Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 142/13
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 18 grudnia 2013 r.
Sąd Najwyższy w składzie:
SSN Tadeusz Wiśniewski (przewodniczący)
SSN Wojciech Katner (sprawozdawca)
SSN Agnieszka Piotrowska
w sprawie z powództwa K. S.-D.
przeciwko Skarbowi Państwa - Wojewodzie M.
o odszkodowanie,
po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym
w Izbie Cywilnej w dniu 18 grudnia 2013 r.,
skargi kasacyjnej powódki
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 18 października 2012 r.,
uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania
wraz z rozstrzygnięciem o kosztach postępowania kasacyjnego.
2
UZASADNIENIE
Powódka K. S.-D. wnosiła w pozwie z dnia 29 maja 2009 r. o zasądzenie na
jej rzecz od Skarbu Państwa i m. st. Warszawy kwoty 871 000 złotych z odsetkami,
tytułem odszkodowania za sześć lokali znajdujących się w budynku, na
nieruchomości objętej dekretem z dnia 26 października 1945 r. o własności i
użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, w odniesieniu do których
nieuwzględniony został wniosek o przyznanie własności czasowej. Za okres od
dnia 1 czerwca 1999 r. do dnia 29 maja 2006 r. powódka żądała także zasądzenia
kwoty 202 000 złotych tytułem utraconych dochodów z najmu wskazanych lokali.
W sprawie zostało ustalone, że w 1953 r. wydane było orzeczenie
ówczesnego Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy, odmawiające
poprzednikowi prawnemu powódki przyznania własności czasowej do
nieruchomości, przy ul. M. Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego
(SKO) z 1995 r. orzeczenie to zostało uznane za nieważne, a w wyniku wniosku
właścicieli kilku mieszkań wchodzących w skład budynku położonego na wskazanej
nieruchomości, którzy nabyli je od Skarbu Państwa o ponowne rozpatrzenie sprawy
- SKO decyzją z dnia 29 maja 2006 r. utrzymało w mocy poprzednią decyzję.
Działając równolegle, decyzją z dnia 6 marca 2009 r. Prezydent m. st.
Warszawy ustanowił na rzecz powódki prawo użytkowania wieczystego
przedmiotowej nieruchomości w udziale wynoszącym 0,5094 części, z wyłączeniem
pozostałych części udziałów w gruncie. Związane one były z własnością sześciu
lokali położonych w budynku, w odniesieniu do których wniosek powódki został
rozpatrzony odmownie, ponieważ lokale te wraz z udziałami w części wspólnej
nieruchomości zostały nabyte w dobrej wierze przez osoby trzecie, przed wydaniem
decyzji nadzorczej z dnia 27 sierpnia 2005 r. i w tym zakresie skutki decyzji
z 1953 r. były nieodwracalne.
W tej sytuacji powódka skierowała do SKO wniosek z dnia 1 grudnia 2008 r.
o wypłatę jej odszkodowania, ale wniosek ten został jej zwrócony na podstawie art.
66 § 3 k.p.a. ze wskazaniem drogi sądowej jako właściwej do dochodzenia takiego
roszczenia. Pozew do sądu powódka wniosła 29 maja 2009 r.
3
Sąd Okręgowy wyrokiem z dnia 5 grudnia 2011 r. częściowo uwzględnił
powództwo, ale tylko wobec Skarbu Państwa – Wojewody M., przyjmując za
podstawę rozstrzygnięcia art. 160 § 1 i 2 k.p.a. Po rozpoznaniu apelacji
pozwanego Skarbu Państwa, Sąd Apelacyjny wyrokiem z dnia 18 października
2012 r. zmienił wyrok Sądu Okręgowego i oddalił powództwo, rozstrzygając także o
kosztach postępowania. Oddalenie powództwa nastąpiło wskutek uznania, że w
sprawie nastąpiło przedawnienie roszczeń powódki, gdyż początek biegu 3-letniego
terminu przedawnienia należało liczyć od 27 sierpnia 2005 r., a pozew został
wniesiony dnia 29 maja 2009 r.
W skardze kasacyjnej powódka zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi
naruszenie prawa materialnego, tj. art. 160 § 6 w związku z art. 16 § 1 k.p.a.
w brzmieniu sprzed nowelizacji ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. i w związku z art.
127 § 3 k.p.a. przez błędne uznanie decyzji Samorządowego Kolegium
Odwoławczego za decyzję ostateczną; art. 123 § 1 pkt 1 k.c. przez nieuznanie
przerwania biegu przedawnienia; art. 5 k.c. przez jego niezastosowanie w sprawie.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do
istoty sprawy lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania
z rozstrzygnięciem o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę pozwany
Skarb Państwa wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Zasadniczym problemem prawnym w niniejszej sprawie jest rozważenie,
czy nastąpiło przedawnienie roszczeń powódki o odszkodowanie należne od
pozwanego ze względu na utracenie praw do sześciu lokali sprzedanych osobom
trzecim w zwróconym jej budynku w W., posadowionym na gruncie oddanym w
użytkowanie wieczyste na podstawie decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 6
maja 2009 r. Decyzja SKO, stwierdzająca nieważność decyzji administracyjnej z
1953 r. została podjęta w dniu 27 sierpnia 2005 r. (decyzja nadzorcza), a w dniu 29
maja 2006 r. została podjęta przez SKO kolejna decyzja nadzorcza, wynikająca z
ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek wniosku właścicieli lokali. Wymaga
zatem odpowiedzi pytanie, czy powinno się uznać, że termin trzyletniego
przedawnienia roszczeń powódki należy liczyć od pierwszej (27 sierpnia 2005 r.),
4
czy od drugiej daty (29 maja 2006 r.), czy zatem wniosek o ponowne rozpatrzenie
sprawy jest środkiem odwoławczym, którego rozpoznanie stanowi o decyzji
ostatecznej, od której liczy się bieg terminu przedawnienia.
Na postawione pytanie próbuje się odpowiedzieć dwojako, uwzględniając lub
nie uwzględniając zmiany przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego,
które weszły w życie od 11 kwietnia 2011 r. Z tą datą, ustawą z dnia 3 grudnia
2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy –
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2010 r. Nr 6, poz.
18), zmieniony został m. in. art. 16 k.p.a. przez wskazanie, że ostateczne
są decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub
wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Część komentatorów uważa, że na
gruncie przepisów k.p.a. (mających zastosowanie w tej sprawie w brzmieniu sprzed
nowelizacji dokonanej w 2010 r.), decyzja ostateczna oznaczała decyzję nadzorczą,
wydaną w wyniku wniesienia odwołania, jako środka zaskarżenia. Zgodnie
z brzmieniem art. 16 k.p.a. (przed nowelizacją) wniosek o ponowne rozpatrzenie
sprawy nie stanowił środka zaskarżenia w administracyjnym toku instancji,
w szczególności mając na uwadze, że decyzja wywołana przez wniosek
o ponowne rozpatrzenie sprawy nie miała cechy dewolutywności (zob. wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 21 listopada 2008 r., V CSK 204/08 (OSNC-ZD 2008, nr 4,
poz. 94) oraz przytoczone w odpowiedzi na skargę wyroki Sądu Apelacyjnego
w Warszawie z dnia 14 września 2011 r., I ACa 258/11 (niepubl.), z dnia
12 października 2012 r., I ACa 376/12 (niepubl.), a także wyrok tego Sądu z dnia
22 lutego 2013 r., I ACa 1280/12, niepubl.). To skłania do wniosku,
że znowelizowany art. 16 k.p.a. może mieć zastosowanie dopiero do decyzji
wydanych po wejściu nowelizacji w życie, zgodnie z ogólną zasadą nie działania
prawa wstecz, a nie ma wystarczających powodów do odstąpienie od tej zasady.
W szczególności, nie zasługuje na aprobatę pogląd o stosowaniu przepisów k.p.a.
w znowelizowanym brzmieniu do niezakończonych jeszcze spraw sądowych,
w których obowiązują przepisy dotychczasowe.
Według zwolenników drugiego stanowiska, dokonane zmiany w k.p.a.
nowelą z 2010 r. należy uwzględnić również do spraw, których de lege lata jeszcze
te zmienione przepisy nie objęły. W takim razie należy uznać wniosek o ponowne
5
rozpatrzenie sprawy za równoważny odwołaniu od decyzji administracyjnej i jako
ostateczną potraktować dopiero decyzję wydaną w wyniku ponownego rozpatrzenia
sprawy. Ma za tym również przemawiać usunięcie - dzięki wskazanej nowelizacji
z 2010 r. - zgłaszanych wątpliwości odnośnie do rozumienia art. 127 § 3 k.p.a.,
który przewidział możliwość zwrócenia się strony niezadowolonej z decyzji
administracyjnej z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i do tego wniosku
stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Argument stanowi
także art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi (jedn. tekst: Dz.U. z 2012 r., poz. 270), w którym wniosek
o ponowne rozpatrzenie sprawy jest wymieniany wśród środków zaskarżenia, jakie
należy wykorzystać przed wniesieniem sprawy do sądu administracyjnego.
Mimo dość mocnych, z dogmatycznego punktu widzenia argumentów
przytaczanych na poparcie pierwszego stanowiska, nie wystarczają one do jego
zaaprobowania. Poza silnymi argumentami przeciwnymi, za drugim poglądem
przemawiają również względy praktyczne i słusznościowe.
Zwrócić należy najpierw uwagę, że z dniem 1 września 2004 r.
wyeliminowany został administracyjny etap postępowania o odszkodowanie na
podstawie art. 160 k.p.a., na rzecz postępowania sądowego. W doktrynie
i orzecznictwie podkreśla się, co zostało przypomniane w skardze kasacyjnej,
że przed nowelizacją z 2010 r. przyjmowane było na gruncie k.p.a. występowanie
odwołania od decyzji oraz odrębnego środka zaskarżenia w postaci wniosku
o ponowne rozpatrzenie sprawy, do którego wszakże w różnych przepisach
odnoszone były reguły właściwe dla odwołania. Wspomniany już został art. 127 § 3
k.p.a., ale podobne znaczenie ma art. 130 § 2 k.p.a. Można z niego wyprowadzić
wniosek, że skoro wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji
administracyjnej, a w art. 130 § 3 k.p.a. skutek ten nie został wyłączony
w stosunku do wniosku złożonego o ponowne rozpatrzenie sprawy, to wstrzymanie
wykonania decyzji ma zastosowanie również w razie złożenia takiego wniosku, a to
oznacza jego tożsame traktowanie z odwołaniem. Część orzecznictwa sądów
administracyjnych, powoływanego w skardze na poparcie takiego twierdzenia
pochodzi wprawdzie sprzed zmian w k.p.a. obowiązujących od 1 września 2004 r.,
ale zmiany te nie wpływają na znaczenie poglądów wyrażonych w rozpatrywanej
6
kwestii. Ich aktualność wykazały również nowsze orzeczenia, zwłaszcza
uzasadnienie uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia
22 lutego 2007 r. w sprawie II GPS 2/06 (ONSAiWSA 2007, nr 3, poz. 61).
Podobny jest ton wypowiedzi odnośnie do relacji między wnioskiem o ponowne
rozpatrzenie sprawy a odwołaniem w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia
15 grudnia 2008 r. w sprawie P 57/07 (OTK-A 2008, nr 10, poz. 178).
Prezentowane stanowisko wspiera uzasadnienie nowelizacji k.p.a. z 2010 r.,
gdyż przyznaje się w nim dotychczasową niespójność przepisów postępowania
administracyjnego w sytuacji, gdy w jednych z nich rozumie się decyzje ostateczne
na gruncie art. 16 k.p.a. przed nowelizacją, jako decyzje od których nie służy
odwołanie. W innych, jak zwłaszcza w niewymagającym nowelizacji art. 127 § 3
k.p.a., do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nakazuje się stosować
odpowiednio przepisy o odwołaniu, a więc traktując ten wniosek za równy
odwołaniu. Problem znaczenia i skutków wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy
jest traktowany jako wątpliwość występująca w praktyce, choć jednak na tyle istotny,
że dla przerwania dyskusji należało uzupełnić art. 16 k.p.a., dokonując zmian
także w innych przepisach tego Kodeksu. Znaczące dla rozstrzygnięcia kwestii
i w niniejszej sprawie jest wybranie w nowym brzmieniu art. 16 k.p.a. rozwiązania
korzystnego dla składającego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tak więc
można podzielić zdanie zawarte w konkluzji skargi kasacyjnej, że również przed
nowelizacją przepisów k.p.a. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy mógł być
traktowany jak środek zaskarżenia, a od odwołania różnił go głównie
brak dewolutywności. Trafnie przywołuje się dla dodatkowego poparcia takiego
rozumowania wspomniany wcześniej art. 52 § 2 Prawa o postępowaniu przed
sądami administracyjnymi, który od czasu uchwalenia tej ustawy w 2002 r.
wymienia łącznie zażalenie, odwołanie i wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy
wśród środków zaskarżenia decyzji na drodze administracyjnej.
Dodatkowego argumentu za takim poglądem dostarcza potrzeba wykładni
prawa zgodnie z poczuciem słuszności i sprawiedliwości. Przemawiają one
za potraktowaniem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy tak samo jak środka
odwoławczego, skoro może on prowadzić do zmiany decyzji, a więc do
doprowadzenia do sytuacji, że decyzja, której dotyczy wniosek nie okaże się
7
w rezultacie jego rozpoznania - ostateczna. Ponadto, rozpoznając sprawę obecnie
nie powinno się różnie traktować spraw sprzed i po nowelizacji k.p.a. w 2010 r.,
skoro zmiana art. 16 k.p.a. nastąpiła zgodnie z przytoczonymi powyżej
argumentami, wskazującymi na słuszność tej zmiany.
Należy zatem podzielić stanowisko tej części orzecznictwa i doktryny,
według których decyzja ostateczna według art. 16 k.p.a., również przed nowelizacją
tego przepisu w 2010 r. mogła oznaczać decyzję nadzorczą wydaną na skutek
rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a wtedy termin
przedawnienia roszczenia przewidziany przez art. 160 § 6 k.p.a., mający
zastosowanie w okolicznościach sprawy rozpoczynał swój bieg od dnia wydania
tej decyzji.
Odnosząc poczynione wywody do rozpoznawanej sprawy, należy uznać,
że decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 k.p.a. przed nowelizacją, zgodnie
z twierdzeniem w skardze jest decyzja nadzorcza SKO z dnia 29 maja 2006 r.
Od tej też daty należy liczyć termin przedawnienia roszczeń powódki, który upłynął
po trzech latach (art. 160 § 6 k.p.a.). Trafnie Sąd Apelacyjny powołał pogląd
orzecznictwa Sądu Najwyższego, które uniezależnia bieg przedawnienia od tego,
kiedy szkoda powstała lub się ujawniła, a za decydujące uznaje wydanie decyzji
ostatecznej (zob. wyroki z dnia 16 lipca 2009 r., I CSK 499/08 (niepubl.), z dnia
6 marca 2008 r., I CSK 472/07 (niepubl.), z dnia 18 kwietnia 2008 r., II CSK 639/07
(niepubl.) i z dnia 5 grudnia 2007 r., I CSK 301/07 (niepubl.), a także poprzedzającą
te wyroki uchwałę pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia
17 lutego 2006 r., III CZP 84/05, OSNC 2006, nr 7-8, poz. 114). Nie jest to jednak
decyzja ostateczna w rozumieniu, jakie przyjął Sąd Najwyższy w powoływanym już
wyroku z dnia 21 listopada 2008 r. w sprawie V CSK 204/08, tzn. będąca decyzją
samorządowego kolegium odwoławczego bez uwzględnienia środka zaskarżenia
w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Kwestią, która jednakże pozostaje do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie,
to zbadanie, jakie znaczenie dla tej sprawy ma okoliczność, że wniosek o ponowne
rozpatrzenie sprawy nie pochodził od powódki, skarżącej wyrok Sądu Apelacyjnego,
lecz od właścicieli lokali w przedmiotowym budynku i to na skutek ich wniosku
8
wydana została decyzja nadzorcza z dnia 29 maja 2006 r. Skarżąca
nie zakwestionowała korzystnej dla siebie decyzji SKO z dnia 27 sierpnia 2005 r.,
uznając ją wobec siebie za ostateczną. Nie zmienia to przyznania słuszności
skardze odnośnie do podważenia przyjętej w zaskarżonym wyroku koncepcji
prawnego rozumienia ostateczności decyzji administracyjnej w świetle
podniesionych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego z okresu przed
i po nowelizacji tego Kodeksu w 2010 r.
Odmiennie należy ocenić dalsze zarzuty skargi kasacyjnej. Zaskarżony
wyrok jest trafny w zakresie zarzutów, odnoszących się do przerwania biegu
przedawnienia na podstawie art. 123 § 1 pkt 1 k.c. Nie mogą być skuteczne próby
odniesienia przerwy przedawnienia w sprawie o naprawienie szkody (restytucja
naturalna całej nieruchomości, odszkodowanie pieniężne za lokale sprzedane
osobom trzecim), wynikającej ze stwierdzenia niezgodności z prawem decyzji
administracyjnej z 1953 r., odmawiającej przyznania własności czasowej do sprawy
zakończonej decyzją z dnia 6 marca 2009 r., odnoszącą się do użytkowania
wieczystego gruntu. Ma rację skarżąca, że między tymi sprawami zachodzi
powiązanie, ale nie takie, które uzasadnia wystąpienie przesłanek z art. 123 § 1 pkt
1 k.c. w związku z art. 160 § 6 k.p.a. Niemniej rozpoznając zarzuty pełnomocnika
skarżącej należy przypomnieć, że na podstawie art. 123 § 1 pkt 1 k.c. bieg
przedawnienia roszczeń majątkowych przerywa się, a zatem powoduje ustanie tego
biegu i liczenie go od początku, jeżeli jest dokonana jakakolwiek (każda) czynność
przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania spraw lub
egzekwowania roszczeń danego rodzaju albo przed sądem polubownym,
przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia
lub zabezpieczenia tego roszczenia. Z przesłanek wymienionych w tym przepisie,
które są obszernie analizowane w licznym orzecznictwie i piśmiennictwie wynika,
a nie ma co do tego poważniejszych sporów, że poprzez składanie wniosków
w postępowaniu administracyjnym, które nie zmierzają ponadto bezpośrednio do
dochodzenia roszczenia odszkodowawczego, nie można przerwać biegu
przedawnienia roszczenia dochodzonego na drodze cywilnoprawnej przed sądem
powszechnym.
9
Decyzje SKO z dnia 27 sierpnia 2005 r. oraz z dnia 29 maja 2006 r. oraz
decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 6 marca 2009 r. zostały wydane
niezależnie od siebie i w różnych sprawach, więc nawet przyjmując, że decyzja
z 2009 r. została wydana w trakcie biegu przedawnienia roszczeń w niniejszej
sprawie, to i tak zarzut przerwania biegu przedawnienia nie może na tej podstawie
być uwzględniony. W niniejszej sprawie takiej potrzeby zresztą nie ma, skoro termin
przedawnienia roszczeń powódki jeszcze biegł. Co do istoty stanowisko Sądu
Apelacyjnego w rozpatrywanej kwestii jest prawidłowe. Z kolei, wobec
rozstrzygnięcia podstawowej kwestii podniesionej skargi na korzyść powódki nie
ma potrzeby rozpoznawania skargi w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 5 k.c.
Z tych względów należało na podstawie art. 39815
§ 1 k.p.c. rozstrzygnąć
skargę kasacyjną jak w sentencji.