Sygn. akt III SK 53/13
POSTANOWIENIE
Dnia 8 października 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Józef Iwulski (przewodniczący)
SSN Maciej Pacuda (sprawozdawca)
SSN Krzysztof Staryk
Protokolant Anna Matura
w sprawie z powództwa P. Spółki Akcyjnej z siedzibą w B. następcy prawnego P.
Spółki Akcyjnej z siedzibą w N.
przeciwko Prezesowi Urzędu Regulacji Energetyki
o ustalenie wysokości korekty rocznej kosztów osieroconych,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 8 października 2014 r.,
skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego w W.
z dnia 17 stycznia 2013 r.,
postanawia:
I. na podstawie art. 267 ust. 3 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii
Europejskiej zwrócić się do Trybunału Sprawiedliwości Unii
Europejskiej z następującymi pytaniami prawnymi:
1. czy art. 107 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w
związku z art. 4 ust. 3 Traktatu o Uni Europejskiej oraz art. 4 ust.
2 decyzji Komisji Europejskiej z dnia 25 września 2007 r. należy
interpretowć w ten sposób, że w przypadku uznania przez
Komisję Europejską pomocy publicznej za zgodną ze wspólnym
rynkiem sąd krajowy nie jest uprawniony do weryfikowania, czy
przepisy krajowe uznane za dozwoloną pomoc publiczną są
zgodne z założeniami zawartymi w Komunikacie Komisji
dotyczącym metodologii analizy pomocy państwa związanej z
2
kosztami osieroconymi (dalej Metodologia kosztów
osieroconych)?
2. czy art. 107 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w
związku z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej oraz z art. 4
ust. 1 i 2 decyzji Komisji Europejskiej z dnia 25 września 2007 r.
interpretowane w świetle punktów 3.3 i 4.2 Metodologii kosztów
osieroconych należy rozumieć w ten sposób, że przy realizacji
programu pomocy publicznej uznanego przez Komisję
Europejską za zgodny ze wspólnym rynkiem, korekty rocznej
kosztów osieroconych dla wytwórców należących do grup
kapitałowych dokonuje się z założeniem, że istotna jest jedynie
przynależność wytwórcy do grupy kapitałowej według stanu
przedstawionego w załącznikach do aktu prawnego ocenianego
przez Komisję Europejską, czy też w każdym roku dokonywania
korekty kosztów osieroconych należy uwzględniać faktyczną
przynależność w tym czasie beneficjenta programu pomocy
publicznej związanej z kosztami osieroconymi do grupy
kapitałowej z udziałem innych wytwórców objętych tym
programem?
II. rozprawę odroczyć.
UZASADNIENIE
I. Przedmiot postępowania
Spór w niniejszej sprawie toczy się między P.S.A. z/s w B. […] a Prezesem
Urzędu Regulacji Energetyki (dalej jako Prezes Urzędu lub organ regulacji
energetyki) o wysokość korekty kosztów osieroconych dla powoda za 2009 r.
Podstawę prawną tego sporu stanowi ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o
zasadach pokrywania kosztów powstałych u wytwórców w związku z
przedterminowym rozwiązaniem umów długoterminowych sprzedaży mocy i energii
elektrycznej (Dz. U. Nr 130, poz. 905 ze zm., dalej jako ustawa KDT), uznana przez
Komisję Europejską decyzją z dnia 25 września 2007 r. (dalej jako decyzja Komisji)
3
za pomoc publiczną „zgodną ze wspólnym rynkiem zgodnie z Metodologią kosztów
osieroconych”.
Przedmiotem sporu w postępowaniu zawisłym przed Sądem Najwyższym
jest kwestia uwzględniania przy dokonywaniu corocznej korekty kosztów
osieroconych dla przedsiębiorstwa energetycznego takiego jak powód części
wyniku finansowego wypracowanego przez innego wytwórcę energii objętego
zakresem podmiotowym ustawy KDT (tj. przedsiębiorstwa energetycznego P. S.A.,
dawniej E. S.A., dalej w skrócie jako ELB). Przedsiębiorstwo to, zajmujące się
wytwarzaniem energii, objęte jest zakresem podmiotowym ustawy KDT. ELB nie
ma statusu prawnego „wytwórcy” w rozumieniu ustawy KDT, lecz status podmiotu,
którego wyniki finansowe uwzględniane są przy dokonywaniu korekty kosztów
osieroconych innego wytwórcy energii objętego ustawą KDT, wchodzącego w skład
grupy kapitałowej z udziałem tego podmiotu. Niemniej na użytek pytania
prejudycjalnego w niniejszej sprawie przyjęto założenie, zgodnie z którym ELB
należy traktować tak jak innych wytwórców energii objętych ustawą KDT, stąd
określenie „wytwórca” użyte w dalszej części uzasadnienia obejmuje zarówno
wytwórców w rozumieniu ustawy KDT, jak i ELB.
Istota sporu sprowadza się do zagadnienia, czy wyniki finansowe ELB
rzutują na wysokość korekty rocznej kosztów osieroconych należnych powodowi,
czy też mogą wpływać na wysokość tej korekty wyłącznie w przypadku tych
wytwórców energii, którzy zostali zaliczenie do składu grupy kapitałowej z udziałem
ELB w załączniku nr 7 do ustawy KDT.
Powód w okresie, za który dokonywana jest korekta kosztów osieroconych w
niniejszej sprawie (2009 r.), wchodził wraz z ELB w skład tej samej grupy
kapitałowej. Dlatego Prezes Urzędu przyjmuje, że wynik finansowy ELB powinien
być uwzględniany przy ustalaniu wysokości korekty kosztów osieroconych powoda,
zgodnie z zasadą uwzględniania aktualnej przynależności wytwórców do grup
kapitałowych działających na polskim rynku energetycznym. Z kolei powód zajmuje
przeciwne stanowisko, argumentując, że w okresie stosowania ustawy KDT dla
dokonywania korekty rocznej kosztów osieroconych z udziałem ELB relewantny jest
jedynie skład grup kapitałowych według stanu opisanego w załączniku nr 7 do
ustawy KDT. W konsekwencji okoliczność, że w roku, za który dokonywana jest
4
korekta kosztów osieroconych, powód wchodził w skład tej samej grupy kapitałowej
co ELB nie ma znaczenia dla ustalania wysokości korekty kosztów osieroconych
dla takiego wytwórcy jak powód. W świetle treści załącznika nr 7 do ustawy KDT
powód prowadził działalność wytwórczą przy użyciu jednostek wytwórczych
należących do grupy kapitałowej o innym składzie podmiotowym niż miało to
miejsce w rzeczywistości w 2009 r. Dlatego nie ma podstaw do uwzględnienia w
korekcie kosztów osieroconych powoda wyniku finansowego ELB, z którym powód
wchodzi w skład grupy kapitałowej w okresie, za który dokonywana jest korekta
kosztów osieroconych.
II. Znaczenie rozstrzygnięcia wątpliwości prawnych Sądu Najwyższego
dla rozstrzygnięcia sprawy
Rozstrzygnięcie powyższego problemu prawnego wpływa na wysokość
pomocy publicznej, jaką powód ostatecznie otrzyma za 2009 r. Wpływa także na
wysokość pomocy publicznej należnej powodowi i innym wytwórcom energii z
obecnej grupy kapitałowej powoda w kolejnych latach kalendarzowych
dokonywania korekty kosztów osieroconych.
Jeżeli korekta kosztów osieroconych powinna być dokonywana z
uwzględnieniem składu grup kapitałowych wg treści załącznika nr 7 do ustawy KDT,
a w szczególności z uwzględnieniem przynależności ELB do innej grupy
kapitałowej niż obecnie, powodowi będzie przysługiwać pomoc publiczna w
większej wysokości.
Jeżeli korekta kosztów osieroconych powinna być dokonywana z
uwzględnieniem faktycznego składu grup kapitałowych w okresie rozliczania
kosztów osieroconych, pomoc publiczna zostanie udzielona powodowi –
ostatecznie – w niższej wysokości.
III. Przepisy prawa krajowego i przepisy prawa unijnego
Art. 2 ustawy KDT
Użyte w ustawie określenia oznaczają:
5
1) grupa kapitałowa - grupę kapitałową w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 44 ustawy z dnia 29 września
1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694, z późn. zm.
2)
);
[…]
2) jednostka wytwórcza - wyodrębniony zespół urządzeń służący do wytwarzania energii
elektrycznej, opisany przez dane techniczne i handlowe;
[…]
7) wytwórca - przedsiębiorstwo energetyczne wykonujące działalność gospodarczą w zakresie
wytwarzania energii elektrycznej będące stroną umowy długoterminowej, z wyłączeniem Polskich
Sieci Elektroenergetycznych Spółka Akcyjna z siedzibą w Warszawie;
[…]
12) koszty osierocone - wydatki wytwórcy niepokryte przychodami uzyskanymi ze sprzedaży
wytworzonej energii elektrycznej, rezerw mocy i usług systemowych na rynku konkurencyjnym
po przedterminowym rozwiązaniu umowy długoterminowej, wynikające z nakładów
poniesionych przez tego wytwórcę do dnia 1 maja 2004 r. na majątek związany z wytwarzaniem
energii elektrycznej.
Art. 32 ustawy KDT
1. W przypadku gdy wytwórca, który zawarł umowę rozwiązującą, wchodzi w skład grupy
kapitałowej, w kalkulacji kosztów osieroconych uwzględnia się wielkości oznaczone symbolami "N",
"SD", "R" i "P", o których mowa w art. 27 ust. 1, w odniesieniu do każdego wytwórcy oraz podmiotu
wchodzącego w skład grupy kapitałowej i wykonującego działalność gospodarczą w zakresie
wytwarzania energii elektrycznej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w jednostkach wytwórczych
wymienionych w załączniku nr 7 do ustawy.
2. Wysokość korekt, o których mowa w art. 30 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 1, koryguje się w przypadku,
gdy:
1) wynik prognozowany i rzeczywisty był dodatni - o dodatnią różnicę pomiędzy wynikiem
rzeczywistym a prognozowanym D Wdk(i-1), o którym mowa w art. 30 ust. 1, podmiotu
wchodzącego w skład grupy kapitałowej i wykonującego działalność gospodarczą w zakresie
wytwarzania energii elektrycznej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej;
2) wynik prognozowany był ujemny, a wynik rzeczywisty dodatni - o rzeczywisty wynik finansowy
na działalności operacyjnej podmiotu wchodzącego w skład grupy kapitałowej i wykonującego
działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania energii elektrycznej na terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej.
3. W przypadku gdy korekty, o których mowa w art. 30 ust. 1 i 2 oraz art. 31 ust. 1, dla wytwórców
wchodzących w skład grupy kapitałowej są dodatnie, wartości wynikające z ust. 2 pomniejszają
wysokość korekty, o której mowa w art. 30 ust. 1 i 2, proporcjonalnie do udziału kwoty maksymalnej
kosztów osieroconych ustalonej dla danego wytwórcy w sumie kwot maksymalnych tych kosztów
wszystkich wytwórców wchodzących w skład tej grupy.
Załącznik nr 7 do ustawy KDT
WYKAZ JEDNOSTEK WYTWÓRCZYCH UWZGLĘDNIONYCH W KALKULACJI KOSZTÓW
OSIEROCONYCH WYTWÓRCÓW I UWZGLĘDNIANY W KOREKTACH KOSZTÓW
OSIEROCONYCH
Lp. Nazwa wytwórcy lub podmiot Jednostka wytwórcza
1 2 3
1 BOT Górnictwo i Energetyka S.A.
1.1 Elektrownia Opole S.A.
Elektrownia Opole - bloki 1-4
1.2 Elektrownia Bełchatów S.A.
6
Elektrownia Bełchatów - 1-4
Elektrownia Bełchatów - 5-12
1.3 Elektrownia Turów S.A.
Elektrownia Turów - bloki 1-3
Elektrownia Turów - bloki 4-6
Elektrownia Turów - bloki 8-10
2 Zespół Elektrowni Pątnów-Adamów-Konin S.A.
Elektrownia Konin - kolektor
Elektrownia Pątnów II
Elektrownia Konin - bloki 8, 9
Elektrownia Adamów - bloki 1-5
Elektrownia Pątnów - bloki 1-6
3 Południowy Koncern Energetyczny S.A.
Elektrownia Jaworzno II
Blok 2
JA II blok 3 [JW2 1-03]
JA II układ kolekt. [JW2 1-01, 1-04, 1-06]
Elektrownia Jaworzno III
Elektrownia Jaworzno III - bloki 1, 2, 5, 6 z IOS
Elektrownia Jaworzno III - bloki 3, 4 bez IOS
Elektrownia Łagisza - bloki 6, 7
Elektrownia Siersza - bloki 1, 2
Elektrownia Siersza - bloki 3, 6
Elektrownia Łaziska - bloki 1, 2
Elektrownia Łaziska - bloki 9-12
Elektrociepłownia Bielsko-Biała - Elektrociepłownia
Elektrociepłownia Bielsko-Biała I
Elektrociepłownia Katowice
Elektrownia Halemba - bloki 1-4
Elektrownia Blachownia
Elektrownia Łagisza - bloki 1-5 bez IOS
Elektrownia Siersza - bloki 4, 5 bez IOS
4 Elektrownia Kozienice S.A.
Elektrownia Kozienice - bloki 2, 4
Elektrownia Kozienice - bloki 9, 10
7
Elektrownia Kozienice - bloki 1, 8
Elektrownia Kozienice - bloki 3, 5
Elektrownia Kozienice - bloki 6, 7
5 Zespół Elektrowni Dolna Odra S.A.
Elektrownia Dolna Odra - bloki 1, 2
Elektrownia Dolna Odra - Pomorzany 1, 2
Elektrownia Dolna Odra - bloki 7, 8
Elektrownia Dolna Odra - bloki 3, 4
Elektrownia Dolna Odra - bloki 5, 6
EC Szczecin
6 Elektrociepłownia Kraków S.A.
Elektrociepłownia Kraków - bloki 3, 4
Elektrociepłownia Kraków - bloki 1, 2
7 Elektrociepłownia Zielona Góra S.A.
Elektrociepłownia Zielona Góra - część gazowa
Elektrociepłownia Zielona Góra - część węglowa
8 Elektrociepłownia Rzeszów S.A. Elektrociepłownia Rzeszów
9 Elektrociepłownia Nowa Sarzyna Sp. z o.o. Elektrociepłownia Nowa Sarzyna
10 Elektrociepłownia Lublin-Wrotków Sp. z o.o. Elektrociepłownia Lublin-Wrotków
11 Elektrociepłownia Chorzów ELCHO Sp. z o.o. Elektrociepłownia Chorzów ELCHO
12 Elektrociepłownia Gorzów S.A.
Elektrociepłownia Gorzów - część gazowa
Elektrociepłownia Gorzów - część węglowa
Art. 3 ust. 1 ustawy o rachunkowości
Ilekroć w ustawie jest mowa o:
[…]
44) grupie kapitałowej - rozumie się przez to jednostkę dominującą wraz z jednostkami zależnymi;
[…]
Art. 4 decyzji Komisji
1. Rekompensaty przewidziane w Ustawie stanowią pomoc państwa w rozumieniu
art. 87 ust. 1 Traktatu WE udzielaną na rzecz wytwórców wymienionych w
Załączniku nr 2 do tej Ustawy.
2. Pomoc państwa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna ze wspólnym rynkiem
zgodnie z Metodologią kosztów osieroconych.
8
Pkt 3.3 oraz 4.2 Komunikatu Komisji dotyczące metodologii analizy pomocy
państwa związanej z kosztami osieroconymi
3.3. Takie zobowiązania i gwarancje działania muszą być narażone na ryzyko nie uszanowania z
powodu postanowień Dyrektywy 96/92/EC. W celu zakwalifikowania do kosztów osieroconych,
zobowiązania i gwarancje muszą w konsekwencji stać się nie-ekonomiczne z powodu skutków
Dyrektywy i muszą znacząco wpływać na konkurencyjność danego przedsiębiorstwa. Między innymi
musi to skutkować zapisami księgowymi (np. rezerwami) planowanymi dla odzwierciedlenia
przewidywanego wpływu tych zobowiązań i gwarancji. Szczególnie tam, gdzie w rezultacie
zobowiązań i gwarancji zdolność do istnienia mogłaby być zagrożona bez pomocy lub środków
przejściowych, takie zobowiązania i gwarancje są uważane za spełniające wymagania określone w
poprzednim paragrafie.
Skutek takich zobowiązań i gwarancji dla konkurencyjności lub zdolności do istnienia
przedsiębiorstw będzie oceniany na poziomie skonsolidowanym.
Aby jakieś zobowiązania lub gwarancje stanowiły koszty osierocone, musi być możliwe ustalenie
związku przyczynowo- skutkowego pomiędzy wejściem w życie Dyrektywy 96/92/EC a trudnościami,
które mają zainteresowane przedsiębiorstwa w honorowaniu lub zapewnieniu zgodności z tymi
zobowiązaniami lub gwarancjami. W celu ustalenia takiego związku przyczynowo- skutkowego,
Komisja weźmie pod uwagę spadek cen na energię elektryczną albo stratę udziałów w rynku tych
przedsiębiorstw. Zobowiązania i gwarancje, które niezależnie od wejścia w życie Dyrektywy nie
mogły być honorowane, nie stanowią kosztów osieroconych.
4.2 System płatności tej pomocy musi uwzględniać przyszły rozwój konkurencji. Rozwój ten
może być oceniony w szczególności przez ilościowe wskaźniki (ceny, udział w rynku, inne właściwe
składniki wskazane przez państwo członkowskie). Ponieważ zmiany w warunkach konkurencji mają
bezpośredni skutek dla sumy odpowiednich kosztów osieroconych, suma wypłaconej pomocy
koniecznie będzie uwarunkowana rozwojem prawdziwej konkurencji, a kalkulacja pomocy do
wypłacenia w określonym czasie będzie musiała uwzględniać zmiany w odpowiednich
wskaźnikach pozwalające na ocenę stopnia osiągniętej konkurencji.
IV. Stan faktyczny, przebieg postępowania i argumentacja stron
Powód i P. S.A. (dalej jako ELB) wchodzą obecnie w skład grupy kapitałowej
PGE S.A. Podmiot ten tworzą następujący wytwórcy energii objęci ustawą KDT: 1)
PGE Elektrownia Opole S.A., 2) PGE Elektrownia Turów S.A., 3) PGE Zespół
Elektrowni Dolna Odra S.A. (powód), 4) PGE Elektrociepłownia Lublin-Wrotków Sp.
z o.o., 5) PGE Elektrociepłownia Rzeszów S.A. oraz 6) PGE Elektrociepłownia
Gorzów S.A. W skład tej grupy kapitałowej wchodzi także ELB (obecnie PGE
Elektrownia Bełchatów S.A., dawniej Elektrownia Bełchatów S.A.).
Przedsiębiorstwo to nie ma statusu wytwórcy w rozumieniu ustawy KDT, lecz status
podmiotu, którego wynik finansowy może wpływać na wysokość korekty rocznej
kosztów osieroconych tych wytwórców energii, z którymi tworzy grupę kapitałową.
Powód i ELB nie tworzyli jednej grupy kapitałowej w okresie, gdy powód
zaciągał zobowiązania, z tytułu spłaty których powstają u niego koszty osierocone.
9
ELB nie została także zaliczona w skład tej samej grupy kapitałowej co powód w
załączniku 7 do ustawy KDT oraz w decyzji Komisji Europejskiej, mimo iż w dacie
uchwalenia ustawy KDT, jak również w dacie wydania decyzji przez Komisję,
powód i ELB wchodziły już w skład tej samej grupy kapitałowej (Polska Grupa
Energetyczna S.A.).
Niniejsza sprawa zapoczątkowana została odwołaniem powoda od decyzji
Prezes Urzędu z 30 lipca 2010 r., w której organ regulacji energetyki ustalił
wysokość korekty rocznej kosztów osieroconych dla powoda za rok 2009 na kwotę
(+) 24.077.793 zł. W decyzji Prezesa Urzędu przyjęto, że obliczoną kwotę korekty
kosztów osieroconych dla powoda za rok 2009 należy pomniejszyć o wynik
finansowy ELB.
Prezes Urzędu miał na względzie, że podmiot ten wchodził w 2009 r. wraz z
powodem w skład grupy kapitałowej PGE Polska Grupa Energetyczna S.A. Według
Prezesa Urzędu, z art. 32 ustawy KDT wynika unormowanie, zgodnie z którym
wytwórcy powinni korzystać ze wsparcia innych podmiotów będących w grupie
kapitałowej i uczestniczących w rozliczeniu kosztów osieroconych przed
skorzystaniem z pomocy publicznej. Dlatego ostateczna wysokość kosztów
osieroconych ustalonych w danym roku dla konkretnego wytwórcy powinna
uwzględniać zyski osiągane przez inne podmioty w grupie kapitałowej zajmujące
się wytwarzaniem energii elektrycznej, których jednostki wytwórcze zostały
wymienione w załączniku 7 do ustawy KDT. Takim podmiotem jest ELB, choć w
załączniku nr 7 do ustawy KDT ELB nie została zaliczona do tej samej grupy
kapitałowej, co powód.
Powód zaskarżył decyzję Prezesa Urzędu odwołaniem w całości. W
uzasadnieniu odwołania powód podniósł, że art. 32 ust. 1 ustawy KDT stosuje się
wyłącznie do podmiotów, które wskazano jako stanowiące grupę kapitałową w
załączniku nr 7 do ustawy KDT. Z treści załącznika wynika, że powód nie należy do
grupy kapitałowej z udziałem ELB, ponieważ ELB wchodzi w skład grupy
kapitałowej BOT Górnictwo i Energetyka S.A. z udziałem Elektrowni Opole S.A.
oraz Elektrowni Turów S.A. (obecnie wszyscy ci wytwórcy wchodzą wraz z
powodem w skład tej samej grupy kapitałowej, tj. PGE Polska Grupa Energetyczna
S.A.).
10
Sąd Okręgowy w W. wyrokiem z 4 czerwca 2012 r., uwzględnił odwołanie
powoda i ustalił wysokość korekty rocznej kosztów osieroconych za 2009 r. na
kwotę (+) 116.985.205 zł. W zakresie istotnym dla pytania prejudycjalnego Sąd
pierwszej instancji podzielił argumentację powoda.
Sąd Apelacyjny w W. wyrokiem z 17 stycznia 2013 r., oddalił apelację
Prezesa Urzędu. Sąd drugiej instancji przyjął, że aby możliwe było posłużenie się
przy korekcie kosztów osieroconych wynikiem finansowym innego podmiotu
konieczne jest, aby podmiot ten wchodził w skład tej samej grupy kapitałowej, co
inny wytwórca, według treści załącznika nr 7 do ustawy. Jak wynika z treści tego
załącznika dla potrzeb korygowania korekty rocznej na podstawie ustawy KDT,
podmiot taki jak ELB wchodzi w skład grupy kapitałowej BOT Górnictwo i
Energetyka S.A., którą tworzy wraz z ELO oraz ELT. Zatem według treści
załącznika 7 do ustawy KDT ELB nie wchodzi w skład tej samej grupy kapitałowej,
co powód. W konsekwencji wynik finansowy ELB nie może wpływać na wynik
finansowy powoda.
Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w
całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił w szczególności naruszenie art. 32
ustawy KDT w związku z art. 2 pkt 1 ustawy KDT przez niezastosowanie tego
przepisu w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy na skutek przyjęcia, że
powód nie wchodził w skład tej samej grupy kapitałowej, co ELB. Prezes Urzędu
podnosi, że powód w dacie wydania decyzji Prezesa Urzędu należał do grupy
kapitałowej PGE S.A., w skład której wchodził także ELB. W uzasadnieniu zarzutu
Prezes Urzędu odwołał się do Metodologii kosztów osieroconych, argumentując, że
przepisy ustawy KDT należy wykładać i stosować z jej uwzględnieniem. W ocenie
Prezesa Urzędu, z pkt 3.3 oraz pkt 4.2 Metodologii kosztów osieroconych wynika
konieczność rozliczania kosztów osieroconych z uwzględnieniem rzeczywistej
przynależności wytwórców energii objętych ustawą KDT do grup kapitałowych
według stanu za każdy rok dokonywania korekty kosztów osieroconych.
Powód w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. W pismach
procesowych złożonych w toku postępowania kasacyjnego powód przedstawił
następującą argumentację w zakresie istotnym dla przedmiotu pytań
prejudycjalnych.
11
Po pierwsze, załącznik nr 7 do ustawy KDT zawiera jednostki wytwórcze
uszeregowane w określone struktury w kolejno ponumerowanych wierszach tego
załącznika. Uszeregowanie to odzwierciedla założenia, jakie towarzyszyły
opracowaniu modelu kalkulacji kosztów osieroconych, w tym takich wielkości
prognozowanych w załącznikach do ustawy KDT jak prognozowane koszty
osierocone i wyniki finansowe dla każdego z wytwórców wskazanych odpowiednio
w załączniku nr 3 i załączniku nr 5 ustawy KDT. Ustawodawca określił w sposób
wyczerpujący jednostki wytwórcze, która należy uwzględniać podczas kalkulacji
korekt rocznych kosztów osieroconych danego wytwórcy. Dlatego nie można uznać
argumentacji Prezesa Urzędu, zgodnie z którą wyniki finansowe uzyskiwane z
działalności wytwórczej na poszczególnych jednostkach wytwórczych wskazanych
w załączniku nr 7 do ustawy KDT pozwalają na korygowanie kosztów osieroconych
dowolnego innego wytwórcy objętego ustawą KDT.
Po drugie, z art. 32 ust. 1 ustawy KDT w związku z załącznikiem nr 7 wynika,
że aby możliwe było uwzględnienie w kalkulacji kwoty korekty rocznej kosztów
osieroconych danego wytwórcy wyniku finansowego innego podmiotu konieczne
jest spełnienie dwóch przesłanek: 1) funkcjonowanie wytwórcy i podmiotu, o którym
mowa w art. 32 ustawy KDT (to jest ELB) w jednej grupie kapitałowej; 2)
przypisanie przez ustawodawcę danemu wytwórcy w załączniku nr 7 do ustawy
KDT jednostek wytwórczych podmiotu, o którym mowa w art. 32 ustawy KDT (to
jest ELB), jako jednostek uwzględnianych w kalkulacji kosztów osieroconych tego
wytwórcy.
Po trzecie, treść załącznika nr 7 do ustawy KDT ma znaczenie wyłącznie dla
drugiej z wymienionych wyżej przesłanek. Załącznik nr 7 do ustawy KDT rozstrzyga
mianowicie o tym, u jakiego wytwórcy energii objętego ustawą KDT uwzględnia się
wyniki finansowe takiego podmiotu jak ELB.
Po czwarte, system rekompensaty kosztów osieroconych przewidziany
ustawą KDT został zbudowany na modelu finansowym, którego składowe
niezbędne do kalkulacji kwot kosztów osieroconych zostały wskazane w
załącznikach do ustawy KDT. Istotnym elementem tego modelu było wyliczenie
kosztów osieroconych wytwórców w oparciu o określone jednostki wytwórcze. W
przypadku powoda tymi jednostkami były, zgodnie z wierszem nr 5 załącznika nr 7
12
do ustawy KDT, określone bloki energetyczne w wymienionych w załączniku
przedsiębiorstwach wytwórczych. Dlatego niedopuszczalne jest modyfikowanie
parametrów funkcjonowania danego wytwórcy, które stanowiły podstawę
opracowania modelu służącego kalkulacji kosztów osieroconych.
Zaprezentowaną powyżej argumentację powoda można podsumować w
następujący sposób: załącznik nr 7 do ustawy KDT wymienia nie tylko wytwórców i
jednostki wytwórcze objęte programem pomocy publicznej dla kosztów
osieroconych, ale także rozstrzyga, że wyniki finansowe uzyskiwane na
jednostkach wytwórczych ELB uwzględniane są w korekcie kosztów osieroconych
wyłącznie tych wytwórców energii, którzy należeli do BOT Górnictwo i Energetyka
S.A., a w roku kalendarzowym, za który dokonywana jest korekta kosztów
osieroconych wchodzili w skład grupy kapitałowej z udziałem ELB. Jeżeli w skład
tej samej grupy kapitałowej wchodzili inni wytwórcy niż Elektrownia Opole S.A. i
Elektrownia Turów S.A., wówczas wyniki ELB nie wpływają na wysokość korekty
rocznej kosztów osieroconych tych innych wytwórców.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Rozstrzygnięcie o zasadności skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu wymaga
uprzedniego rozwiązania podniesionych w sformułowanych powyżej pytaniach
prejudycjalnych wątpliwości dotyczących obowiązków sądów krajowych
orzekających w sprawach z zakresu unijnego prawa pomocy publicznej oraz
wykładni decyzji Komisji w związku z Metodologią kosztów osieroconych.
Pierwsze pytanie zmierza do wyjaśnienia przez Trybunał Sprawiedliwości
wątpliwości Sądu Najwyższego dotyczących kwestii, czy sąd krajowy orzekający w
takiej sprawie jak niniejsza ma obowiązek wykładać i stosować przepisy prawa
krajowego z uwzględnieniem decyzji Komisji uznającej program pomocy publicznej
za zgodny ze wspólnym rynkiem oraz Metodologią kosztów osieroconych, po to by
dostosować rzeczywisty poziom pomocy publicznej wypłacanej wytwórcom energii
na podstawie ustawy KDT do założeń leżących u podstaw decyzji Komisji, czy też
pozytywna decyzja Komisji o uznaniu pomocy publicznej za zgodną ze wspólnym
rynkiem zwalnia sąd krajowy z konieczności weryfikowania zgodności procesu
13
stosowania przepisów ustawy krajowej uznanej za pomoc publiczną w rozumieniu
art. 107 TFUE z decyzją Komisji i jej założeniami.
Powyższe wątpliwości wynikają z przekonania Sądu Najwyższego, że
sprawa niniejsza wchodzi w zakres zastosowania prawa unijnego. Sądy orzekające
z odwołania od decyzji Prezesa Urzędu ustalającej korektę kosztów osieroconych
dla danego wytwórcy za poszczególne okresy, orzekają na podstawie przepisów
krajowej ustawy, która wcześniej została poddana kontroli Komisji pod kątem jej
zgodności ze wspólnym rynkiem. Wydana przez Komisję Europejską decyzja jest
wiążącym aktem unijnego prawa pochodnego, którego rozstrzygnięcia powinny być
respektowane w krajowym porządku prawnym bądź wprost (w przypadku
przypisania im cechy bezpośredniego skutku), bądź pośrednio (w drodze
odpowiedniej wykładni prawa krajowego ukierunkowanej na realizację celu decyzji).
Sąd Najwyższy podkreśla przy tym, że pierwsze pytanie prejudycjalne nie
ma na celu rozstrzygnięcia kwestii, czy decyzja Komisji wydana na podstawie
art. 107 TFUE (jako wiążący akt prawa unijnego) oraz wymieniona w treści takiej
decyzji Metodologia kosztów osieroconych (jako niewiążący akt prawa unijnego)
mogą być uwzględniane posiłkowo przez sąd krajowy przy stosowaniu przepisów
prawa krajowego przewidujących pomoc publiczną w ten sposób, że treść tych
aktów prawa unijnego może dostarczać argumentów przemawiających za wyborem
jednej z opcji wykładni prawa krajowego. Sąd Najwyższy już kilkukrotnie odwoływał
się w taki posiłkowy sposób do decyzji Komisji oraz Metodologii kosztów
osieroconych przy wykładni i stosowaniu przepisów ustawy KDT (por. uchwała SN
z 15 stycznia 2013 r., III SZP 1/12; wyrok SN z 8 maja 2013 r., III SK 34/12; wyrok
SN z 22 maja 2014 r., III SK 49/13). W niniejszym pytaniu chodzi zaś o
rozstrzygnięcie wątpliwości, czy decyzja Komisji uznająca pomoc publiczną za
zgodną ze wspólnym rynkiem o takiej treści jak decyzja relewantna w niniejszej
sprawie, stanowi podstawę dla rekonstrukcji unijnego wzorca interpretacyjnego,
który to wzorzec wiąże sąd krajowy przy wykładni i stosowaniu przepisów
krajowych w sposób zapewniający skuteczność decyzji Komisji, a przez to art. 107
TFUE.
W art. 4 ust. 2 decyzji z 25 września 2007 r. Komisja stwierdziła, że pomoc
przewidziana w ustawie KDT „jest zgodna ze wspólnym rynkiem zgodnie z
14
Metodologią kosztów osieroconych”. Metodologia kosztów osieroconych została
przedstawiona w Komunikacie Komisji (List SG (2001)D/290869 z 6 sierpnia 2001 r.
Wyjaśnia ona, jak Komisja zamierza stosować przepisy Traktatu dotyczące pomocy
publicznej do pomocy państwowej wprowadzonej w związku z realizacją dyrektywy
Parlamentu Europejskiego i Rady 96/62/EC z 19 grudnia 1996 r. dotyczącą
wspólnych zasad wewnętrznego rynku energii elektrycznej (Dz. Urz. WE z 1997 r.,
L 27, s. 20).
Wątpliwości Sądu Najwyższego wywołuje wykładnia i praktyczne skutki art. 4
decyzji Komisji. Chodzi mianowicie o rozstrzygnięcie kwestii, czy przepis ten, w
związku z art. 107 TFUE oraz art. 4 ust. 3 TUE należy interpretować w ten sposób,
że mechanizm pomocy przewidziany w ustawie KDT, którego zgodność ze
wspólnym rynkiem oceniana była jeszcze przed jego praktycznym wdrożeniem,
został uznany a priori za zgodny z Metodologią kosztów osieroconych i nie podlega
już takiej ocenie na etapie jego realizacji, czy też pomoc publiczna wypłacana w
związku z realizacją ustawy KDT powinna każdorazowo podlegać ocenie pod
kątem zgodności z tą Metodologią na etapie stosowania ustawy KDT przez organy i
sądy krajowe.
Sąd Najwyższy ma na względzie, że dokonując na etapie stosowania
art. 107 TFUE wspomnianej wyżej kontroli zgodności ustawy takiej jak ustawa KDT
z Traktatem, Komisja mogła dokonać tylko ogólnej oceny mechanizmów realizacji
programu pomocy publicznej przewidzianych w ustawie takiej jak ustawa KDT.
Ocena ta opierała się na określonej wykładni przepisów ustawy KDT dokonanej
przez Komisję. Rezultaty tej wykładni nie muszą jednak pokrywać z wykładnią
dokonywaną po wejściu w życie ustawy KDT przez podmioty takie jak Prezes
Urzędu i sądy orzekające w sprawie z odwołania od jego decyzji. Wówczas w
praktyce stosowania przepisów ustawy KDT może dojść do wypaczenia warunków i
założeń, na których Komisja opierała swoją ocenę co do zgodności ustawy KDT ze
wspólnym rynkiem. Wydając decyzję Komisja mogła także nie przewidzieć różnego
rodzaju sytuacji faktycznych i problemów praktycznych, wpływających na realizację
programu pomocy publicznej uznanego przez nią za zgodny ze wspólnym rynkiem.
W ocenie Sądu Najwyższego, taką okolicznością, która nie została
uwzględniona przez Komisję, jest rozbieżność między strukturami kapitałowymi w
15
sektorze wytwarzania energii przedstawionymi w załączniku nr 7 do ustawy KDT a
rzeczywistą przynależnością poszczególnych wytwórców (i innych podmiotów
objętych ustawą KDT) do grup kapitałowych i to już w dacie przedłożenia projektu
ustawy KDT do oceny Komisji. W dacie tej wytwórcy objęci zakresem ustawy KDT,
w tym powód i ELB, wchodzili w skład innych grup kapitałowych niż wynika to z
treści załączników do ustawy KDT.
W rezultacie pomoc publiczna na podstawie ustawy KDT może być
udzielana także w sytuacjach oraz w wysokości, których zgodność ze wspólnym
rynkiem zostałaby zakwestionowana przez Komisję, gdyby dokonywała ona
zindywidualizowanej oceny zgodności pomocy publicznej dla konkretnego wytwórcy
energii za konkretny okres rozliczeniowy.
Zgodnie z wyrokiem TSUE z 18 lipca 2007 r. w sprawie C-119/05 Lucchini
(ECLI:EU:C:2007:434) na sądach krajowych orzekających w sprawach z zakresu
unijnej pomocy publicznej spoczywa obowiązek dokonania wykładni przepisów
prawa krajowego w miarę możliwości w taki sposób, by ich stosowanie przyczyniało
się do realizacji prawa wspólnotowego (pkt 60). Powyższe orzeczenie wydano w
odpowiedzi na pytanie sądu krajowego w sprawie o zwrot pomocy udzielonej z
naruszeniem prawa Unii Europejskiej, tj. bez uzyskania zgody Komisji. Zdaniem
Sądu Najwyższego, z uwagi na treść art. 4 ust. 3 TUE w związku z art. 107 TFUE,
istnieją jednak podstawy dla przyjęcia poglądu, zgodnie z którym sformułowane w
tym wyroku obowiązki sądów krajowych wiążą te sądy nie tylko w sprawach o zwrot
pomocy udzielonej niezgodnie z prawem unijnym, ale także w sprawach, w których
sądy krajowe orzekają na podstawie przepisów prawa krajowego wprowadzających
instytucje będące pomocą publiczną w rozumieniu prawa unijnego.
Powyższa argumentacja przemawiałaby za udzieleniem pozytywnej
odpowiedzi na pierwsze pytanie prejudycjalne. Wówczas art. 4 decyzji Komisji
Europejskiej z 25 września 2007 r. wraz z Metodologią kosztów osieroconych
będzie stanowić podstawę dla rekonstrukcji wzorca interpretacyjnego, zgodnie z
którym wykładane i stosowane powinny być przepisy ustawy KDT w ramach zasady
prounijnej wykładni prawa krajowego ukierunkowanej na zapewnienie efektywności
unijnemu prawu pomocy publicznej.
16
W ocenie Sądu Najwyższego, istnieją także argumenty przemawiające za
udzieleniem negatywnej odpowiedzi na pierwsze pytanie. Można bowiem przyjąć,
że skoro wyłączna kompetencja do dokonywania oceny zgodności pomocy
publicznej ze wspólnym rynkiem przysługuje Komisji, pozytywna decyzja Komisji w
tym zakresie przesądza, że pomoc przewidziana w prawie krajowym jest zgodna z
prawem unijnym i tylko do Komisji należy ewentualna ocena (w odrębnym
postępowaniu), czy program pomocy przez nią zaakceptowany jest prawidłowo
realizowany. Ponadto, choć decyzja Komisji o uznaniu pomocy publicznej za
zgodną ze wspólnym rynkiem adresowana jest bezpośrednio do Państwa
Członkowskiego, jej pośrednimi adresatami są beneficjenci tej pomocy. W ocenie
Sądu Najwyższego, taka decyzja nie przyznaje beneficjentom pomocy publicznej
uprawnienia bezpośrednio skutecznego względem Państwa Członkowskiego do
otrzymania pomocy publicznej. Decyzja Komisji kreuje jednak po stronie
beneficjentów programu pomocy publicznej pewne uzasadnione prawnie
oczekiwania. Zgodnie z unijną zasadą ogólną ochrony takich oczekiwań prawo
krajowe nie powinno być wykładane i stosowane w sposób naruszający te
oczekiwania. Oznaczałoby to niedopuszczalność dokonywania na etapie
stosowania ustawy krajowej wprowadzającej program pomocy publicznej takich
zabiegów interpretacyjnych, które zmieniałyby na niekorzyść beneficjentów zasady
wypłacania pomocy publicznej względem zasad i okoliczności faktycznych
poddanych ocenie Komisji. Dla zapewnienia efektywności unijnego prawa pomocy
publicznej nie jest bowiem konieczne bezwzględne minimalizowanie wysokości tej
pomocy, ale udzielanie jej na odpowiednim poziomie, adekwatnym do
stwierdzonych problemów, którym pomoc ta ma przeciwdziałać.
Negatywna odpowiedź na pierwsze pytanie oznaczałaby, w okolicznościach
niniejszej sprawy, że skoro Komisja uznała za zgodną ze wspólnym rynkiem pomoc
publiczną przewidzianą w ustawie KDT według zasad określonych w jej przepisach
i załącznikach, przy dokonywaniu w okresie obowiązywania tej ustawy korekty
rocznej kosztów osieroconych dla wytwórców wchodzących w skład grup
kapitałowych należałoby uwzględniać wyłącznie przynależność tych wytwórców do
grup kapitałowych według stanu opisanego w załączniku nr 7 do ustawy KDT oraz
zasady korygowania wyników finansowych jednego wytwórcy o wyniki finansowe
17
innego członka grupy kapitałowej. Zmiany w zakresie składu grup kapitałowych
względem treści załącznika nr 7 do ustawy KDT byłyby nieistotne dla wyliczania
korekt kosztów osieroconych dla poszczególnych wytwórców.
Drugie pytanie prejudycjalne dotyczy wykładni art. 107 TFUE w związku z
art. 4 ust. 3 TUE oraz z art. 4 ust. 1 i 2 decyzji Komisji z dnia 25 września 2007 r. w
kontekście punktów 3.3 i 4.2 Metodologii kosztów osieroconych.
Pytanie to zmierza do uzyskania odpowiedzi Trybunału Sprawiedliwości Unii
Europejskiej na wątpliwości interpretacyjne dotyczące problemu, czy z decyzji
Komisji interpretowanej z uwzględnieniem Metodologii kosztów osieroconych
wynika, że przy realizacji programu pomocy publicznej przewidzianego w ustawie
KDT korekty rocznej kosztów osieroconych dla wytwórców należących do grup
kapitałowych należy dokonywać z uwzględnieniem wyłącznie stanu
przedstawionego w załącznikach do aktu prawnego ocenianego przez Komisję, czy
też w każdym roku dokonywania korekty kosztów osieroconych należy uwzględniać
faktyczną przynależność w tym czasie beneficjenta programu pomocy publicznej
związanej z kosztami osieroconymi do grupy kapitałowej z udziałem innych
wytwórców objętych tym programem? Rozstrzygnięcie powyższych wątpliwości
zależy od znaczenia, jakie należy nadać art. 4 ust. 2 decyzji Komisji Europejskiej w
świetle pkt 3.3 oraz pkt. 4.2 Metodologii kosztów osieroconych.
Przed wyjaśnieniem różnych wariantów interpretacyjnych Sąd Najwyższy
przedstawi wykładnię przepisów krajowych istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej
sprawy. Kluczowe znaczenie ma art. 32 ustawy KDT. Przepis ten reguluje
szczególny mechanizm obliczania korekty kosztów osieroconych dla wytwórców
objętych zakresem podmiotowym ustawy KDT, którzy wchodzą w skład grupy
kapitałowej. W niniejszej sprawie sporny pozostaje zakres podmiotowy
unormowania wynikającego z tego przepisu.
Jak wspomniano na wstępie, dokonane w art. 32 ust. 1 ustawy KDT
rozróżnienie między wytwórcą a „podmiotem wchodzącym w skład grupy
kapitałowej, który wykonuje działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania
energii […] w jednostkach wytwórczych wymienionych w załączniku nr 7 do ustawy”
wynika z tego, że pod pojęciem „wytwórcy” ustawa KDT rozumie tylko takie
przedsiębiorstwa energetyczne wytwarzające energię, które według treść
18
załącznika nr 1 do ustawy KDT były stronami umów długoterminowych. Jak wynika
to z załącznika nr 1 ELB nie była stroną takiej umowy, dlatego nie mieści się
kategorii „wytwórców” w rozumieniu ustawy KDT (choć prowadzi działalność w
zakresie wytwarzania energii). W rozumieniu ustawy KDT ELB ma status „podmiotu
wchodzącego w skład grupy kapitałowej, który wykonuje działalność gospodarczą
w zakresie wytwarzania energii […] w jednostkach wytwórczych wymienionych w
załączniku nr 7 do ustawy”.
Według stanowiska powoda oraz Sądów obu instancji pod pojęciem
wytwórcy wchodzącego w skład grupy kapitałowej na użytek art. 32 ust. 1 ustawy
KDT należy rozumieć tylko takiego wytwórcę, który wchodził w skład grupy
kapitałowej wymienionej w załącznikach do ustawy KDT. Natomiast według
Prezesa Urzędu, wytwórcą wchodzącym w skład grupy kapitałowej na użytek
art. 32 ust. 1 ustawy KDT jest wytwórca, który był w grupie kapitałowej w okresie,
za który dokonywana jest roczna korekta kosztów osieroconych w rozumieniu art. 2
pkt 1 ustawy KDT wraz innym wytwórcą (podmiotem), o którym mowa w art. 32
ust. 1 ustawy KDT.
W ocenie Sądu Najwyższego, wykładnia językowa art. 32 ust. 1 ustawy KDT
przemawia za uznaniem za prawnie relewantną na użytek rocznej korekty kosztów
osieroconych przynależności wytwórcy (w tym także ELB) do grupy kapitałowej w
roku, za który dokonywana jest korekta, a nie przynależności do grupy
kapitałowej wg stanu na dzień wejścia w życie ustawy, czy wg stanu opisanego w
załącznikach do ustawy KDT. W tym ujęciu istotne jest jedynie, czy w poprzednim
roku (za który dokonywana jest korekta) w ramach tej samej grupy kapitałowej
znajduje się inny wytwórca (podmiot) objęty zakresem ustawy KDT (ewentualnie
jego następca prawny, i to tylko taki następca, na którym ciąży obowiązek spłaty
kredytów udzielonych na budowę lub modernizację jednostek wytwórczych
wymienionych w załączniku nr 7 do ustawy KDT, a należących do poprzednika
prawnego).
Przepis art. 32 ust. 1 ustawy KDT nie odsyła do załączników do ustawy KDT
w zakresie pojęcia grupy kapitałowej bądź składu podmiotowego grupy kapitałowej.
Nie odsyła do załącznika nr 1 do ustawy KDT, zawierającego wykaz wytwórców –
stron umów długoterminowych. Nie odsyła także do załącznika nr 7 w odniesieniu
19
do przynależności wytwórców do grup kapitałowych. Odsyłając w swej treści do
załącznika nr 7 przepis art. 32 ust. 1 ustawy KDT czyni to wyraźnie tylko w
odniesieniu do wymienionych w tym załączniku „jednostek wytwórczych”, stanowiąc
o „każdym wytwórcy oraz podmiocie wchodzącym w skład grupy kapitałowej”,
którzy „wykonują działalność gospodarczą w zakresie wytwarzania energii […] w
jednostkach wytwórczych wymienionych w załączniku nr 7 do ustawy”. Takie
odwołanie do załącznika nr 7 do ustawy KDT przemawia, w ocenie Sądu
Najwyższego, za przyjęciem założenia, zgodnie z którym na użytek korekty
kosztów osieroconych znaczenie ma jedynie przynależność do grupy kapitałowej, w
której skład wchodzi więcej niż jeden wytwórca (podmiot) korzystający z jednostki
wytwórczej wymienionej w załączniku nr 7 do ustawy KDT.
Załącznik nr 7 do ustawy KDT zatytułowany jest jako „Wykaz jednostek
wytwórczych uwzględnionych w kalkulacji kosztów osieroconych wytwórców i
uwzględniany[ch] w korektach kosztów osieroconych”. Jest to konsekwencją
założenia, zgodnie z którym przy obliczaniu korekty uwzględnia się tylko jednostki
wytwórcze wymienione w załączniku nr 7 (art. 33 ustawy KDT). Druga kolumna
załącznika nr 7 zatytułowana jest „Nazwa wytwórcy lub podmiot”. W kolumnie tej
zidentyfikowano przedsiębiorstwa energetyczne, którym w kolumnie trzeciej
przyporządkowano konkretne jednostki wytwórcze opisane przez dane techniczne i
handlowe. W kolumnie nr 2 nie użyto wyrażenia „grupa kapitałowa”. Z treści tej
kolumny, ani innych kolumn załącznika nr 7 nie wynika, aby między
przedsiębiorstwami energetycznymi wymienionymi w kolumnie nr 2 zachodziły
relacje uzasadniające ich kwalifikację jako wytwórców wchodzących w skład grupy
kapitałowej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy KDT. Załącznik nr 7 wylicza jednostki
wytwórcze (kolumna 3) przypisane do poszczególnych „wytwórców lub podmiotów”
(kolumna 2), ale bez przypisania ich do grup kapitałowych w rozumieniu ustawy
KDT.
Tytuł kolumny nr 2 załącznika nr 7 odbiega przy tym od tytułu kolumny nr 2
załącznika nr 1, w którym wyliczono „wytwórców” zaliczając do nich zarówno
przedsiębiorstwa prowadzące działalność wytwórczą samodzielnie, jak i grupy
kapitałowe grupujące wytwórców. O takiej „zawartości” treściowej kolumny nr 2
załącznika nr 7 można się jednak przekonać tylko po zestawieniu jego treści z
20
treścią załącznika nr 1. W załączniku tym wymieniono „Grupę Kapitałową BOT” (w
kolumnie nr 2 w wierszu 1) oraz „Grupę Kapitałową ZE PAK S.A.” (w wierszu 5).
Sama treść załącznika nr 7 nie daje jednak podstaw dla przyjęcia argumentacji,
zgodnie z którą w kolumnie nr 2 określono w sposób wiążący dla całego okresu
stosowania ustawy KDT przynależność wytwórców do grup kapitałowych.
Przeciwko traktowaniu treści załącznika nr 7 oraz załącznika nr 1 jako
wiążących przez cały okres dokonywania korekty kosztów osieroconych w zakresie
przynależności wytwórców do grup kapitałowych przemawia przede wszystkim brak
autonomicznej definicji grupy kapitałowej w art. 32 ust. 1 ustawy KDT lub innych
przepisach ustawy względem definicji legalnej grupy kapitałowej z art. 2 pkt 1
ustawy KDT. Gdyby prawodawca zamierzał ukształtować mechanizm rozliczania
kosztów osieroconych w sposób opisywany w pismach procesowych powoda, nie
posłużyłby się definicją grupy kapitałowej z ustawy o rachunkowości. Definicję tę
powinien sformułować inaczej, ewentualnie w inny sposób powinien odesłać do
załącznika nr 7 do ustawy KDT w art. 32 ust. 1 ustawy KDT.
Jeśli jednak art. 2 pkt 1 ustawy KDT odsyła do ustawy o rachunkowości,
wszędzie tam, gdzie użyte jest pojęcie grupy kapitałowej należy zweryfikować, czy
powiązania występujące między wytwórcami objętymi zakresem ustawy KDT
odpowiadają definicji z ustawy o rachunkowości. Taka konstrukcja definicji legalnej
grupy kapitałowej wskazuje na potrzebę dynamicznego nadawania znaczenia
pojęciu „wchodzi w skład grupy kapitałowej” z art. 32 ust. 1 ustawy KDT na użytek
każdej rocznej korekty kosztów osieroconych.
Za taką wykładnią art. 32 ust. 1 ustawy KDT przemawia także konstrukcja
całego mechanizmu wsparcia dla kosztów osieroconych: środki na pokrycie
kosztów osieroconych przyznaje się na podstawie prognoz za dany rok, a korekty
kosztów osieroconych dokonuje się po uwzględnieniu rzeczywistych danych
finansowych. Konkretna wysokość wsparcia przysługującego beneficjentom
programu pomocy publicznej w każdym kolejnym roku dokonywania korekty
kosztów osieroconych uzależniona jest od sytuacji finansowej beneficjenta.
Sytuacja ta zmienia się wraz z warunkami panującymi na rynku. Niewątpliwie zaś
jednym z warunków rynkowych jest prowadzenie działalności gospodarczej w
21
ramach grupy kapitałowej z udziałem innych przedsiębiorstw energetycznych
objętych ustawą KDT.
W oparciu o przedstawioną powyżej argumentację Sąd Najwyższy stwierdza,
że z wykładni przepisów ustawy KDT dokonanej bez uwzględnienia kontekstu
unijnego wynika, że przy dokonywaniu korekty rocznej kosztów osieroconych
należy uwzględniać skład grup kapitałowych w roku dokonywania korekty. Dotyczy
to wszystkich wytwórców objętych ustawą KDT, jak i podmiotu takiego jak ELB. W
konsekwencji wynik finansowy ELB może rzutować na wysokość korekty rocznej
kosztów osieroconych powoda.
Za przyjęciem propozycji wykładni art. 32 ust. 1 ustawy KDT przedstawianej
przez powoda może jednak przemawiać wykładnia przepisów ustawy KDT
uwzględniająca unijny kontekst programu rozliczenia kosztów osieroconych.
Mianowicie, gdyby okazało się, że art. 4 ust. 2 decyzji Komisji w świetle pkt 3.3 oraz
pkt. 4.2 Metodologii kosztów osieroconych należy interpretować w taki sposób, że
rozliczenia kosztów osieroconych dokonuje się z uwzględnieniem składu
podmiotowego grup kapitałowych według stanu ocenianego przez Komisję, a
decyzja Komisji Europejskiej wykreowała po stronie beneficjentów programu
pomocy publicznej chronione w prawie unijnym uzasadnione oczekiwania prawne
co do zasad rozliczania kosztów osieroconych, wówczas możliwa jest taka
interpretacja art. 32 ust. 1 ustawy KDT, że wynik finansowy ELB nie będzie wpływał
na wysokość korekty rocznej kosztów osieroconych powoda.
W tym zakresie Sąd Najwyższy ma zaś wątpliwości co do znaczenia, jakie
należy nadać art. 4 ust. 2 decyzji Komisji w związku z punktami 3.3 i 4.2
Metodologii kosztów osieroconych.
W punkcie 3.3 akapit 3 Metodologii kosztów osieroconych mowa o ocenie
kosztów osieroconych „na poziomie skonsolidowanym”, co niewątpliwie zakłada
uwzględnienie przynależności do grupy kapitałowej beneficjenta programu pomocy.
Z kolei w punkcie 4 Metodologii kosztów osieroconych Komisja uznała, że „może w
zasadzie zaakceptować” jako zgodną ze wspólnym rynkiem pomoc państwa, która
spełnia kryteria wymienione w pkt 4.1-4.9. W pkt 4.2 Metodologii kosztów
osieroconych zwrócono uwagę, że system pomocy w zakresie kosztów
osieroconych musi uwzględniać „przyszły rozwój konkurencji”, ponieważ „zmiany w
22
warunkach konkurencji mają bezpośredni skutek dla sumy odpowiednich kosztów
osieroconych”. W tym punkcie Metodologii kosztów osieroconych mowa o różnego
rodzaju wskaźnikach pozwalających na ocenę stopnia konkurencji. Jednakże, w
ocenie Sądu Najwyższego, odwołanie się do „przyszłego rozwoju konkurencji”
sugeruje, że według Komisji Europejskiej ocena zgodności pomocy dla kosztów
osieroconych uwzględnia nie tylko zmieniającą się w każdym roku sytuację
rynkową, ale także przekształcenia podmiotowe z udziałem wytwórców energii
objętych programem pomocowym dla kosztów osieroconych. Przemawia to za
„dynamiczną” wykładnią pojęcia „grupy kapitałowej”, skoro na rynku energetycznym
w segmencie wytwarzania energii może dojść po wejściu w życie programu
pomocowego do różnych przetasowań.
Z kolei w pkt 352 decyzji Komisji mowa o tym, że „wpływ kosztów
osieroconych ocenia się na poziomie grup skonsolidowanych”, co z kolei ma
pozwolić na uwzględnienie wszystkich skutków rozwiązania umów
długoterminowych sprzedaży energii i mocy dla danej grupy kapitałowej. Treść tego
punktu decyzji Komisji, odnosząca się do zastosowania pkt 3.3 Metodologii kosztów
osieroconych, sugeruje, że wykładnia pojęcia grupy kapitałowej powinna być jednak
statyczna. To z kolei przemawiałby za uwzględnieniem przynależności do grupy
kapitałowej według stanu opisanego w załączniku 7 do ustawy KDT, tym bardziej
że ustawa KDT służy pokryciu nakładów historycznych, to jest poniesionych do 1
maja 2004 r., na majątek związany z wytwarzaniem energii elektrycznej. Nakłady te
powstały zaś u wytwórców energii działających w innych strukturach
gospodarczych niż funkcjonujące w okresie realizacji ustawy KDT.
W ocenie Sądu Najwyższego, decyzja Komisji Europejskiej, uznająca ustawę
KDT za dozwoloną pomoc publiczną, oraz Metodologia kosztów osieroconych
wywołują wątpliwości interpretacyjne w kontekście rzeczywistych wymogów
wynikających z prawa unijnego dla prawidłowego wdrażania ustawy KDT w
zakresie dotyczącym korekty kosztów osieroconych dla wytwórców wchodzących w
skład grup kapitałowych. Z jednej strony można argumentować, że z decyzji Komisji
Europejskiej oraz Metodologii kosztów osieroconych nie wynika konieczność takiej
wykładni i stosowania art. 32 ust. 1 ustawy KDT, które spowodują uwzględnienie
składu grup kapitałowych aktualnego w danym roku, za który dokonywana jest
23
korekta. Z drugiej strony z postanowień pkt. 3.3 oraz 4.2 Metodologii kosztów
osieroconych można wyprowadzić konkluzję, że tylko taka wykładnia i praktyka
stosowania ustawy KDT byłaby zgodna z założeniami Metodologii kosztów
osieroconych, skoro należy uwzględniać rzeczywiste warunki rynkowe, w jakich
działają wytwórcy energii objęci program pomocy publicznej z ustawy KDT.
Udzielenie odpowiedzi na to pytanie służy dostarczeniu Sądowi
Najwyższemu unijnego wzorca interpretacyjnego według którego należy dokonać
prounijnej wykładni przepisów ustawy KDT. W zależności od odpowiedzi na to
pytanie skarga kasacyjna Prezesa Urzędu zostanie uwzględniona (gdy korekty
rocznej kosztów osieroconych należy dokonywać z uwzględnieniem faktycznej
przynależności wytwórcy do grupy kapitałowej z udziałem innych wytwórców
objętych ustawą KDT) albo oddalona (gdy korekty rocznej kosztów osieroconych
należy dokonywać w oparciu o przynależność do grupy kapitałowej według stanu
określonego w załączniku 7 do ustawy KDT).
Kierując się przedstawionymi argumentami, Sąd Najwyższy uznał za
niezbędne sformułowanie przedstawionych na wstępie pytań prejudycjalnych.