Pełny tekst orzeczenia

ORZECZENIE
z dnia 11 września 1995 r.
Sygn. akt P. 1/95


Trybunał Konstytucyjny w składzie:


Lech Garlicki - przewodniczący
Zdzisław Czeszejko-Sochacki
Krzysztof Kolasiński
Ferdynand Rymarz
Błażej Wierzbowski - sprawozdawca

Barbara Jagas - protokolant


po rozpoznaniu w dniu 11 września 1995 r. na rozprawie sprawy z wniosku składu orzekającego izby Administracyjnej, Pracy i Ubezpieczeń Społecznych Sądu Najwyższego w Warszawie z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Sejmu RP i Prokuratora Generalnego, sprawy dotyczącej odpowiedzi na następujące pytanie prawne składu orzekającego:
1) czy przepisy art. 4 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej w 1993 r. oraz o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz.U. z 1993 r., Nr 1, poz. 1), w zakresie odnoszącym się do sędziów, są zgodne z art. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426) w związku z art. 62 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 wymienionej Ustawy Konstytucyjnej, które wyrażają zasady podziału władz oraz niezawisłości sądów i sędziów;
2) czy przepis art. 4 ust. 3 wymienionej w pkt. 1 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r., w zakresie odnoszącym się do czasu poprzedzającego ogłoszenie go w Dzienniku Ustaw, jest zgodny z art. 1, art. 3 ust. 1 i art. 7 wymienionych w pkt. 1 przepisów konstytucyjnych, które wyrażają zasady demokratycznego państwa prawnego, praworządności i ochrony praw nabytych, z powodu retroakcji;
3) czy przepisy art. 4 ust. 2 i ust. 3 wymienionej w pkt. 1 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r., w zakresie odnoszącym się do czasu od dnia ich ogłoszenia w Dzienniku Ustaw są zgodne z art. 1, art. 3 ust. 1 i art. 7 wymienionych w pkt. 1 przepisów konstytucyjnych, które wyrażają zasady demokratycznego państwa prawnego, praworządności i ochrony praw nabytych, z powodu nieustanowienia odpowiedniej vacatio legis?

o r z e k a:


1. Art. 4 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej w 1993 r. oraz o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz.U. z 1993 r. Nr 1, poz. 1 i Nr 14, poz. 64), w zakresie odnoszącym się do sędziów, nie są niezgodne z art. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 826 i z 1995 r. Nr 38, poz. 184) a także z art. 62 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 wymienionej Ustawy Konstytucyjnej;

2. Art. 4 ust. 3 wymienionej w pkt. 1 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r. w odniesieniu do osób, o których mowa w art. 4 ust. 2 tejże ustawy, jest niezgodny z art. 1, art. 3 ust. 1 i art. 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r., ponieważ narusza zasady demokratycznego państwa prawnego, praworządności i ochrony własności przez to, że z mocą wsteczną i bez jakiegokolwiek okresu dostosowawczego ukształtował niekorzystnie tym osobom prawo do wynagrodzenia uregulowane w innych przepisach ustawowych;

3. Art. 4 ust. 2 wymienionej w pkt. 1 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r. i art. 4 ust. 3 tejże ustawy w odniesieniu do osób, o których mowa w jej art. 3 pkt 1 i 2 są zgodne z art. 1, art. 3 ust. 1 i art. 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.


U z a s a d n i e n i e:

I

1. W sprawie I PRN 90/94 Sąd Najwyższy w dniu 25 stycznia 1995 r. postanowił na podstawie art. 11 ust. 1 w związku z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U. z 1991 r. Nr 109, poz. 470 ze zm.) skierować do Trybunału Konstytucyjnego następujące pytania prawne:

1) czy przepisy art. 4 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej w 1993 r. oraz o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz.U. z 1993 r. Nr 1, poz. 1, ze zmianami), w zakresie odnoszącym się do sędziów są zgodne z art. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426, ze zmianami) w związku z art. 62 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy na podstawie art. 77 wymienionej Ustawy Konstytucyjnej, które wyrażają zasady podziału władz oraz niezawisłości sądów i sędziów;
2) czy przepis art. 4 ust. 3 cytowanej ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r., w zakresie odnoszącym się do czasu poprzedzającego ogłoszenie go w Dzienniku Ustaw, jest zgodny z art. 1, art. 3 ust. 1 i art. 7 przepisów konstytucyjnych, które wyrażają zasady demokratycznego państwa prawnego, praworządności i ochrony praw nabytych, z powodu retroakcji;
3) czy przepisy art. 4 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r., w zakresie odnoszącym się do czasu od dnia ich ogłoszenia w Dzienniku Ustaw są zgodne z art. 1, art. 3 ust. 1 i art. 7 przepisów konstytucyjnych, które wyrażają zasady demokratycznego państwa prawnego, praworządności i ochrony praw nabytych, z powodu nieustanowienia odpowiedniej vacatio legis?
W uzasadnieniu do tego postanowienia Sąd Najwyższy wskazał, że wątpliwości co do zgodności przepisów art. 4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r. z zasadą podziału władz i z zasadą niezawisłości sądów i sędziów, opierają się na następujących przesłankach. Okresowe obniżanie przez władzę ustawodawczą, na wniosek władzy wykonawczej realnych wynagrodzeń sędziów narusza zarówno zasadę rozdziału, jak i równowagi między władzą sądowniczą a pozostałymi władzami. Podkreślenia wymaga nadanie przez art. 1 Małej Konstytucji charakteru konstytucyjnego zasadzie niezawisłości sądów, którą należy rozumieć jako zasadę niezależności sądownictwa w ramach struktury organów państwa. W świetle art. 1 Małej Konstytucji nowej treści nabiera zasada niezawisłości sędziowskiej z art. 62 Konstytucji RP. Zasady kształtowania wynagrodzeń sędziowskich, ich wysokość oraz obiektywizacja zdają się gwarantować w tej sytuacji, zarówno niezawisłość sędziów, niezależność sądów, jak i realizację zasady podziału władz. Skutkiem ubożenia sędziów jest zmniejszanie się w społeczeństwie ich autorytetu, a przez to autorytetu trzeciej władzy. Powoduje to ograniczenie skuteczności pełnienia przez sądy konstytucyjnej funkcji trzeciej władzy. Kolejnym następstwem jest wewnętrzne osłabienie tej władzy, polegające na utracie przez sędziów poczucia stabilizacji ich sytuacji prawnej, czego konsekwencją są liczne odejścia sędziów do innych, lepiej płatnych zawodów prawniczych. To z kolei ogranicza prawa jednostki do sądu ze względu na nadmiernie wydłużony czas oczekiwania na rozpoznanie sprawy.
Sąd Najwyższy stwierdza, że ustawa z dnia 30 grudnia 1992 r. została opublikowana w Dzienniku Ustaw z dnia 6 stycznia 1993 r. i - według jej art. 11- weszła w życie z dniem ogłoszenia z mocą od dnia 1 stycznia 1993 r. Działała więc z mocą wsteczną w okresie od dnia 1 stycznia 1993 r. do dnia 5 stycznia 1993 r. Zgodność wstecznego działania art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r. z konstytucją budzi poważne wątpliwości Sądu Najwyższego, który powołuje się w tym zakresie na dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego.
Wątpliwości te Sąd Najwyższy wiąże z dwoma kolejnymi pytaniami: czy ustawodawca mógł wprowadzić w życie te regulacje bez ustanowienia vacatio legis oraz jaki wymiar ewentualnej vacatio legis powinien być w tym przypadku uznany za odpowiedni.
Co do pierwszego z tych pytań Sąd Najwyższy, wychodząc z założenia, że kwestionowane przepisy dotyczą osób, dla których wynagrodzenie za pracę stanowi na ogół jedyne źródło utrzymania, wyraża opinię, że bezpośrednie wejście w życie tych przepisów naruszyło mieszczącą się w pojęciu demokratycznego państwa prawa zasadę zaufania obywateli do państwa, zasadę praworządności i zasadę ochrony praw nabytych.
Co do drugiego z tych pytań Sąd Najwyższy konkluduje swe rozważania w ten sposób, że okres dostosowawczy kwestionowanych przepisów powinien być na tyle długi, aby objęci nim sędziowie i prokuratorzy mogli doprowadzić do rozwiązania z nimi stosunków pracy, w sposób zgodny z prawem, przed wejściem w życie tych przepisów. Przy takim założeniu jako właściwa vacatio legis może być uznana taka, przy której ustawodawca wejście w życie ustawy wyznacza na pierwszy dzień miesiąca następującego po upływie 3 miesięcy od dnia jej ogłoszenia. Przy “państwowym” pracodawcy, który warunki pracy zmienia w drodze ustawy, odpowiednia vacatio legis spełnia bowiem funkcję okresu wypowiedzenia.

2. Prokurator Generalny przedstawił następujące stanowisko:
1) przepisy art. 4 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r., w zakresie odnoszącym się do sędziów, nie są niezgodne z art. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. w związku z art. 62 przepisów konstytucyjnych;
2) przepis art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r. w zakresie odnoszącym się do czasu poprzedzającego ogłoszenie go w Dzienniku Ustaw jest niezgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych;
3) przepisy art. 4 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r. w zakresie odnoszącym się do czasu od dnia ich ogłoszenia w Dzienniku Ustaw, są zgodne z art. 1, art. 3 i art. 7 przepisów konstytucyjnych.
W uzasadnieniu tego stanowiska Prokurator Generalny powołuje się na te orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w których Trybunał Konstytucyjny, rozpatrując problem dopuszczalności okresowego zawieszenia bieżącej waloryzacji wynagrodzenia za pracę, gwarantowanej sędziom sądów powszechnych normą szczególną z art. 71 § 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. - Prawo o ustroju sądów powszechnych (Dz.U. z 1994 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), bez wyraźnej derogacji tego przepisu, nie dopatrzył się naruszenia zasady niezawisłości sędziowskiej, wyrażonej w art. 62 przepisów konstytucyjnych. W szczególności Prokurator Generalny powołuje się w tym zakresie dla uzasadnienie orzeczenia z dnia 8 listopada 1994 r. (sygn. akt P. 1/94). Prokurator Generalny powołuje się też na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zajęte w sprawie K. 13/94, w której Trybunał, rozpatrując problem zmiany zasad wynagradzania sędziów, nie dopatrzył się naruszenia zasady podziału władz, wyrażonej w art. 1 Małej Konstytucji, przez samą tylko zmianę kwoty bazowej, którą przyjmuje się dla ustalenia wysokości wynagrodzenia.
Zdaniem Prokuratora Generalnego nie ulega natomiast wątpliwości, że wobec ogłoszenia uchwalonej w dniu 30 grudnia 1992 r. ustawy w Dzienniku Ustaw z dnia 6 stycznia 1993 r. z mocą od dnia 1 stycznia 1993 r., nastąpiło naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz to przy braku wyjątkowych okoliczności uzasadniających działanie wstecz kwestionowanej ustawy.
Co do vacatio legis, Prokurator Generalny uważa, że jej brak w odniesieniu do kwestionowanych przepisów nie narusza przepisów konstytucyjnych. W tym zakresie Prokurator Generalny powołuje się na art. 4 in fine ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw RP i Dziennika Urzędowego, “Monitor Polski” (Dz.U. Nr 58, poz. 524 ze zm.) oraz na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Prokurator Generalny wskazuje przy tym, że zasady wynagradzania sędziów określone w art. 71 ustawy Prawo o ustroju sądów powszechnych wprowadzone ustawą z dnia 20 grudnia 1989 r. (Dz.U. Nr 73, poz. 436) w istocie przez cały okres poprzedzający zmianę wprowadzoną przez art. 15 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1995 r. Nr 34, poz. 163) corocznie zawieszano, wprowadzając inne kryteria waloryzacyjne wynagrodzenia sędziów. W rzeczywistości zatem przepis ten nigdy nie był realizowany. Nie można przeto przyjąć, że kolejne zawieszenie jego funkcjonowania stanowiło zaskoczenie dla adresatów tego przepisu.


II


Na rozprawie w dniu 11 września 1995 r. przedstawicielka Wnioskodawcy podtrzymała stanowisko zawarte we wniosku i przytoczyła argumenty z jego uzasadnienia. Wyjaśniła również, że zasada niezależności finansowej sądów nie została expressis verbis wyrażona w konstytucji. Zasadę tę Wnioskodawca wyprowadza z art. 1 Małej Konstytucji, odwołując się w argumentacji również do wcześniejszych orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego. Samą zaś niezależność finansową sądownictwa Wnioskodawca odnosi do stabilizacji wynagrodzenia sędziów. Wnioskodawca nie odnosi niezależności sądownictwa do całego pionu sądownictwa i wszystkich wydatków osobowych oraz rzeczowych. Wnioskodawca nie rozumie też niezależności finansowej sądownictwa w ten sposób, że mogłaby być ona rozwijana jedynie w granicach ewentualnych przychodów sądów np. z tytułu opłat. Wnioskodawcy chodziło o poczucie stabilizacji i niezależności sędziów w sferze wynagrodzenia. O niezawisłym sądownictwie można bowiem mówić dopiero wtedy gdy stabilizacja finansowa sędziów jest zagwarantowana na czas dłuższy. Nie można natomiast mówić o niezawisłości sędziowskiej, wówczas gdy ustawa dotycząca sfery zatrudnienia i wynagrodzenia sędziów jest rokrocznie zawieszana przez ustawy finansowe a system wynagradzania jest rokrocznie zmieniany.
Przedstawiciel Sejmu RP uznał za nieuzasadnioną wątpliwość Wnioskodawcy zawartą w pierwszym pytaniu. Co zaś się tyczy wątpliwości zawartych w pytaniu drugim i trzecim, przedstawiciel Sejmu RP oświadczył, że w pełni podziela zastrzeżenie Wnioskodawcy zarówno co do działania prawa wstecz jak i co do braku vacatio legis w odniesieniu do zakwestionowanych przepisów. W uzasadnieniu swego stanowiska przedstawiciel Sejmu RP stwierdził między innymi: “co prawda ustawa z 1950 r. przewiduje 14 dniowe vacatio legis, ale niemniej w państwie prawa takie vacatio legis, szczególnie kiedy pozbawia się praw nabytych, kiedy cofa się raz nabyte już uprawnienia, winno ono mieć znaczny moim zdaniem wymiar. Dlatego w pełni jeszcze raz podkreślam, że w imieniu Sejmu zajmuję stanowisko, iż nie narusza to - pozbawienie tej waloryzacji - przepisów konstytucyjnych, jeśli chodzi o zasadę trójpodziału władzy. Natomiast te przepisy naruszają zasadę niedziałania prawa wstecz jak i zasadę demokratycznego państwa prawnego, iż przepisy powinny - szczególnie przepisy pozbawiające uprawnień - mieć swoje określone vacatio legis a tu nie ma żadnego vacatio legis”. Przedstawiciel Sejmu RP wyjaśnił również, że zarzut braku vacatio legis należy traktować równo w odniesieniu do obu kategorii osób, o których mowa w art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r. W odniesieniu do sędziów, dla których wynagrodzenie stanowi praktycznie jedyne źródło dochodów, kwartalna vacatio legis wydaje się być - zdaniem przedstawiciela Sejmu RP - uzasadniona.
Przedstawicielka Prokuratora Generalnego podtrzymała stanowisko i argumenty zawarte we wcześniejszym piśmie Prokuratora Generalnego. Zwróciła również uwagę na ta, że art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r. jest adresowany do dwu grup adresatów o różnej sytuacji prawnej. W odniesieniu do osób, o których mowa w art. 4 ust. 2 tejże ustawy, byłaby - przy założeniu, że nie obowiązuje kwestionowany art. 4 ust. 3 - możliwość określenia wysokości należnego im wynagrodzenia. Takiej możliwości nie byłoby w odniesieniu do innych pracowników sfery budżetowej, których dotyczyła jedynie adresowana do ustawodawcy dyrektywa płacowa, aby dokonać odpowiedniej podwyżki. Przedstawicielka Prokuratora Generalnego oceniła krytycznie brak vacatio legis w odniesieniu do przepisu art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r., lecz zwracając uwagę na zróżnicowane skutki ewentualnego obwieszczenia prezesa Trybunału Konstytucyjnego o utracie mocy obowiązującej tego przepisu dla objętych tym przepisem dwu kategorii adresatów, wniosła o uznanie zakwestionowanego przepisu za zgodny z konstytucją.


III


Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:

1. Artykuł 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 38, poz. 184 ze zm.) - odtąd Mała Konstytucja - stanowi, że organami Państwa w zakresie władzy ustawodawczej są - Sejm i Senat Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie władzy wykonawczej - Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, w zakresie władzy sądowniczej - niezawisłe sądy. Utrzymany na podstawie art. 77 Małej Konstytucji art. 62 przepisów konstytucyjnych stanowi, że sędziowie są niezawiśli i podlegają tylko ustawom. Sąd Najwyższy wiąże ze sobą te dwa przepisy i w ten sposób uzyskuje wzorzec, który ma służyć zbadaniu konstytucyjności przepisów art. 4 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej w 1993 r. oraz o zmianie ustawy o wynagrodzeniu osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe (Dz.U. z 1993 r. Nr 1, poz. 1, ze zmianami) w zakresie odnoszącym się do wynagrodzeń sędziów. Kwestionowane przepisy art. 4 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r. stanowią, że w okresie od dnia 1 kwietnia do dnia 31 grudnia 1993 r. do ustalania wynagrodzeń sędziów Sądu Najwyższego, sędziów sądów powszechnych, prokuratorów oraz osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe stosuje się przeciętne wynagrodzenie w sferze produkcji materialnej w gospodarce narodowej, bez wypłat z zysku, w trzecim kwartale 1992 r. (ust. 2), a w okresie do dnia 31 marca 1993 r. wynagrodzenia tych osób, a także innych osób, o których mowa w art. 3 pkt 1 i 2 ustawy, pozostają na poziomie z grudnia 1992 r. (ust. 3). Oba przepisy zawieszają na określony w nich czas zawartą w art. 71 Prawa o ustroju sądów powszechnych zasadę ustalania wynagrodzeń zasadniczych sędziów
Nie ulega wątpliwości, że kwestionowane przepisy przez zahamowanie mechanizmu waloryzacji wynagrodzeń sędziowskich nie są dla sędziów korzystne. Przepisy te mają charakter czasowy, lecz mieszczą się w ciągu podobnych im regulacji epizodycznych, które w okresie poprzedzającym wejście w życie ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 1995 r. Nr 34, poz. 163) corocznie zmieniały na niekorzyść sędziów zasadę waloryzacji ich wynagrodzeń przewidzianą w art. 71 Prawa o ustroju sądów powszechnych.
Sąd Najwyższy swe wątpliwości co do zgodności przepisów art. 4 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r. w części dotyczącej wynagrodzeń sędziowskich ze skonstruowanym przez siebie wzorcem (art. 1 Małej Konstytucji w związku z art. 62 przepisów konstytucyjnych) uzasadnia, posługując się argumentami funkcjonalnymi. Wnioskodawca nie uwzględnia przy tym okresu stosowania kwestionowanych przepisów, które były stosowane dla ustalenia wynagrodzeń sędziów tylko w 1993 r. Stąd też Wnioskodawca odnosi się raczej do pewnego procesu i formułuje oceny społeczne i ekonomiczne (ubożenie sędziów, zmniejszenie się w społeczeństwie ich autorytetu, a przez to autorytetu trzeciej władzy, ograniczona skuteczność w pełnieniu przez sądy ich konstytucyjnej funkcji, wewnętrzne osłabienie trzeciej władzy, utrata przez sędziów poczucia stabilizacji ich sytuacji prawnej, liczne odejścia sędziów do innych, lepiej płatnych zawodów prawniczych, ograniczenie prawa jednostki do sądu ze względu na nadmiernie wydłużony czas oczekiwania na rozpoznanie sprawy). Bezpośredni związek zakwestionowanych przepisów z konstytucyjnymi zasadami rozdziału władz, niezawisłości sądów oraz niezawisłości sędziów nie został w uzasadnieniu pytania prawnego wyraźnie przedstawiony. Tymczasem rok 1993 jest okresem już zamkniętym i ocena stosowanych w nim przepisów nie może opierać się na przypuszczeniach. Wnioskodawca nie wykazał naruszenia zasady podziału władz i ograniczenia niezawisłości sądów i sędziów przez zakwestionowane przepisy odnoszące się tylko do stosownych okresów roku 1993.
Co do relacji między statusem materialnym sędziów a zasadą niezawisłości sędziów Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się w orzeczeniu z dnia 8 listopada 1994 r. (P. 1/94), wyrażając wówczas następujący pogląd: “Trybunał Konstytucyjny podchodzi z całą powagą do tych wszystkich sytuacji, które mogą stanowić zagrożenie dla sędziowskiej niezawisłości. Niezawisłość sędziowska jest bowiem współcześnie uniwersalnym składnikiem i warunkiem państwa prawnego. U jej podstaw leży prawo każdego do rozpatrzenia jego sprawy przez niezawisły i bezstronny sąd. W sensie bezpośrednim oznacza wyłączenie jakiejkolwiek zewnętrznej ingerencji w proces sędziowskiego orzekania a podjęte rozstrzygnięcia poddaje kontroli jedynie w formie i na zasadach wyraźnie określonych w ustawodawstwie. Na tę niezawisłość wywierają jednak wpływ także i inne czynniki. Niewątpliwe znaczenie w procesie stosowania prawa ma założenie, że prawo zostało ustanowione z uwzględnieniem zasad i procedur demokratycznego państwa prawnego. Jest szczególnie niekorzystnym zjawiskiem, gdy postanowienia ustawy dotyczące sędziów nie odpowiadają tym wymaganiom. Nie można także zignorować uwagi Wnioskodawcy, że praktyka czasowego zawieszania mechanizmu waloryzacji wynagrodzeń odbiega od gwarancyjnej funkcji tego mechanizmu. Materialna niezależność sędziego była zawsze w doktrynie traktowana jako istotny element wspomagający gwarancję niezawisłości. Doceniając znaczenie tych wszystkich czynników, nie można byłoby jednak wyprowadzić prostej zależności pomiędzy zasadą niezawisłości a statusem materialnym sędziów. Odnosząc się zatem z całym krytycyzmem do omawianej praktyki legislacyjnej niekorzystnego modyfikowania mechanizmu okresowej waloryzacji, nie można byłoby jednak - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - utożsamiać tego krytycyzmu z praktyką naruszającą zasadę sędziowskiej niezawisłości”. Pogląd ten nie przestaje być aktualny z tego powodu, że Wnioskodawca konstruując wzorzec kontrolny, wiąże art. 62 przepisów konstytucyjnych z art. 1 in fine Małej Konstytucji stanowiącym, iż organami Państwa w zakresie władzy sądowniczej są niezawisłe sądy.
Co się zaś tyczy naruszenia zasady podziału władz przez przepisy określające w latach 1991-1994 r. (a więc również przez kwestionowaną w sprawie niniejszej ustawę), to Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 14 marca 1995 r. (K. 13/94) wyraził pogląd, że naruszenia zasady trójpodziału władz można dopatrywać się raczej w pozostawieniu Prezydentowi Rzeczypospolitej nieograniczonej swobody w kształtowaniu wysokości wynagrodzeń sędziowskich. Odstąpienie w latach 1991-1994 od stosowania kwoty bazowej przewidzianej w ustawie z dnia 31 stycznia 1989 r. nie musiało spowodować spowolnienia tempa wzrostu wynagrodzeń sędziowskich, a efekt ten nastąpił dopiero w konsekwencji zachowania w akcie wykonawczym Prezydenta Rzeczypospolitej dotychczasowych relacji między kwotą bazową a kwotą wynagrodzeń sędziów, mimo ograniczenia wysokości kwoty bazowej. Pogląd ten Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje w odniesieniu do art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r. Jeżeli zaś chodzi o postanowienia art. 4 ust. 3 tej ustawy, które miały zastosowanie do ustalenia wysokości wynagrodzeń sędziów w okresie od 1 stycznia do 31 marca 1993 r., to już chociażby z racji ich epizodycznego charakteru nie można dopatrzyć się w odniesieniu do nich naruszenia zasady podziału władz. Nie można przy tym bez bliższego uściślenia i zastrzeżeń podzielić poglądów Wnioskodawcy, że “ustalanie przez parlament na wniosek rządu - jako podstawy wynagradzania sędziów - wynagrodzenia w sferze produkcji materialnej z uznaniowo wybranego kwartału, bez postępującej co kwartał waloryzacji w ciągu roku kalendarzowego, narusza zasady podziału i równowagi między władzą sądowniczą a pozostałymi władzami”, a “niezależność finansowa sądownictwa jest (...) konstytucyjną gwarancją realizacji zasady podziału władz”.
Poglądu tego nie można podzielić również i z tej racji, że w konstytucji nie formułuje się expressis verbis gwarancji niezależności finansowej sądownictwa a wręcz przeciwnie z jednoznacznego postanowienia art. 20 zd. pierwsze Małej Konstytucji: “dochody i wydatki Państwa na rok kalendarzowy określa ustawa budżetowa” wynika, że zarówno dochody uzyskiwane dla Skarbu Państwa z opłat sądowych jak i wydatki niezbędne dla funkcjonowania sądów de lege lata fundamentali nie różnią się od innych dochodów i wydatków Państwa i muszą być określone w ustawie budżetowej. Niewątpliwie jednym - choć nie jedynym - ze sposobów wzmocnienia władzy sądowniczej jest przeznaczanie w ustawach budżetowych dla resortu sprawiedliwości możliwie sporych kwot - w tym również na wydatki na wynagrodzenia sędziów - lecz przecież władza ustawodawcza, określając te wydatki, musi brać pod uwagę wszelkie uwarunkowania ekonomiczne i społeczne towarzyszące uchwaleniu każdej ustawy budżetowej.
Zasada podziału władz wymaga niezawisłych - w wykonywaniu ich funkcji orzeczniczej - sądów i jest ona na gruncie przepisów konstytucyjnych rozwinięta w art. 62 (sędziowie są niezawiśli i podlegają tylko ustawom), a także w art. 60 ust. 2 (nieusuwalność sędziów). Przepisy ustaw zwykłych - w tym przede wszystkim Prawo o ustroju sądów powszechnych - winny stwarzać gwarancje realizacji konstytucyjnych zasad niezawisłości sądów i niezawisłości sędziów. Trybunał Konstytucyjny rozwinął ten pogląd w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 9 listopada 1993 r. (K. 11/93 - OTK w 1993 r., cz. II, poz. 37). Przedstawione tam stanowisko Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje. Godzi się jednak przypomnieć, że Trybunał uznał wtedy za naruszenie art. 1 Małej Konstytucji włączenie władzy wykonawczej do wykonywania wymiaru sprawiedliwości, co niewątpliwie przekroczyło granice podziału, współpracy i równowagi władz. Badany wówczas przepis oddawał decyzję o zastosowaniu w stosunku do sędziego ile facto kary dyscyplinarnej w ręce podmiotu innego niż niezawisły sąd. Za naruszenie zasady podziału władz Trybunał Konstytucyjny uznał też przyznanie Ministrowi Sprawiedliwości dominującej - w stosunku do samorządu sędziowskiego pozycji w procedurze powoływania prezesów sądu.
Argument, którym posługuje się Wnioskodawca, wynikający z uzasadnienia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 listopada 1993 r., nie wzmacnia więc prezentowanego przez Wnioskodawcę stanowiska w sprawie, która dotyczy wszak przepisów epizodycznych regulujących kwestię wynagrodzeń sędziowskich. Wbrew intencjom Wnioskodawcy, jest to argument przemawiający przeciw Jego tezie o niezależności finansowej sądownictwa Wdrożenie takiego postulatu do praktyki ustawodawczej mogłoby zachwiać równowagę władz i osłabić współpracę, a w skrajnej postaci poważnie ograniczyć prawo jednostki do sądu. Konsekwencją niezależności finansowej sądownictwa - w ścisłym tego wyrażenia znaczeniu - musiałoby być bowiem pozostawienie sądom troski o ich dochody. Rozwiązanie takie było znane w państwach feudalnych, lecz zostało zdecydowanie odrzucone w państwach nowożytnych realizujących zasadę demokratycznego państwa prawnego.
Jak się jednak okazało w czasie rozprawy, Wnioskodawca formułując pytanie, nie rozumiał niezależności finansowej sądownictwa w sposób tak uproszczony. Przedstawiona przez Wnioskodawcę praktyka legislacyjna, polegająca na corocznym modyfikowaniu w ustawach towarzyszących ustawom budżetowym zasad ustalania sędziowskich wynagrodzeń w kolejnym roku, zasadnie wywołuje uwagi krytyczne, gdyż osłabia poczucie stabilizacji sędziów. Art. 1 Małej Konstytucji nie może być punktem odniesienia dla badania konstytucyjności przepisów, będących wynikiem tej praktyki, tak długo dopóki ustawodawca nie ingeruje przy pomocy przepisów płacowych w wykonywanie władzy sądowniczej przez niezawisłe sądy (miałoby to np. miejsce wtedy, gdyby wysokość wynagrodzenia powiązana była z merytoryczna treścią sądowych orzeczeń). Przedmiotem krytycznie ocenionych przez Wnioskodawcę przepisów są uprawnienia majątkowe sędziów i badanie konstytucyjności tych przepisów winno następować przede wszystkim z uwzględnieniem postanowień art. 1 i 7 przepisów konstytucyjnych.
Trybunał Konstytucyjny nie może bez zastrzeżeń podzielić poglądu Wnioskodawcy tej treści, że zasady kształtowania wynagrodzeń sędziowskich, ich wysokość oraz obiektywizacja, zdają się gwarantować zarówno niezawisłość sędziów, niezależność sądów jak i realizację zasady podziału władz, aczkolwiek Trybunał docenia wagę czynnika finansowego dla zachowania niezawisłości i sprawności sądów. Co do zasad kształtowania wynagrodzeń sędziowskich - zasad rozumianych jako sposób ustalania wynagrodzenia - Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się - jak była o tym wyżej mowa - w orzeczeniu z dnia 14 marca 1995 r. (K. 13/94). Trybunał Konstytucyjny nie uważa też, aby istniał bezpośredni związek między wysokością wynagrodzeń sędziowskich, a powołanymi przez Wnioskodawcę zasadami konstytucyjnymi. Przyjęcie proponowanego przez Wnioskodawcę toku rozważań na ten temat prowadzi wszak do nieuchronnego pytania: przy jakiej wysokości sędziowskich wynagrodzeń są zachowane gwarancje realizacji zasad konstytucyjnych, odnoszących się do sądów i sędziów? Odpowiedź na to pytanie nie jest możliwa w ramach przyznanych Trybunałowi Konstytucyjnemu kompetencji. Trybunał musiałby bowiem podjąć się roli “ustawodawcy pozytywnego”.
Trybunał Konstytucyjny nie stwierdza, aby przejściowe ograniczenie przewidzianego w art. 71 § 2 Prawa o ustroju sądów powszechnych mechanizmu waloryzacji wynagrodzeń sędziowskich przez zakwestionowane przepisy naruszało - nawet jeśli o kwartale można powiedzieć, że został “uznaniowo wybrany” - postanowienie o obiektywizacji ustalania wynagrodzeń sędziowskich szczegółowo rozwinięte w art. 71 § 1 Prawa o ustroju sądów powszechnych. Chociaż kwartał został wybrany stosownie do zakładanych przez ustawodawcę w ustawie budżetowej na rok 1993 celów, to jednak zasada równego wynagrodzenia zasadniczego sędziów równorzędnych sądów została w 1993 r. przez kwestionowane przepisy zachowana. Wynagrodzenie to stanowiło wszakże wielokrotność przeciętnego wynagrodzenia w sferze produkcji materialnej i było w odniesieniu do sędziów sądów równorzędnych różnicowane w zależności od stażu pracy i pełnionych funkcji.

2. Co się zaś tyczy wątpliwości zawartych w drugim i trzecim pytaniu Wnioskodawcy, to trzeba przede wszystkim zwrócić uwagę, że sytuacja prawna adresatów art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r. jest zróżnicowana. Uwzględnia to ustawodawca, który mówi o dwu kategoriach osób. Do pierwszej należą osoby wymienione w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r., a więc: sędziowie Sądu Najwyższego, sędziowie sądów powszechnych, prokuratorzy i osoby zajmujące kierownicze stanowiska państwowe. Do drugiej kategorii należą osoby, o których mowa w art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r., a więc pracownicy państwowej sfery budżetowej, z wyłączeniem sędziów sądów powszechnych i prokuratorów, żołnierze i funkcjonariusze oraz kandydaci i żołnierze niezawodowi otrzymujący uposażenie. Criterium divisionis daje się tu łatwo odczytać. Stanowi je sposób ustalania wynagrodzenia lub uposażenia. W odniesieniu do pierwszej kategorii osób ustalenie wynagrodzenia jest wynikiem mnożenia, a wartości niezbędne dla przeprowadzenia tej operacji rachunkowej są określone w stosownych przepisach. Na podstawie tych przepisów osoby należące do pierwszej z omawianych tu kategorii mogą nabyć więc roszczenie o wypłatę wynagrodzenia w konkretnej, dającej się łatwo wyliczyć wysokości.
Inna - na co trafnie zwróciła uwagę przedstawicielka Prokuratora Generalnego - była sytuacja osób należących do drugiej z omawianych tu kategorii. Sytuację tę regulowała ustawa z dnia 31 stycznia 1989 r. o kształtowaniu środków na wynagrodzenia w sferze budżetowej (Dz.U. Nr 4, poz. 24). Ustawa ta nie stanowiła podstawy dla roszczeń konkretnych pracowników ani nawet określonych grup zawodowych. W orzeczeniu z dnia 14 marca 1995 r. (K. 13/94) Trybunał Konstytucyjny dokonał oceny regulacji zawartej w ustawie z dnia 31 stycznia 1989 r., stwierdzając:
“W regulacji omawianej ustawy jej bezpośrednim adresatem jest ustawodawca, który zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy określa w ustawie budżetowej normatywny wskaźnik wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej na każdy rok. Powinien się przy tym kierować wskazaniami zawartymi w ust. 2-5 tegoż artykułu. Dopóki więc ustawa budżetowa nie określi normatywnego wskaźnika na dany rok, pozostaje on nieokreślony. Informacje prezesa Głównego Urzędu Statystycznego o wysokości przeciętnego wynagrodzenia w sferze budżetowej oraz w sferze produkcji materialnej ogłoszone w Monitorze Polskim stanowią jedynie podstawę do określenia przez ustawodawcę normatywnego wskaźnika wynagrodzeń. Po określeniu w ustawie budżetowej normatywnego wskaźnika przeciętnego wynagrodzenia na dany rok następuje podział środków na wynagrodzenia dla poszczególnych działów (gałęzi) sfery budżetowej przez Radę Ministrów. Rada Ministrów jest więc dysponentem środków określonych wskaźnikiem normatywnym w ustawie budżetowej. Dalsze etapy dysponowania środkami na wynagrodzenia w sferze budżetowej nie są tą ustawą określone. Po ich rozdysponowaniu na działy (gałęzie) następuje podział środków na wynagrodzenia pomiędzy jednostki organizacyjne poszczególnych działów sfery budżetowej przez właściwych ministrów. Po zakończeniu tego wieloetapowego procesu określania środków na wynagrodzenia sfery budżetowej może nastąpić dopiero konkretyzacja wysokości wynagrodzeń poszczególnych pracowników. Omawiana ustawa nie kształtuje więc wysokości wynagrodzeń pracowników sfery budżetowej lecz zawiera dyrektywy polityki płacowej w sferze budżetowej skierowane do organów państwa, które tę politykę realizują. Dopiero po podziale środków na wynagrodzenia dla poszczególnych działów (gałęzi) sfery budżetowej przez Radę Ministrów mogłyby powstać ekspektatywy uprawnień płacowych i to, jeżeli w oparciu o przepisy szczególne można określić na tej podstawie skalę wzrostu wynagrodzeń pracowników zajmujących poszczególne stanowiska”.
Ocenę tę Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje w sprawie niniejszej w zakresie, w jakim wymagają tego wątpliwości Wnioskodawcy co do zgodności art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r. z konstytucją. Sytuacja płacowa osób, o których mowa w art. 3 pkt 1 i 2 tej ustawy nie była bowiem na tyle skonkretyzowana w dotychczasowych przepisach płacowych, aby można uznać za zasadny zarzut sprzeczności z zasadami demokratycznego państwa prawnego, praworządności i ochrony praw nabytych z powodu retroakcji i nieustanowienia odpowiedniej vacatio legis. Na ocenę tę nie ma wpływu stanowisko przedstawiciela Sejmu RP, zajęte na rozprawie, gdyż stanowisko to jest wynikiem nie dość wnikliwego odczytania art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r. Nadto należy zwrócić uwagę na pewną osobliwość wyrażającą się w tym, że kwestionowany przepis jest bardziej konkretny, aniżeli przepisy wcześniej obowiązujące i przewidujące przyszłe podwyższenie wynagrodzeń i uposażeń przepisy art. 4 ust. 1 i art. 5 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r. Przepis ten wprawdzie nie poprawia, lecz przecież wyjaśnia i stabilizuje na okres 3 miesięcy sytuację prawną tej grupy adresatów, która została określona w art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r. Nie zostało więc w tym zakresie podmiotowym skutecznie uchylone domniemanie jego konstytucyjności. W zakresie odnoszącym się do osób, o których mowa w art. 3 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r., kwestionowany przepis nie narusza zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 1 przepisów konstytucyjnych), zasady praworządności (art. 3 ust. 1 przepisów konstytucyjnych) oraz zasady ochrony własności (art. 7 przepisów konstytucyjnych).

3. Nie ulega wątpliwości, że z dniem 1 stycznia 1993 r. w odniesieniu do osób, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r. zaczęły obowiązywać z powrotem zasady ustalania wynagrodzeń okresowo (od dnia 1 czerwca do 31 grudnia 1992 r.) zmodyfikowane przez art. 28 ustawy budżetowej na rok 1992 z dnia 5 czerwca 1992 r. (Dz.U. Nr 59, poz. 229). Art. 11 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r., stanowiący, że ustawa wchodzi w życie z dniem ogłoszenia z mocą od dnia 1 stycznia 1993 r. nadał jednak zakwestionowanemu przepisowi art. 4 ust. 3 tejże ustawy moc wsteczną w zakresie odnoszącym się do czasu poprzedzającego ogłoszenie tego przepisu w Dzienniku Ustaw. Osoby, o których mowa w art. 4 ust. 2 (sędziowie Sądu Najwyższego, sędziowie sądów powszechnych, prokuratorzy, osoby zajmujące kierownicze stanowiska państwowe) zostały pozbawione prawa do tej części wynagrodzenia, która przysługiwałaby im w okresie od 1 stycznia do 5 stycznia 1993 r., gdyby nie nadanie mocy wstecznej art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r.
Problemu mocy wstecznej przepisów regulujących wynagrodzenia z niekorzyścią dla pracowników dotyczyły orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 stycznia 1992 r. (K. 15/91- OTK w 1992 r., cz. I, poz. 8 i z dnia 30 listopada 1993 r., K. 18/92 - OTK w 1993 r., cz. II, poz. 41). W obu tych orzeczeniach Trybunał Konstytucyjny uznał te przepisy za sprzeczne z konstytucją. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że zasada niedziałania prawa wstecz stanowi istotny składnik zasady zaufania obywateli do państwa, wywodzącej się z zasady demokratycznego państwa prawnego, proklamowanej przez art. 1 Konstytucji RP (obecnie art. 1 przepisów konstytucyjnych). Treścią tej zasady jest zakaz nadawania mocy wstecznej, zwłaszcza przepisom normującym prawa i obowiązki obywateli, jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego (orzeczenie K. 15/91). Stanowisko to Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje również w sprawie niniejszej. Nie zachodzą bowiem szczególne okoliczności, które przemawiałyby za odstąpieniem w odniesieniu do osób wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r. od zasady niedziałania prawa wstecz. Za odstąpieniem od tej zasady nie przemawiały też inne zasady konstytucyjne (zob. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 stycznia 1992 r., OTK w 1992 r., cz. I, s. 149).
Prawo do zwaloryzowanego wynagrodzenia jako składnik własności osobistej korzysta z ochrony, jakiej udziela tej własności art. 7 przepisów konstytucyjnych. Trzeba więc uznać, że zakwestionowany przepis art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r. pozbawiający osoby, o których mowa w art. 4 ust. 2 tejże ustawy, prawa do tej części wynagrodzenia, która przysługiwałaby im w wyniku zastosowania indeksacji, narusza także art. 7 przepisów konstytucyjnych (por. również cytowane wyżej orzeczenie z dnia 29 stycznia 1992 r.).
Trybunał Konstytucyjny podtrzymuje także stanowisko wyrażone w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 29 stycznia 1992 r. (K. 15/91), że wyrażony w art. 3 ust. 1 przepisów konstytucyjnych obowiązek przestrzegania praw Rzeczypospolitej Polskiej obejmuje także funkcję ustawodawczą Sejmu, w tym obowiązek formułowania przepisów w stanowionych ustawach w zgodności z przepisami Konstytucji RP. W następstwie tego, pozostający w sprzeczności z art. 1 i art. 7 przepisów konstytucyjnych przepis art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r. w odniesieniu do osób, o których mowa w art. 4 ust. 2 tejże ustawy, w zakresie odnoszącym się do okresu sprzed ogłoszenia tego przepisu w Dzienniku Ustaw narusza również art. 3 ust. 1 przepisów konstytucyjnych.

4. Wnioskodawca podnosi w punkcie trzecim postanowienia wątpliwość co do zgodności art. 4 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r. z art. 1, art. 3 ust. 1 i art. 7 przepisów konstytucyjnych wobec nieustanowienia dla kwestionowanych przepisów odpowiedniej vacatio legis, przy czym za odpowiednią vacatio legis uznaje okres 3 miesięcy. W konsekwencji powodowałoby to uznanie przepisu art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r. za niekonstytucyjny w całości, a art. 4 ust. 2 powołanej ustawy za niekonstytucyjny w okresie od dnia 1 kwietnia 1993 r. do dnia 30 kwietnia 1993 r.
Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się co do nakazu konstytucyjnego ustanawiania vacatio legis i nadawania jej odpowiedniego wymiaru czasowego (np. w sprawie K. 1/94, OTK w 1994 r. cz. l., s. 79). Zwraca jednak uwagę, że ów konstytucyjny nakaz Trybunał Konstytucyjny rozważał i akcentował szczególnie w odniesieniu do przepisów prawa daninowego. W odniesieniu do tych przepisów vacatio legis jest istotną gwarancją, gdyż zobowiązane podmioty winny mieć odpowiedni czas na pokierowanie swymi interesami majątkowymi. Jak jednak trafnie podnosi Prokurator Generalny, również i w tym obszarze Trybunał Konstytucyjny nie orzekał o sprzeczności przepisów z konstytucją mimo, iż badane przepisy nie ustanawiały vacatio legis. W orzeczeniu z dnia 18 października 1994 r. (K. 2/94 - OTK w 1994 r., cz. II, poz. 36) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że badanie konstytucyjności wprowadzenia w życie nowych przepisów polegać musi na materialnym określeniu, jaki okres vacatio legis ma charakter “odpowiedni” do ich treści i charakteru. Założeniem wyjściowym jest uznanie adekwatności okresu 14 dni, jako przewidzianego ogólnie przez ustawodawcę. Ocena “odpowiedniości” vacatio legis zależy też jednak od innych zasad i wartości konstytucyjnych, odnoszących się do danej regulacji prawnej. Argument “ważnego interesu publicznego” może - wyjątkowo - uzasadniać ograniczenie lub nawet rezygnację z ustanowienia vacatio legis (K. 9/92).
Problem vacatio legis zakwestionowanych w niniejszej sprawie przepisów jest jednak bardziej złożony niż mogłoby to wynikać z treści uzasadnienia pytania prawnego. Przede wszystkim trzeba zauważyć, że art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r. był stosowany po upływie vacatio legis wprawdzie nie tak długiej, jak to postuluje Wnioskodawca, lecz przecież wynoszącej prawie 3 miesiące (bez 5 dni). Zastosowana przez Wnioskodawcę analogia do wypowiedzenia zmieniającego umowę o pracę nie może być skutecznym argumentem dla dowodzenia tezy o niekonstytucyjności ustawy, a to z tego względu, że rozwiązania z zakresu prawa pracy nie zawsze mogą być przenoszone w drodze analogii na płaszczyznę prawa konstytucyjnego. Gwarancyjna funkcja przepisów prawa pracy wyraża się między innymi w tym, że pracownik nie powinien ponosić skutków ekonomicznych niepowodzeń swego pracodawcy. W stosunkach państwo - obywatel, regulowanych przez prawo konstytucyjne, funkcja gwarancyjna przepisów tego prawa nie może - z natury rzeczy - wyrażać się w tym, że obywatel nie powinien ponosić skutków ekonomicznych niepowodzeń swego państwa. Przed ustawodawca staje za to wówczas problem sprawiedliwego rozłożenia skutków tych niepowodzeń na poszczególne grupy obywateli. Stad też problem vacatio legis w odniesieniu do przepisów pogarszających sytuację płacową pracowników państwowej sfery budżetowej musi być rozpatrywany - czego zabrakło w uzasadnieniu pytania prawnego - przy uwzględnieniu wszystkich uwarunkowań, które musi uwzględnić ustawodawca. W odniesieniu do art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r., regulującego sytuację płacową sędziów Sądu Najwyższego, sędziów sądów powszechnych, prokuratorów oraz osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe, a przewidującego vacatio legis przypadającą na okres od 6 stycznia do 31 marca 1993 r. Wnioskodawca nie wykazał, aby ustanowienie tak krótkiej - Jego zdaniem - vacatio legis pozostawało w sprzeczności z powoływanymi przezeń przepisami konstytucyjnymi. W szczególności Wnioskodawca nie wykazał, aby prawie trzymiesięczna vacatio legis była w odniesieniu do określonych w art. 4 ust. 2 grup pracowników nieodpowiednia. Za chybione - ze względu na odmienność sytuacji faktycznej - uznać trzeba powoływanie się na stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zajęte w odniesieniu do vacatio legis przepisów regulujących sytuację prawną bezrobotnych (K. 19/92) czy rencistów i emerytów (K. 16/93). Należy przecież mieć i to na uwadze, że “odpowiedniość” vacatio legis rozpatrywać trzeba w związku z możliwością pokierowania - po ogłoszeniu nowych przepisów - swoimi sprawami w sposób uwzględniający treść nowej regulacji. Jak trafnie wskazuje Wnioskodawca to kierowanie swymi sprawami przez osoby, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r. uznających za nieodpowiednie wynagrodzenie, które nie zostało podwyższone, miałoby wyrażać się w rozwiązaniu ich stosunków pracy lub stosunków służbowych w wyniku rezygnacji ze stanowiska. Dostosowanie się do nowej sytuacji prawnej w sferze stosunków pracy, wtedy gdy zmienia się określone przez ustawę wynagrodzenie jest więc zupełnie inne aniżeli dostosowanie się podatnika do zmienionej (nieraz nawet z korzyścią dla niego) sytuacji prawnej. Wymóg zachowania Vacatio legis należy bowiem odnosić nie do ochrony adresata normy prawnej przed pogorszeniem jego sytuacji, lecz do jego możliwości zapoznania się z nowym prawem i możliwości adaptacyjnych, a te bywają wszak zróżnicowane.
Trybunał Konstytucyjny nie jest związany stanowiskiem uczestników postępowania. Stąd też Trybunał Konstytucyjny nie uwzględnił stanowiska przedstawiciela Sejmu RP zajętego na rozprawie a wyrażającego się w całkowitym uznaniu zasadności zarzutów Wnioskodawcy, przytoczonych w uzasadnieniu punktu drugiego pytania prawnego. Wnioskodawca twierdził, że art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r. jest sprzeczny z konstytucją w odniesieniu do okresu od 1 do 30 kwietnia 1993 r. Przytoczony przez Wnioskodawcę argument, nawiązujący do analogii z instytucją wypowiedzenia zmieniającego umowę o pracę, został wyżej oceniony jako niezasadny. Przedstawiciel Sejmu RP “odpowiedniość” vacatio legis ocenia natomiast - jak można wnosić z jego wypowiedzi - w nawiązaniu do konieczności zmian w planowaniu przez pracowników, objętych zakwestionowanym przepisem, swych wydatków, które to wydatki muszą ulec modyfikacji wobec zmiany - w pewnym stopniu - podstawy ustalania wynagrodzeń. Dla poparcia swego stanowiska przedstawiciel Sejmu RP nie przytoczył jednak dokładniejszej argumentacji, podkreślając jedynie, że dla osób wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r. wynagrodzenie stanowi praktycznie jedyne źródło dochodu. Jest to jednostronna ocena zakwestionowanego przepisu, której nie sposób podzielić. Nie można bowiem przy ocenie “odpowiedniości” vacatio legis przepisów zmieniających sytuację płacową pewnej grupy pracowników pomijać długości przewidzianego przez ustawodawcę okresu dostosowawczego, dotychczasowego poziomu wynagrodzeń tej grupy, a także stopnia i zakresu wprowadzanych przez zakwestionowany przepis zmian.
Nie można też podzielić tych wywodów Wnioskodawcy, które koncentrują się na sytuacji sędziów i prokuratorów, którzy w obliczu wprowadzonych zmian wysokości ich wynagrodzeń zamierzaliby zrzec się stanowiska. W istocie rzeczy wywody te zawierają krytyczną ocenę regulacji prawnej i praktycznego funkcjonowania trybu rozwiązywania stosunku pracy sędziego i prokuratora z ich inicjatywy poprzez zrzeczenie się stanowiska. Rozważania te wykraczają poza zakres pytania prawnego i tylko dla pełności obrazu należy zauważyć, że decyzje podejmowane z motywów materialnych przez osoby, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r., o rezygnacji ze stanowiska, podyktowane są na ogół zamiarem podjęcia się takich zajęć, w odniesieniu do których dla osiągnięcia sukcesu materialnego wiedza i doświadczenie nabyte w służbie państwowej nie są bez znaczenia. Okres poprzedzający rozwiązanie stosunku pracy nie może być zatem oceniany jedynie przez pryzmat regulacji płacowych.

5. Brak vacatio legis w art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r. w odniesieniu do sytuacji osób, o których mowa w art. 4 ust. 2 tejże ustawy, winien być oceniony odmiennie. W art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r. nie przewiduje się żadnego okresu dostosowawczego dla adresatów tego przepisu. Nie ulega też wątpliwości, że przepis ten pogarsza sytuację płacową sędziów Sądu Najwyższego, sędziów sądów powszechnych, prokuratorów oraz osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe. W odniesieniu do tego przepisu nie zastosowano 14 dniowej vacatio legis przewidzianej w art. 4 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. o wydawaniu Dziennika Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej i Dziennika Urzędowego Rzeczypospolitej Polskiej “Monitor Polski” (Dz.U. Nr 58, poz. 524 ze zm.). Ustawodawca w art. 11 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r. zrezygnował bowiem w ogóle z vacatio legis, stanowiąc, że ustawa wchodzi w życie z dniem ogłoszenia “z mocą od dnia 1 stycznia 1993 r. “ Co do retroaktywności kwestionowanego przepisu stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zostało już przedstawione wyżej. W tym miejscu należy jedynie zauważyć, iż postanowienia zawarte w art. 11 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r. są w pewnym zakresie sprzeczne ze sobą, gdyż ustawa nie może nabrać mocy, jeśli nie wejdzie w życie. Sprzeczność tę można usunąć w drodze wykładni, wykładając przepis w zgodzie z konstytucją, jedynie w ten sposób, że przyjmie się, iż przepis art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r. mógł nabrać mocy najwcześniej z dniem ogłoszenia ustawy. Nie ma tu natomiast zastosowania 14 dniowy termin przewidziany w art. 4 ustawy z dnia 30 grudnia 1950 r. (inaczej Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 9 listopada 1994 r. - I PRN 96/94 - OSN APU 11/1995, poz. 130).
Co do okresu po ogłoszeniu ustawy w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r. korzystał z domniemania konstytucyjności. Domniemanie to zostało przez Wnioskodawcę skutecznie podważone w odniesieniu do tej części przepisu, która reguluje sytuację płacową osób, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r. Zmiana przepisów regulujących wynagrodzenia pracowników, polegająca na pogorszeniu ich sytuacji, z zasady nie powinna dokonywać się w demokratycznym państwie prawnym bez zachowania jakiegokolwiek okresu dostosowawczego. Przepisy przewidujące taką zmianę pozostają bowiem w sprzeczności z art. 1, 3 ust. 1 i 7 przepisów konstytucyjnych, jeżeli nie zachodzi w konkretnym wypadku potrzeba ochrony innych wartości konstytucyjnych. Do potrzeby ochrony takich wartości nawiązał Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 30 listopada 1993 r. (K. 18/92, OTK w 1993 r., cz. II, poz. 41). W sprawie, którą Trybunał Konstytucyjny rozstrzygnął owym orzeczeniem, wykazano jednak ponad wszelką wątpliwość trudną sytuację budżetową państwa, co uzasadniało uznanie za konstytucyjne zakwestionowanych wówczas przepisów płacowych w odniesieniu do okresu następującego bezpośrednio po ich ogłoszeniu. W sprawie niniejszej nie wykazano, aby za odstąpieniem od zachowania w zakwestionowanym przepisie jakiegokolwiek okresu dostosowawczego przemawiały ważne względy konstytucyjne, a wręcz przeciwnie przedstawiciel Sejmu RP uznał w całości zasadność wątpliwości Wnioskodawcy.
Nie można zaś uznać za zasadne stanowiska przedstawicielki Prokuratora Generalnego, która broniła konstytucyjności przepisu, odwołując się do porównania dwu kategorii osób, o których mowa w art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r. Trafnie bowiem Wnioskodawca wywodzi, że szczególne potraktowanie prawa sędziów do wynagrodzenia ma służyć ich stabilizacji. Stabilizacja sędziów jest zaś niewątpliwie tak ważna dla sprawnego funkcjonowania państwa, że uzasadnia przyjęcie szczególnych rozwiązań gwarantujących tej grupie zawodowej stabilne wynagrodzenie. Tę samą ocenę można sformułować w odniesieniu do prokuratorów i osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe. Rozwiązania prawne stwarzające stabilniejszą - w porównaniu z innymi pracownikami sfery budżetowej - pozycję w sferze płacowej osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 30 grudnia 1992 r., korzystają z domniemania konstytucyjności, które nie było przedmiotem wniosku i w sprawie niniejszej nie mogło zostać skutecznie podważone.

Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.