Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt III CZP 78/14
UCHWAŁA
składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego
Dnia 20 stycznia 2015 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
Prezes SN Tadeusz Ereciński (przewodniczący)
SSN Irena Gromska-Szuster
SSN Jacek Gudowski
SSN Iwona Koper
SSN Grzegorz Misiurek
SSN Henryk Pietrzkowski
SSN Tadeusz Wiśniewski (sprawozdawca)
na posiedzeniu niejawnym w Izbie Cywilnej
w dniu 20 stycznia 2015 r.,
przy udziale prokuratora Prokuratury Generalnej Wojciecha Kasztelana
po rozstrzygnięciu zagadnienia prawnego przedstawionego
przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego
we wniosku z dnia 22 lipca 2014 r., BSA I-4110-6/14,
"Czy zdarzeniem prawnym, które zgodnie z art. 160 § 6 k.p.a.
wyznacza początek terminu przedawnienia roszczenia o naprawienie
szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną
przed dniem 1 września 2004 r., a której nieważność albo wydanie
z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono decyzją właściwego
ministra lub samorządowego kolegium odwoławczego po tym dniu
(uchwała pełnego składu Izby Cywilnej SN z dnia 31 marca 2011 r.,
III CZP 112/10, OSNC 2011, nr 7-8, poz. 75) oraz przed dniem
wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy -
Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r.
Nr 6, poz. 18), jest wydanie w pierwszej instancji decyzji nadzorczej,
od której stronie przysługiwał wniosek do właściwego organu
o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy też dopiero wydanie kolejnej
decyzji przez ten sam organ w wyniku złożenia takiego wniosku na
zasadzie art. 127 § 3 k.p.a.?"
2
podjął uchwałę:
Jeżeli w wyniku wydania przed dniem 1 września 2004 r.
decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. albo stwierdzenia
nieważności takiej decyzji, strona poniosła szkodę, a właściwy
minister lub samorządowe kolegium odwoławcze stwierdziło ̶ po
tym dniu, lecz przed dniem 11 kwietnia 2011 r. ̶ nieważność tej
decyzji albo jej wydanie z naruszeniem prawa, termin
przedawnienia roszczenia o odszkodowanie przewidziany
w art. 160 § 6 k.p.a. rozpoczyna bieg z chwilą bezskutecznego
upływu terminu do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie
sprawy, a w razie jego złożenia ̶ z chwilą wydania decyzji po
ponownym rozpatrzeniu sprawy.
3
UZASADNIENIE
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego wystąpił na podstawie art. 60 § 1
ustawy z dnia 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (jedn. tekst: Dz.U.
z 2013 r., poz. 499 ze zm.) o rozstrzygnięcie przez skład siedmiu sędziów Sądu
Najwyższego zagadnienia prawnego przedstawionego na wstępie.
Wskazał, że powzięta przez niego wątpliwość dotyczy tego, od jakiego dnia
rozpoczyna się bieg - przewidzianego w art. 160 § 6 k.p.a. - przedawnienia
roszczenia o naprawienie szkody wyrządzonej wskutek wydania wadliwej decyzji,
jeżeli wadliwość ta została stwierdzona decyzją nadzorczą właściwego ministra lub
samorządowego kolegium odwoławczego. Co prawda art. 160 k.p.a. został
uchylony z dniem 1 września 2004 r. ustawą z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy
- Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692), jednak,
jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w uchwale pełnego składu Izby Cywilnej z dnia
31 marca 2010 r., III CZP 112/10 (OSNC 2011, nr 7-8, poz. 75), do roszczeń
o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną
przed dniem wejścia w życie tej noweli, której nieważność lub wydanie
z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu, ma zastosowanie art.
160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 160 § 6 k.p.a., termin przedawnienia liczy
się od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność
decyzji wydanej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo decyzja, w której organ
stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że zaskarżona decyzja została wydana
z naruszeniem przepisu art. 156 § 1.
Zasadnicze znaczenie dla zastosowania art. 160 § 6 k.p.a. ma zatem
oznaczenie dnia, w którym ostateczna stawała się decyzja nadzorcza wydana
przez właściwego ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. De lege lata
kwestia ta nie budzi wątpliwości, gdyż zgodnie ze zmienionym art. 16 § 1 zd. 1
k.p.a., decyzje, od których nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku
instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. W myśl zaś
art. 127 § 1 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje stronie
odwołanie tylko do jednej instancji, natomiast stosownie do art. 127 § 3 k.p.a.,
od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium
4
odwoławcze nie przysługuje odwołanie, jednak strona niezadowolona z decyzji
może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy;
do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego podkreślił, że wątpliwość powstaje
w wypadkach, w których decyzja nadzorcza została wydana przed dniem
11 kwietnia 2011 r., a więc przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia
2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy –
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6,
poz. 18), do tego bowiem dnia z art. 16 § 1 zd. 1 k.p.a. wynikało, iż decyzje, od
których nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne.
Ustawodawca nie przesądzał zatem - inaczej niż obecnie – znaczenia wniosku
o ponowne rozpatrzenie sprawy dla ostateczności decyzji. Powstawało pytanie –
istotne także w aspekcie art. 160 § 6 k.p.a. – czy decyzja nadzorcza ministra lub
samorządowego kolegium odwoławczego jest ostateczna z chwilą jej doręczenia
albo ogłoszenia stronie, skoro nie przysługuje od niej odwołanie, czy też jej
ostateczność zależy - jak de lege lata - od złożenia wniosku o ponowne
rozpatrzenie sprawy.
Z orzecznictwa przytoczonego przez Pierwszego Prezesa Sądu
Najwyższego wynika, że wątpliwość ta jest różnie rozstrzygana w dotychczasowym
orzecznictwie Sądu Najwyższego.
Stosownie do części orzeczeń, wydana w pierwszej instancji decyzja
nadzorcza ministra lub samorządowego kolegium odwoławczego jest decyzją
ostateczną w rozumieniu art. 160 § 6 k.p.a., nawet jeżeli strona złożyła wniosek
o ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. W wyroku z dnia
21 listopada 2008 r., V CSK 204/08, (OSNC-ZD 2009, nr D, poz. 94),
Sąd Najwyższy przyjął, że decyzją ostateczną w rozumieniu art. 160 § 6 k.p.a. jest
decyzja samorządowego kolegium odwoławczego, nawet wtedy, gdy strona złoży
wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a.
Stwierdził, że decyzja samorządowego kolegium odwoławczego jest w świetle art.
16 k.p.a. decyzją ostateczną, ponieważ nie przysługuje od niej odwołanie
w administracyjnym toku instancji (art. 127 § 3 k.p.a.), przewidziana zaś w art. 127
5
§ 3 k.p.a. możliwość zwrócenia się przez stronę z wnioskiem o ponowne
rozpoznanie sprawy nie jest takim odwołaniem.
Podobne stanowisko znalazło wyraz w wyroku Sądu Najwyższego z dnia
6 listopada 2013 r., IV CSK 133/13 (nie publ.). Odwołując się do wykładni logiczno-
językowej, Sąd Najwyższy uznał, że przed zmianą art. 16 § 1 k.p.a. wniosek
o ponowne rozpatrzenie sprawy nie mógł być uznany za tożsamy z odwołaniem
wnoszonym w administracyjnym toku instancji, gdyż do tego środka przepisy
o odwołaniu stosowało się jedynie odpowiednio.
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego podkreślił, że w orzecznictwie Sądu
Najwyższego prezentowane jest również stanowisko odmienne, w myśl którego za
początek biegu terminu przedawnienia na podstawie art. 160 § 6 k.p.c. nie można
uważać daty pierwszej decyzji nadzorczej, lecz dopiero decyzję wydaną w wyniku
ponownego rozpatrzenia sprawy. Stanowisko to znalazło wyraz po raz pierwszy w
wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 września 2013 r., I CSK 732/12 (nie publ.),
w którym – po odwołaniu się do art. 16 § 1 k.p.a. w poprzednim brzmieniu oraz do
art. 127 § 3 k.p.a., a także uwzględniając wątpliwości doktrynalne - stwierdzono, że
do czasu wydania decyzji w następstwie ponownego rozpoznania sprawy decyzja
nadzorcza właściwego ministra nie może być traktowana jak decyzja ostateczna.
Sąd Najwyższy dostrzegł wprawdzie, że wykładnia językowa przemawia za
poglądem, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest nadzwyczajnym
środkiem, przysługującym przeciwko decyzji ostatecznej, podkreślił jednak,
że rezultat wykładni systemowej prowadzi do odmiennego wniosku. Jeżeli art. 127
§ 3 k.p.a. zamieszczony został w rozdziale 10 zatytułowanym „Odwołania" i do
rozpoznania wniosku stosuje się przepisy dotyczące odwołań od decyzji, to trzeba
przyjąć, że wniosek ten należy traktować jak zwyczajny środek zaskarżenia, mimo
iż nie wywołuje skutku dewolutywnego. Nowe brzmienie art. 16 § 1 k.p.a., że
decyzje, od których nie przysługuje również wniosek o ponowne rozpoznanie
sprawy, są ostateczne potwierdza przedstawioną wykładnię art. 127 § 3 k.p.c.
Także w wyroku z dnia 18 grudnia 2013 r., I CSK 142/13 (nie publ.) Sąd
Najwyższy podkreślił, że w wielu przepisach kodeksu postepowania
administracyjnego. reguły właściwe dla odwołania odnoszone są do wniosku
6
o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dotyczy to nie tylko art. 127 § 3 k.p.a., ale także
art. 130 § 2 k.p.a., z którego można wyprowadzić wniosek, że skoro wniesienie
odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji administracyjnej, a w art. 130
§ 3 k.p.a. skutek ten nie został wyłączony w stosunku do wniosku złożonego
o ponowne rozpatrzenie sprawy, to wstrzymanie wykonania decyzji ma
zastosowanie również w razie złożenia takiego wniosku, a to oznacza jego tożsame
traktowanie z odwołaniem. W rezultacie Sąd Najwyższy przychylił się do poglądu,
że już przed nowelizacją art. 16 § 1 k.p.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy
mógł być traktowany jak środek zaskarżenia, a od odwołania różnił go przede
wszystkim brak dewolutywności.
Prokurator Generalny oraz Prokuratoria Generalna Skarbu Państwa wnieśli
o podjęcie uchwały, że zdarzeniem prawnym wyznaczającym początek biegu
przedawnienia określonego w art. 160 § 6 k.p.a. jest „pierwsza” decyzja nadzorcza
właściwego ministra lub samorządowego kolegium odwoławczego.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Przedłożony przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego wniosek
o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego ma na celu wyjaśnienie, czy początek
przewidzianego w art. 160 § 6 k.p.a. terminu przedawnienia roszczenia
o naprawienie szkody wyrządzonej ostateczną decyzją administracyjną wydaną
przed dniem 1 września 2004 r., której nieważność albo wydanie z naruszeniem art.
156 § 1 k.p.a. stwierdzono decyzją właściwego ministra lub samorządowego
kolegium odwoławczego po tym dniu i jednocześnie przed dniem wejścia w życie
ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania
administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami
administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18; dalej „nowela z 2010 r.”),
wyznacza dzień wydania w pierwszej instancji decyzji nadzorczej, od której stronie
przysługiwał wniosek do właściwego organu o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy
też dzień wydania przez ten sam organ kolejnej decyzji w wyniku złożenia takiego
wniosku, innymi słowy, dzień wydania decyzji po ponownym rozpatrzeniu sprawy,
czyli po dokonaniu kontroli zaskarżonej (pierwszej) decyzji nadzorczej.
7
Należy podzielić pogląd Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego,
że przedstawione zagadnienie prawne w orzecznictwie jest rozstrzygane
niejednolicie, przy czym kontrowersyjne są także zapatrywania prezentowane
w doktrynie postępowania administracyjnego. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia
wymaga przede wszystkim zaakcentowania, że dotyczy ono stanu prawnego
obowiązującego przed dniem wejścia w życie noweli z 2010 r., tj. przed dniem
11 kwietnia 2011 r. W konsekwencji tej noweli ustawodawca w odniesieniu
do „nowych” spraw zdezaktualizował zasygnalizowane rozbieżności, gdyż
w zmienionym art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. wyraźnie i jednoznacznie
stwierdził, że decyzje, od których nie przysługuje odwołanie w administracyjnym
toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne.
Przed nowelizacją natomiast z przepisu tego wynikało, że decyzje ostateczne to
jedynie decyzje, od których nie przysługuje odwołanie w administracyjnym toku
instancji. Trzeba ponownie podkreślić, że art. 160 k.p.c. został uchylony z dniem
1 września 2004 r. ustawą z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny
oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692), jednak ma on nadal
zastosowanie do zdarzeń i stanów powstałych przed dniem wejścia w życie noweli
(art. 5 tejże noweli). Kwestii tej dotyczyła uchwała pełnego składu Izby Cywilnej
Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2010 r., III CZP 112/10 (OSNC 2011, nr 7-8,
poz. 75), w której wyjaśniono, że do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej
ostateczną decyzją administracyjną wydaną przed dniem wejścia w życie noweli,
której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po
tym dniu, ma zastosowanie art. 160 § 1, 2, 3 i 6 k.p.a.
W związku z poprzednim brzmieniem art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a.
powstawały wątpliwości co do określenia na gruncie art. 160 § 6 k.p.a. początku
biegu przewidzianego w nim termin przedawnienia, według bowiem tego przepisu,
termin przedawnienia liczy się od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja
stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem art. 156 § 1 albo decyzja,
w której organ stwierdził, na podstawie art. 158 § 2, że zaskarżona decyzja została
wydana z naruszeniem art. 156 § 1. Decydujące znaczenie dla prawidłowego
zastosowania art. 160 § 6 k.p.a. ma zatem oznaczenie chwili, w której
w poprzednim stanie prawnym stawała się ostateczna decyzja nadzorcza wydana
8
przez właściwego ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze. Wyjaśnienie
tego problemu wymaga zwrócenia uwagi na regułę przewidzianą w art. 127 § 1
k.p.a., że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przysługuje stronie odwołanie
tylko do jednej instancji. Reguła ta nie obowiązuje w odniesieniu do decyzji
nadzorczej wydanej przez właściwego ministra lub samorządowe kolegium
odwoławcze, gdyż stosownie do art. 127 § 3 k.p.a., od decyzji wydanej w pierwszej
instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie przysługuje
odwołanie, jednak strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu
z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się
odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.
Obecne sformułowanie art. 16 § 1 k.p.a. sprawia, że de lege lata
ostateczność decyzji nadzorczej wydanej przez ministra lub samorządowe
kolegium została uzależniona od tego, czy strona w określonym terminie wystąpiła
do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dla tego terminu - na
podstawie odesłania zawartego w art. 127 § 3 in fine k.p.a. – ma znaczenie art. 129
§ 2 k.p.a., zgodnie z którym odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia
doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej
ogłoszenia stronie. Oznacza to, że jeżeli strona w terminie czternastu dni od
doręczenia jej decyzji nadzorczej ministra albo samorządowego kolegium
odwoławczego - ewentualnie od dnia ogłoszenia tej decyzji - zwróciła się do tego
organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, to skutek w postaci
ostateczności decyzji nadzorczej następuje dopiero z dniem wydania decyzji
w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy i od tego dnia powinien być liczony
trzyletni termin przedawnienia, o którym mowa w art. 160 § 6 k.p.a. W razie
niezłożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w ustawowym
terminie, decyzja staje się ostateczna z upływem 14 dni od doręczenia (ogłoszenia)
jej decyzji nadzorczej. Ta chwila określa wówczas początek biegu przedawnienia
omawianego roszczenia.
Zagadnienie objęte wnioskiem Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego
dotyczy jednak sytuacji, w których decyzja nadzorcza została wydana w stanie
prawnym obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2011 r. Tym samym należy
odpowiedzieć na pytanie, czy decyzja nadzorcza ministra lub samorządowego
9
kolegium odwoławczego stawała się ostateczna z chwilą jej doręczenia albo
ogłoszenia stronie (nie przysługiwało od niej odwołanie), czy też jej ostateczność
uzależniona jednak była – jak expressis verbis de lege lata - od złożenia wniosku
o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Za zapatrywaniem, że decyzje nadzorcze ministra i samorządowego
kolegium odwoławczego uzyskiwały przymiot ostateczności z chwilą ich doręczenia
(ogłoszenia) stronie, niezależnie od tego, czy złożyła ona wniosek o ponowne
rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.), przemawia niewątpliwie wykładnia
językowa art. 16 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. w poprzednim brzmieniu. W wyroku
z 21 listopada 2008 r., V CSK 204/08, Sąd Najwyższy uznał, że w świetle art. 16
k.p.a. decyzją ostateczną w rozumieniu art. 160 § 6 k.p.a. jest decyzja
samorządowego kolegium odwoławczego, nawet wtedy, gdy strona złoży wniosek
o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ od decyzji tej nie przysługuje odwołanie
w administracyjnym toku instancji. Przewidziana w art. 127 § 3 k.p.a. możliwość
zwrócenia się przez stronę z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy nie jest
takim odwołaniem, skoro sprawę rozpoznaje ponownie ten sam organ, czyli nie
chodzi tutaj o „administracyjny tok instancji”. Według Sądu Najwyższego,
ustawodawca nie traktuje wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez ten sam
organ jako odwołania, skoro do tego wniosku przepisy o odwołaniu stosuje się tylko
odpowiednio.
Podobną argumentację zastosowano w uzasadnieniu wyroku Sądu
Najwyższego z 6 listopada 2013 r., IV CSK 133/13, w którym - odwołując się do
wykładni logiczno-językowej - stwierdzono, że przed zmianą art. 16 § 1 k.p.a.
pojęcie decyzji ostatecznej obejmowało decyzje, od których nie przysługiwało
stronie odwołanie w administracyjnym toku instancji, co dotyczyło także decyzji
wydanych w pierwszej instancji przez ministra, od których strona niezadowolona nie
mogła wnieść odwołania do drugiej instancji, lecz jedynie wniosek o ponowne
rozpatrzenie sprawy. Wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie można
utożsamiać z odwołaniem wnoszonym w administracyjnym toku instancji, gdyż do
środka tego przepisy o odwołaniu stosowało się jedynie odpowiednio.
10
Pojawia się jednak pytanie, czy wykładnia językowa - będąca bez wątpienia
podstawowym i pierwszoplanowym sposobem interpretacji przepisów - jest
miarodajna i prawidłowa do ustalenia sensu zwrotu „decyzja ostateczna”
w kontekście art. 160 § 6 k.p.a. Można twierdzić, że właściwa wykładnia art. 16 § 1
zdanie pierwsze k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 11 kwietnia
2011 r.) powinna uwzględniać również inne unormowania kodeksu postępowania
administracyjnego, a w omawianym wypadku polegać w szczególności na
uzgodnieniu treści tego przepisu z treścią normatywną art. 160 § 6 w związku z art.
127 § 3 k.p.a. i przyjęciu, iż wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym
mowa w art. 127 § 3 k.p.a., stanowi środek odwoławczy, a nie nadzwyczajny
środek zaskarżenia albo tzw. remonstrację. Można także przyjmować, że stanowi
on - co przed nowelą z 2010 r. przyznawali nawet autorzy, klasyfikujący
doktrynalnie wniosek o ponowne rozpatrzenie jako pojęcie niemieszczące się
w zakresie „odwołania w administracyjnym toku instancji” - co najmniej
odpowiednik lub surogat odwołania.
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego, podkreślając istnienie niejednolitości
stanowisk w nauce i orzecznictwie, trafnie zwrócił uwagę, że w wielu
wypowiedziach doktrynalnych wskazywano wręcz na „nieostateczną ostateczność”
decyzji wydanej w pierwszej instancji przez organ wskazany w art. 127 § 3 k.p.a.
albo też kwalifikowano decyzję organu pierwszej instancji, od której przysługiwał
wniosek o ponowne rozpatrzenie, jako nieostateczną. Stwierdzenie to dopełniano
argumentacją, że w rozważanym wypadku brak cechy dewolutywności wniosku nie
pozbawia go charakteru środka odwoławczego w postępowaniu administracyjnym,
ponieważ jest on wywołany ograniczeniami natury organizacyjnej (ustrojowej), które
same w sobie nie mogą podważać uprawnienia strony do dwukrotnego,
merytorycznego rozpatrzenia jej sprawy. Z tego właśnie wzglądu, jak się wydaje,
Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego uznał za przekonywający pogląd,
że zlokalizowanie art. 127 § 3 k.p.a. w rozdziale kodeksu zatytułowanym
„Odwołania” nie było przypadkowe.
Rozwijając tę myśl, należy dodać, że gdyby istotnie pierwsza decyzja
organu, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., była ostateczna, to oznaczałoby to,
iż w tej samej sprawie są wydawane kolejno dwie decyzje ostateczne,
11
co sprzeciwiałoby się powadze rzeczy osądzonej i uzasadniałoby stwierdzenie -
stosownie do art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - nieważności decyzji nadzorczej wydanej
w wyniku rozpatrzenia wniosku, skoro z formalnego punktu widzenia decyzja
dotyczyłaby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.
Nie bez znaczenia dla wykładni art. 160 § 6 k.p.a. pozostaje też
argumentacja celowościowa i logiczna, nie można bowiem pomijać faktu,
że w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy mogło dojść do merytorycznej zmiany
poprzedzającej decyzji nadzorczej właściwego organu i np. stwierdzenia jedynie –
zamiast nieważności decyzji pierwotnej – wydania jej z rażącym naruszeniem
prawa z powodu nieodwracalnych skutków prawnych. Uznanie jako ostatecznej,
w razie ponownego rozpoznania sprawy, wyłącznie drugiej decyzji nadzorczej
zapobiega bez wątpienia komplikacji prawnej, gdyż w takiej sytuacji nie występują
dwie ostateczne decyzje rozstrzygające daną sprawę w różny sposób. Inaczej
mówiąc, w wyniku zastosowania do art. 16 § 1 zdanie pierwsze w zw. z art. 160 § 6
k.p.a. wykładni logicznej i celowościowej dochodzi do rozstrzygnięcia pożądanego
z punktu widzenia praktycznego, gdyż dopiero w wyniku kolejnej decyzji sytuacja
prawna strony domagającej się naprawienia szkody zostaje rzeczywiście
ostatecznie ukształtowana. Co więcej, to druga decyzja stanowi właściwą podstawę
dochodzenia roszczenia odszkodowawczego; strona zainteresowana np. zwrotem
wywłaszczonej nieruchomości nie może już oczekiwać wydania decyzji w tym
przedmiocie, a zamiast tej możliwości pozostaje jej jedynie domaganie się
naprawienia wyrządzonej szkody.
Takie podejście znalazło wyraz po raz pierwszy w wyroku Sądu
Najwyższego z 19 września 2013 r., I CSK 732/12, w którym uznano – po
odwołaniu się, co symptomatyczne, do art. 16 § 1 k.p.a. w poprzednim brzmieniu
oraz do art. 127 § 3 k.p.a. - że do czasu wydania decyzji w następstwie ponownego
rozpoznania sprawy decyzja nadzorcza właściwego ministra nie może być
traktowana jak decyzja ostateczna. Wprawdzie wykładnia językowa przemawia za
poglądem, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy jest nadzwyczajnym
środkiem, przysługującym na decyzję ostateczną, jednak rezultat wykładni
systemowej prowadzi do odmiennego wniosku, skoro art. 127 § 3 k.p.a. został
zamieszczony w rozdziale 10 „Odwołania", a do rozpoznania wniosku stosuje się
12
przepisy dotyczące odwołań od decyzji, to trzeba przyjąć, iż wniosek ten traktować
należy jak zwyczajny środek zaskarżenia, chociaż nie wywołuje skutku
dewolutywnego. Sąd Najwyższy podkreślił, że nowe brzmienie art. 16 § 1 k.p.a.
potwierdza przedstawioną wykładnię art. 127 § 3 k.p.c. Z tego powodu, jeżeli od
uzyskania przez decyzję cechy ostateczności zależą istotne dla strony skutki
prawne, jak początek biegu terminu przedawnienia (art. 160 § 6 k.p.c.), nie można
uznać jako daty uzyskania ostateczności daty pierwszej decyzji. Strona, która
złożyła wniosek, ma prawo oczekiwać na rezultat postępowania bez obawy
o negatywne dla siebie konsekwencje, zwłaszcza jeśli dążyła do odzyskania
nieruchomości.
Identyczne zapatrywanie Sąd Najwyższy wyraził w wyroku z dnia 18 grudnia
2013 r., I CSK 142/13. Zauważył, że w wielu przepisach kodeksu
postępowania administracyjnego reguły właściwe dla odwołania odnoszone są do
wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dotyczy to nie tylko art. 127 § 3, ale także
art. 130 § 2, z którego można wyprowadzić wniosek, że skoro wniesienie
odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji administracyjnej, a w art. 130
§ 3 skutek ten nie został wyłączony w stosunku do wniosku złożonego o ponowne
rozpatrzenie sprawy, to wstrzymanie wykonania decyzji ma zastosowanie
również w razie złożenia takiego wniosku, a to oznacza jego tożsame traktowanie
z odwołaniem. Sąd Najwyższy zaznaczył, że zbieżność ta dostrzegana jest
także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Trybunału
Konstytucyjnego.
Według Sądu Najwyższego, za omawianym stanowiskiem przemawia także
uzasadnienie noweli z 2010 r., gdyż przyznaje się w nim dotychczasową
niespójność przepisów postępowania administracyjnego w omawianym zakresie.
W jednych z nich rozumie się decyzje ostateczne na gruncie art. 16 k.p.a. przed
jego nowelizacją jako decyzje, od których nie przysługuje odwołanie, a w innych,
jak np. w art. 127 § 3 k.p.a., do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nakazuje
się stosować odpowiednio przepisy o odwołaniu, a więc traktować ten wniosek na
równi z odwołaniem. Sąd Najwyższy przychylił się do poglądu, że już przed nowelą
z 2010 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy mógł być uznawany za środek
zaskarżenia. Tezę tę potwierdza art. 52 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo
13
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst: Dz.U. z 2012 r.,
poz. 270), który od chwili wprowadzenia do porządku prawnego stanowi, że przez
wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie
przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek
o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie.
Zdaniem Sądu Najwyższego, należy również uwzględnić potrzebę
dokonywania wykładni zgodnie z poczuciem słuszności i sprawiedliwości,
co oznacza, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien być
potraktowany tak samo jak środek odwoławczy, skoro może on prowadzić do
zmiany decyzji, a więc do doprowadzenia do sytuacji, iż decyzja, której dotyczy
wniosek, nie okaże się w wyniku jego rozpoznania - ostateczna. Poza tym,
rozpoznając sprawę obecnie nie powinno się różnie traktować spraw sprzed i po
nowelizacji kodeksu postępowania administracyjnego w 2011 r., gdyż zmiana art.
16 k.p.a. nastąpiła zgodnie z przytoczonymi wcześniej argumentami, wskazującymi
na trafność jej dokonania. W rezultacie Sąd Najwyższy stwierdził, że decyzja
ostateczna według art. 16 k.p.a., również przed jego nowelizacją mogła oznaczać
decyzję nadzorczą wydaną na skutek rozpoznania wniosku o ponowne
rozpatrzenie sprawy.
Należy zgodzić się z zapatrywaniem Pierwszego Prezesa Sądu
Najwyższego, że dokonując wykładni art. 160 § 6 k.p.a., trzeba wziąć pod rozwagę
także jej aspekt prokonstytucyjny. Nie można zatem pomijać zasady ochrony
własności i prawa do słusznego odszkodowania za wywłaszczenie (art. 21
Konstytucji), zasady równej dla wszystkich ochrony własności (art. 64 ust. 2
Konstytucji), ogólnego prawa do równego traktowania i zakazu dyskryminacji
(art. 32 Konstytucji), a także powszechnego prawa do wynagrodzenia szkody
wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej (art. 77
ust. 1 Konstytucji). Z tego względu nawet przy założeniu, że zmiana art. 16 § 1
k.p.a. miała charakter merytoryczny, a nie klaryfikacyjny, trudno wytłumaczyć, na
podstawie jakiego kryterium powinno nastąpić zróżnicowanie sposobu obliczania
terminu przedawnienia roszczeń odszkodowawczych w odniesieniu do dwóch grup
adresatów unormowania zawartego w art. 160 § 6 k.p.a. - poszkodowanych
14
decyzjami wydanymi przed dniem 1 września 2004 r., którzy uzyskali decyzję
nadzorczą do dnia 10 kwietnia 2011 r., albo dopiero po tym dniu.
Należy zaznaczyć, że wykładnia przyjęta według pierwszego poglądu
prowadzi do skrócenia terminu przedawnienia i do ograniczenia, a niekiedy nawet
do unicestwienia możliwości uzyskania odszkodowania. Argumenty powoływane na
rzecz uwzględnienia pierwszej decyzji nadzorczej ministra lub samorządowego
kolegium odwoławczego jako decyzji ostatecznej w istocie ograniczają się jedynie
do wykładni językowej art. 160 § 6 w związku z art. 16 § 1 k.p.a. przed nowelizacją i
art. 127 § 3 k.p.a., co jest dalece niewystarczające, gdyż nie wiadomo, jaki ważny
interes publiczny mógłby uzasadnić to ograniczenie. Stosownie do art. 31 ust. 3
Konstytucji, ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw
mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne
w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego,
albo dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, a także wolności
i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.
Skłania to do poglądu, że początek biegu terminu przedawnienia przewidzianego
w art. 160 § 6 k.p.a. zależy od złożenia w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie
sprawy lub też od sposobu rozstrzygnięcia o zasadności tego wniosku.
Za prawidłowością wykładni, że także przed znowelizowaniem art. 16 § 1
k.p.a. charakter decyzji nieostatecznych miały też decyzje, od których przysługiwał
wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, wskazuje więc wiele argumentów.
Poza tym nie jest obojętne, że pojęcie odwołania w przepisach kodeksu
postępowania administracyjnego nie zostało zdefiniowane. Z systematyki tych
przepisów i tytulatury wynika jednak, że ustawodawca uznał za właściwe
zlokalizowanie środka prawnego w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie
sprawy w rozdziale zatytułowanym „Odwołanie”. Ustawodawca co prawda nie
zachował w tym względzie konsekwencji, gdyż początkowo w art. 16 k.p.a.
expressis verbis powiązał ostateczność decyzji jedynie z „odwołaniem w toku
instancji”, jednak ten mankament legislacyjny nie powinien decydować o przyjęciu,
że pojęcie „odwołania” na gruncie przepisów kodeksu postępowania
administracyjnego w ujęciu redakcyjnym obowiązującym przed dniem 11 kwietnia
2011 r. nie obejmowało wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Okoliczność,
15
że w art. 16 k.p.a. wniosku o ponowne rozpoznanie nie nazwano
wprost odwołaniem nie przemawia przeciwko przypisaniu temu wnioskowi cech
odwołania, skoro taki jego charakter procesowy należy wyprowadzić zarówno
z lokalizacji środka prawnego, jak i z zastosowania wykładni funkcjonalnej.
Poza tym przy interpretacji art. 16 k.p.a. należy dążyć do uzyskania rezultatu
zbieżnego z wymaganiem wynikającym z art. 78 Konstytucji. W artykule tym
zapewnione jest prawo każdej ze stron do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych
w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa,
nie ma zatem przekonywającego uzasadnienia dla zapatrywania, że wniosek
o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru prawnego odwołania. Poglądowi
temu nie przeczy okoliczność, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy
przepisy dotyczące odwołań stosuje się tylko odpowiednio (art. 127 § 3 in fine
k.p.a.); odesłanie było nieodzowne, gdyż wobec zróżnicowanego nazewnictwa obu
środków prawnych, należało zsynchronizować skutki skorzystania z nich przez
zainteresowane strony. W wyniku takiego rozwiązania legislacyjnego doszło do
ujednolicenia wniosku z odwołaniem zarówno co do formy i terminu jego złożenia
oraz innych elementów procesowych, jak i co do celu, jaki ma ten wniosek spełniać.
W konsekwencji zastosowane odesłanie pozwala traktować wniosek o ponowne
rozpatrzenie sprawy na równi z odwołaniem.
Przeprowadzona analiza zagadnienia prawnego przedstawionego przez
Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego uzasadniała zajęcie stanowiska
wyrażonego w uchwale.