Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III SK 15/14
POSTANOWIENIE
Dnia 19 listopada 2014 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Halina Kiryło
w sprawie z powództwa A. M. spółka z o.o. w Z.
przeciwko Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów
o nałożenie kary pieniężnej,
na posiedzeniu niejawnym w Izbie Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw
Publicznych w dniu 19 listopada 2014 r.,
na skutek skargi kasacyjnej strony pozwanej od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 5 listopada 2013 r.,
1. odmawia przyjęcia skargi do rozpoznania,
2. zasądza od Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i
Konsumentów na rzecz A. M. spółki z o.o. w Z. kwotę 180 (sto
osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów zastępstwa
procesowego w postępowaniu kasacyjnym.
UZASADNIENIE
Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów (Prezes Urzędu)
decyzją z 1 grudnia 2010 r. nałożył na A. M. Sp. z o.o. w Z. (powód) karę pieniężną
w wysokości 65.000 złotych z tytułu dokonania bez uzyskania zgody Prezesa
Urzędu koncentracji, polegającej na przejęciu przez powoda kontroli nad A. Sp. z
o.o. w L.
Sąd Okręgowy w W. – Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów wyrokiem z
6 grudnia 2012 r., uwzględnił odwołanie w części w ten sposób, że zmienił
2
zaskarżoną decyzję w zakresie wysokości nałożonej kary, którą obniżył do kwoty
5.000 zł.
Sąd Okręgowy ustalił, że powód w 2008 r. zawarł ze wspólnikami spółki A.
umowę sprzedaży udziałów, na mocy której nabył 100% udziałów w tej spółce.
Zgłoszenie zamiaru koncentracji wpłynęło do Prezesa urzędu w dniu 27 lipca 2010
r. Powód i przejmowana spółka działali na tym samym rynku produktowym (hurtowa
sprzedaż artykułów AGD i RTV), lecz na różnych rynkach geograficznych
(odpowiednio […] oraz województwa […]). Udział w rynku krajowym sprzedaży
artykułów AGD i RTV, który był jedynym wspólnym rynkiem dla obu spółek, wynosił
1,9% dla powoda oraz 0,6% dla przejmowanego przedsiębiorcy.
Sąd pierwszej instancji przyjął, że brak było podstaw do odstąpienia od
wymierzenia przedsiębiorcy kary pieniężnej. Ustawa nakłada na przedsiębiorców
szereg obowiązków, w tym obowiązek zgłoszenia zamiaru dokonania koncentracji.
Powód tego obowiązku nie wykonał, choć Sąd Okręgowy dał wiarę oświadczeniu
powoda, że jego niewykonanie było następstwem nieświadomości, iż taki
obowiązek na nim ciążył. Zachowanie takie Sąd pierwszej instancji uznał za
zawinione, ponieważ obowiązkiem przedsiębiorców, zwłaszcza działających na
większą skalę, jest odpowiednia znajomość przepisów prawa regulujących zasady
prowadzonej przez nich działalności. Uznał jednak, że naruszenie powyższego
obowiązku nie było umyślne, dlatego nie zaakceptował wymiaru kary nałożonej
przez Prezesa Urzędu. Sąd Okręgowy miał na względzie, że kary z art. 106 uokik
mają charakter fakultatywny. Decydując o jej wysokości Prezes Urzędu wziął pod
uwagę szereg okoliczności, w tym: fakt, że powód z własnej inicjatywy zgłosił
koncentrację; było to pierwsze naruszenie uokik; w wyniku dokonanej koncentracji
nie została istotnie ograniczona konkurencja na rynku. Zdaniem Sądu, dokonując
oceny wymierzonej kary pod kątem jej adekwatności do czynu powoda należało
uwzględnić hipotetyczną decyzję, jaka prawdopodobnie zapadłaby w przypadku
dokonania przez powoda zgłoszenia zamiaru koncentracji. Inaczej bowiem należy
oceniać zachowanie przedsiębiorcy, którego zamiar koncentracji nie uzyskałby
akceptacji Prezesa Urzędu, a inaczej zachowanie przedsiębiorcy, który z
pewnością zgodę taką otrzymałby. W tym zakresie Sąd Okręgowy podkreślił, że
zakres działalności obu przedsiębiorców pokrywał się pod względem produktowym,
3
ale nie pokrywał się geograficznie, ponieważ obaj działali na dwóch różnych
rynkach regionalnych. Dlatego brak podstaw do uznania, że dokonana koncentracji
wpłynęła negatywnie na poziom konkurencji na rynku. Łączny udział podmiotów
uczestniczących w operacji koncentracji, wynoszący 2,5%, jest udziałem zbyt
małym, by podejmowane przez nich działania miały znaczący wpływ na krajowe
rynki hurtowej i detalicznej sprzedaży urządzeń RTV i AGD. Na tej podstawie Sąd
pierwszej instancji przyjął, że brak zgłoszenia zamiaru koncentracji stanowił
znikomy stopień zagrożenia interesu publicznoprawnego, zaś przedsiębiorca z
dokonanego naruszenia nie uzyskał żadnej korzyści majątkowej, a jego działanie
było nieumyślne. Ponadto, przedsiębiorca niezwłocznie zgłosił koncentrację po
uzyskaniu wiedzy o niewypełnieniu obowiązku. Dobrowolne zawiadomienie organu
ochrony konkurencji winno być promowane analogicznie, jak czynią to inne
instytucje prawa, znaczącym obniżeniem kary. Na tej podstawie Sąd pierwszej
instancji uznał, że funkcję represyjną spełnia kara w wysokości 5.000 zł. Kara w
takiej wysokość spełnia także funkcję prewencyjną, ponieważ kara tego rodzaju jest
wyraźnym ostrzeżeniem dla powoda, aby w przyszłości przestrzegać obowiązków
wynikających z uokik.
Sąd Apelacyjny wyrokiem z 5 listopada 2013 r., 3 oddalił apelację Prezesa
Urzędu od powyższego wyroku. Sąd drugiej instancji wskazał, że podstawą do
nałożenia kary w niniejszej sprawie jest naruszenie przez powoda obowiązków
formalnych wynikających z art. 13 uokik. Dla możliwości nałożenia kary nie jest
istotne, czy dokonanie koncentracji bez uprzedniej zgody Prezesa Urzędu miało
jakiekolwiek negatywne skutki dla konkurencji na rynku. Wpływ koncentracji na
rynek stanowi jednak jedną z przesłanek, która powinna być brana pod uwagę przy
ocenie wysokości nakładanej kary pieniężnej. Dlatego za uprawniony należy uznać
wniosek Sądu Okręgowego, że brak wpływu koncentracji na konkurencję na rynku
powinien skutkować znaczącym obniżeniem kary pieniężnej, a tym samym
sformułowany w apelacji zarzut naruszenia art. 106 ust. 1 pkt 3 uokik jest chybiony.
Sąd pierwszej instancji nie odstąpił od wymierzenia kary przedsiębiorcy, na którym
spoczywał obowiązek zgłoszenia zamiaru koncentracji. Skoro na powoda została
nałożona kara, i kara ta choć w ograniczonym wymiarze została utrzymana przez
Sąd, to fakt ukarania powoda będzie w przyszłości elementem istotnym dla oceny
4
jego zachowań przy ewentualnym wymierzaniu kolejnych kar pieniężnych.
Wysokość kary nie decyduje zaś samoistnie, czy głównie, o ciężarze represji i
zdolności prewencji.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 111 uokik Sąd Apelacyjny przyjął,
że przepis ten został prawidłowo zastosowany przez Sąd pierwszej instancji.
Wszystkie istotne okoliczności dla wymiaru kary zostały uwzględnione. Słusznie
nadano odpowiednie znaczenie brakowi jakichkolwiek zakłóceń dla konkurencji.
Naruszenie przez powoda interesu publicznego miało jedynie charakter formalny,
tj. polegało na niewykonaniu obowiązku notyfikacyjnego bez skutku prowadzącego
do ograniczenia konkurencji. Trafnie Sąd pierwszej instancji uwypuklił zgłoszenie
przez samego przedsiębiorcę naruszenia przepisów uokik oraz pełną współpracę z
organem. Mając na względzie stopień naruszenia ustawy antymonopolowej,
okoliczności dokonanego naruszenia oraz brak uprzedniego naruszenia uokik przez
powoda, Sąd Okręgowy zasadnie obniżył wysokość nałożonej na powoda kary do
kwoty 5.000 zł. Sankcja w takiej wysokości jest odpowiednia, cechuje się stopniem
dolegliwości proporcjonalnym do deliktu antymonopolowego i osiągnie zamierzony
cel.
Prezes Urzędu zaskarżył wyrok Sądu Apelacyjnego skargą kasacyjną w
całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie – przez błędną wykładnię i
niewłaściwe zastosowanie – art. 106 ust. 1 pkt 1 i art. 111 w związku z art. 1 ust. 1
oraz art. 13 uokik oraz naruszenie art. 233 w związku z art. 382 k.p.c. w związku z
art. 106 ust. 1 pkt 3 i art. 111 uokik oraz art. 20b ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o
Krajowym Rejestrze Sądowym (jednolity tekst: Dz.U. z 2013 r., poz. 1203).
Wnosząc o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania Prezes Urzędu
powołał się na potrzebę rozstrzygnięcia dwóch zagadnień prawnych: 1) czy przy
miarkowaniu wysokości kar pieniężnych nakładanych na przedsiębiorców na
podstawie at. 106 ust. 1 pkt 3 i art. 111 uokik za niewykonanie obowiązku
zgłoszenia zamiaru koncentracji wynikającego z art. 13 ust. 1 i 2 pkt 3 uokik istnieje
podstawa do uznania, że naruszenie interesu publicznego miało wyłącznie formalny
charakter, polegający na niewykonaniu obowiązku ustawowego bez skutku
prowadzającego do ograniczenia konkurencji?; 2) czy przy miarkowaniu wysokości
kar pieniężnych nakładanych na przedsiębiorców za niewykonanie obowiązku
5
zgłoszenia zamiaru koncentracji, o którym mowa w art. 13 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz
art. 94 ust. 1 i 2 pkt 2 uokik, istnieje podstawa do ustalania kary w kwocie 5.000 zł,
tj. wysokości opłaty za złożenie wniosku o wszczęcie postępowania
antymonopolowego w sprawach koncentracji oraz czy wysokość kary za
niezgłoszenie zamiaru koncentracji ustalana na poziomie opłaty od wniosku o
wszczęcie postępowania w sprawie koncentracji spełni funkcję dyscyplinującą i
prewencyjną w sytuacji, gdy opłata od wniosku o wszczęcie postępowania w
sprawie koncentracji ustalona została nie jako sankcja za naruszenie przepisów
ustawy, lecz w celu umożliwienia przedsiębiorcy dokonania zgłoszenia zamiaru
koncentracji?
Ponadto Prezes Urzędu powołał się na potrzebę wykładni przepisów prawa
wywołujących rozbieżności w orzecznictwie sądów. W uzasadnieniu potrzeby
przyjęcia skargi kasacyjnej do rozpoznania ze względu na przesłankę, o której
mowa w art. 2 k.p.c., Prezes Urzędu odwołał się do art. 106 uokik, wskazując, że
kary pieniężne przewidziane w tym przepisie mają charakter fakultatywny, a
określanie ich wysokości cechuje się daleko idącą dyskrecjonalnością organu.
Następnie Prezes Urzędu przywołał orzeczenia: wyrok Sądu Najwyższego z 7 lipca
1999 r., I CKN 184/99, postanowienie Sądu Najwyższego z 22 marca 2001 r.,
I CKN 1127/98; wyrok SOKiK z 7 kwietnia 2004 r., XVII Ama 46/03; wyrok SOKiK z
29 października 2010 r., XVII AmA 153/09, w których utrzymano w mocy wysokość
kar pieniężnych nałożonych na przedsiębiorców za przewinienia analogiczne do
popełnionego w niniejszej sprawie.
Powód w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej odrzucenie,
ewentualnie o odmowę przyjęcia do rozpoznania i zasądzenie kosztów
postępowania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna Prezesa Urzędu nie kwalifikowała się do przyjęcia celem
jej merytorycznego rozpoznania.
Odpowiedź na pierwsze z postawionych w skardze kasacyjnej zagadnień
prawnych jest dla Sądu Najwyższego oczywista. Powód został ukarany przez
6
Prezesa Urzędu za naruszenie obowiązku zgłoszenia zamiaru koncentracji.
Obowiązek ten, istotny z punktu widzenia korzystania przez Prezesa Urzędu z
przysługujących mu kompetencji w zakresie prewencyjnego nadzoru nad
funkcjonowaniem rynków, wiąże się z koniecznością dopełnienia przez
przedsiębiorcę dokonującego koncentracji obowiązku notyfikacyjnego. Sąd drugiej
instancji był zatem uprawniony do zakwalifikowania tego obowiązku jako obowiązku
o charakterze „formalnym” i taka kwalifikacja nie narusza żadną miarą art. 106 ust.
1 pkt 3, ani art. 1 uokik.
Okoliczność, czy naruszony przez przedsiębiorcę obowiązek ma charakter –
jak przyjęto w zaskarżonym wyroku – „formalny”, czy też jest to obowiązek
proceduralny, bądź obowiązek o charakterze materialnoprawnym nie ma
kluczowego znaczenia dla oceny zasadności skorzystania przez Prezesa Urzędu z
kompetencji do nałożenia kary pieniężnej oraz wysokości wymierzonej kary.
Znaczenie takie ma rola naruszonego obowiązku z punktu widzenia istoty
poszczególnych instytucji prawa ochrony konkurencji i konsumentów oraz z punktu
widzenia interesu publicznego. Ocena taka została przez Sąd drugiej instancji
przeprowadzona w niniejszej sprawie. Co prawda niewykonanie obowiązku
zgłoszenia zamiaru koncentracji należy uznać za naruszenie obowiązku istotnego
dla instytucji prewencyjnego nadzoru nad koncentracją kapitału, nie mniej Sąd
Apelacyjny dokonał oceny negatywnego wpływu naruszenia tego obowiązku przez
powoda na interes publiczny w zakresie kontroli połączeń i przejęć. Sąd Najwyższy
w swoim orzecznictwie podkreślał już wielokrotnie znaczenie przesłanki interesu
publicznego dla oceny zasadności skorzystania przez Prezesa Urzędu z
przysługującej mu kompetencji do nakładania kar pieniężnych (wyrok z 3
października 2013 r., III SK 50/12), a także dla weryfikacji wysokości wymierzonej
kary (wyrok z 4 marca 2014 r., III SK 34/13). Dokonana przez Sąd Apelacyjny
ocena jest w tym zakresie przekonująca dla Sądu Najwyższego. Prezes Urzędu
trafnie argumentuje, że niezgłoszenie zamiaru koncentracji uniemożliwia organowi
przeciwdziałanie koncentracjom o charakterze antykonkurencyjnym, dlatego
obowiązek zgłaszania zamiaru koncentracji jest istotnym obowiązkiem ciążącym na
przedsiębiorcach planujących ekspansję w drodze przejęcia innego podmiotu.
Koncentracja, które nie została zgłoszona w niniejszej sprawie, nie należała jednak
7
do tej kategorii operacji rynkowych, które budziłyby zastrzeżenia organu
antymonopolowego. Uprawniało to Sąd drugiej instancji do dokonania konkluzji,
zgodnie z którą naruszenie interesu publicznego w niniejszej sprawie miało
„formalny” charakter. Naruszenie to, mimo iż dotyczące obowiązku istotnego dla
instytucji prewencyjnej kontroli koncentracji, nie było jednak z punktu widzenia
wpływu niezgłoszonej koncentracji na rynek tak istotne, by kara wymierzona w
decyzji Prezesa Urzędu została uznana za adekwatną w okolicznościach
faktycznych niniejszej sprawy.
Drugi problem prawnym podniesiony w skardze kasacyjnej Prezesa Urzędu
nie spełnia konstrukcyjnego wymogu zagadnienia prawnego w rozumieniu art. 3989
§ 1 pkt 1 k.p.c., ponieważ dotyczy zastosowania przepisów uokik w konkretny
sposób, tj. poprzez wymierzenie kary pieniężnej w wysokości 5.000 zł, czyli
wysokości opłaty za złożenie wniosku o wszczęcie postępowania
antymonopolowego w sprawach koncentracji. Sąd Najwyższy podkreślał już w
swoim orzecznictwie, że kwestie prawne dotyczące wysokości nałożonej kary
pieniężnej wyjątkowo mogą stanowić przedmiot zagadnienia prawnego, zwłaszcza
gdy w uzasadnieniu wyroku Sądu drugiej instancji przedstawiono odpowiednio
przekonującą argumentację co do przesłanek uwzględnionych przy ocenie
adekwatności nałożonej przez organ sankcji.
Treść przepisów uokik, jak również ratio legis ustawy, nie stoi na
przeszkodzie dostosowaniu przez Sąd wysokości kary pieniężnej za niezgłoszenie
zamiaru koncentracji do poziomu odpowiadającego wysokości opłaty za złożenie
wniosku o wszczęcie postępowania antymonopolowego w sprawach koncentracji,
jeżeli tylko Sąd uzna – i uzasadni – że w okolicznościach faktycznych konkretnej
sprawy taka wysokość kary pieniężnej jest adekwatna do stopnia naruszenia i
zagrożenia interesu publicznego wynikającego z dokonania koncentracji bez
uprzedniego zgłoszenia stosownego zamiaru Prezesowi Urzędu. Sąd Najwyższy
ma ponadto na względzie, że Sąd drugiej instancji uwzględnił negatywne dla
powoda w przyszłości konsekwencje nałożenia nawet tak niskiej kary pieniężnej.
Zachowanie powoda w niniejszej sprawie wskazuje zaś, że funkcja dyscyplinująca i
prewencyjna kary pieniężnej z art. 106 ust. 1 pkt 3 uokik została zrealizowana w
stosunku do niego.
8
Prezes Urzędu nie wykazał także, by spełniona została przesłanka, o której
mowa w art. 3989
§ 1 pkt 2 k.p.c. Z utrwalonego orzecznictwa Sądu Najwyższego,
w tym także w sprawach z zakresu ochrony konkurencji i regulacji, wynika, że
przepis ten ma zastosowanie w przypadku wystąpienia w orzecznictwie sądowym
rozbieżności w zakresie interpretacji przepisu prawa, a nie w zakresie jego
stosowania. Zastosowanie przepisu w różnych sprawach, w zależności od
ustalonych w nich okolicznościach faktycznych, może bowiem – przy takiej samej
jego wykładni – prowadzić do odmiennego rezultatu. Sytuacja taka może mieć w
szczególności miejsce przy stosowaniu przepisów prawa takich jak art. 106 ust. 1
uokik, art. 111 uokik, art. 1 ust. 1 uokik, w których użyto nieostrych pojęć lub które
dają Prezesowi Urzędu, a w przypadku odwołania, także sądom szeroki zakres luzu
interpretacyjnego oraz szeroki margines swobody w zakresie stosowania. W
skardze kasacyjnej Prezesa Urzędu brak jakichkolwiek rozbieżności
interpretacyjnych co do stosowania art. 106 ust. 1 pkt 3 uokik (lub przepisów
będących jego odpowiednikami w poprzednich ustawach antymonopolowych).
Zestawiając przywołane przez Prezesa Urzędu orzeczenia z zaskarżonym w
niniejszej sprawie rozstrzygnięciem Sądu Apelacyjnego można co najwyżej mówić
o odmiennym zastosowaniu tego przepisu w niniejszej sprawie, względem
podanych przez Prezesa Urzędu przykładów. Należy mieć także na uwadze, że
zarówno w powołanych wyrokach, jak i zaskarżonym orzeczeniu, zajęto takie samo
stanowisko co do funkcji kary pieniężnej wymierzanej obecnie- na podstawie
art. 106 ust. 1 pkt 3 uokik. Od rozstrzygnięć przedstawionych w uzasadnieniu
wniosku o przyjęcie skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu zaskarżony wyrok odbiega
tylko w tym zakresie, że w ocenie Sądu drugiej instancji prawidłowo
zidentyfikowane funkcje kar pieniężnych w okolicznościach niniejszej sprawy w
stopniu wystarczającym realizuje kara znacząco niższa od wymierzonej przez
Prezesa Urzędu. Takie rozstrzygnięcie, wraz z podaną argumentacją, nie stanowi
zaś o istnieniu rozbieżności w wykładni art. 106 ust. 1 pkt 3 uokik. Dodatkowo
należy mieć na względzie, że przywołane przez Prezesa Urzędu orzeczenia
sądowe zasadniczo pochodzą sprzed kilkunastu lat. Prawo ochrony konkurencji
należy zaś do raczej dynamicznych gałęzi prawa. Dynamizm ten, wraz z
uzyskiwaniem lepszej wiedzy o funkcjonowaniu mechanizmów rynkowych oraz
9
ulepszaniem i utrwalaniem tych mechanizmów w gospodarce poddanej procesowi
transformacji, przejawia się w odstępowaniu od nadzoru organu
antymonopolowego nad operacjami koncentracji spełniającymi pewne ilościowe
przesłanki. Na etapie zaś sądowej kontroli działalności Prezesa Urzędu i
rozstrzyganiu sporów przedsiębiorców z organem antymonopolowym, dynamizm
ten polega w szczególności na dostosowaniu zakresu i intensywności sądowej
kontroli wysokości kar pieniężnych wymierzanych przez Prezesa Urzędu do stopnia
naruszenia (zagrożenia) interesu publicznego w ochronie i rozwoju konkurencji na
rynku. W konsekwencji orzecznictwo akceptujące przed kilkunastu laty relatywnie
wysokie kary pieniężne w odniesieniu do naruszenia obowiązku nie zgłoszenia
zamiaru koncentracji, może nie być już miarodajne dla oceny prawidłowości
praktyki organu w dniu dzisiejszym. Podkreślić jednak należy, że jakakolwiek
zmiana podejścia sądów co do akceptowalnego poziomu kar pieniężnych
nakładanych przez Prezesa Urzędu nie prowadzi do rozbieżności, o których mowa
w art. 3989
§ 1 pkt 2 k.p.c., lecz jest przejawem ewolucji praktyki stosowania prawa.
Praktyka ta może zaś prowadzić do łagodniejszego traktowania, wraz z
utrwaleniem się mechanizmów rynkowym oraz lepszym rozeznaniem w ich
funkcjonowaniu, zachowań przedsiębiorców, w porównaniu do zasad oceny takich
samych zachowań w przeszłości.
Reasumując: wobec niewykazania istnienia powołanych w skardze
kasacyjnej przesłanek przedsądu, z mocy art. 3989
§ 2 k.p.c. należało orzec jak w
sentencji.