U 5/95
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
-
Protokolanci:Joanna Szymczak
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
17
ORZECZENIE
z dnia 27 listopada 1995 r.
Sygn. akt U. 5/95
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Ferdynand Rymarz – przewodniczący
Lech Garlicki – sprawozdawca
Andrzej Zoll
Joanna Szymczak – protokolant
po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 1995 r. na rozprawie sprawy z wniosku Lubelskiego Sejmiku Samorządowego z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Ministra Finansów i Prokuratora Generalnego o stwierdzenie:
niezgodności § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 września 1982 r. w sprawie zakresu działania, składu osobowego, trybu powoływania oraz organizacji podatkowych komisji odwoławczych (Dz.U. Nr 30 poz. 212 ze zmianami) – w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 6 lutego 1992 r. zmieniającym powołane wyżej rozporządzenie z dnia 20 września 1982 r. (Dz.U. Nr 16, poz. 66), z art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95 ze zmianami) oraz z art. 71 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426, zm. z 1995 r. Nr 8, poz. 184)
orzeka:
Paragraf 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 września 1982 r. w sprawie zakresu działania, składu osobowego, trybu powoływania oraz organizacji podatkowych komisji odwoławczych (Dz.U. Nr 30 poz. 212 ze zmianami) – w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 6 lutego 1992 r. zmieniającym powołane wyżej rozporządzenie z dnia 20 września 1982 r. (Dz.U. Nr 16, poz. 66), w zakresie w jakim przewiduje on przedstawianie przez sejmik samorządowy kandydatów na członków podatkowych komisji odwoławczych jest niezgodny z art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95 ze zmianami), przez to, że nałożenie obowiązku na organ samorządu terytorialnego zostało dokonane bez wymaganej podstawy ustawowej.
Uzasadnienie:
I
1.Lubelski Sejmik Samorządowy, uchwałą z dnia 30 maja 1995 r., wystąpił z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o uznanie niezgodności paragrafu 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 września 1982 r. w sprawie zakresu działania, składu osobowego, trybu powoływania oraz organizacji podatkowych komisji odwoławczych, w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 6 lutego 1992 r. zmieniającym powołane wyżej rozporządzenie z dnia 20 września 1982 r. z art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym i art. 71 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. (zwanej dalej Małą Konstytucją).
W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że Sejmik kwestionuje tę część § 3 ust. 2 rozporządzenia, która nakłada na sejmiki samorządowe zadanie polegające na przedstawianiu izbom skarbowym kandydatów na członków podatkowych komisji odwoławczych. Zarówno Mała Konstytucja, jak i ustawa o samorządzie terytorialnym dopuszczają regulowanie zadań samorządu terytorialnego wyłącznie na drodze ustawowej, nie można tego natomiast dokonywać w rozporządzeniu Ministra Finansów. Zdaniem Wnioskodawcy, desygnowanie kandydatów na członków podatkowych komisji odwoławczych ma charakter obowiązku nałożonego na sejmiki samorządowe, co – w braku stosownej podstawy ustawowej – narusza art. 77 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym.
2.Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 24 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym, poddał wniosek Lubelskiego Sejmiku Samorządowego badaniu wstępnemu i – postanowieniem z dnia 19 czerwca 1995 r., T 17/95 – postanowił o nadaniu mu dalszego biegu.
3.Minister Finansów, pismem z dnia 19 lipca 1995 r., ustosunkował się do wniosku i wskazał, że kwestionowane unormowanie nie narusza żadnego z przepisów wskazanych we wniosku.
W uzasadnieniu swego stanowiska Minister Finansów wskazał, że kwestionowany przepis nie ma charakteru nakazu. Nie nakłada on na sejmik dodatkowego obowiązku, raczej stwarza przywilej. Nieprzedstawienie kandydatów przez sejmik nie rodzi żadnych skutków negatywnych dla sejmiku. Natomiast przyjęte uregulowanie jest istotne z punktu widzenia ochrony praw obywateli, bo wcześniej obowiązująca wersja § 3 ust. 2 stwarzała nadreprezentację w podatkowych komisjach odwoławczych osób zatrudnionych w jednostkach gospodarki uspołecznionej lub emerytów poprzednio w takich jednostkach zatrudnionych. Pozbawienie sejmików samorządowych prawa zgłaszania kandydatów naruszałoby zasady równości i sprawiedliwości społecznej, bo naruszałoby reprezentację podatników w komisjach odwoławczych. Nowy przepis realizuje bowiem prawo obywateli (podatników) do posiadania w składzie podatkowych komisji odwoławczych swych przedstawicieli.
4. Prokurator Generalny, pismem z dnia 25 września 1995 r., ustosunkował się do wniosku, uznając że kwestionowane unormowanie rozporządzenia Ministra Finansów nie narusza przepisów art. 77 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym ani też art. 71 ust. 2 Małej Konstytucji.
W uzasadnieniu swego stanowiska Prokurator Generalny podniósł m.in., że § 3 ust. 2 rozporządzenia ma charakter normy uprawniającej. Nie nakłada on dodatkowych obowiązków na sejmik samorządowy, a stanowi tylko swego rodzaju przywilej dla tych organów. Sejmik może, ale nie musi wskazać kandydatów do podatkowej komisji odwoławczej i nie istnieje procedura egzekwowania wypełnienia tego zadania przez sejmik. Gdy chodzi zaś o zarzut naruszenia art. 77 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, to problematyka objęta kwestionowanym przepisem pozostaje w związku z art. 76 ustawy o samorządzie terytorialnym, a nie z jej art. 77 ust. 1. Sejmik działa tu w ramach ogólnej misji do reprezentowania gmin ze swojego obszaru. Desygnowanie kandydatów nie musi być zresztą dokonane w drodze uchwały sejmiku, może to następować poprzez uchwały prezydium sejmiku.
II
Na rozprawie w dniu 27 listopada 1995 r. uczestnicy postępowania podtrzymali stanowiska zaprezentowane wcześniej. Przedstawiciele Wnioskodawcy podkreślili m.in. że motywem wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie była niemożność wykonywania przez sejmik zadań określonych w kwestionowanym rozporządzeniu, ale dążenie do obrony zasady generalnej, w myśl której nakładanie zadań, kompetencji i obowiązków na organy samorządu terytorialnego może następować tylko na podstawie ustawowej.
Przedstawiciel Ministra Finansów zwrócił też uwagę na dokonaną niedawno nowelizację art. 77 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, podnosząc że dodane do zadań sejmiku samorządowego “inicjowanie współdziałania z terenowymi organami administracji rządowej” stwarza nową i wystarczającą podstawę dla przedstawienia kandydatów na członków komisji.
III
Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:
1. Art. 77 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym określa zadania sejmiku samorządowego przez dokonanie ich wyliczenia. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, “wyliczenie to ma charakter wyliczenia zamkniętego, a więc sejmik – na podstawie ustawy o samorządzie terytorialnym – może realizować tylko te zadania, które są wyraźnie w tym przepisie wymienione” (uchwała z dnia 5 października 1994 r., W. 1/94, OTK 1994, cz. II, s. 222). Oznacza to m.in., że niedopuszczalne jest dedukowanie dalszych zadań (kompetencji) sejmiku z innych przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym, chyba że formułują je one w sposób wyraźny. Tym samym – wbrew stanowisku Prokuratora Generalnego – podstawy do takiego dedukowania zadań nie może stanowić art. 76 ustawy o samorządzie terytorialnym, bo określa on tylko charakter ustrojowy sejmiku samorządowego i sposób jego działania.
Natomiast art. 77 ust. 2 ustawy samorządowej przewiduje, że “sejmik podejmuje nadto uchwały w sprawach określonych odrębnymi ustawami”. Z jednej strony oznacza to otwarcie katalogu zadań i kompetencji sejmiku samorządowego poza zakres ujęty w ustawie o samorządzie terytorialnym (zob. Prawo samorządu terytorialnego, pod redakcją P. Czechowskiego i S. Piątka, Warszawa 1993 r., uwaga 13 do art. 77 ustawy o samorządzie terytorialnym). Z drugiej strony oznacza to jednak, że owe dalsze zadania i kompetencje mogą być przydawane sejmikowi tylko z mocy ustawy, nie może to więc być dokonywane na podstawie aktów podustawowych. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, takie rozumienie art. 77 ust. 2 znajduje zdecydowane oparcie w postanowieniach art. 71 ust. 1 Małej Konstytucji stanowiąc doprecyzowanie zawartego w tym przepisie stwierdzenia, że samorząd terytorialny wykonuje swe zadania “w ramach ustaw”. Intencją ustawodawcy konstytucyjnego było bowiem ustanowienie zasady samodzielności samorządu terytorialnego i stworzenie gwarancji ochrony tej samodzielności. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, zasada samodzielności może podlegać ograniczeniom, ale podstawowym wymogiem formalno-proceduralnym jest nałożenie na gminę obowiązku w drodze ustawy, nie zaś poprzez przyjęcie jakiegokolwiek innego aktu prawotwórczego” (orzeczenie z dnia 24 stycznia 1995 r., K 5/94, OTK 1995, cz. I, s. 45). Jest oczywiste, że to samo odnosi się do sytuacji prawnej sejmiku samorządowego.
Art. 77 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym dotyczy tylko takich zadań i kompetencji, których realizacja następuje w formie uchwał sejmiku. Ponieważ jednak art. 77 ust. 3 wylicza – też w sposób wyczerpujący – sytuacje, gdy czynności sejmiku może wykonywać jego prezydium, to trzeba uznać, że we wszystkich innych sprawach właściwy jest tylko sejmik działający na sesji plenarnej (i podejmujący tam uchwały). Odstąpienie od tej zasady jest możliwe tylko na podstawie wyraźnego unormowania ustawowego (które może być zawarte w jednej z “odrębnych ustaw”, o których mowa w art. 77 ust. 2).
2. Paragraf 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 września 1982 r. reguluje powoływanie członków podatkowych komisji odwoławczych. Powołanie członków komisji zalicza on do kompetencji izby skarbowej, zarazem jednak ograniczając swobodę izby w ten sposób, że powołania może ona dokonać tylko spośród kandydatów przedstawionych jej przez podmioty zewnętrzne. Do podmiotów tych rozporządzenie zalicza obecnie sejmik samorządowy oraz organizacje samorządu społeczno-zawodowego podatników.
Problem prawnego charakteru tych działań sejmiku samorządowego wzbudził rozbieżne opinie uczestników postępowania. Zarówno Prokurator Generalny, jak i Minister Finansów wskazywali, że § 3 ust. 2 stanowi normę o jedynie uprawniającym charakterze, która nie tylko nie nakłada dodatkowych obowiązków na samorząd terytorialny, ale nawet stwarza swego rodzaju przywilej. Trybunał Konstytucyjny nie podziela tego stanowiska. Sformułowanie § 3 ust. 2 nie ma bowiem redakcji fakultatywnej (np. “sejmik samorządowy może przedstawić..”), a ujęte jest w trybie oznajmującym. Oznacza to, że prawodawca przewiduje, iż w procesie powoływania członków podatkowych komisji odwoławczych zawsze ma zaistnieć fakt przedstawienia kandydatów przez podmioty wskazane w § 3 ust. 2, a więc także przez sejmik samorządowy. Jest to konieczne choćby z tego względu, że skoro izba skarbowa może dokonać powołania tylko spośród przedstawionych kandydatów, to bez takiego przedstawienia w ogóle nie mogłoby dojść do powołania komisji. Wykładnia uznająca fakultatywność korzystania przez podmioty określone w § 3 ust. 2 z uprawnień do przedstawiania kandydatów mogłaby doprowadzić do sytuacji, w której w ogóle nie powołanoby komisji, a to nie da się pogodzić z treścią art. 196 § 2 k.p.a. Konieczne jest tym samym przyjęcie innego rozumienia § 3 ust. 2 rozporządzenia i uznanie, że ustanawia on obowiązek przedstawiania kandydatów przez podmioty w nim wskazane.
Ma wprawdzie rację Prokurator Generalny, gdy twierdzi, że – w praktyce – jeżeli sejmik samorządowy nie przedstawi kandydatów, to powołanie komisji nastąpi spośród kandydatów przedstawionych przez inne uprawnione podmioty. Jest to jednak wskazanie sposobu rozwiązania konkretnej sytuacji, zaś w tej sprawie chodzi o formułowanie ocen prawnych. W płaszczyźnie zaś tych ocen należy stwierdzić, że nieprzedstawienie kandydatów przez sejmik samorządowy stanowić będzie naruszenie § 3 ust. 2 kwestionowanego rozporządzenia. Skoro bowiem przepis ten zakłada istnienie kandydatów przedstawionych przez sejmik, a kandydatów takich zabraknie, to powołanie członków komisji nastąpi inaczej niż to zakłada (nakazuje) prawodawca. Nie będzie to miało wpływu na ważność samego aktu powołania, ale będzie stanowiło naruszenie prawa, bo po stronie sejmiku nastąpi zaniechanie wykonania czynności przewidzianych przez prawo.
Ponieważ przedstawienie kandydatów rodzi po stronie izby skarbowej obowiązek ustosunkowania się do zgłoszonych propozycji, należy je uznać za akt prawny. Wszelkie bowiem działanie organu państwowego (samorządowego), które rodzi po stronie adresata określone prawne obowiązki stanowi akt prawny. Nie ma zaś przy tym znaczenia, czy obowiązki te mają charakter materialno-prawny, czy też tylko – jak w tym wypadku – proceduralny, zobowiązując adresata do uruchomienia odpowiedniego postępowania.
Przedstawianie kandydatów, o którym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia stanowi prawny obowiązek sejmiku samorządowego i jest aktem prawnym rodzącym określone obowiązki po stronie izby skarbowej. Tym samym mamy tu do czynienia z kompetencją sejmiku samorządowego.
Nie ma tu znaczenia fakt, że – jak trafnie podnosi Prokurator Generalny – nie istnieją prawne możliwości wyegzekwowania od sejmiku, by przedstawił kandydatów do podatkowej komisji odwoławczej. Nawet bowiem brak procedur egzekucyjnych nie zmienia prawnej oceny postępowania sejmiku – nieprzedstawienie kandydatów stanowi naruszenie obowiązku z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Z drugiej strony, także czynności przedstawiania kandydatów nie można traktować jako pozostającej poza wszelką oceną zewnętrzną. Skoro następuje ona w formie uchwały sejmiku samorządowego, to odpowiednie zastosowanie mogą znajdować środki nadzoru (m.in. obowiązek przedłożenia uchwały i możliwość stwierdzenia jej nieważności z powodu sprzeczności z prawem – art. 90 ust. 1 i art. 91 ustawy o samorządzie terytorialnym), które – jak to wskazał Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 5 października 1994 r., W 1/94 (OTK 1994, cz. II, s. 205 i n) – znajdują odpowiednie zastosowanie do działalności sejmiku samorządowego. Czynność przedstawienia kandydatów należy więc traktować tak jak inne czynności podejmowane przez sejmik samorządowy w ramach wykonywania swych kompetencji. Bez znaczenia pozostaje natomiast uzupełnienie zadań sejmiku samorządowego o “inicjowanie współdziałania z terenowymi organami administracji rządowej”, dokonane ustawą z dnia 29 września 1995 r. “Inicjowanie” oznacza bowiem działanie podejmowane z inicjatywy sejmiku, a nie może odnosić się do nakładania na sejmik obowiązku przez inne podmioty.
3. Ustawową podstawą dla rozporządzenia z dnia 20 września 1982 r. jest art. 176 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1961 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, który stanowi iż “Minister Finansów w drodze rozporządzenia określa... skład oraz tryb powoływania podatkowych komisji odwoławczych i ich organizację”. Nie ulega wątpliwości, że zakres unormowania przyjętego w paragrafie 3 ust. 2 rozporządzenia mieści się w zakresie upoważnienia udzielonego Ministrowi Finansów przez art. 176 § 2 k.p.a.
Nie przesądza to jednak jeszcze o poprawności legislacyjnej kwestionowanego przepisu rozporządzenia, bowiem – jak to wynika z ustabilizowanej już linii orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego – rozporządzenie nie tylko musi pozostawać w zgodzie z przepisami ustawy, w której zawarte zostało upoważnienie do jego wydania, ale też “nie może wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami..., nie może też treści w nich zawartych... przekształcać, modyfikować czy syntetyzować” (orzeczenie z dnia 28 maja 1986 r., U. 1/86, OTK 1986, s. 42 i liczne orzeczenia późniejsze – np. orzeczenie z dnia 1 marca 1994 r., U. 7/93, OTK 1994, cz. I, s. 38). Rozporządzenie z 20 września 1982 r. musi więc być zgodne z całokształtem obowiązującego ustawodawstwa, w tym także z ustawą o samorządzie terytorialnym i jej art. 77 ust. 2. Z art. 176 § 2 k.p.a. nie wynika dopuszczenie, by wydane na jego podstawie rozporządzenie ustanawiało wyjątki od innych przepisów ustawowych (zob. orzeczenie U. 1/86, s. 45), a tym samym należy przyjąć, że samoistne ustanawianie takich wyjątków przez rozporządzenie byłoby pozbawione wszelkiej podstawy ustawowej.
W myśl art. 77 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, dodatkowe zadania i kompetencje sejmiku samorządowego, które sejmik realizuje poprzez podejmowanie uchwał, mogą być ustalane tylko “w sprawach określonych odrębnymi ustawami”. Ponieważ ani art. 176 § 2 k.p.a., ani żaden inny przepis tej ustawy nie określają kompetencji sejmiku samorządowego do przedstawiania kandydatów do podatkowej komisji odwoławczej, należy przyjąć, że wymóg istnienia odrębnej podstawy ustawowej nie został spełniony. Omawiana kompetencja sejmiku została ustalona bez oparcia w odrębnej podstawie ustawowej i wynika w całości z postanowień rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 września 1982 r., zmienionych rozporządzeniem z dnia 6 lutego 1992 r. Stanowi to odstępstwo od postanowień art. 77 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, a ponieważ art. 176 § 2 k.p.a. nie upoważnia Ministra Finansów do dokonania takiego odstępstwa, to należy uznać że dokonane ono zostało bez należytego oparcia w ustawie. Tym samym zachodzi niezgodność pomiędzy art. 77 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym i tą częścią § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów, która przewiduje przedstawianie przez sejmik samorządowy kandydatów do podatkowej komisji odwoławczej.
4. Uznanie niezgodności § 3 ust. 2 rozporządzenia z art. 77 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym stanowi wystarczającą przesłankę dla uchylenia, zmiany lub utraty mocy przez zakwestionowane unormowanie. Z tych względów nie jest tu konieczne bezpośrednie dokonywanie oceny zgodności tego unormowania z art. 71 ust. 1 Małej Konstytucji. Bez znaczenia pozostaje natomiast fakt, że Mała Konstytucja jest aktem późniejszym w stosunku do rozporządzenia z dnia 6 lutego 1992 r. Nakaz zgodności z konstytucją odnosi się bowiem do wszelkich przepisów obowiązujących pod jej rządami, niezależnie od sekwencji ich wejścia w życie.
Trybunał Konstytucyjny uważa za wystarczające powołanie art. 77 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym jako podstawy orzeczenia także z tego powodu, że wykładnia tego przepisu dokonana zostaje z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 71 ust. 1 Małej Konstytucji. Raz jeszcze podkreślić należy, że art. 71 ust. 1 Małej Konstytucji zalicza określanie zadań i kompetencji samorządu terytorialnego do zakresu wyłączności ustawy, co stanowi wyraz ogólnej zasady samodzielności tego samorządu. Samodzielność jest zaś konieczną gwarancją należytego udziału samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy, o którym mowa w art. 5 przepisów konstytucyjnych. Niezależnie więc od – bagatelnego w praktyce – obciążenia sejmiku samorządowego w rozpatrywanej tu sprawie, chodzi o zasadę ogólną, której obrona jest konieczna dla zachowania samodzielności samorządu terytorialnego.
5. Trybunał Konstytucyjny podziela stanowisko Ministra Finansów, że w pełni uzasadnione jest powierzenie sejmikowi samorządowemu kompetencji do przedstawiania kandydatów do podatkowej komisji odwoławczej. W obecnym stanie prawnym wymaga to jednak interwencji ustawodawcy, w pełni dopuszczalnej na tle art. 71 ust. 1 Małej Konstytucji. Roli ustawodawcy nie mogą natomiast przejmować organy władzy wykonawczej, bo ich kompetencje prawodawcze mają charakter ograniczony. Nawet jeżeli w obowiązujących ustawach występują luki i niekompletne ujęcia, to nie jest rzeczą władzy wykonawczej ich uzupełnianie.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, cały problem wynikł z blankietowego odesłania do rozporządzenia całokształtu unormowania składu i trybu powoływania podatkowych komisji odwoławczych. Jeżeli wziąć pod uwagę, że do kompetencji tych komisji należy wydawanie decyzji dotyczących obowiązków obywateli, to może powstać wątpliwość, czy tak daleko idące upoważnienie ustawowe da się w ogóle pogodzić z rozumieniem zakresu materii ustawowej i wyłączności ustawy, jakie wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego ustanowionej przez art. 1 przepisów konstytucyjnych. Nie jest to jednak przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.
ORZECZENIE
z dnia 27 listopada 1995 r.
Sygn. akt U. 5/95
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Ferdynand Rymarz – przewodniczący
Lech Garlicki – sprawozdawca
Andrzej Zoll
Joanna Szymczak – protokolant
po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 1995 r. na rozprawie sprawy z wniosku Lubelskiego Sejmiku Samorządowego z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Ministra Finansów i Prokuratora Generalnego o stwierdzenie:
niezgodności § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 września 1982 r. w sprawie zakresu działania, składu osobowego, trybu powoływania oraz organizacji podatkowych komisji odwoławczych (Dz.U. Nr 30 poz. 212 ze zmianami) – w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 6 lutego 1992 r. zmieniającym powołane wyżej rozporządzenie z dnia 20 września 1982 r. (Dz.U. Nr 16, poz. 66), z art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95 ze zmianami) oraz z art. 71 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426, zm. z 1995 r. Nr 8, poz. 184)
orzeka:
Paragraf 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 września 1982 r. w sprawie zakresu działania, składu osobowego, trybu powoływania oraz organizacji podatkowych komisji odwoławczych (Dz.U. Nr 30 poz. 212 ze zmianami) – w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 6 lutego 1992 r. zmieniającym powołane wyżej rozporządzenie z dnia 20 września 1982 r. (Dz.U. Nr 16, poz. 66), w zakresie w jakim przewiduje on przedstawianie przez sejmik samorządowy kandydatów na członków podatkowych komisji odwoławczych jest niezgodny z art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 16, poz. 95 ze zmianami), przez to, że nałożenie obowiązku na organ samorządu terytorialnego zostało dokonane bez wymaganej podstawy ustawowej.
Uzasadnienie:
I
1.Lubelski Sejmik Samorządowy, uchwałą z dnia 30 maja 1995 r., wystąpił z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o uznanie niezgodności paragrafu 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 września 1982 r. w sprawie zakresu działania, składu osobowego, trybu powoływania oraz organizacji podatkowych komisji odwoławczych, w brzmieniu nadanym rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 6 lutego 1992 r. zmieniającym powołane wyżej rozporządzenie z dnia 20 września 1982 r. z art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym i art. 71 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. (zwanej dalej Małą Konstytucją).
W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że Sejmik kwestionuje tę część § 3 ust. 2 rozporządzenia, która nakłada na sejmiki samorządowe zadanie polegające na przedstawianiu izbom skarbowym kandydatów na członków podatkowych komisji odwoławczych. Zarówno Mała Konstytucja, jak i ustawa o samorządzie terytorialnym dopuszczają regulowanie zadań samorządu terytorialnego wyłącznie na drodze ustawowej, nie można tego natomiast dokonywać w rozporządzeniu Ministra Finansów. Zdaniem Wnioskodawcy, desygnowanie kandydatów na członków podatkowych komisji odwoławczych ma charakter obowiązku nałożonego na sejmiki samorządowe, co – w braku stosownej podstawy ustawowej – narusza art. 77 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym.
2.Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 24 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym, poddał wniosek Lubelskiego Sejmiku Samorządowego badaniu wstępnemu i – postanowieniem z dnia 19 czerwca 1995 r., T 17/95 – postanowił o nadaniu mu dalszego biegu.
3.Minister Finansów, pismem z dnia 19 lipca 1995 r., ustosunkował się do wniosku i wskazał, że kwestionowane unormowanie nie narusza żadnego z przepisów wskazanych we wniosku.
W uzasadnieniu swego stanowiska Minister Finansów wskazał, że kwestionowany przepis nie ma charakteru nakazu. Nie nakłada on na sejmik dodatkowego obowiązku, raczej stwarza przywilej. Nieprzedstawienie kandydatów przez sejmik nie rodzi żadnych skutków negatywnych dla sejmiku. Natomiast przyjęte uregulowanie jest istotne z punktu widzenia ochrony praw obywateli, bo wcześniej obowiązująca wersja § 3 ust. 2 stwarzała nadreprezentację w podatkowych komisjach odwoławczych osób zatrudnionych w jednostkach gospodarki uspołecznionej lub emerytów poprzednio w takich jednostkach zatrudnionych. Pozbawienie sejmików samorządowych prawa zgłaszania kandydatów naruszałoby zasady równości i sprawiedliwości społecznej, bo naruszałoby reprezentację podatników w komisjach odwoławczych. Nowy przepis realizuje bowiem prawo obywateli (podatników) do posiadania w składzie podatkowych komisji odwoławczych swych przedstawicieli.
4. Prokurator Generalny, pismem z dnia 25 września 1995 r., ustosunkował się do wniosku, uznając że kwestionowane unormowanie rozporządzenia Ministra Finansów nie narusza przepisów art. 77 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym ani też art. 71 ust. 2 Małej Konstytucji.
W uzasadnieniu swego stanowiska Prokurator Generalny podniósł m.in., że § 3 ust. 2 rozporządzenia ma charakter normy uprawniającej. Nie nakłada on dodatkowych obowiązków na sejmik samorządowy, a stanowi tylko swego rodzaju przywilej dla tych organów. Sejmik może, ale nie musi wskazać kandydatów do podatkowej komisji odwoławczej i nie istnieje procedura egzekwowania wypełnienia tego zadania przez sejmik. Gdy chodzi zaś o zarzut naruszenia art. 77 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, to problematyka objęta kwestionowanym przepisem pozostaje w związku z art. 76 ustawy o samorządzie terytorialnym, a nie z jej art. 77 ust. 1. Sejmik działa tu w ramach ogólnej misji do reprezentowania gmin ze swojego obszaru. Desygnowanie kandydatów nie musi być zresztą dokonane w drodze uchwały sejmiku, może to następować poprzez uchwały prezydium sejmiku.
II
Na rozprawie w dniu 27 listopada 1995 r. uczestnicy postępowania podtrzymali stanowiska zaprezentowane wcześniej. Przedstawiciele Wnioskodawcy podkreślili m.in. że motywem wszczęcia postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym nie była niemożność wykonywania przez sejmik zadań określonych w kwestionowanym rozporządzeniu, ale dążenie do obrony zasady generalnej, w myśl której nakładanie zadań, kompetencji i obowiązków na organy samorządu terytorialnego może następować tylko na podstawie ustawowej.
Przedstawiciel Ministra Finansów zwrócił też uwagę na dokonaną niedawno nowelizację art. 77 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, podnosząc że dodane do zadań sejmiku samorządowego “inicjowanie współdziałania z terenowymi organami administracji rządowej” stwarza nową i wystarczającą podstawę dla przedstawienia kandydatów na członków komisji.
III
Trybunał Konstytucyjny zważył co następuje:
1. Art. 77 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym określa zadania sejmiku samorządowego przez dokonanie ich wyliczenia. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, “wyliczenie to ma charakter wyliczenia zamkniętego, a więc sejmik – na podstawie ustawy o samorządzie terytorialnym – może realizować tylko te zadania, które są wyraźnie w tym przepisie wymienione” (uchwała z dnia 5 października 1994 r., W. 1/94, OTK 1994, cz. II, s. 222). Oznacza to m.in., że niedopuszczalne jest dedukowanie dalszych zadań (kompetencji) sejmiku z innych przepisów ustawy o samorządzie terytorialnym, chyba że formułują je one w sposób wyraźny. Tym samym – wbrew stanowisku Prokuratora Generalnego – podstawy do takiego dedukowania zadań nie może stanowić art. 76 ustawy o samorządzie terytorialnym, bo określa on tylko charakter ustrojowy sejmiku samorządowego i sposób jego działania.
Natomiast art. 77 ust. 2 ustawy samorządowej przewiduje, że “sejmik podejmuje nadto uchwały w sprawach określonych odrębnymi ustawami”. Z jednej strony oznacza to otwarcie katalogu zadań i kompetencji sejmiku samorządowego poza zakres ujęty w ustawie o samorządzie terytorialnym (zob. Prawo samorządu terytorialnego, pod redakcją P. Czechowskiego i S. Piątka, Warszawa 1993 r., uwaga 13 do art. 77 ustawy o samorządzie terytorialnym). Z drugiej strony oznacza to jednak, że owe dalsze zadania i kompetencje mogą być przydawane sejmikowi tylko z mocy ustawy, nie może to więc być dokonywane na podstawie aktów podustawowych. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, takie rozumienie art. 77 ust. 2 znajduje zdecydowane oparcie w postanowieniach art. 71 ust. 1 Małej Konstytucji stanowiąc doprecyzowanie zawartego w tym przepisie stwierdzenia, że samorząd terytorialny wykonuje swe zadania “w ramach ustaw”. Intencją ustawodawcy konstytucyjnego było bowiem ustanowienie zasady samodzielności samorządu terytorialnego i stworzenie gwarancji ochrony tej samodzielności. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny, zasada samodzielności może podlegać ograniczeniom, ale podstawowym wymogiem formalno-proceduralnym jest nałożenie na gminę obowiązku w drodze ustawy, nie zaś poprzez przyjęcie jakiegokolwiek innego aktu prawotwórczego” (orzeczenie z dnia 24 stycznia 1995 r., K 5/94, OTK 1995, cz. I, s. 45). Jest oczywiste, że to samo odnosi się do sytuacji prawnej sejmiku samorządowego.
Art. 77 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym dotyczy tylko takich zadań i kompetencji, których realizacja następuje w formie uchwał sejmiku. Ponieważ jednak art. 77 ust. 3 wylicza – też w sposób wyczerpujący – sytuacje, gdy czynności sejmiku może wykonywać jego prezydium, to trzeba uznać, że we wszystkich innych sprawach właściwy jest tylko sejmik działający na sesji plenarnej (i podejmujący tam uchwały). Odstąpienie od tej zasady jest możliwe tylko na podstawie wyraźnego unormowania ustawowego (które może być zawarte w jednej z “odrębnych ustaw”, o których mowa w art. 77 ust. 2).
2. Paragraf 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 września 1982 r. reguluje powoływanie członków podatkowych komisji odwoławczych. Powołanie członków komisji zalicza on do kompetencji izby skarbowej, zarazem jednak ograniczając swobodę izby w ten sposób, że powołania może ona dokonać tylko spośród kandydatów przedstawionych jej przez podmioty zewnętrzne. Do podmiotów tych rozporządzenie zalicza obecnie sejmik samorządowy oraz organizacje samorządu społeczno-zawodowego podatników.
Problem prawnego charakteru tych działań sejmiku samorządowego wzbudził rozbieżne opinie uczestników postępowania. Zarówno Prokurator Generalny, jak i Minister Finansów wskazywali, że § 3 ust. 2 stanowi normę o jedynie uprawniającym charakterze, która nie tylko nie nakłada dodatkowych obowiązków na samorząd terytorialny, ale nawet stwarza swego rodzaju przywilej. Trybunał Konstytucyjny nie podziela tego stanowiska. Sformułowanie § 3 ust. 2 nie ma bowiem redakcji fakultatywnej (np. “sejmik samorządowy może przedstawić..”), a ujęte jest w trybie oznajmującym. Oznacza to, że prawodawca przewiduje, iż w procesie powoływania członków podatkowych komisji odwoławczych zawsze ma zaistnieć fakt przedstawienia kandydatów przez podmioty wskazane w § 3 ust. 2, a więc także przez sejmik samorządowy. Jest to konieczne choćby z tego względu, że skoro izba skarbowa może dokonać powołania tylko spośród przedstawionych kandydatów, to bez takiego przedstawienia w ogóle nie mogłoby dojść do powołania komisji. Wykładnia uznająca fakultatywność korzystania przez podmioty określone w § 3 ust. 2 z uprawnień do przedstawiania kandydatów mogłaby doprowadzić do sytuacji, w której w ogóle nie powołanoby komisji, a to nie da się pogodzić z treścią art. 196 § 2 k.p.a. Konieczne jest tym samym przyjęcie innego rozumienia § 3 ust. 2 rozporządzenia i uznanie, że ustanawia on obowiązek przedstawiania kandydatów przez podmioty w nim wskazane.
Ma wprawdzie rację Prokurator Generalny, gdy twierdzi, że – w praktyce – jeżeli sejmik samorządowy nie przedstawi kandydatów, to powołanie komisji nastąpi spośród kandydatów przedstawionych przez inne uprawnione podmioty. Jest to jednak wskazanie sposobu rozwiązania konkretnej sytuacji, zaś w tej sprawie chodzi o formułowanie ocen prawnych. W płaszczyźnie zaś tych ocen należy stwierdzić, że nieprzedstawienie kandydatów przez sejmik samorządowy stanowić będzie naruszenie § 3 ust. 2 kwestionowanego rozporządzenia. Skoro bowiem przepis ten zakłada istnienie kandydatów przedstawionych przez sejmik, a kandydatów takich zabraknie, to powołanie członków komisji nastąpi inaczej niż to zakłada (nakazuje) prawodawca. Nie będzie to miało wpływu na ważność samego aktu powołania, ale będzie stanowiło naruszenie prawa, bo po stronie sejmiku nastąpi zaniechanie wykonania czynności przewidzianych przez prawo.
Ponieważ przedstawienie kandydatów rodzi po stronie izby skarbowej obowiązek ustosunkowania się do zgłoszonych propozycji, należy je uznać za akt prawny. Wszelkie bowiem działanie organu państwowego (samorządowego), które rodzi po stronie adresata określone prawne obowiązki stanowi akt prawny. Nie ma zaś przy tym znaczenia, czy obowiązki te mają charakter materialno-prawny, czy też tylko – jak w tym wypadku – proceduralny, zobowiązując adresata do uruchomienia odpowiedniego postępowania.
Przedstawianie kandydatów, o którym mowa w § 3 ust. 2 rozporządzenia stanowi prawny obowiązek sejmiku samorządowego i jest aktem prawnym rodzącym określone obowiązki po stronie izby skarbowej. Tym samym mamy tu do czynienia z kompetencją sejmiku samorządowego.
Nie ma tu znaczenia fakt, że – jak trafnie podnosi Prokurator Generalny – nie istnieją prawne możliwości wyegzekwowania od sejmiku, by przedstawił kandydatów do podatkowej komisji odwoławczej. Nawet bowiem brak procedur egzekucyjnych nie zmienia prawnej oceny postępowania sejmiku – nieprzedstawienie kandydatów stanowi naruszenie obowiązku z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Z drugiej strony, także czynności przedstawiania kandydatów nie można traktować jako pozostającej poza wszelką oceną zewnętrzną. Skoro następuje ona w formie uchwały sejmiku samorządowego, to odpowiednie zastosowanie mogą znajdować środki nadzoru (m.in. obowiązek przedłożenia uchwały i możliwość stwierdzenia jej nieważności z powodu sprzeczności z prawem – art. 90 ust. 1 i art. 91 ustawy o samorządzie terytorialnym), które – jak to wskazał Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 5 października 1994 r., W 1/94 (OTK 1994, cz. II, s. 205 i n) – znajdują odpowiednie zastosowanie do działalności sejmiku samorządowego. Czynność przedstawienia kandydatów należy więc traktować tak jak inne czynności podejmowane przez sejmik samorządowy w ramach wykonywania swych kompetencji. Bez znaczenia pozostaje natomiast uzupełnienie zadań sejmiku samorządowego o “inicjowanie współdziałania z terenowymi organami administracji rządowej”, dokonane ustawą z dnia 29 września 1995 r. “Inicjowanie” oznacza bowiem działanie podejmowane z inicjatywy sejmiku, a nie może odnosić się do nakładania na sejmik obowiązku przez inne podmioty.
3. Ustawową podstawą dla rozporządzenia z dnia 20 września 1982 r. jest art. 176 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1961 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, który stanowi iż “Minister Finansów w drodze rozporządzenia określa... skład oraz tryb powoływania podatkowych komisji odwoławczych i ich organizację”. Nie ulega wątpliwości, że zakres unormowania przyjętego w paragrafie 3 ust. 2 rozporządzenia mieści się w zakresie upoważnienia udzielonego Ministrowi Finansów przez art. 176 § 2 k.p.a.
Nie przesądza to jednak jeszcze o poprawności legislacyjnej kwestionowanego przepisu rozporządzenia, bowiem – jak to wynika z ustabilizowanej już linii orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego – rozporządzenie nie tylko musi pozostawać w zgodzie z przepisami ustawy, w której zawarte zostało upoważnienie do jego wydania, ale też “nie może wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami..., nie może też treści w nich zawartych... przekształcać, modyfikować czy syntetyzować” (orzeczenie z dnia 28 maja 1986 r., U. 1/86, OTK 1986, s. 42 i liczne orzeczenia późniejsze – np. orzeczenie z dnia 1 marca 1994 r., U. 7/93, OTK 1994, cz. I, s. 38). Rozporządzenie z 20 września 1982 r. musi więc być zgodne z całokształtem obowiązującego ustawodawstwa, w tym także z ustawą o samorządzie terytorialnym i jej art. 77 ust. 2. Z art. 176 § 2 k.p.a. nie wynika dopuszczenie, by wydane na jego podstawie rozporządzenie ustanawiało wyjątki od innych przepisów ustawowych (zob. orzeczenie U. 1/86, s. 45), a tym samym należy przyjąć, że samoistne ustanawianie takich wyjątków przez rozporządzenie byłoby pozbawione wszelkiej podstawy ustawowej.
W myśl art. 77 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, dodatkowe zadania i kompetencje sejmiku samorządowego, które sejmik realizuje poprzez podejmowanie uchwał, mogą być ustalane tylko “w sprawach określonych odrębnymi ustawami”. Ponieważ ani art. 176 § 2 k.p.a., ani żaden inny przepis tej ustawy nie określają kompetencji sejmiku samorządowego do przedstawiania kandydatów do podatkowej komisji odwoławczej, należy przyjąć, że wymóg istnienia odrębnej podstawy ustawowej nie został spełniony. Omawiana kompetencja sejmiku została ustalona bez oparcia w odrębnej podstawie ustawowej i wynika w całości z postanowień rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 września 1982 r., zmienionych rozporządzeniem z dnia 6 lutego 1992 r. Stanowi to odstępstwo od postanowień art. 77 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym, a ponieważ art. 176 § 2 k.p.a. nie upoważnia Ministra Finansów do dokonania takiego odstępstwa, to należy uznać że dokonane ono zostało bez należytego oparcia w ustawie. Tym samym zachodzi niezgodność pomiędzy art. 77 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym i tą częścią § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów, która przewiduje przedstawianie przez sejmik samorządowy kandydatów do podatkowej komisji odwoławczej.
4. Uznanie niezgodności § 3 ust. 2 rozporządzenia z art. 77 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym stanowi wystarczającą przesłankę dla uchylenia, zmiany lub utraty mocy przez zakwestionowane unormowanie. Z tych względów nie jest tu konieczne bezpośrednie dokonywanie oceny zgodności tego unormowania z art. 71 ust. 1 Małej Konstytucji. Bez znaczenia pozostaje natomiast fakt, że Mała Konstytucja jest aktem późniejszym w stosunku do rozporządzenia z dnia 6 lutego 1992 r. Nakaz zgodności z konstytucją odnosi się bowiem do wszelkich przepisów obowiązujących pod jej rządami, niezależnie od sekwencji ich wejścia w życie.
Trybunał Konstytucyjny uważa za wystarczające powołanie art. 77 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym jako podstawy orzeczenia także z tego powodu, że wykładnia tego przepisu dokonana zostaje z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 71 ust. 1 Małej Konstytucji. Raz jeszcze podkreślić należy, że art. 71 ust. 1 Małej Konstytucji zalicza określanie zadań i kompetencji samorządu terytorialnego do zakresu wyłączności ustawy, co stanowi wyraz ogólnej zasady samodzielności tego samorządu. Samodzielność jest zaś konieczną gwarancją należytego udziału samorządu terytorialnego w sprawowaniu władzy, o którym mowa w art. 5 przepisów konstytucyjnych. Niezależnie więc od – bagatelnego w praktyce – obciążenia sejmiku samorządowego w rozpatrywanej tu sprawie, chodzi o zasadę ogólną, której obrona jest konieczna dla zachowania samodzielności samorządu terytorialnego.
5. Trybunał Konstytucyjny podziela stanowisko Ministra Finansów, że w pełni uzasadnione jest powierzenie sejmikowi samorządowemu kompetencji do przedstawiania kandydatów do podatkowej komisji odwoławczej. W obecnym stanie prawnym wymaga to jednak interwencji ustawodawcy, w pełni dopuszczalnej na tle art. 71 ust. 1 Małej Konstytucji. Roli ustawodawcy nie mogą natomiast przejmować organy władzy wykonawczej, bo ich kompetencje prawodawcze mają charakter ograniczony. Nawet jeżeli w obowiązujących ustawach występują luki i niekompletne ujęcia, to nie jest rzeczą władzy wykonawczej ich uzupełnianie.
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, cały problem wynikł z blankietowego odesłania do rozporządzenia całokształtu unormowania składu i trybu powoływania podatkowych komisji odwoławczych. Jeżeli wziąć pod uwagę, że do kompetencji tych komisji należy wydawanie decyzji dotyczących obowiązków obywateli, to może powstać wątpliwość, czy tak daleko idące upoważnienie ustawowe da się w ogóle pogodzić z rozumieniem zakresu materii ustawowej i wyłączności ustawy, jakie wynika z zasady demokratycznego państwa prawnego ustanowionej przez art. 1 przepisów konstytucyjnych. Nie jest to jednak przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie.
Z tych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.