Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CZP 122/13
UCHWAŁA
Dnia 27 marca 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Mirosław Bączyk (przewodniczący)
SSN Iwona Koper
SSN Krzysztof Pietrzykowski (sprawozdawca)
Protokolant Bożena Kowalska
w sprawie z powództwa Spółdzielni Mieszkaniowej L. - Własnościowej "Z." w M.
przeciwko Ł. M., K. S. i A. M.
o nakazanie,
po rozstrzygnięciu w Izbie Cywilnej na posiedzeniu jawnym
w dniu 27 marca 2014 r.,
zagadnienia prawnego przedstawionego przez Sąd Okręgowy w K.
postanowieniem z dnia 20 września 2013 r.,
"Czy sprawowany przez spółdzielnię zarząd nieruchomościami
wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni w ramach
art. 27 u. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach
mieszkaniowych (Dz.U. z 2003 r., Nr 119, poz. 1116 ze zm.)
uprawnia spółdzielnię do samodzielnego podejmowania decyzji
odnośnie tych nieruchomości także w zakresie czynności
przekraczających zakres zwykłego zarządu czy też potrzebne jest
pozyskiwanie przez spółdzielnię zgody każdego z współwłaścicieli
zgodnie z art. 199 k.c.?"
podjął uchwałę:
Spółdzielnia mieszkaniowa może samodzielnie dokonywać
czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu
nieruchomością wspólną (art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia
2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych, jedn. tekst: Dz.U.
z 2013 r., poz. 1222).
Uzasadnienie
2
Sąd Rejonowy w M. wyrokiem z dnia 31 lipca 2012 r. nakazał K. S., aby
udostępniła Spółdzielni Mieszkaniowej Lokatorsko - Własnościowej „Z.” lokal
mieszkalny oznaczony nr 40 położony w budynku nr […] przy osiedlu J. w D. w celu
wykonania robót remontowych polegających na wymianie wewnętrznej instalacji
cieplnej wody, a także nakazał Ł. M. i A. M., aby udostępnili tej Spółdzielni lokal
mieszkalny oznaczony nr 3 położony w budynku nr […] przy osiedlu J. w D. w celu
wykonania robót remontowych polegających na wymianie wewnętrznej instalacji
cieplnej wody. Ustalił, że Spółdzielnia rozpoczęła remont systemu zaopatrywania
budynków w ciepłą wodę. Remont nie został zakończony z uwagi na odmowę
udostępnienia kilkunastu mieszkań, w tym mieszkań pozwanych. K. S., Ł. M. i A. M.
są właścicielami lokali i nigdy nie wyrażali w jakiejkolwiek formie zgody na
przeprowadzanie robót remontowych polegających na wymianie wewnętrznej
instalacji cieplnej wody w budynkach, w których znajdują się ich mieszkania.
Sąd Rejonowy przyjął, że Spółdzielnia była uprawniona do samodzielnego
podjęcia decyzji w przedmiocie remontu instalacji, bowiem sprawuje zarząd
nieruchomością wspólną w zakresie czynności zwykłego zarządu
i przekraczających zakres zwykłego zarządu, niezależnie od stanowiska właścicieli
poszczególnych lokali (art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r.
o spółdzielniach mieszkaniowych, jedn. tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 1222; dalej:
"u.s.m."), w konsekwencji czego nie ma w sprawie zastosowania art. 199 k.c.
i w związku z tym pozwani są obowiązani do udostępnienia lokali w celu wykonania
prac remontowych.
Pozwani wnieśli apelacje od wyroku Sądu Rejonowego.
Sąd Okręgowy w K. przy rozpoznawaniu apelacji powziął wątpliwość
wyrażoną w zagadnieniu prawnym przedstawionym do rozstrzygnięcia Sądowi
Najwyższemu.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zagadnienie prawne dotyczy wykładni art. 27 ust. 2 u.s.m., zgodnie z którym
zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest
wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18
ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (jedn. tekst: Dz.U.
3
z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.; dalej: "u.w.l."), choćby właściciele lokali nie byli
członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241
i art. 26 u.s.m. Przepisów ustawy
o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się,
z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio.
Według art. 18 ust. 1 u.w.l., właściciele lokali mogą w umowie o ustanowieniu
odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu
notarialnego określić sposób zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności
mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo prawnej.
Zagadnienie prawne sprowadza się do tego, czy "zarząd powierzony"
w rozumieniu art. 27 ust. 2 u.s.m. w związku z art. 18 ust. 1 u.w.l. obejmuje
wyłącznie czynności zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, czy również
czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Sąd Najwyższy dotychczas nie
wypowiadał się wyraźnie w tym zakresie. Jedynie w wyroku z dnia 22 marca
2012 r., IV CNP 80/11 (niepubl.) Sąd Najwyższy przyjął, że na podstawie art. 27
u.s.m. spółdzielnia mieszkaniowa z mocy ustawy sprawuje zarząd
nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność jej i innych właścicieli
lokali jak zarząd nieruchomościami stanowiącymi wyłącznie jej własność.
Nie przesądził natomiast, w jakim zakresie jest wykonywany ten zarząd.
W orzecznictwie Sądu Najwyższego ogólnie wskazuje się też ogólnie, że przepisy
art. 241
- 27 u.s.m. oznaczają preferowanie przez ustawodawcę zarządu spółdzielni
mieszkaniowej we wszystkich sytuacjach, w których jest ona współwłaścicielem
nieruchomości wspólnej. Mają na celu ochronę interesów członków spółdzielni
dysponujących spółdzielczymi prawami do lokali mieszkalnych, zapewnienie
sprawnego zarządzania nieruchomością wspólną do czego spółdzielnia ze swoją
strukturą organizacyjną jest lepiej przygotowana (uchwała Sądu Najwyższego
z dnia 9 lutego 2012 r., III CZP 89/11, OSNC 2012, nr 7-8, poz. 86). Podkreśla się,
że art. 27 ust. 2 u.s.m. wynika, iż wykonywanie zarządu stanowi obowiązek
spółdzielni. Zbyt szerokie rozumienie podstaw wygaśnięcia tego obowiązku może
prowadzić do sytuacji, ze żaden podmiot nie jest zobowiązany do wykonywania
zarządu nieruchomością wspólną. To zaś byłoby nie do pogodzenia z gospodarczą
funkcją nieruchomości wspólnej, która musi być stale zdatna do użytku w celu
zapewnienia współwłaścicielom normalnego korzystania z lokali. Przepis art. 27
4
ust. 2 u.s.m. w przyjętym rozumieniu nie tylko umożliwia sprawne zarządzanie
nieruchomością wspólną, ale również ma znaczenie gwarancyjne dla właścicieli
lokali nie będących członkami spółdzielni, gdyż pozwala im oczekiwać,
że w odniesieniu do nieruchomości wspólnej będą podejmowane czynności
zarządu (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 listopada 2008 r., III CZP 100/08,
OSNC 2009, nr 10, poz. 140). Wskazuje się, że prawa właścicieli są w dostateczny
sposób chronione regulacją zawartą w art. 241
u.s.m., prawa te chroni również
możliwość zaskarżania do sądu uchwał walnego zgromadzenia spółdzielni oraz
przewidziana w art. 4 ust. 8 u.s.m. możliwość kwestionowania na drodze sądowej
wysokości opłat związanych z eksploatacją i utrzymaniem lokali i nieruchomości
wspólnych oraz innych kosztów zarządu tymi nieruchomościami (uchwała Sądu
Najwyższego z dnia 9 lutego 2012 r., III CZP 89/11, OSNC 2012, nr 7-8, poz. 86).
Rozważane zagadnienie było natomiast przedmiotem rozstrzygnięć
w orzecznictwie sądów administracyjnych.
Niewątpliwie największe znaczenie ma uchwała składu siedmiu sędziów
Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., II OPS 2/12
(ONSAiWSA 2013, nr 2, poz. 23). Sąd ten przyjął, że zarząd sprawowany na
podstawie art. 27 ust. 2 u.s.m. uprawnia spółdzielnię do samodzielnego
dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane bez potrzeby uzyskania
zgody właścicieli lokali wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej
nieruchomości wspólnej. Podkreślił, że z art. 27 ust. 2 u.s.m. nie wynika zakres
powierzonego spółdzielni zarządu, a jednocześnie w tym przepisie kategorycznie
wyłączono możliwość zastosowania ustawy o własności lokali. Zatem podstawę
oceny stanowią przepisy kodeksu cywilnego, co wynika również z art. 1 ust. 2 u.w.l.
Przy uzasadnieniu swojego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się
do konieczności zastosowania tzw. prokonstytucyjnej metody wykładni prawa,
co oznacza wybór wariantu interpretacyjnego, który najpełniej odpowiada normom,
zasadom i wartościom konstytucyjnym. Zdaniem Naczelnego Sądu
Administracyjnego, w ramach omawianego zagadnienia można wskazać dwa
warianty interpretacyjne, a więc zarząd w rozumieniu art. 27 ust. 2 u.s.m. należy
rozumieć w sposób autonomiczny, czyli spółdzielnia podejmuje samodzielnie
decyzje co do czynności zwykłego zarządu jak i przekraczających zwykły zarząd,
5
albo zarząd w rozumieniu art. 27 ust. 2 u.s.m. należy odczytywać w związku
z przepisami kodeksu cywilnego. Przy konstytucyjnej analizie art. 27 ust. 2 u.s.m.
należy uwzględnić, że jednym z uprawnień, które składają się na prawo własności,
jest uprawnienie do udziału w podejmowaniu decyzji o zarządzie rzeczą będącą
przedmiotem współwłasności, stąd też podlega ono ochronie na podstawie art. 64
ust. 1 Konstytucji RP. Zatem w przypadku niejednoznacznego brzmienia przepisu
ograniczającego uprawnienia właściciela sąd jest zobowiązany do kierowania
się dyrektywą in dubio pro libertate, co ma szczególne znaczenie z uwagi na art. 31
ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Prawo własności może być
ograniczone tylko w drodze ustawy, tym samym źródłem ograniczenia nie powinna
być decyzja sądu podjęta w następstwie zastosowania wykładni rozszerzającej
zakres ograniczenia wolności lub prawa konstytucyjnego. Ewentualny wybór
wariantu wykładni ograniczającej wolności i prawa jednostki powinien nastąpić
zgodnie z zasadą proporcjonalności. Ochronę uprawnień właścicielskich należy
postawić wyżej niż potrzebę usprawnienia działalności spółdzielni, czy też
wyeliminowania ewentualnych trudności w zarządzaniu nieruchomością wspólną.
Na poparcie tego stanowiska Naczelny Sąd Administracyjny przytoczył szereg
argumentów szczegółowych, takich jak niedopuszczalność faworyzowania
określonej grupy właścicieli, brak podstaw do preferowania własności spółdzielczej,
nieuzasadnione uprzywilejowanie właścicieli będących członkami spółdzielni.
Zdaniem Sądu, odmiennej oceny nie uzasadnia wyrok Trybunału Konstytucyjnego
z dnia 28 października 2010 r., SK 19/09 (OTK-A 2010, nr 8, poz. 83), gdyż
Trybunał nie zajmował się problemem zakresu zarządu spółdzielczego.
Podobne stanowisko przedstawiono w innych orzeczeniach sądów
administracyjnych. Zwykle podkreśla się w nich, że stosowanie kodeksu cywilnego
jest możliwe na podstawie odesłania przewidzianego w art. 1 ust. 2 u.w.l., które
nie zostało wyłączone na podstawie art. 27 ust. 3 u.s.m. Zauważa się również,
że zgodnie z art. 27 ust. 2 u.s.m. zarząd sprawowany przez spółdzielnię jest
wykonywany jak zarząd powierzony z art. 18 ust. 1 u.w.l., zaś ten ostatni przepis
odnosi się do czynności zwykłego zarządu (wyrok Naczelnego Sądu
Administracyjnego z dnia 16 marca 2012 r., I OSK 2174/11, niepubl.; wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 czerwca 2008 r.,
6
II SA/Gl 913/07, niepubl.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Warszawie z dnia 14 października 2011 r., VII SA/Wa 1395/11, niepubl.; wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 14 grudnia 2011 r.,
II SA/Sz 1163/11, niepubl.; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego
w Szczecinie z dnia 12 stycznia 2012 r., II SA/Sz 1151/11, niepubl.; wyrok
Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 lutego 2013 r.,
II SA/Bd 1177/12, niepubl.).
Sądy administracyjne w niektórych orzeczeniach zajmowały odmienne
stanowisko. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął w wyrokach z dnia 19 kwietnia
2011 r., II OSK 694/10 (niepubl.) i II OSK 695/10 (niepubl.), że w sprawach
nieuregulowanych w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych odsyła ona
do przepisów prawa spółdzielczego, co oznacza, że do zarządzania przez
spółdzielnię będą miały zastosowanie procedury spółdzielcze. Tym samym
spółdzielnia jest uprawniona do reprezentowania właścicieli lokali na zewnątrz,
w przeciwnym razie działalność spółdzielni nie byłaby zarządem, lecz
administrowaniem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku
z dnia 21 czerwca 2011, II SA/Ol 293/11 (niepubl.) opowiedział się za szerokim
zakresem zarządu sprawowanego przez spółdzielnię na podstawie art. 27 ust. 2
u.s.m. Podkreślił, że przejęte stanowisko nie narusza Konstytucji RP, skoro
ustawowy zarząd spółdzielni został powiązany z zagwarantowaniem drogi sądowej
do kwestionowania uchwał organów spółdzielni mieszkaniowej. Sąd ten podkreślił
również, że spółdzielnia mieszkaniowa nie może być w gorszej sytuacji niż
wspólnota mieszkaniowa, w której decyzje co do spraw przekraczających zakres
zwykłego zarządu zapadają w trybie uchwały. W ustawie o spółdzielniach
mieszkaniowych brak jest odesłania do przepisów kodeksu cywilnego
o współwłasności, które mają jedynie ograniczone zastosowanie w sprawach
uregulowanych w ustawie o własności lokali. Podobne stanowisko zajął
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 3 czerwca
2008 r., II SA/Bd 16/08 (niepubl.).
Zgodnie z art. 27 ust. 2 u.s.m., zarząd nieruchomością wspólną jest
wykonywany jak zarząd powierzony w rozumieniu art. 18 ust. 1 u.w.l.
Trzeba przede wszystkim zauważyć, że art. 18 ust. 1 u.w.l. nie określa zakresu
7
zarządu powierzonego. W przepisie tym przyjęto, że reguły zarządu
nieruchomością wspólną mogą być określone w umowie zawartej przez właścicieli
lokali, a w szczególności właściciele mogą powierzyć zarząd osobie fizycznej albo
prawnej. Jeżeli sposobu zarządu nie określono w umowie lub w uchwale
zaprotokołowanej przez notariusza (zob. art. 18 ust. 2a u.w.l.), obowiązują zasady
określone w rozdziale 4 u.w.l. zatytułowanym "zarząd nieruchomością wspólną",
którego przepisy mają charakter względnie obowiązujący (zob. art. 18 ust. 3 u.w.l.).
Zakres zarządu wynika z dalszych przepisów, zwłaszcza z art. 22 u.w.l.,
którego zastosowanie zostało jednak wyłączone przez art. 27 ust. 2 zdanie drugie
u.s.m. Odesłanie w art. 27 ust. 2 u.s.m. do art. 18 ust. 1 u.w.l. oznacza więc tylko
tyle, spółdzielnia mieszkaniowa wykonuje ex lege zarząd nieruchomością wspólną
jak zarząd powierzony.
W przepisach kodeksu cywilnego o współwłasności przyjęto, że do
czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną potrzebna jest zgoda większości
współwłaścicieli (art. 201k.c.), zaś do czynności, które przekraczają zakres
zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (art. 199 k.c.).
W ustawie o własności lokali wprowadzono istotne modyfikacje tych rozwiązań
w zakresie zarządzania nieruchomością wspólną: zarząd (albo zarządca - zob.
art. 18 ust. 1 i art. 33 u.w.l.) podejmuje samodzielnie czynności zwykłego zarządu
(art. 22 ust. 1 u.w.l.), zaś czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu
wymagają uprzedniej uchwały właścicieli lokali (art. 22 ust. 2 u.w.l.) podjętej
w większością głosów właścicieli lokali liczoną w zasadzie według wielkości
udziałów (zob. art. 23 ust. 2 i 2a u.w.l.). Współwłasność uregulowana w kodeksie
cywilnym jest ze swej istoty konstrukcją tymczasową, stąd też
ustawodawca bardziej koncentruje się na zabezpieczeniu praw poszczególnych
właścicieli. Tymczasem współwłasność nieruchomości wspólnej jest czynnikiem
koniecznym, nierozerwalnie związanym z odrębną własnością lokali. Nie ma
możliwości jej zniesienia co do elementów koniecznych (art. 3 ust. 1 zdanie drugie
u.w.l.), stąd też rozstrzyganie kolizji interesów współwłaścicieli musi nastąpić
w obrębie współwłasności przez stworzenie efektywnego mechanizmu zarządzania,
polegającego m.in. na poskramianiu interesów poszczególnych współwłaścicieli na
rzecz ich interesu wspólnego.
8
Interes wspólny ma podstawowe znaczenie również z punktu widzenia
regulacji dotyczących sprawowania zarządu nieruchomością wspólną przez
spółdzielnię mieszkaniową. Nie ma przy tym podstaw do twierdzenia,
że ustawodawca nie uregulował zakresu takiego zarządu. W art. 27 ust. 2 u.s.m.
został wyłączony reżim zarządzania przewidziany w ustawie o własności lokali,
w konsekwencji czego wprowadzono reżim uregulowany w ustawie o spółdzielniach
mieszkaniowych, nie zamieszczając przy tym odesłania do stosowania przepisów
kodeksu cywilnego (a więc inaczej niż w art. 1 ust. 2 i art. 19 u.w.l.). Zgodnie z art.
1 ust. 3 u.s.m., spółdzielnia ma obowiązek zarządzania nieruchomościami
stanowiącymi jej mienie lub nabyte na podstawie ustawy mienie jej członków.
Spółdzielnia może ponadto zarządzać nieruchomością niestanowiącą jej mienia lub
mienia jej członków na podstawie umowy zawartej z właścicielem
(współwłaścicielami) tej nieruchomości (art. 1 ust. 3 u.s.m.). Z tego przepisu
mogłoby wynikać, że obowiązek spółdzielni zarządzania nieruchomością wspólną
w zakresie stanowiącym współwłasność osoby niebędącej członkiem znajduje
źródło nie w ustawie, ale w umowie. Prawidłowości takiej wykładni przeczy
jednakże sformułowanie zarówno art. 18 ust. 1 u.s.m., który odnosi się do członków
i do właścicieli niebędących członkami, jak i art. 4 ust. 4 u.s.m., który nakłada na
właścicieli lokali niebędących członkami spółdzielni takie same obowiązki jak na
członków w zakresie uczestniczenia w uiszczaniu tzw. opłat eksploatacyjnych,
obejmujących m.in. koszty zarządu nieruchomością wspólną. We wszystkich
powołanych przepisach ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych wspomina się
ogólnie o zarządzie albo zarządzaniu, a więc bez rozróżnienia na czynności
zwykłego zarządu i przekraczające zakres zwykłego zarządu.
Wprowadzenie regulacji przewidzianej w art. 199 k.c. do konstrukcji zarządu
nieruchomością wspólną wykonywanego przez spółdzielnię mieszkaniową
wymagałoby albo wyraźnej podstawy prawnej, albo stwierdzenia luki prawnej.
Stosownej podstawy prawnej w tym zakresie nie ma, jak już wyjaśniono. Nie można
też mówić o istnieniu luki prawnej, skoro brak jest podstaw prawnych do przyjęcia,
że zarząd powierzony, o którym mowa w art. 27 ust. 2 u.s.m. w związku z art. 18
ust. 1 u.w.l., odnosi się wyłącznie do czynności zwykłego zarządu. Nie można
wreszcie twierdzić - inaczej, niż to przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale
9
składu siedmiu sędziów z dnia 13 listopada 2012 r., II OPS 2/12 - że brzmienie art.
27 ust. 2 u.s.m. jest niejednoznaczne, a skoro przepis ten ogranicza uprawnienia
właściciela, to jest uzasadniona jego wykładnia prokonstytucyjna, uwzględniająca
sformułowania art. 31 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zdaniem
Sądu Najwyższego w niniejszym składzie, oznaczałoby to w istocie dokonanie
oceny zgodności art. 27 ust. 2 u.s.m. z Konstytucją, do czego jest uprawniony
wyłącznie Trybunał Konstytucyjny. Tymczasem Trybunał Konstytucyjny dotychczas
nie zajmował się art. 27 ust. 2 zdanie pierwsze u.s.m., zaś w wyroku z dnia
28 października 2010 r., SK 19/09 (OTK-A 2010, nr 8, poz. 83) uznał, że art. 27 ust.
2 zdanie drugie u.s.m., w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy
z dnia 19 grudnia 2002 r. o zmianie ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych
oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 240, poz. 2058), jest zgodny z art. 64 ust. 2
i art. 64 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Z przedstawionych powodów Sąd Najwyższy rozstrzygnął zagadnienie
prawne, jak w uchwale.