Pełny tekst orzeczenia

Sygn. akt I CSK 301/07
WYROK
W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
Dnia 5 grudnia 2007 r.
Sąd Najwyższy w składzie :
SSN Gerard Bieniek (przewodniczący)
SSN Jan Górowski (sprawozdawca)
SSN Mirosław Bączyk
Protokolant Beata Rogalska
w sprawie z powództwa B.G.
przeciwko Skarbowi Państwa reprezentowanemu przez Ministra Budownictwa,
obecnie Ministra Infrastruktury
o zapłatę,
po rozpoznaniu na rozprawie w Izbie Cywilnej w dniu 5 grudnia 2007 r.,
skargi kasacyjnej powódki
od wyroku Sądu Apelacyjnego
z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt [...],
oddala skargę kasacyjną i odstępuje od obciążania powódki
kosztami postępowania kasacyjnego.
2
Uzasadnienie
Powódka w pozwie z dnia 31 marca 2004 r. wniosła o zasądzenie od
pozwanego Skarbu Państwa - Ministra Infrastruktury odszkodowania w kwocie
2 379 272,50 zł za utracone korzyści w okresie od 1997 r. i w 10 przyszłych latach
po wystąpieniu z powództwem z tytułu utraty możliwości pobierania pożytków
z nieruchomości położonej w W. przy ul. R. 45.
Pozwany wniósł o oddalenie powództwa i podniósł zarzut przedawnienia,
wskazując, że decyzję uprawniającą do wystąpienia z roszczeniem z dnia 5 lutego
1997 r. doręczono powódce w dniu 11 lutego 1997 r., a o odszkodowanie wystąpiła
dopiero po upływie trzyletniego terminu.
Wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2006 r. Sąd Okręgowy w W. powództwo oddalił.
Ustalił, że w dniu 18 września 1951 r. Prezydium Rady Narodowej odmówiło
przyznania prawa własności czasowej nieruchomości w. położonej przy ul. R. 45, a
Minister Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia 16 stycznia 1952 r. utrzymał tę
decyzję w mocy.
Decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 5 lutego
1997 r. doręczoną powódce w dniu 11 lutego 1997 r. odmówiono stwierdzenia
nieważności decyzji z dnia 18 września 1951 r., co do działek nr 59 i 56 w części
zabudowanej budynkiem mieszkalnym parterowym oraz stwierdzono, że co do
działki 56/1 zabudowanej budynkiem czterokondygnacyjnym, w zakresie lokali o nr
1-8, 13-15. 18, 21, 25, 30-33 i 39 zaskarżona decyzja została wydana
z naruszeniem prawa, a w pozostałej części jest nieważna. Kolejną decyzją z dnia
8 lutego 2002 r. Prezes ten stwierdził nieważność decyzji w części dotyczącej
działek 56/2 i 59. Powódka uzyskała wieczyste użytkowanie działki 56/1 w 0,2945
części.
Pozwany decyzją z dnia 27 lutego 2004 r. odmówił powódce odszkodowania
z tytułu utraconych korzyści za okres od 17 października 1997 r., wskazując,
3
że z roszczeniem wystąpiła po upływie trzech lat, tj. z przekroczeniem terminu
określonego w art. 160 § 6 k.p.a.
W rozważaniach Sąd, odniósł się do stanowiska powódki, że możliwość
prawną dochodzenia roszczenia uzyskała dopiero po ogłoszeniu wyroku Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., K 20/02 i w związku z tym początek
biegu przedawnienia powinien być liczony z chwilą wejścia tego wyroku w życie.
Odnosząc się do tego zarzutu, wskazał, że powódka rzeczywiście nie mogła
wystąpić o odszkodowanie za utracone korzyści bezpośrednio po doręczeniu jej
w dniu 11 lutego 1997 r. decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast
z dnia 5 lutego 1997 r., otwierającej drogę do korzystania ze środków
przewidzianych w art. 160 § 1 k.p.a. W okresie, do dnia ogłoszenia wyroku
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., K 20/02 - w dniu
30 września 2003 r. (Dz.U. Nr 170, poz. 1660) stronie, która poniosła szkodę na
skutek wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a., albo stwierdzenia
nieważności takiej decyzji, służyło roszczenie o odszkodowanie za poniesioną
szkodę rzeczywistą.
W związku z tym rozważył kwestię, czy wskazany wyrok Trybunału wywołał
skutek, że w okresie obowiązywania art. 156 § 1 k.p.a. uległ zawieszeniu bieg
terminu przedawnienia określonego w art. 160 § 6 k.p.a. Wskazał, że roszczenie
odszkodowawcze powódki w tym czasie istniało, a jedynie nie mogło być
dochodzono przed właściwym organem, argumentując, że sam Trybunał w punkcie
drugim orzekł, że „punkt pierwszy wyroku znajduje zastosowanie do szkód
powstałych od dnia 17 października 1997 r., tj. od daty wejścia w życie Konstytucji
Rzeczypospolitej Polskiej". W rezultacie Sąd pierwszej instancji przyjął, że bieg
przedawnienia dochodzonego roszczenia nie rozpoczął się do dnia 17 października
1997 r.
Rozważał także kwestię zastosowania art. 121 pkt 4 k.c., stwierdzając,
że siła wyższa, jako przyczyna powodująca zawieszenie biegu przedawnienia bądź
nie rozpoczęcia jego biegu, oznacza zdarzenie pochodzące z zewnątrz, którego
następstwa nie można przewidzieć i którego skutkom nie można było zapobiec
mimo dołożenia największej staranności. Z odwołaniem się do judykatury wskazał,
4
że okoliczności sprawy wskazują, iż próba dochodzenia przez powódkę, przed
dniem 17 października 1997 r. odszkodowania w zakresie utraconych korzyści
byłaby skazana z góry na niepowodzenie. W konsekwencji przyjął, że nie doszło do
rozpoczęcia biegu przedawnienia dochodzonego roszczenia do dnia
17 października 1997 r.
Wyrażając pogląd, że powódka mogła wystąpić z dochodzonym roszczeniem
już po tej dacie, gdyż stany objęte hipotezą art. 77 ust. 1 Konstytucji dawały
podstawę do kreowania konstytucyjnego prawa podmiotowego do odszkodowania
w zakresie pełnej kompensaty uznał, iż zawieszenie biegu terminu określonego
w art. 160 § 6 k.p.a. nie trwało do dnia ogłoszenia wyroku Trybunału
Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., czyli do dnia 17 października 2000 r.
Skoro więc skarżąca wystąpiła z roszczeniem w dniu 30 października 2003 r.,
to nastąpiło to po upływie terminu przedawnienia.
Apelację powódki od tego wyroku Sąd Apelacyjny oddalił wyrokiem z dnia 26
stycznia 2007 r. Sąd ten stwierdził, że nieruchomość została objęta dekretem z dnia
26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta
stołecznego Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), na podstawie którego
grunty stały się własnością Gminy m. W., następnie Skarbu Państwa, po czym
ponownie w wyniku komunalizacji Dzielnicy Gminy M. Podkreślił, że zgodnie z art. 7
ust. 1 tego dekretu, następca prawny właściciela hipotecznego złożył wniosek o
przyznanie własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego), który
rozstrzygnięty został negatywnie decyzjami organów obu instancji podjętymi w
dniach 18 września 1951 r. i 16 stycznia 1952 r. W ich rezultacie na własność
Gminy przeszły budynki usytuowane na tym gruncie (art. 8 dekretu). Część
budynków znajdujących się w budynku czterokondygnacyjnym wielorodzinnym
została następnie sprzedana, a ukształtowany w tym zakresie stan prawny
oceniono w dalszym toku postępowania administracyjnego jako powodujący
nieodwracalne skutki prawne.
Wskazał, że dochodzone odszkodowanie dotyczy zabudowanej działki 56/1
co do której - poza częścią dotyczącą sprzedanych lokali mieszkalnych i praw
z nimi związanych - Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast najpierw
5
stwierdzał nieważność decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej dnia 16 stycznia
1952 r., a następnie decyzją z dnia 6 lutego 1998 r. uchylił orzeczenie
administracyjne Prezydium Rady Narodowej z dnia 18 września 1951 r. W związku
z tym doszedł do wniosku, że spór koncentruje się wyłącznie wokół szkody
dotyczącej części nieruchomości sprzedanej przed wydaniem przez Prezesa
Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzji z dnia 5 lutego 1997 r., która ze
względu na nieodwracalne skutki prawne w tej części ograniczyła się do
stwierdzenia wydania decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 16 stycznia
1952 r. z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.) Zdarzeniem więc wyrządzającym
szkodę w postaci utraconych korzyści była decyzja administracyjna z dnia
18 września 1951 r., od której bezprawnie nieuwzględniono odwołania decyzją
z dnia 16 stycznia 1952 r., z kolei jej wydanie z naruszeniem prawa potwierdził
Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ostateczną decyzją z dnia 5 lutego
1997 r.
Sąd Apelacyjny podniósł, że tak skonstruowana podstawa faktyczna dotyczy
zasad odpowiedzialności za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem
działania władzy publicznej, w kwalifikowanej postaci jaką przewiduje art. 4171
§ 2
k.c., który został wprowadzony do kodeksu cywilnego z dniem 1 września 2004 r.
ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy kodeks cywilny oraz niektórych
innych ustaw (Dz.U. Nr 162, poz. 1692, dalej „ustawą"). Stosownie do art. 5 ustawy,
także przepis art. 4171
§ 2 k.c. ma zastosowanie do zdarzeń i stanów prawnych
powstałych od dnia 1 września 2004 r. Prospektywny charakter tej normy
intertemporalnej, rozumiany jest w judykaturze jako nakazujący uwzględnienie do
oceny zdarzeń wcześniejszych uregulowań w brzmieniu dotychczasowym
(por. uzasadnienie uchwały siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 kwietnia
2006 r. III CZP 125/05, OSNC 2006, nr 12, poz. 194). W rezultacie doszedł do
wniosku, że trafnie Sąd pierwszej instancji poddał zgłoszone roszczenie analizie
z punktu widzenia zasad odpowiedzialności określonych w art. 160 k.p.a.
Podkreślił, że unormowanie to, zgodnie z art. 421 k.c., stanowiło szczególną
regulację w odniesieniu do ogólnych zasad odpowiedzialności zawartych
w kodeksie cywilnym (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 1989 r.,
III CZP 58/88. OSNC 1989, nr 9, poz. 129) i dlatego próba oparcia
6
odpowiedzialności pozwanego na podstawie art. 417 k.c. nie znajduje żadnego
uzasadnienia (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 stycznia 2006 r., l CK
273/05, niepublikowany.)
Uznał, że te same zasady dotyczą przedawnienia, i w związku z tym odrębne
uregulowanie tej kwestii w art. 160 § 5 k.p.a. wykluczało możliwość stosowania art.
442 k.c. Czyniło to zbędnym badanie okoliczności rzutujących na bieg terminu
przedawnienia, zarówno a tempore facti, jak i a tempore scientiae. Podkreślił,
że w świetle powołanego wyroku Trybunału nieuprawniona jest wykładnia, która
dopuszczałaby zróżnicowanie terminów przedawnienia w zależności od rodzaju
wyrządzonej szkody. Artykuł 160 § 6 k.p.a. przewidywał przedawnienie roszczenia
o odszkodowanie z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna
decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisu art. 156
§ 1 k.p.a., albo decyzja, w której organ stwierdził, w myśl art. 158 § 2 k.p.a.,
że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a.
Podniósł, że decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia
5 lutego 1997 r. została wydana przez organ, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a.
w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., a zatem ma charakter ostatecznej w rozumieniu art.
16 § 1 k.p.a. W rezultacie stwierdził, że od daty doręczenia tej decyzji do dnia
wystąpienia z wnioskiem o przyznanie odszkodowania w postępowaniu
administracyjnym (30 października 2003 r.) upłynął trzyletni termin przedawnienia.
Powódka w skardze kasacyjnej opartej na naruszeniu prawa materialnego, tj.
art. 160 § 6 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy, art. 121 ust. 4 k.c. i art. 5 w zw. z art. 17
ustawy wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi
Apelacyjnemu do ponownego rozpoznania.
Sąd Najwyższy zważył, co następuje:
Czasowe ramy stosowania, jako podstawy odpowiedzialności
odszkodowawczej art. 160 § 1 k.p.a., w części ograniczającej odszkodowanie za
niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej do rzeczywistej szkody
określił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 września 2003 r., K 20/02,
wyraźnie orzekając, że znajduje on zastosowanie do szkód powstałych do dnia
17 października 1997 r., to jest do daty wejścia w życie Konstytucji.
7
Zgodnie z powszechnie przyjmowaną zasadą prawa intertemporalnego (art. XLIX
ust. 1 w zw. z art. XXVI przepisów wprowadzających kodeks cywilny), znajdującą
oparcie w konstytucyjnej zasadzie pewności prawa, do oceny zobowiązań
powstałych z czynów niedozwolonych właściwe są przepisy obowiązujące w chwili
zdarzenia, z którym ustawa łączy odpowiedzialność odszkodowawczą (por. np.
wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dna 4 grudnia 2001 r., SK 18/00, OTK 2001,
nr 8, poz. 256. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 15 maja 2000 r., II CK 293/00, OSP
2000, nr 12, poz. 188). Podstawą więc prawną odpowiedzialności za szkodę
powstałą na skutek wydania ostatecznej decyzji administracyjnej z naruszeniem art.
156 § 1 k.p.a. (w warunkach nieważności) albo stwierdzenia nieważności takiej
decyzji był wyłącznie art. 160 k.p.a. z tym, że jeżeli decyzja taka została wydana
przed dniem 17 listopada 1997 r. odszkodowanie ograniczało się do szkody
rzeczywistej, a gdy zapadła po tej dacie - do dnia 1 września 2004 r.-
odszkodowanie mogło obejmować także utracone korzyści (por. uzasadnienie
uchwały siedmiu sędziów, III CZP 125/05 i wyrok Sądu Najwyższego z dnia
25 stycznia 2006 r. l CK 273/05, Biuletyn S.N. 2006, nr 5, s. 11). Można też
odwołać się do wyroku Sądu Najwyższego z dnia 15 maja 2000 r., II CKN 293/00
(OSNC 2000, nr 11, poz. 209), w którym przyjęto, że „konstytucyjna zasada nie
działania prawa wstecz wyłącza w sprawie o odszkodowanie uwzględnienie
przepisu art. 77 Konstytucji do oceny zdarzeń zaistniałych przed wejściem w życie
Konstytucji chyba że naruszenie tej zasady nie wywoła kolizji z innymi zasadami
konstytucyjnymi". Jeśli uwzględnić, że ostateczna decyzja, z którą należy wiązać
powstanie szkody powódki została wydana 5 lutego 1997 r i doręczona powódce
w dniu 11 lutego 1997 r., to roszczenie odszkodowawcze powódki powstało tylko
w zakresie damnum emergens, a nie lucrum cessans. Punkt drugi wyroku
Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2003 r., K 20/02 należy rozumieć
w ten sposób, że za moment powstania szkody trzeba uważać jedynie pierwsze
następstwa decyzji w postaci uszczerbku w dobrach prawnie chronionych, a kolejne
następstwa nie powodują powstania szkody, lecz jej powiększenie.
Skoro więc dochodzone roszczenie o utracone korzyści nie powstało,
to bezprzedmiotowa była kwestia jego przedawnienia. Wyrok zatem Sądu
Apelacyjnego pomimo nietrafnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 39814
8
in fine k.p.c.). W judykaturze ugruntowany jest pogląd, że podstawę skargi
kasacyjnej mogą stanowić tylko takie naruszenia prawa materialnego, które
pozostają w związku z wynikiem sprawy.
W świetle ujawnionych okoliczności odmowne decyzje z dnia 18 września
1951 r. i z dnia 16 stycznia 1952 r. co do przyznania własności czasowej
dotychczasowemu właścicielowi (jego następcom prawnym) nie powinny były
zostać wydane, a więc Skarb Państwa nie stałby się właścicielem
czterokondygnacyjnego budynku na gruncie warszawskim, a w konsekwencji nie
byłoby możliwe późniejsze wydzielenie w nim lokali i sprzedaż spornych lokali.
W zasadzie więc z punktu widzenia przyczynowości sprzedaż tych lokali przez
Skarb Państwa i szkoda powódki stanowiły normalne następstwo wydania decyzji
z dnia 5 lutego 1997 r. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 27 listopada 2002 r.,
l CKN 1215/00 OSP 2004, nr 11, poz. 139). W omawianym wypadku występuje
jednak wręcz horyzont czasowy historyczny i w związku z tym, należałoby dokonać
analizy, czy z czysto kauzalnego punktu widzenia wzajemne powiązanie tych
zdarzeń nie jest tak odległe, że wyłącza przyczynowość adekwatną, oczywiście
gdyby skarga kasacyjna nie była już nieuzasadniona, z wyżej wskazanej przyczyny
(por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 2003 r., III CZP
6/03, OSNC 2004, nr 1, poz. 4).
Odnosząc się do zarzutów kasacyjnych, należy zauważyć, że Trybunał
Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 września 2003 r., TK 20/02, wyraźnie podkreślił,
że przedmiotem zaskarżenia był tylko zakres odpowiedzialności odszkodowawczej
wynikającej z art. 160 § 1 k.p.a. i w związku z tym nie wzruszony został sposób
dochodzenia tych roszczeń wynikający z dalszych unormowań zawartych
w pozostałych paragrafach tego przepisu. Był to przepis szczególny w rozumieniu
art. 421 k.c., tj. wobec zasad odpowiedzialności odszkodowawczej określonych
w kodeksie cywilnym. Na gruncie art. 160 § 6 k.p.a. początek biegu przedawnienia
trzeba więc wiązać ze ściśle określonym w nim zdarzeniem, tj. wydaniem decyzji
stwierdzającej nieważność albo decyzji stwierdzającej, że zaskarżona decyzja
została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 k.p.a., a zatem z nim tylko
ustawodawca połączył rozpoczęcie biegu przedawnienia roszczeń
o odszkodowanie na gruncie tego unormowania, bez względu na to, kiedy powstała
9
związana z nim szkoda, a pośrednio od kiedy mogło powstać roszczenie o zwrot
utraconych korzyści. (por. uzasadnienie uchwały pełnego składu Izby Cywilnej
Sądu Najwyższego z dnia 17 lutego 2006 r., III CZP 84/05, OSNC 2006, nr 7-8,
poz. 114 pkt 7)
Pomijając uznany za nietrafny pogląd, że art. 5 ustawy wyłącza stosowanie
art. 160 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 ust. 1 Konstytucji, do okresu od dnia
17 października 1997 r. do dnia 1 września 2004 r., trzeba wyraźnie podkreślić,
iż omawiane unormowanie przewiduje szczególny reżim odpowiedzialności
odszkodowawczej i z tego względu przepis ten powinien być wykładany ściśle.
Należało więc dać priorytet jego wykładni logiczno - językowej (por. wyrok Sądu
Najwyższego z dnia 20 lutego 2003 r. l CKN 63/01, Przegląd Sądowy, nr 11-12,
s. 166 i następne).
Problem stosowania art. 124 ust. 1 k.c. do roszczenia powódki, jest
skomplikowany z dwóch względów. Po pierwsze, ideą, która uzasadnia instytucję
przedawnienia jest brak możliwości ustalenia rzeczywistego stanu rzeczy po
upływie dłuższego okresu czasu od zaistnienia zdarzeń, które go spowodowały.
Po wtóre, omawiana przeszkoda uniemożliwiająca rozpoczęcie lub powodująca
zawieszenie biegu przedawnienia to przeszkoda o charakterze powszechnym.
Chwilę jej rozpoczęcia i ustania określają okoliczności, które istnieją obiektywnie,
niezależnie od zachowania się strony, którą przeszkoda ta objęła. W szczególności
dla określenia chwili jej ustania nie ma znaczenia, kiedy strona podjęła stosowne
działanie. Istotne znaczenie ma to, kiedy powszechne oddziaływanie przeszkody
ustało i strona mogła to działanie podjąć (por. postanowienie Sądu Najwyższego
z dnia 12 marca 2002 r., IV CKN 1697/00, niepublikowane).
W judykaturze podkreśla się, że występujące w okresie minionym
okoliczności, w tym istniejące w tamtych latach szczególne uwarunkowania
społeczno - historyczne, które powodowały, że obywatele powstrzymywali się od
konfrontacji z ówczesną władzą, skutkowały wytworzeniem się stanu rzeczy
uniemożliwiającego uprawnionym do przemiany ustrojowej w 1989 r. skorzystania
z wymiaru sprawiedliwości (por. np. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia
10
2001 r., IV CKN 307/01, OSNC 2002, nr 2, poz. 124 i z dnia 14 marca 2002 r.,
IV CKN 878/00, niepublikowany).
Zastosowanie w sprawie art. 121 pkt 4 k.c. w zw. z art. 117 § 1 k.c. nie mogło
stanowić jednak przeszkody do rozpoczęcia biegu terminów przedawnienia
roszczeń po 1989 r., czyli w nowej rzeczywistości ustrojowej. W każdym razie nie
można zastosować art. 121 pkt 4 k.p.c. w stosunku do roszczenia, które jak
w omawianym wypadku nie powstało (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 lipca
2005 r., IV CK 52/05, niepublikowany)
Z tych względów, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu (art. 39814
k.p.c.).