczasem
organ rentowy bezprawnie rozpatrzył wniosek o wypłatę przyznanej ale
zawieszonej emerytury jako wniosek o ponowne jej ustalenie w trybie art. 114
ustawy emerytalnej, podczas gdy ani treść wniosku, ani żaden przepis prawa nie
uzasadniał takiego trybu postępowania.
Odnosząc się do kwestii trafności decyzji przyznającej emeryturę skarżąca
podniosła ponadto, że ubiegając się o prawo do wcześniejszej emerytury spełniała
wszystkie warunki określone w cyt. rozporządzeniu, tj. 20-letni okres zatrudnienia i
sprawowanie opieki nad dzieckiem-inwalidą Kwestia możliwości zatrudnienia
została w przepisach rozporządzenia sformułowana poprzez stwierdzenie "nie
może kontynuować zatrudnienia". Ani z treści przepisu ani z jego wykładni
gramatycznej w żaden sposób nie można odczytać, że brak możliwości
zatrudnienia musi występować dokładnie w jakiejś dacie.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Podstawową kwestią w rozpoznawanej sprawie jest ustalenie, czy skarżąca
mogła decyzją ZUS z dnia 29 stycznia 2002 r. nabyć prawo do wcześniejszej
6
emerytury dla pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki.
Tylko bowiem w odniesieniu do skutecznie nabytych uprawnień można mówić o
zawieszeniu wypłaty wynikających z nich świadczeń.
Zagadnienia intertemporalne dotyczące dopuszczalności składania
wniosków na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja
1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników
opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki po wejściu w życie ustawy o
emeryturach i rentach z FUS, tj. po 1 stycznia 1999 r., zostały wyjaśnione wyrokiem
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 4 stycznia 2000 r., K 18/99. Jednakże
orzeczenie to dotyczyło tylko sytuacji, w której w art. 186 ust. 3 ustawy emerytalnej
pominięto osoby urodzone po dniu 31 grudnia 1948 r., które zgłosiły wnioski o
emeryturę po dniu 31 grudnia 1998 r., a w dniu 1 stycznia 1999 r. spełniały
wszystkie warunki nabycia prawa do tego świadczenia.
Tymczasem sytuacja skarżącej jest odmienna. Urodziła się ona wprawdzie
po dniu 31 grudnia 1948 r., ale wystąpiła z wnioskiem o przyznanie emerytury
wcześniejszej dopiero z dniem 12 grudnia 2001 r. Ponadto orzeczenie Trybunału
Konstytucyjnego, odwołujące się do zasady ochrony praw nabytych i oceniające
jako niekonstytucyjne różnicowanie wnioskodawców z uwagi na ich datę urodzenia,
dotyczy wyłącznie sytuacji, w której osoby te w dniu 1 stycznia 1999 r. spełniały
wszystkie warunki nabycia prawa do tego świadczenia.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. wyrok z dnia 3 lutego 2009 r., I UK
245/08, LEX nr 489010) sformułowano stanowisko, zgodnie z którym z orzeczenia
Trybunału wynika, że rozpoznawane z zastosowaniem przepisów dotychczasowych
będą sprawy osób, które przed dniem 1 stycznia 1999 r. spełniały przesłanki
uzyskania świadczeń emerytalnych (por. także wyrok z dnia 28 marca 2001 r., II
UKN 285/00, OSNP 2002/22/556). Mając na uwadze ścisłość regulacji prawa
ubezpieczeń społecznych, w którym przeważają normy bezwzględnie
obowiązujące, jak również zasadę, iż wyjątki interpretuje się zwężająco, należy
stwierdzić, że nie jest trafne wnioskowanie z orzeczenia Trybunału o stosowaniu
przepisów dotychczasowych do osób, które przed dniem 1 stycznia 1999 r. nie
spełniały takich przesłanek.
Rozporządzenie z dnia 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do
7
wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi
stałej opieki przewiduje, że prawo do wcześniejszej emerytury przysługuje matce,
która nie mogła lub nie może kontynuować zatrudnienia z powodu stanu zdrowia
dziecka, wymagającego - bez względu na wiek - jej stałej opieki oraz pielęgnacji lub
pomocy w czynnościach samoobsługowych, jeżeli spełnia łącznie następujące
warunki: ma okres zatrudnienia określony w art. 26 ust. 1 pkt 2 ustawy o z.e.p.,
sprawuje osobistą opiekę nad dzieckiem, które: a) zostało zaliczone do I grupy
inwalidów, bez względu na przyczynę chorobową inwalidztwa, albo b) zostało
zaliczone do II grupy inwalidów z powodu jednego za stanów chorobowych
wymienionych w ust. 3, a inwalidztwo dziecka istnieje od urodzenia albo powstało
przed ukończeniem 18 roku życia. W odniesieniu do skarżącej należy mieć na
uwadze, że w dniu składania wniosku (12 grudnia 2001 r.) i w dniu wydania przez
organ rentowy decyzji o przyznaniu wcześniejszej emerytury (29 stycznia 2002 r.)
przesłanka niemożności kontynuowania zatrudnienia nie została spełniona, gdyż
wnioskodawczyni od dnia 15 lipca 1975 r. do dnia 27 lipca 2007 r. (z przerwą na
zasiłek dla bezrobotnych w okresie od dnia 1 stycznia 1991 r. do dnia 14 marca
1991 r.) pozostawała w zatrudnieniu.
Mając na uwadze utrwalone w orzecznictwie (np. uchwały: z dnia 20 grudnia
2000 r., II ZP 29/00, OSNP 2001/12/418, Biul. SN 2000/12/2, PiZS 2001/6/37, Prok.
i Pr. –wkł. 2001/7-8/36 i z dnia 5 czerwca 2003 r., III UZP 5/03, OSNP 2003/18/442,
Biul.SN 2003/6/14, Wokanda 2003/11/22, OSNP-wkł. 2003/12/1, M.Prawn.
2003/13/579, OSP 2004/7-8/84) oraz doktrynie stanowisko, zgodnie z którym
decyzje organu rentowego mają charakter deklaratoryjny, a prawo do świadczeń z
zakresu ubezpieczeń społecznych powstaje ex lege z chwilą spełnienia
ustawowych przesłanek, należy uznać, że wbrew brzmieniu decyzji o przyznaniu
wcześniejszej emerytury (29 stycznia 2002 r.) skarżąca w tej dacie prawa do takiej
emerytury nie nabyła.
Zgadzając się co do zasady z wywodem skarżącej, dotyczącym ograniczeń
w stosowaniu art. 114 ustawy emerytalnej w odniesieniu do prawomocnej decyzji
przyznającej prawo do świadczeń należy jednak zauważyć, że w rozpoznawanej
sprawie wznowienie postępowania dotyczy sytuacji, gdy wydana decyzja, ze
względu na nieuwzględnienie okoliczności niespełniania przez skarżącą w dacie jej
8
wydania ustawowych przesłanek, od których zależy prawo do nabycia spornej
emerytury, jest wadliwa. Orzecznictwo Sądu Najwyższego jednoznacznie
dopuszcza możliwość ponownego ustalenia prawa do świadczenia z tytułu
ubezpieczenia (zaopatrzenia) emerytalnego na niekorzyść ubezpieczonego, jeżeli
po uprawomocnieniu się decyzji okaże się, że ubezpieczony nie miał prawa do
określonego świadczenia, ponieważ nie spełniał ustawowych przesłanek nabycia
prawa do świadczenia (wyrok z dnia 4 października 2006 r., II UK 30/06, także
wyrok z dnia 5 maja 2005 r., III UK 242/04, OSNP 2006 nr 3-4, poz. 54 oraz wyrok
z dnia 28 stycznia 2004 r., II UK 228/03, OSNP 2004 nr 19, poz. 341). Zwłaszcza w
wyroku z dnia 5 maja 2005 r., III UK 242/04, Sąd Najwyższy wyraźnie stwierdził, że
ujawnienie uchybienia organu rentowego polegającego na wydaniu decyzji
ustalającej powstanie prawa pomimo niedysponowania dowodem stwierdzającym
spełnienie jednego z wymaganych warunków (ustania stosunku pracy ze względu
na niemożność kontynuowania zatrudnienia wynikającą z konieczności
sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem) stanowi okoliczność mającą wpływ na
prawo do świadczeń, ze względu na którą dopuszczalna jest jej weryfikacja w trybie
przepisu art. 114 ust. 1 ustawy emerytalnej. Instytucja ponownego ustalenia prawa
do świadczeń emerytalno - rentowych (art. 114 ustawy emerytalnej) umożliwia
weryfikację zarówno decyzji korzystnych, jak i niekorzystnych dla wnioskodawców.
Jak już wspomniano powyżej prawomocne decyzje organu rentowego mają
charakter deklaratoryjny, stwierdzają sytuacje prawne wnioskodawców
ukształtowane z mocy prawa. Jeśli zatem zostaną spełnione przesłanki weryfikacji
prawomocnej decyzji rentowej określone w przepisie art. 114 ust. 1 ustawy
emerytalnej i w toku ponownego postępowania wyjaśniającego okaże się, iż prawo
do świadczenia nie istniało, wówczas wypłata świadczenia zostaje wstrzymana w
trybie art. 134 ust. pkt 4 ustawy emerytalnej. Oznacza to, że przesłanką weryfikacji
prawomocnej decyzji rentowej z urzędu w trybie przepisu art. 114 ust. 1 ustawy
emerytalnej może być także uchybienie organu rentowego na korzyść
wnioskodawcy, które ma wpływ na ustalenie prawa do świadczeń.
Jeżeli zatem organ rentowy wydał, nawet na skutek niedbalstwa, decyzję
deklarującą prawo do świadczenia, które w istocie, ze względu na niespełnienie
przesłanek ustawowych, skarżącej nie przysługiwało i którego nabyć nie mogła,
9
zmiana tej decyzji na podstawie art. 114 ustawy emerytalnej jest możliwa i zgodna
z prawem, a powoływanie się na zasadę ochrony praw nabytych jest, wobec
nienabycia prawa, nieuzasadnione. Jeżeli prawo nie zostało skutecznie nabyte, nie
może ono także zostać zawieszone „z powodu kontynuowania zatrudnienia”, tym
bardziej w sytuacji, gdy utrata zatrudnienia jest jedną z przesłanek nabycia prawa.
Z wymienionych powodów należało orzec, jak w sentencji.