Pełny tekst orzeczenia

O R Z E C Z E N I E

z dnia 20 listopada 1996 r.
Sygn. akt K. 27/95

Trybunał Konstytucyjny w składzie:

Andrzej Zoll – przewodniczący

Zdzisław Czeszejko–Sochacki
Tomasz Dybowski
Lech Garlicki
Stefan J. Jaworski
Krzysztof Kolasiński
Wojciech Łączkowski
Ferdynand Rymarz
Jadwiga Skórzewska–Łosiak – sprawozdawca
Wojciech Sokolewicz
Janusz Trzciński
Błażej Wierzbowski

Joanna Szymczak – protokolant

po rozpoznaniu 12 listopada 1996 r. na rozprawie sprawy z połączonych wniosków Rady Miejskiej w Wąbrzeźnie, Rady Gminy Warszawa – Centrum, Rady Miasta Rejowiec Fabryczny z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawców, Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej i Prokuratora Generalnego:

1. Rady Miejskiej w Wąbrzeźnie o stwierdzenie:
– niezgodności art. 1 pkt 2 oraz art. 2 ust. 5–6 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 99, poz. 486) z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą RP oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184 i Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488) oraz z art. 73 ust. 2 tej Ustawy Konstytucyjnej,

2. Rady Gminy Warszawa – Centrum o stwierdzenie:
– niezgodności art. 2 ust. 1–3 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 99, poz. 486) z art. 1 i 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 powołanej Ustawy Konstytucyjnej,

3. Rady Miasta Rejowiec Fabryczny o stwierdzenie:
– niezgodności art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 12, poz. 58; zm.: z 1985 r., Nr 12, poz. 50, Nr 35, poz. 162; z 1989 r. Nr 35, poz. 192; z 1990 r. Nr 34, poz. 198) w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 99, poz. 486) i przepisu art. 2 ust. 3 tej ustawy z art. 1 i 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 powołanej Ustawy Konstytucyjnej oraz art. 73 ust. 2 tej Ustawy Konstytucyjnej

o r z e k a:

1. Art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 99, poz. 486; tekst jednolity Dz.U. z 1996 r., Nr 85, poz. 390) w zakresie, w jakim wynikający z niego obowiązek nieodpłatnego przekazania przez gminę gruntów w użytkowanie dotyczy jedynie Polskiego Związku Działkowców, jest niezgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488), przez to, że ustala wyłączność w uzyskaniu tego prawa na rzecz jednej z organizacji zrzeszających działkowców oraz przez to, że pozbawia obywateli prawa dobrowolnego zrzeszania się w celu użytkowania pracowniczych ogrodów działkowych, co narusza zasady demokratycznego państwa prawnego,

2. Art. 2 ust. 1–3 oraz 5 i 6 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 99, poz. 486) w zakresie, w jakim wynikające z niego roszczenie dotyczy gruntów stanowiących własność gminy, jest niezgodny z art. 1 i art. 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 powołanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej przez nadmierną, bo nieusprawiedliwioną względami interesu publicznego, ingerencję w uprawnienia własnościowe gmin, prowadzącą tym samym do naruszenia wynikających z przepisów konstytucyjnych zasad ochrony praw słusznie nabytych i proporcjonalności oraz zasady zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa,

3. Art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 99, poz. 486; tekst jednolity z 1996 r. Dz.U. Nr 85, poz. 390) jest zgodny z art. 1 i 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 powołanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej i nie jest niezgodny z art. 73 ust. 2 tej Ustawy Konstytucyjnej.

Uzasadnienie:

I

1. Rada Miejska w Wąbrzeźnie, Rada Gminy Warszawa – Centrum oraz Rada Miasta Rejowiec Fabryczny wniosły o stwierdzenie niezgodności przepisów ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. z 1995 r. Nr 99, poz. 486; tekst jednolity z 1996 r. Nr 85, poz. 390; dalej: nowelizacja z 23 czerwca 1995 r.) z przepisami konstytucyjnymi.
We wniosku Rady Miejskiej w Wąbrzeźnie wskazane są art. 1 pkt 2 i art. 2 ust. 5 i 6 nowelizacji z 23 czerwca 1995 r., które według Wnioskodawcy ograniczają nabyte przez gminę uprawnienia w sposób niezgodny z art. 73 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Dz.U. Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729), dalej Małej Konstytucji, oraz z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 Małej Konstytucji.
Rada Gminy Warszawa – Centrum powołała się we wniosku na niezgodność art. 2 ust. 1 – 5 nowelizacji z 23 czerwca 1995 r. z art. 1, art. 7 i art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy, zaś Rada Miasta Rejowiec Fabryczny wskazała na niezgodność art. 8 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych w brzmieniu nadanym przez nowelizację z 23 czerwca 1995 r. z art. 1 i art. 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy oraz z art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji.
Wszystkie wnioski dotyczą przede wszystkim przyznanego Polskiemu Związkowi Działkowców nowelizacją z 23 czerwca 1995 r. roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów wchodzących w skład stałych pracowniczych ogrodów działkowych i wynikających z tego konsekwencji dla gmin.
W uzasadnieniu pierwszego z wniosków – Rady Miejskiej w Wąbrzeźnie – podniesiono, że takie pozbawienie gminy prawa swobodnego dysponowania mieniem w sposób istotny narusza gwarantujący pewność prawa art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy, także z tego powodu, że nie uwzględnia ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego, a zwłaszcza art. 9 ust. 2, który ustanawia zasadę adekwatności zasobów finansowych gmin do zakresu przydzielonych im zadań.
Zdaniem Wnioskodawcy rozwiązania nowelizacji z 23 czerwca 1995 r. są niezgodne z chroniącym źródła dochodów gminy art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji, utrzymując bowiem dotychczasowe zadania gmin, nakładają dodatkowo obowiązek wykupu mienia od Polskiego Związku Działkowców w razie wykonywania przez gminę prawa pierwokupu. W piśmie skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego w trybie art. 13 uchwały Sejmu RP w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, Rada Miejska w Wąbrzeźnie podniosła dodatkowo zarzuconą we wniosku Rady Gminy Warszawa–Centrum sprzeczność art. 2 ust. 1 – 5 nowelizacji z 23 czerwca 1995 r. z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa. W świetle znowelizowanej ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych użytkownik wieczysty tj. Polski Związek Działkowców ma większe prawa niż gmina tj. właściciel gruntu, podczas gdy zaspokaja jedynie potrzeby części mieszkańców, zaś gmina ma obowiązek zaspokajania potrzeb wszystkich mieszkańców. Podniesiono także, że gmina nie może odmówić oddania gruntu w użytkowanie wieczyste PZD, natomiast Związek ten może tym prawem swobodnie dysponować.
W uzasadnieniu wniosku Rady Gminy Warszawa – Centrum stwierdzono, że zaskarżony art. 2 nowelizacji z 23 czerwca 1995 r. narusza przysługujące gminom prawo własności, gdyż – przyznając Polskiemu Związkowi Działkowców roszczenie o ustanowienie na jego rzecz użytkowania wieczystego gruntów zajętych pod ogrody działkowe – w istocie pozbawia gminy atrybutów prawa własności. Zdaniem tego Wnioskodawcy nowelizacja z 23 czerwca 1995 r. stanowi także naruszenie konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej. Przyznanie PZD prawa użytkowania wieczystego nie prowadzi bynajmniej do poprawienia statusu poszczególnych działkowców. Świadczy o tym sposób, w jaki nowelizacja określa ich sytuację. Przepisy wprowadzone do ustawy jako gwarancje praw przysługujących poszczególnym działkowcom, np. art. 1 pkt. 3 nowelizacji z 23 czerwca 1995 r., zawierają postanowienia pomijające podstawowe zasady prawa cywilnego. Zdaniem Wnioskodawcy korzyści wynikające dla działkowców z noweli “nie są zbyt realne”, w związku z czym należy stwierdzić, że ograniczenia własności gmin dokonano nie kierując się interesem ogólnym. Sprzeczność art. 2 ust. 1 – 5 nowelizacji z 23 czerwca 1995 r. z art. 67 ust. 2 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych wynika m. in. z charakteru Polskiego Związku Działkowców, który jest organizacją zamkniętą i praktycznie niedostępną dla innych obywateli. W zmienionej sytuacji społeczno – gospodarczej, w związku ze znacznym wzrostem cen nieruchomości w miastach, niezwykle trudno będzie pozyskiwać nowe tereny pod pracownicze ogrody działkowe. Oznacza to z kolei praktyczną niemożność poszerzania grupy obywateli korzystających z przywileju nieodpłatnego posiadania działki. Poprzez regulacje zawarte w omawianej nowelizacji organizacja zrzeszająca ograniczony i zamknięty krąg osób uzyskała prawo użytkowania wieczystego terenów, które mogłyby służyć całej wspólnocie, jaką jest gmina.
Podniesiono także naruszenie przez zaskarżoną nowelizację zasady lex retro non agit. Zdaniem Wnioskodawców art. 2 zaskarżonej ustawy, prowadząc do ograniczenia i w pewnym zakresie do pozbawienia z mocą wsteczną słusznie nabytych uprzednio przez gminy praw majątkowych, narusza zasadę państwa prawnego. Wskazuje to, w ocenie Wnioskodawców, także na naruszenie zasady ochrony praw nabytych.
Przyznanie prawa użytkowania wieczystego dla celów, które mogą być realizowane w ciągu krótkiego czasu, musi być uznane za nieracjonalne i tym samym sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego. Prawo użytkowania wieczystego pierwotnie pomyślane było bowiem jako prawo służące zabudowie. Obowiązujące przepisy także wiążą to prawo z inwestycjami budowlanymi, a więc z trwałym zagospodarowaniem terenu, z jakim jest ono związane. Obowiązujące przepisy przewidują możliwość rozwiązania użytkowania wieczystego w trybie administracyjnym w szczególności wtedy, jeżeli wbrew umowie użytkownik nie wzniósł określonych w niej budynków i urządzeń (art. 240 kc). Oznacza to, że prawo użytkowania wieczystego przyznane PZD przez nowelizację z 23 czerwca 1995 r. służy innym celom niż te, które realizuje PZD.
W uzasadnieniu wniosku Rady Miasta Rejowiec Fabryczny podniesiono, że przyznanie Polskiemu Związkowi Działkowców prawa użytkowania wieczystego prowadzi do pozbawienia gmin na okres 99 lat atrybutów własności i w istocie jest zbliżone do wywłaszczenia. Stanowi to naruszenie konstytucyjnej zasady ochrony własności mienia komunalnego. Zaskarżona nowelizacja narusza także zasadę zabezpieczenia dochodów gmin dla celów realizacji wyznaczonych im zadań, bowiem pozbawia ona automatycznie gminy prawa do dochodów z gruntów przez obowiązkowe i nieodpłatne przekazanie ich w użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi Działkowców.

2. Prokurator Generalny, zajmując stanowisko w niniejszej sprawie stwierdził, że przepisy art. 1 pkt 2 i art. 2 ust. 1 – 6 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 99, poz. 486) nie są niezgodne z art. 1, art. 7 oraz art. 67 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 Małej Konstytucji oraz z art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji. Uzasadniając przedstawione stanowisko Prokurator Generalny podkreślił, że ustawodawca ma swobodę w kształtowaniu przepisów prawa w ramach konstytucyjnego porządku prawnego oraz, że ze stanowionymi przepisami prawa wiąże się domniemanie ich racjonalności i zgodności z przepisami konstytucyjnymi. Zdaniem Prokuratora Generalnego niekonstytucyjność przepisów winna być wykazana przez Wnioskodawcę. Tymczasem część z zarzutów przedstawionych we wnioskach nie znajduje oparcia w przepisach konstytucyjnych oraz orzecznictwie TK. Dotyczy to zwłaszcza kwestii badania zgodności przepisów ustawy zwykłej z innymi ustawami oraz podnoszonej sprzeczności nowelizacji z 23 czerwca 1995 r. z konstytucyjną zasadą równości, która w świetle utrwalonych poglądów TK nie odnosi się do osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych. Chybiony jest także zarzut naruszenia przez zaskarżone przepisy art. 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy. Mienie komunalne jest mieniem publicznym, tymczasem powołany przepis odnosi się głównie do mienia indywidualnego, a w szczególności osobistego.
Zdaniem Prokuratora Generalnego nie znajduje oparcia w przepisach konstytucyjnych i art. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym wniosek o zbadanie zgodności zaskarżonych przepisów z postanowieniami Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Przepisy umów międzynarodowych, paktów i konwencji, nie stanowią bowiem podstawy do kontroli prawa krajowego.
Prokurator Generalny przypomniał, że Polski Związek Działkowców jest samodzielną, samorządną organizacją społeczną o blisko 100–letniej tradycji, w pełni odpowiadającą zasadom określonym w art. 69 ust. 3 oraz w art. 70 ust. 2 pkt 2 in fine przepisów konstytucyjnych. Utrwalona od kilkudziesięciu lat sytuacja prawna pracowniczych ogrodów działkowych jako urządzeń użyteczności publicznej przemawia na rzecz poglądu, iż prawa nabyte przez PZD i jego członków są prawami słusznie nabytymi w rozumieniu przepisów konstytucyjnych i nie kolidują z dokonywanymi przeobrażeniami społeczno–ustrojowymi. Podkreślić zatem należy, iż proces dokonywania tych zmian w Polsce bynajmniej nie został zakończony. Podjęte przez niektóre samorządy czynności prawne zmierzające do przejęcia gruntów, na których zlokalizowane są pracownicze ogrody działkowe, spowodowały podjęcie przez PZD starań, mających na celu utrzymanie prawa nabytego. W ocenie Prokuratora Generalnego przepisy ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych w brzmieniu sprzed nowelizacji oraz w brzmieniu nadanym im przez nowelizację z 23 czerwca 1995 r. w zasadniczej części są tożsame, tj. w zakresie nałożonego na organy administracji rządowej i organy samorządu terytorialnego obowiązku nieodpłatnego przekazywania gruntów pod pracownicze ogrody działkowe. Zaskarżony przepis art. 2 nowelizacji z 23 czerwca 1995 r. nie uszczuplił praw samorządu w tym zakresie, skoro także przed nowelizacją obowiązek taki występował. Przewidywał go bowiem art. 1 lit. E pkt 17 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zmianami). W myśl tego przepisu do zadań własnych gmin należy: zapewnianie gruntów na potrzeby pracowniczych ogrodów działkowych oraz ich rekultywacja; realizacja art. 8 ustawy dotyczącego przekazywania gruntów PZD w użytkowanie oraz zapewnienie ogrodom pracowniczym odpowiedniej infrastruktury. Zdaniem Prokuratora Generalnego oznacza to, iż zaskarżone przepisy utrzymują dotychczasowy status prawny PZD i zrzeszonych w nim ogrodów działkowych. Stąd też nie można w tym przypadku mówić o naruszeniu przez zaskarżone przepisy art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy oraz art. 73 Małej Konstytucji.
Treść art. 2 nowelizacji z 23 czerwca 1995 r. ma na celu zapewnienie spokojnego wykonywania prawa nabytego na podstawie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z 1981 r. Wprowadzona nowelizacją z 23 czerwca 1995 r. regulacja odnosi się tylko do stałych ogrodów pracowniczych, istniejących w dniu 5 grudnia 1990 r. Norma ta utrwala więc stan prawny istniejący w okresie komunalizacji gruntów. Pozostałe przepisy zaskarżonej nowelizacji tworzą infrastrukturę prawną umożliwiającą spokojne wykonywanie prawa nabytego. Uregulowanie to jest zbieżne z uregulowaniem zawartym w art. 88 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 30, poz. 127 ze zmianami). Ustalone w art. 2 ust. 1 nowelizacji prawo PZD do występowania z roszczeniem o ustanowienie użytkowania wieczystego występuje także w innych ustawach, np. w ustawie o zasadach przekazywania budynków mieszkalnych przez przedsiębiorstwa państwowe i nie jest kwestionowana. Stąd też samodzielność zaskarżonych przepisów na tle konstrukcji całej normy jest wyraźnie względna. Art. 2 ust. 3 przewidujący nieodpłatne korzystanie przez PZD z użytkowanych gruntów stanowi powtórzenie regulacji obowiązującej w tym zakresie od kilkudziesięciu lat. Mamy zatem tutaj do czynienia z konkurencją ograniczonych praw rzeczowych słusznie nabytych z prawami uzyskanymi przez samorząd terytorialny. W tej sytuacji, uwzględniając cele statutowe PZD oraz to, że członkowie PZD są także członkami samorządu terytorialnego, należy stwierdzić, że konstytucyjna zasada sprawiedliwości społecznej przemawia za przyjęciem tezy, iż w silniejszym stopniu występuje ona po stronie PZD.
W ocenie Prokuratora Generalnego rozwiązania przyjęte w art. 2 ust. 4 i 5 zaskarżonej nowelizacji prowadzą do ochrony właściciela gruntu przed swego rodzaju nadużyciem prawa przez PZD. Skoro przepisy te przewidują dla gminy prawo pierwokupu wobec zwalnianych nieruchomości oraz pierwszą opłatę roczną w razie zbycia przez PZD wieczystego użytkowania przed upływem 10 lat od jego nabycia, to są to przepisy zabezpieczające interesy gminy.
Podobnie regulacja zawarta w art. 2 ust. 6 potwierdza jedynie ugruntowane już uprzednio prawo PZD do przydzielenia mu nowych gruntów w zamian za przejęcie ogrodu pracowniczego oraz prawo użytkowników wywłaszczonych działek do odszkodowania za utracone mienie. Zdaniem Prokuratora Generalnego przyjęte rozwiązanie nie narusza zasady lex retro non agit, skoro się zważy, że przyjęte w ustawie rozwiązania występowały na tle ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych przed jej nowelizacją w roku 1995.

3. Swoje stanowisko w sprawie przekazał także Polski Związek Działkowców. Rada Krajowa tego Związku wyraziła pogląd, że zaskarżone przepisy nowelizacji z 23 czerwca 1995 r. nie są niezgodne ze wskazanymi we wniosku Rady Gminy Warszawa–Centrum przepisami konstytucyjnymi.
Według tego poglądu gminy z mocy ustawy komunalizacyjnej nie są nabywcą pierwotnym i prawa ograniczające ich własność ustanowione zostały już ustawą z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, w związku z czym zaskarżona ustawa nie zmienia istoty ograniczeń praw gmin do gruntów będących w użytkowaniu PZD.
W tych warunkach chybiony jest zarzut, że gminy tracą uprawnienie do rozporządzania nieruchomościami według stanu na dzień 5 grudnia 1990 r., bowiem w tym dniu również nie mogły rozporządzać tymi nieruchomościami bez zgody PZD. Obciążenie właściciela (gminy) prawem wieczystego użytkowania gruntu zaskarżoną ustawą nie pogorszyło jego sytuacji i nie pozbawiło go możliwości dysponowania nim.
Bezpodstawny jest – zdaniem Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców – także argument Wnioskodawców, że prawo wieczystego użytkowania może być przedmiotem obrotu prawnego, gdyż obrót ten obwarowany jest daleko idącymi restrykcjami i może być zniweczony działaniem gminy. Uniemożliwia go także nowy art. 121, który przewiduje ujawnienie prawa użytkowania działki w księdze wieczystej.
Zaskarżona ustawa, wzmacniając prawa PZD, przez nadanie mu roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, wzmacnia ponadto prawa gminy (właściciela), ustanawiając na jej rzecz w art. 2 ust. 5 prawo pierwokupu za symboliczną cenę, odpowiadającą 1% ceny ustalonej między stronami w umowie sprzedaży.
Rada Krajowa PZD podkreśla, że merytoryczną podstawą dla ustawowego przesądzenia sprawy roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego było nieprzestrzeganie przez jednostki samorządu terytorialnego przepisów ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, na co wskazują przytoczone przykłady nadużywania przez gminy prawa własności, nawet wnoszenie gruntów nawet jako aportu rzeczowego do spółek, sprzedaż terenów ogrodów jako działek budowlanych, sprzedaż na cele inwestycyjne, masowe wykreślanie pracowniczych ogrodów działkowych z planów zagospodarowania przestrzennego itp.).
Zarzutowi naruszenia zasad konstytucyjnych (art. 1 i 7 Małej Konstytucji) przez to, że ograniczenie prawa własności gminy nie zostało dokonane w interesie ogółu mieszkańców a zamkniętego kręgu działkowców, przeczą – według Polskiego Związku Działkowców – uregulowania prawne dotyczące ogrodów działkowych, a w szczególności ustawa z 6 maja 1981 r. stwierdzająca, że ogrody działkowe stanowią urządzenia użyteczności publicznej i podlegają ochronie zgodnie z przepisami o ochronie i kształtowaniu środowiska, a także przepisy wewnętrzne Związku otwarte na przyjmowanie nowych członków, oraz takie fakty jak: masowość PZD liczącego 1 mln członków, 4–5 mln osób korzystających z działek, przeznaczenie niektórych ogrodów, jako parków dla społeczeństwa i prowadzenie na tych terenach małych form wczasów.
Związek twierdzi też, że prawa przyznane PZD i jego członkom są prawami słusznie nabytymi w znaczeniu przepisów konstytucyjnych i nie kolidują z dokonującymi się przemianami społeczno–ustrojowymi w Polsce, co przesądza o uznaniu, iż zaskarżone przepisy nie są niezgodne ze wskazanymi przez Radę Gminy Warszawa–Centrum przepisami konstytucyjnymi.

4. Wnioski Rady Gminy Miejskiej w Wąbrzeźnie, Rady Gminy Warszawa – Centrum oraz Rady Miasta Rejowiec Fabryczny podlegały wstępnemu rozpoznaniu przez Trybunał Konstytucyjny na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym w trybie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o Trybunale Konstytucyjnym (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 109, poz. 470 ze zmianami). Trybunał nadał wnioskom Rady Gminy Miejskiej w Wąbrzeźnie, Rady Gminy Warszawa – Centrum oraz wnioskowi Rady Miasta Rejowiec Fabryczny w części dotyczącej zaskarżenia art. 8 ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych w brzmieniu ustalonym art. 1 pkt 2 nowelizacji z 23 czerwca 1995 r. oraz art. 2 ust. 3 tej nowelizacji, dalszy bieg.
Zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego sprawy wszczęte tymi wnioskami zostały połączone w celu łącznego rozpoznania pod sygn. akt K. 27/95.

II

Na rozprawie 12 listopada 1995 r. przedstawiciele Wnioskodawców: Rady Miejskiej w Wąbrzeźnie i Rady Miasta Rejowiec Fabryczny podtrzymali złożone na piśmie wnioski wraz z zawartą w nich argumentacją. Przedstawiciele Rady Gminy Warszawa–Centrum ograniczyli zakres wniosku do zarzutu niezgodności zaskarżonego art. 2 ust. 1 –3 ustawy z 23 czerwca 1995 roku o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z art. 1 i 7 przepisów kostytucyjnych pozostawionych w mocy, podtrzymując w tym fragmencie wcześniejsze stanowisko złożone w formie pisemnej. Rozwijając argumentację tego stanowiska podkreślili, że przekształcenia własnościowe, jakie mają dokonać się przez ustawę z 23 czerwca 1995 r., nie odpowiadają kierunkowi przemian ustrojowych w Polsce. Rozważając kwestię niezbędności przyjętej regulacji dla ochrony interesu publicznego uznali, że przyznanie PZD prawa użytkowania wieczystego w żadnym razie nie było niezbędne dla realizacji ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, tj. zapewnienia Związkowi spokojnego korzystania z gruntów. Przyjęta regulacja bynajmniej nie zmierza do ochrony praw nabytych przez Związek – tj. użytkowania gruntów, na których położone są pracownicze ogrody działkowe, lecz daleko wykracza poza taką ochronę, w zasadzie prowadząc do “uwłaszczenia” PZD. Do realizacji celów statutowych PZD nie są potrzebne uprawnienia wynikające z prawa użytkowania wieczystego, takie jak rozporządzanie tym prawem przez możliwość sprzedaży, wniesienia jako aportu do spółki czy obciążanie hipoteką. Przyznanie roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego, bez klauzuli zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stanowi natomiast daleko idące wkroczenie w zadania gmin w zakresie ładu przestrzennego i gospodarki terenami. Zwłaszcza, że decyzje o lokalizacji ogrodów działkowych wydawane w okresie poprzedzającym zmiany ustrojowe miały często charakter tymczasowy, a w wielu wypadach wręcz przypadkowy. “Uwłaszczenie” PZD nastąpiło po upływie 5 lat od chwili, gdy gminy uzyskały prawo własności gruntów, a więc w chwili gdy mogły już rozsądnie zakładać, że wszystkie kategorie podmiotów, które w ocenie ustawodawcy zasługiwały na uwłaszczenie na gruntach komunalnych, zostały przez ustawodawcę uwzględnione. Z uwagi na to, że Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się już w kwestii konstytucyjności “uwłaszczenia” innych osób prawnych dla uzasadnienia skargi w tym zakresie przedstawiciele Gminy Warszawa–Centrum odwołali się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 9 stycznia 1996 r. (sygn. akt K. 18/95).
Przedstawiciel Sejmu RP wniósł o uznanie zakwestionowanych przepisów za zgodne z przepisami konstytucyjnymi. Uzasadniając konieczność przyznania PZD prawa użytkowania wieczystego gruntów stwierdził, że jest to organizacja o ponad 100–letniej tradycji. Przypominał, że w latach czterdziestych grunty stowarzyszeń działkowców zostały faktycznie znacjonalizowane i przejęte na rzecz Skarbu Państwa. Niemniej jednak nawet wówczas dekret z 1945 r. i ustawa z 1949 r., uznając szczególny status działkowców i ich samorządu przyznawały gruntom, na których zlokalizowane były ogrody działkowe, charakter obiektów użyteczności publicznej. Przedstawiciel Sejmu RP podkreślił, że zakres użytkowania, które przysługiwało PZD na mocy postanowień ustawy z 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, był w istocie opatrzony takimi gawarancjami, które zbliżały je do użytkowania wieczystego. W jego ocenie zaskarżona nowelizacja w odniesieniu do art. 8 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych nie wprowadziła żadnych zmian normatywnych. Potwierdza ona jedynie dotychczasowe prawo użytkowania oraz jego gwarancje wynikające z tej ustawy dla poszczególnych ogrodów działkowych, ich użytkowników oraz PZD. Ustęp 2 dodany w art. 8 nawiązuje do analogicznych, wprowadzonych wcześniej regulacji prawnych, dotyczących innych zwykłych użytkowników, których stan prawny został unormowany zmianami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Zdaniem przedstawiciela Sejmu zaskarżona ustawa stwarza podstawy do niezakłóconej przyszłości ogrodów działkowych jako podstawy utrzymania w wielkich aglomeracjach miejskich miejsc ekologicznie czystych. Wskazał on, że zaskarżona ustawa jest elementem porządkowania niezwykle zagmatwanego ustawodawstwa dotyczącego władania gruntami w miastach. Zawarta w art. 2 ustawy możliwość uzyskania przez PZD prawa użytkowania wieczystego, stanowi dyspozycję ustawodawcy podjętą w interesie organizacji społecznej działkowców i ich samorządu. Za takim rozwiązaniem przemawiają argumenty o charakterze prawnym. Ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej, podlegającymi ochronie przewidzianej m.in. w przepisach ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Prawa PZD do ogrodów powstałe przed 5 grudnia 1990 r. uznać należy za prawa słusznie nabyte w rozumieniu zasad wynikających z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy. Wreszcie komunalizacja mienia państwowego na podstawie ustawy z 10 maja 1990 r. (Dz.U. Nr 32, poz.191 ze zmianami) nie znosiła ograniczonych praw rzeczowych PZD i użytkowników działek, ustanowionych na gruntach wchodzących w skład pracowniczych ogrodów działkowych. Przejęcie tych gruntów przez gminy oznaczało także przejęcie wszelkich obowiązków i kompetencji Skarbu Państwa wobec ogrodów, wynikających z ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych.
Wprowadzona ustawą z 23 czerwca 1995 r. zmiana, w istocie spowodowała konkurencję zasad wywodzonych z art. 1 przepisów konstytucyjnych z zasadą ochrony własności wyrażoną w art. 7. Obydwa podmioty, zarówno gminy, jak i związek działkowców reprezentują interes publiczny, uzasadniony wszakże odmiennymi racjami. Ustawodawca dopatrzył się jednak w omawianym przypadku przewagi interesu publicznego wyrażającego się w “uwłaszczeniu” PZD i działkowców, rezygnując zarazem z przyznania gminie pełni praw właścicielskich w stosunku do gruntów wchodzących w skład pracowniczych ogrodów działkowych z przekreśleniem ich dotychczasowych praw.
Ustawa ta nie przypadkiem w art. 3 nowelizuje ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wprowadzając normę pozwalającą na wyjście poza dotychczasową strukturę PZD, jako podmiotu organizującego działkowców i pozwalającą gminom na przekazywanie gruntów także innym wspólnotom na zasadach analogicznych, jak ma to miejsce dzisiaj w stosunku do PZD.
Zaskarżona ustawa, zdaniem przedstawiciela Sejmu RP, stabilizuje sytuację prawną ogrodów działkowych, która mimo jednoznacznego brzmienia ustawy z 1981 r., przez praktykę pewnej liczby samorządów łamiących prawo, była poważnie zagrożona. Przedstawiciel Sejmu RP wskazał także na wprowadzony do zaskarżonej ustawy przepis, pozwalający na wystąpienie poszczególnych działkowców do PZD z wnioskiem o odnotowanie ich prawa użytkowania działki w księdze wieczystej, co wzmacnia poczucie stabilności. Wreszcie podniósł znaczenie zawartego w ustawie przepisu o charakterze gwarancyjnym, wprowadzającego zasadę, w świetle której, jeśli ogród zostałby zbyty przed upływem 10 lat od chwili ustanowienia użytkowania wieczystego, wówczas odżywa obowiązek uiszczenia przez Związek opłaty rocznej. Wprowadzono także prawo pierwokupu przysługujące gminie w przypadku zbycia przez PZD prawa użytkowania wieczystego.
Przedstawiciele Prokuratora Generalnego podtrzymali stanowisko zajęte na piśmie i wnieśli o uznanie zaskarżonych przepisów za zgodne z konstytucją, podkreślając, że pracownicze ogrody działkowe jako urządzenia użyteczności publicznej uzasadniają pewne uszczuplenie władztwa gminy nad mieniem komunalnym.
W trakcie rozprawy na wniosek przedstawiciela Sejmu RP przeprowadzono dowód z przesłuchania świadka Eugeniusza Kondrackiego, prezesa Krajowej Rady Polskiego Związku Działkowców, w celu stwierdzenia przebiegu w dotychczasowej praktyce stosowania ustawy z 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych.

III

Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje:
Zbadanie konstytucyjności zaskarżonych przepisów ustawy z 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych wymaga, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, dokonania uprzednio analizy prawnej aktów normatywnych kształtujących proces przekształceń własnościowych nieruchomości (tj. gruntów i budynków oraz urządzeń trwale z gruntem związanych) wchodzących w skład funduszu jednolitej własności państwowej, w następstwie których doszło do powstania własności komunalnej.
Na mocy art. 5 ust. 1–3 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zmianami) część dotychczasowego mienia ogólnonarodowego (państwowego), a konkretnie mienie należące w dniu wejścia w życie ustawy do organów państwowych, bądź państwowych jednostek organizacyjnych wymienionych w tych przepisach stała się z mocy prawa mieniem komunalnym, tj. mieniem właściwych gmin.
Na mocy art. 18 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r wojewoda decyzją deklaratoryjną stwierdza fakt przejścia z mocy prawa własności mienia ogólnonarodowego (państwowego) na właściwą gminę.
Ustawa z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464, dalej zwana ustawą o gospodarce gruntami) spowodowała dalsze zmiany istniejącego stanu prawnego w kwestii stosunków własnościowych w odniesieniu do nieruchomości znajdującej się w zarządzie państwowych osób prawnych. Generalną regułę o charakterze ustrojowym ukształtował w tym zakresie art. 2 tej ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy (poza gruntami Państwowego Funduszu Ziemi) będące w dniu wejścia w życie ustawy o zarządzie państwowych osób prawnych, innych niż Skarb Państwa, stają się z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego. Zgodnie zaś z ust. 3 powołanego przepisu, nabycie użytkowania wieczystego oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali znajdujących się na tym gruncie stwierdza się decyzją wojewody, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub decyzją zarządu gminy w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy.
Dokonując analizy sprawy pod kątem waloru tytułu prawnego państwowych osób prawnych, nadanego im art. 2 powołanej ustawy nowelizującej ustawę o gospodarce gruntami należy przede wszystkim wskazać, że treść tego prawa i jego cel uległy istotnym modyfikacjom w stosunku do reguł określonych w kodeksie cywilnym, precyzujących istotę użytkowania wieczystego.
Na gruncie rozwiązań kodeksowych w doktrynie prawniczej panował pogląd, że użytkowanie wieczyste jest przede wszystkim wykorzystywane do zaspokajania potrzeb społecznych związanych z budownictwem mieszkaniowym, gospodarczym lub letniskowo–wypoczynkowym, w niektórych zaś tylko sytuacjach może być przydatne do prowadzenie działalności rolniczej (por. Prawo własności i inne prawa rzeczowe (w:) System prawa cywilnego, T. II, pod. red. J. Ignatowicza, Wrocław–Warszawa–Kraków–Gdańsk 1977).
Pogląd ten znajdował swe odzwierciedlenie w treści art. 232 kc, a bezpośrednio wynikał z art. 239 § 2 kc określającego sposób korzystania z gruntu państwowego. Zmiana funkcji prawa użytkowania wieczystego nastąpiła de facto dopiero na mocy art. 2 ustawy nowelizującej ustawę o gospodarce gruntami (...), gdyż prawo użytkowania wieczystego w odniesieniu do gruntów uzyskały państwowe osoby prawne, które do tego czasu były zarządcami nieruchomości państwowych. Konsekwencją tego rozwiązania jest objęcie prawem użytkowania wieczystego podmiotów, których działalność wykracza poza ramy budownictwa mieszkaniowego. Treść prawa użytkowania określona w przepisach kodeksu cywilnego nie jest jednak adekwatna do zmodyfikowanych rozwiązań w tej materii, określonych w ustawie nowelizującej ustawę o gospodarce gruntami (...) Według rozwiązań kodeksowych treść użytkowania wieczystego określają trzy elementy: przepisy ustawy, zasady współżycia społecznego oraz umowa o oddanie gruntu w wieczyste użytkowanie. Na gruncie tych przepisów zakres uprawnień właściciela gruntu od uprawnień użytkownika wieczystego różnicowała przede wszystkim umowa
Kolejna nowelizacja ustawy o gospodarce gruntami (...) dokonana ustawą z dnia 7 października 1992 r. zmieniającą ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 91, poz. 455) przesądziła w treści art. 2 ust. 3 o nadaniu prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków komunalnych osobom prawnym, w których zarządzie mienie to znajdowało się w dniu 5 grudnia 1990 r. i o prawnej formie stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynków przez jego dotychczasowego zarządcę. W ramach tej regulacji nie przewidziano ukształtowania prawa wieczystego użytkowania w drodze cywilnoprawnej, czyli w formie umowy, podczas gdy kodeks cywilny (art. 233, art. 236 § 3, art. 240 kc) ustala kształtowanie tego prawa w drodze umowy.
Z gospodarczego punktu widzenia przyznanie państwowym i komunalnym osobom prawnym użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków zbliżone jest do uwłaszczenia, które zostało dokonane nie tylko na bazie majątku państwowego, ale także mienia gmin, które z dniem 27 maja 1990 r. z mocy ustawy komunalizacyjnej uzyskały własność gruntów i budynków należących uprzednio do Skarbu Państwa.
W ramach nowelizacji art. 88 ustawy o gospodarce gruntami dokonanej ustawą z dnia 10 czerwca 1994 r. zmieniającą ustawę o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz niektóre inne ustawy (Dz.U. z 1994 r. Nr 84, poz. 384) rozszerzono zakres podmiotów uprawnionych do otrzymania prawa wieczystego użytkowania, stanowiąc o przyznaniu tego prawa wszystkim spółdzielniom, ich związkom oraz Naczelnej Radzie Spółdzielczej, które miały w zarządzie nieruchomości państwowe bądź gminne oraz przesądzając o roszczeniu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntów, które stanowią własność Skarbu Państwa lub własność gminy oraz roszczeniu o nieodpłatne przeniesienie własności znajdujących się na tych gruntach obiektów budowlanych na zasadach i w warunkach określonych w tych przepisach.
W ust. 3 art. 88a ustalono jednak, że “uwłaszczony” podmiot ma obowiązek zawarcia umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste oraz o przeniesienie własności budynków, jednakże zawarcie tej umowy następuje bez przetargu i bez obowiązków wniesienia pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego.
W piśmiennictwie prawniczym podkreślano, że o ile ustanowienie użytkowania wieczystego dla spółdzielni mieszkaniowych odpowiada istocie tego prawa, to przyznanie go innym spółdzielniom, których działalność często w ogóle nie wymaga wznoszenia jakichkolwiek urządzeń czy budowli pozostaje w sprzeczności ze społeczno–gospodarczym przeznaczeniem użytkowania wieczystego.
Kolejna zmiana ustawy o gospodarce gruntami (...) dokonana ustawą z dnia 21 października 1994 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy zmieniającej ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 123, poz. 601) weszła w życie z dniem 8 grudnia 1994 r. Ustawą tą rozszerzono pod względem podmiotowym art. 88 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 30, poz. 127; zm.: Nr 103, poz. 446, Nr 107, poz. 464; z 1992 r. Nr 91, poz. 455; z 1993 r. Nr 47, poz. 212, Nr 65, poz. 309, Nr 51, poz. 201, Nr 131, poz. 629; z 1994 r. Nr 27, poz. 96, Nr 31, poz. 118, Nr 84, poz. 384, Nr 85, poz. 388) w ten sposób, że na podstawie art. 2c ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego i przeniesienie własności budynków przysługuje wszystkim osobom prawnym, które w dniu 5 grudnia 1990 r. miały w swym zarządzie nieruchomości państwowe lub gminne. Termin zgłoszenia tych roszczeń został przedłużony do 31 grudnia 1996 r. ustawą z dnia 22 grudnia 1995 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami (Dz.U. z 1996 r. Nr 5, poz. 33).
Ustawodawca “uwłaszczając” inne osoby prawne ustanowił jednocześnie dla nich szczególne uprawnienia (ocenione w piśmiennictwie prawniczym jako przywileje), przez co zostały usytuowane w sytuacji korzystniejszej od uprzednio “uwłaszczonych” spółdzielni. “Inna osoba prawna” mianowicie nie ma obowiązku uiszczenia pierwszej opłaty rocznej w razie zbycia użytkowania wieczystego przed upływem 10 lat od jego ustanowienia i ma pełną swobodę w dysponowaniu “uwłaszczonym” mieniem.
O stwierdzenie niekonstytucyjności ustawy z 21 października 1994 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawy zmieniającej ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wystąpiło z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego pięć Rad Miejskich. Przedmiot zaskarżenia stanowiły przepisy art. 1 pkt 8 oraz art. 2 tej ustawy dotyczące rozszerzenia zakresu podmiotowego na inne osoby prawne w zakresie określonym w art. 88 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i art. 2c ust. 1 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami. Orzeczeniem z 9 stycznia 1996 r., w sprawie o sygn. K. 18/95 Trybunał Konstytucyjny orzekł o: 1) niezgodności z art. 1, art. 3 ust. 2 przepisów konstytucyjnych art. 1 pkt 8 i art. 2 ustawy z 21 października 1994 r., przez to, że doszły do skutku w niewłaściwym trybie ustawodawczym, 2) niezgodności z tymi przepisami konstytucyjnymi art. 88a ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i art. 2c ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości – w takim zakresie, w jakim obydwa te przepisy zostały znowelizowane ustawą z 21 października 1994 r., tj. w zakresie, w jakim określone w tych przepisach roszczenia zostały przyznane “innym osobom prawnym”. Sejm oddalił wymienione orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego 30 maja 1996 roku.
Według aktualnego stanu prawnego ostatni akt normatywny dotyczący “problematyki uwłaszczenia” stanowi zaskarżona do Trybunału Konstytucyjnego, powołanymi na wstępie wnioskami, ustawa z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 99, poz. 486).
Przed przystąpieniem do przedstawienia treści zaskarżonych przepisów niezbędne jest omówienie stanu prawnego obowiązującego w tej materii do dnia wejścia w życie tej ustawy, tj. do 9 września 1995 r. Ten stan prawny regulowała ustawa z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 12, poz. 58; zm.: z 1985 r. Nr 12, poz. 50, Nr 35, poz. 162; z 1989 r. Nr 35, poz. 192; z 1990 r. Nr 34, poz. 198). Zgodnie z art. 8 tej ustawy grunty przeznaczone pod pracownicze ogrody działkowe terenowe organy administracji państwowej przekazywały nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców. Grunty te pozostały własnością Skarbu Państwa do 27 maja 1990 r., tj. do dnia wejścia w życie ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych urządzenia pracowniczego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkowników działek stanowią własność Polskiego Związku Działkowców, zaś nasadzenia, urządzenia i obiekty wykonane lub nabyte ze środków finansowych użytkownika działki, stanowią własność tego użytkownika (art. 13 ust. 3). Stosownie do tej ustawy (art. 24 ust. 1 i 2) Polski Związek Działkowców jest samodzielną i samorządną organizacja społeczną zrzeszającą osoby będące użytkownikami działek w pracowniczych ogrodach działkowych, posiadającą osobowość prawną.
W orzecznictwie komunalizacyjnym Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej oraz w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd w kwestii stosunku art. 8 zdanie drugie ustawy o ogrodach działkowych do uregulowań zawartych w ustawie komunalizacyjnej z 10 maja 1990 r. Uznano w nim, że stosunek pomiędzy wymienionymi ustawami jest stosunkiem pomiędzy ustawą wcześniejszą i ustawą późniejszą. Rozpatrując te sprawy należy w związku z tym stosować przepisy ustawy komunalizacyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 30 października 1995 r., sygn. akt I SA 1381/94 – niepublikowany). W związku z tym na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., zapadały decyzje komunalizacyjne stwierdzające, iż grunty użytkowane przez PZD stanowiące mienie Skarbu Państwa, który w wykonywaniu uprawnień właścicielskich reprezentował terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego, stały się z dniem wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej mieniem właściwych gmin.
W świetle powołanych przepisów oraz utrwalonego orzecznictwa administracyjnego nie budzi zatem wątpliwości okoliczność (niekwestionowana również w konkretnej sprawie), iż grunty użytkowane przez PZD w dniu 27 maja 1990 r. stały się z tym dniem mieniem komunalnym z mocy prawa.
Zaskarżona ustawa z 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych znowelizowała art. 8 ustawy z 1981 r. nadając mu następującą treść:
“Art. 8.1. Grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe, przekazuje się nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców. Przekazania dokonują odpowiednio kierownicy urzędów rejonowych lub zarządy gmin.
2. Grunty, o których mowa w ust. 1, mogą być oddawane nieodpłatnie Polskiemu Związkowi Działkowców w użytkowanie wieczyste na zasadach określonych w przepisach o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości”.
W ustawie o pracowniczych ogrodach działkowych dodano także art. 121 o następującym brzmieniu:
“Art.121.1. Polski Związek Działkowców ustanawia na rzecz osób fizycznych prawo użytkowania działek, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2.
2. Na wniosek osób wymienionych w ust. 1 prawo użytkowania ustanawia się w drodze umowy cywilnoprawnej zawartej w formie aktu notarialnego, jeżeli grunty wchodzące w skład pracowniczego ogrodu działkowego znajdują się w użytkowaniu wieczystym Polskiego Związku Działkowców. Ustanowione w tej formie prawo użytkowania podlega ujawnieniu w księdze wieczystej”.
W art. 2 zaskarżonej ustawy przyznano Polskiemu Związkowi Działkowców roszczenie o ustanowienie na jego rzecz prawa użytkowania wieczystego gruntów wchodzących w skład pracowniczych ogrodów działkowych, jeżeli w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy był użytkownikiem tych gruntów.
W uzasadnieniu do projektu ustawy o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych przedłożonym Sejmowi 3 lutego 1995 r. podano, że ustawodawca już po wejściu w życie ustawy komunalizacyjnej uporządkował w drodze wielokrotnych nowelizacji ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych sytuację prawną państwowych, samorządowych, społecznych i innych wykonujących funkcje publiczne podmiotów, przekształcając służące im wcześniej prawo “użytkowania” w prawo “użytkowania wieczystego”, zaś w trakcie tego porządkowania zaniedbano nowelizacji art. 8 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych i określenia statusu PZD. Podkreślono w nim, że wnioskowana nowelizacja ma na celu usuwanie “ewentualnych zagrożeń dla funkcjonowania ogrodów za strony obecnego właściciela skomunalizowanych gruntów”.

IV

1. Dokonana przez zaskarżoną ustawę nowelizacja ustawy o pracowniczych ogródkach działkowych w art. 2 przesądziła o tym, że Polskiemu Związkowi Działkowców przysługuje roszczenie o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego gruntów wchodzących w skład pracowniczych ogrodów działkowych, jeżeli w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie ustawy był użytkownikiem tych gruntów. Oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste następuje bez przetargu, a Polski Związek Działkowców zwolniony jest od jakichkolwiek opłat z tytułu wieczystego użytkowania, chyba że przed upływem 10 lat od ustanowienia użytkowania wieczystego nastąpi zbycie tego prawa. W takiej sytuacji PZD zobowiązany jest do uiszczenia pierwszej opłaty rocznej w określonej w ustawie wysokości. W przypadku zbycia przez PZD prawa użytkowania wieczystego gminie przysługuje prawo pierwokupu za cenę w wysokości 1% ceny ustalonej między stronami w umowie sprzedaży.
Grunty, których dotyczy art. 2 zaskarżonej ustawy, zostały poddane, jak to już wspomniano, procesowi komunalizacji na mocy ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Nabycie prawa własności przez gminy od państwa nastąpiło na mocy samego prawa, w związku z powołaniem do życia samorządu terytorialnego, z dniem wejścia w życie tej ustawy, tj. 27 maja 1990 r. Od tego czasu gminy stały się wyłącznym właścicielem mienia komunalnego, obejmującego zgodnie z brzmieniem art. 70 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. własność i inne prawa majątkowe przysługujące jednostce samorządu terytorialnego.
Trybunał Konstytucyjny jest zdania, że unormowanie zawarte w art. 2 ust. 1 kwestionowanej ustawy należy w pierwszym rzędzie rozpatrywać na tle zasady ochrony własności, ustanowionej przez art. 7 przepisów konstytucyjnych. Przepis ten najpierw gwarantuje ogólnie ochronę własności, a następnie “poręcza całkowitą ochronę własności osobistej”. Z zestawienia tych sformułowań wynika, że pojęcie własności zostało w art. 7 użyte w podwójnym znaczeniu: z jednej strony przepis ten mówi o własności osobistej (przyznając jej ochronie szczególny status), z drugiej zaś strony – o “własności w ogóle”, a więc o własności, która przysługuje podmiotom niezależnie od ich charakteru. Tym samym, ogólna norma, iż “Rzeczpospolita Polska chroni własność”... odnosi się nie tylko do własności osobistej, a więc do własności, której podmiotem jest obywatel, lecz ma także zastosowanie do wszelkich innych podmiotów, także tych, których status i istnienie są regulowane w całości przez prawo publiczne. Trybunał Konstytucyjny uważa, że do kręgu tych podmiotów należy również zaliczyć jednostki samorządu terytorialnego, którym art. 70 ust. 2 Małej Konstytucji przyznaje osobowość prawną i traktuje jako “istniejące z mocy prawa wspólnoty mieszkańców danego terytorium”. Art. 7 przepisów konstytucyjnych znajduje więc też zastosowanie do gmin jako podmiotów określonej w nim ochrony własności. Nie zmienia tego fakt, że własność komunalna – jako rodzaj mienia publicznego – nie powinna być utożsamiana z mieniem prywatnym, a sama konstrukcja własności komunalnej dopuszcza ze swej istoty modyfikacje – np. ograniczenie uprawnień właścicielskich – wynikające z prawa publicznego (uchwała z 27 września 1994 r., sygn. U. 10/93, OTK w 1994 r., cz. II, s. 197; orzeczenie z 17 października 1995 r., sygn. K. 10/95, OTK w 1995 r., cz. II, s. 60). Odnosi się to do zakresu ochrony własności komunalnej, ale nie do samego istnienia tej ochrony w obowiązującej konstytucji.
Wyodrębnienie mienia komunalnego jest pochodną istnienia gminy jako podmiotu prawa publicznego. Samorząd terytorialny jest koniecznym składnikiem struktury demokratycznego państwa. Podjęte po 1989 r. zasadnicze zmiany w ustrojowym kształcie samorządu terytorialnego zmierzały do przekształcenia państwa scentralizowanego, w praktyce pozbawionego instytucji samorządu terytorialnego, w państwo obywatelskie. Podstawą funkcjonowania każdego samorządu terytorialnego jest jego podmiotowość prawna oraz wyposażenie w majątek, który zapewnia mu samodzielność. Samodzielność samorządu przy wykonywaniu powierzonych mu zadań jest trwałą wartością państwa demokratycznego i wymaga ciągłego ugruntowywania. W doktrynie reprezentowany jest pogląd, że istnienie własności komunalnej jest samo w sobie funkcją samorządu terytorialnego, który po to, by stać się skutecznym narzędziem decentralizacji władzy politycznej, musi mieć wsparcie w decentralizacji władzy gospodarczej (por. Walerian Pańko, Własność komunalna a funkcja samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 1991 r., nr 1–2, s. 16).
Gminy są kreowane przez władzę publiczną na podstawie ustawy; są tworzone, znoszone i przekształcane aktami generalnymi stanowiącymi akty wykonawcze do ustawy. Zasadnicza część majątku gmin, w tym zwłaszcza majątku nieruchomego, pochodzi z komunalizacji mienia Skarbu Państwa, dokonanej z woli ustawodawcy. Mienie komunalne służy realizacji zadań publicznych, określonych przez odpowiednie przepisy ustawowe.
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie wyrażany był pogląd, w świetle którego istnieje specyficzna odrębność statusu mienia komunalnego jako odmiany mienia publicznego (obok mienia należącego do Skarbu Państwa). Poddając analizie szczególny charakter własności komunalnej i mienia komunalnego Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że jest ono odrębną od mienia państwowego własnością, rodzajem mienia publicznego i nie powinno jako kategoria prawna być utożsamiane z mieniem prywatnym (zob. uchwała TK, sygn. W. 10/93, OTK w 1994 r., cz. II, poz. 46). Przedmiotem własności publicznej na ogół nie są środki produkcji, lecz własność i inne prawa majątkowe służące realizacji zadań publicznych. Co prawda polskie przepisy konstytucyjne nie wyróżniają expressis verbis własności publicznej, niemniej jednak w wielu ustawach odnaleźć można przepisy wiążące z pewnymi kategoriami mienia określenia: publiczny użytek, publiczny cel czy publiczne przeznaczenie. Taka charakterystyka mienia zawarta jest w ustawach: z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, ustawie z 22 lutego 1991 r. o przedsiębiorstwach państwowych oraz w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym i ustawie z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W art. 45 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie terytorialnym mówi się o nieruchomościach służących do powszechnego użytku lub bezpośredniego zaspokajania potrzeb publicznych, natomiast w art. 5 ust. 2 ustawy – Przepisy wprowadzające stanowi się o mieniu ogólnonarodowym służącym użyteczności publicznej. Zarówno zlecone, jak i własne zadania samorządu terytorialnego są zadaniami publicznymi w rozumieniu obowiązującego prawa. W myśl art. 71 ust. 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. jednostki samorządu terytorialnego wykonują przysługujące im zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność dla zaspokojenia potrzeb mieszkańców. Dzięki przyjętym w ustawie komunalizacyjnej rozwiązaniom gminy zostały zatem odpowiednio przygotowane do wykonywania powierzonych im zadań. Wyposażono je bowiem w mienie komunalne, którego przyznanie podkreślało realność samodzielności gminy w obrocie prawnym (por. C. Kosikowski, Prawo gospodarcze publiczne, Warszawa 1994, s. 224). Mienie komunalne stanowi podstawę realizacji zadań nałożonych przez ustawy na samorząd terytorialny. Jednostki samorządu terytorialnego, wykonując uprawnienia właścicielskie w stosunku do mienia komunalnego, realizują zadania publiczne w rozumieniu obowiązującego prawa (zob. uchwała TK, sygn. W. 10/93, OTK w 1994 r., cz. II, poz. 46). Wyodrębnienie mienia komunalnego (prawo własności i inne prawa majątkowe) nakazuje uwzględniać w odniesieniu do tego mienia elementy publiczne, a to z tego względu, że nie można rozpatrywać zespołu uprawnień majątkowych, składających się na mienie komunalne, w oderwaniu od szczególnej pozycji podmiotu tych uprawnień – jednostki samorządu terytorialnego. Jednostka ta, jako istniejąca z mocy prawa wspólnota mieszkańców danego terytorium, zobowiązana jest do wykorzystywania przyznanych jej uprawnień zgodnie z prawnymi interesami mieszkańców tworzących tę wspólnotę (zob. orzeczenie TK, sygn. K. 10/95, OTK ZU nr 2/1995, poz. 10).
Specyficzne rozumienie statusu mienia komunalnego stanowi podstawę do swoistej modyfikacji konstytucyjnej ochrony tego mienia w stosunku do ochrony własności podmiotów prawa prywatnego. Art. 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy proklamuje pełną ochrony własności. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wskazywał, że prawo własności jako prawo podmiotowe o najszerszej treści jest w naszym systemie prawnym traktowane jako prawo najsilniejsze w stosunku do rzeczy. Zarazem jednak nie jest prawem absolutnym (ius infinitum), a więc niczym w swej treści nie ograniczonym (por. uzasadnienie orzeczenia TK z 20 kwietnia 1993 r., sygn. P. 6/92, OTK w 1993 r., cz. I, s. 84 i n.).
W odniesieniu do prawa prywatnego granice ochrony są skonkretyzowane w ustawach i nie budzą w zasadzie wątpliwości. Natomiast zakres ochrony komunalnej nie jest tak daleko idący, bowiem mienie komunalne ma służyć realizacji celów publicznych. Jak stwierdzono w orzeczeniu K. 18/95 “wprawdzie konstrukcja mienia publicznego jest wsparta na cywilnoprawnej konstrukcji mienia prywatnego, lecz dopuszcza ze swej istoty modyfikacje polegające m.in. na ograniczeniu uprawnień właścicielskich wynikających z prawa publicznego (por. uzasadnienie uchwały z 27 września 1994 r., sygn. W. 10/93, OTK w 1994 r., cz. II, poz. 46).
Własność ta, jak każdy inny rodzaj własności, narażona być może na różnego rodzaju zabiegi zmierzające do jej uszczuplenia, ograniczenia lub zniesienia. Zabiegi takie mogą mieć także postać aktów normatywnych o randze ustawy (por. orzeczenie TK z 9 stycznia 1996 r., sygn. K. 18/95, OTK ZU nr 1/1996, poz. 1). Należy zatem stwierdzić, że istnieje niekwestionowana potrzeba konstytucyjnej ochrony własności komunalnej.
Gdy chodzi o zakres przedmiotowy ochrony wnikającej z art. 7 przepisów konstytucyjnych, to od dawna już ustabilizowane orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, przyjmuje, iż użyte w tym przepisie pojęcie “własności” jest pojemniejsze treściowo od rozumienia przyjętego w kodeksie cywilnym. Definiując zakres konstytucyjnego pojęcia własności osobistej Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż traktować ją należy jako “synonim mienia obejmującego nie tylko prawo własności, lecz także inne prawa majątkowe, nie wyłączając praw obligacyjnych” (uchwała z 11 stycznia 1995 r., sygn. W. 11/94, OTK w 1995 r., cz. I, s. 205 i powołane tam orzecznictwo wcześniejsze). Trybunał Konstytucyjny uważa, iż taki sam zakres przedmiotowy należy przypisywać ogólnemu pojęciu własności, o którym mowa w początkowym fragmencie art. 7 przepisów konstytucyjnych, choć raz jeszcze podkreśla, że nie oznacza to jednakowego zakresu ochrony – przeciwnie, osobista własność (i inne prawa majątkowe) mogą i powinny podlegać ochronie silniejszej niż własność (inne prawa majątkowe) publicznych osób prawnych, a więc także komunalna. W świetle powyższego rozumienia art. 7 przepisów konstytucyjnych, przewidzianą nim ochroną objęte jest zarówno prawo użytkowania wieczystego (stanowiące przecież najsilniejsze – po własności sensu stricto – prawo majątkowe), jak również prawo użytkowania zwykłego.
Odnosząc powyższe ustalenia ogólne do postanowień zakwestionowanej ustawy, Trybunał Konstytucyjny stwierdza, iż art. 7 przepisów konstytucyjnych znajduje zastosowanie do:
– sytuacji prawnej gmin, jako właściciela terenów ogrodów działkowych, których prawo własności ograniczone było do tej pory prawem użytkowania przyznanym PZD, a także poszczególnym użytkownikom działek, a stosownie do nowej ustawy – zostaje ostatecznie ograniczone prawem wieczystego użytkowania przysługującym PZD;
– sytuacji prawnej PZD jako podmiotu prawa użytkowania ogółu ogrodów działkowych;
– sytuacji prawnej poszczególnych działkowców jako podmiotów prawa użytkowania poszczególnych ogrodów działkowych.
Wszystkie te prawa majątkowe podlegają ochronie z art. 7 przepisów konstytucyjnych, a więc powstaje między nimi konflikt, który wymaga wyważenia zakresu ograniczeń i wzajemnej hierarchii. Przy dokonywaniu owego wyważenia Trybunał Konstytucyjny bierze z jednej strony pod uwagę hierarchię wchodzących w grę praw majątkowych (z tego punktu widzenia ochrona własności sensu stricto zyskuje pierwszeństwo wobec ochrony pozostałych praw majątkowych), a z drugiej strony – charakter poszczególnych podmiotów praw majątkowych (z tego punktu widzenia ochrona praw majątkowych indywidualnych działkowców, jako objętych konstytucyjną kategorią “własności osobistej” przybiera bardziej intensywny charakter od ochrony praw majątkowych gmin jako podmiotów publicznych).
Jak już zaznaczono, art. 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy statuujący konstytucyjną zasadę ochrony własności, nie wyklucza automatycznie możliwości ustanawiania określonych ograniczeń tego prawa jeśli wymaga tego interes ogólny. Zasadę ochrony dobra ogółu zawiera w sobie art. 1 tych przepisów, wprowadzających zasadę państwa prawnego. Oba te przepisy mają podstawowe znaczenie dla określenia istoty prawa własności i zakresu jego konstytucyjnej ochrony.
Powinność wykorzystywania aktywów majątkowych Skarbu Państwa wyłącznie dla potrzeb dobra wspólnego podkreślona w orzeczeniu TK z 5 listopada 1996 r. (K. 6/96) dotyczy także mienia komunalnego. Uszczuplenie tego mienia, podobnie jak w wypadku majątku Skarbu Państwa, nie może być sprzeczne z założeniami aksjologicznymi leżącymi u podstaw przepisów i zasad konstytucyjnych.
Trybunał Konstytucyjny pragnie podkreślić, że z jednej strony art. 7 nie może być uznany za tworzący barierę w kształtowaniu przez ustawodawcę władztwa nad mieniem komunalnym (por. uzasadnienie orzeczenia z 9 stycznia 1996 r., K 18/95, op.cit.), zaś z drugiej wzgląd na niezwykle istotną funkcję mienia komunalnego wobec gminy jako wspólnoty mieszkańców, daje podstawę do obostrzeń przy dokonywaniu ograniczania władczych uprawnień gminy. Mienie komunalne nie stanowi samodzielnej instytucji prawnej, lecz jest funkcją samorządu w sferze prawa prywatnego (por. J. Ignatowicz, Mienie komunalne – zagadnienia podstawowe, [w:] Rozprawy z prawa cywilnego i ochrony środowiska, Katowice 1992, s. 85 i n.). Trybunał Konstytucyjny podkreślał już we wcześniejszych orzeczeniach, że specyficzny, uwarunkowany interesem publicznym, charakter praw majątkowych gminy, powoduje, iż prawa te mogą doznawać większych ograniczeń, aniżeli prawa majątkowe podmiotów pozostających poza układem administracji publicznej. Wyodrębnienie mienia komunalnego wymaga natomiast uwzględniania w odniesieniu do tego mienia także elementów publicznych. Dzieje się tak dlatego, że nie można rozpatrywać uprawnień majątkowych składających się na mienie komunalne w oderwaniu od szczególnej pozycji podmiotu tych uprawnień.

2. Przyznanie Polskiemu Związkowi Działkowców roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów wymienionych w art. 2 zaskarżonej nowelizacji przesądza o obowiązkowym charakterze ustanowienia użytkowania wieczystego.
Użytkowanie wieczyste jest prawem rzeczowym zbliżonym w swej treści do prawa własności. W granicach określonych przez ustawy, zasady współżycia społecznego i umowę o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach może rozporządzać swoim prawem (E. Drozd, Z. Truszkiewicz, Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz, Kraków 1995). Przy czym podstawową funkcją użytkowania wieczystego jest stworzenie warunków dla trwałego zagospodarowania terenu. Na podkreślenie zasługuje powinowactwo konstrukcji użytkowania wieczystego i prawa własności. Uzyskanie tego prawa w istocie stanowi pozbawienie atrybutów władczych podmiotu, który jest właścicielem gruntu. Prawem tym można bowiem rozporządzać, dokonywać jego obciążenia ograniczonymi prawami rzeczowymi. Najistotniejsza jednak z punktu widzenia rozważań prowadzonych przez Trybunał Konstytucyjny w niniejszej sprawie jest negatywna strona użytkowania wieczystego, która przedstawia się tak samo jak w wypadku własności. Znajduje ona wyraz w postanowieniu art. 233 kc, że użytkownik może korzystać z nieruchomości z wyłączeniem innych osób, przy czym wyłączenie to obejmuje także właściciela. Użytkowanie wieczyste stanowi prawnorzeczową formę długotrwałego korzystania z gruntów Skarbu Państwa, gmin oraz związków międzygminnych. Z uwagi na pośrednią sytuację użytkowania wieczystego, zapisane ono zostało w kc pomiędzy własnością a ograniczonymi prawami rzeczowymi. Zarówno ze względów formalnych (umieszczenie regulacji w kc), jak i merytorycznych (zwłaszcza zaś z uwagi na społeczno–ekonomiczną funkcję użytkowania wieczystego) użytkowanie wieczyste uznać należy za kategorię pośrednią między własnością a prawami rzeczowymi ograniczonymi (por. J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, Warszawa 1994, s. 181; S. Rudnicki, Charakter prawny użytkowania wieczystego, NP 1970, nr 12). Z uwagi na fragmentaryczną regulację użytkowania wieczystego w kc oraz w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wiele kwestii związanych z wykonywaniem tego prawa pozostaje poza ramami regulacji ustawowej. W odniesieniu do wielu z nich, rozwiązań poszukiwać trzeba w analogicznym stosowaniu przepisów normujących inne instytucje prawne, najczęściej przepisów o własności z uwagi na szeroki zakres użytkowania wieczystego. Pomimo, że prawo użytkowania wieczystego jest innym aniżeli własność prawem rzeczowym, jego treść oraz konsekwencje wynikające z realizacji tego prawa są znacznie bliższe własności niż ograniczonym prawom rzeczowym (por. J. Ignatowicz, Prawo rzeczowe, Warszawa 1994, s. 181).
Wprowadzenie obowiązku ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz Polskiego Związku Działkowców oznacza daleko idącą ingerencję ustawodawcy w prawo dysponowania przez gminy mieniem komunalnym, ponieważ w określonych w zaskarżonej ustawie przypadkach powoduje powstanie po stronie gminy obowiązku rozporządzenia mieniem komunalnym przez ustanowienie na rzecz innego podmiotu użytkowania wieczystego. Jeżeli zostanie złożony stosowny wniosek w określonym przez ustawę czasie, gmina, będąca właścicielem, w zasadzie nie może odmówić zaspokojenia roszczenia. Roszczenie to może być dochodzone na drodze sądowej, przy czym uprawnienie sądu do oceny, czy realizując roszczenie oparte na art. 2 ust. 1 nowelizacji PZD nie narusza kryteriów wykonywania prawa podmiotowego przewidzianego w art. 5 kc, jest ograniczone. Dotyczyć może np. oceny czy dopuszczalne jest oddanie terenu na okres krótszy niż 99 lat, co najmniej jednak na lat 40. Ustawodawca skonkretyzował przesłanki związane z sytuacją faktyczną i ograniczył roszczenie w czasie, a ponadto szczegółowo określił sytuacje w jakich przepis art. 2 ust. 1 znajdzie zastosowanie. Podkreślić przy tym należy, że treść przepisu nie wyłącza spełnienia żądania także w przypadku, gdy aktualne plany zagospodarowania przestrzennego przewidują w tym miejscu inne urządzenia użyteczności publicznej a nawet wówczas, gdy grunt był tylko faktycznie wykorzystywany na cele ogrodu (por. art. 33 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych).
Konstrukcja przyjęta zarazem w art. 2 ust. 1 nowelizacji z 23 czerwca 1995 r. stanowi ograniczenie swobodnego kształtowania stosunków między stronami umowy o ustanowienie użytkowania wieczystego, albowiem ustawodawca przesądził, że użytkowanie wieczyste zostanie ustanowione nieodpłatnie i bez konieczności uiszczania opłaty rocznej. Takie rozwiązanie stanowi zasadnicze odstępstwo od istniejących w tej materii regulacji ustawowych, które zabezpieczają ochronę interesu majątkowego podmiotu oddającego grunty w użytkowanie wieczyste. Zarówno obowiązek ustanowienia użytkowania wieczystego w określonych w ustawie przypadkach, jak i określenie niekorzystnych ekonomicznie dla gminy warunków finansowych oddania gruntu w użytkowanie stanowią odstępstwo od zasad, które wynikają z generalnych reguł dysponowania nieruchomościami gmin, określonych w przepisach działów 1 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a tym samym mają charakter preferencyjny dla Polskiego Związku Działkowców.
Podnoszony argument, że wprowadzenie użytkowania wieczystego gruntu wchodzącego w skład pracowniczego ogrodu działkowego nie zmienia w praktyce sytuacji gmin, bowiem grunty te zostały uprzednio oddane bezpłatnie w użytkowanie PZD jest o tyle nietrafny, że nie dostrzega zmiany konstrukcji prawnej. Ponadto cele, jakie ma do spełnienia Polski Związek Działkowców, nie wymagają takiej zmiany.
Przyznanie Polskiemu Związkowi Działkowców prawa użytkowania wieczystego gruntów, na których zlokalizowane są pracownicze ogrody działkowe, związane jest dodatkowo z dwoma istotnymi konsekwencjami o charakterze prawnorzeczowym.
Art. 2 ust. 4 zaskarżonej ustawy wprowadza obowiązek uiszczenia przez Polski Związek Działkowców opłaty rocznej tylko w przypadku zbycia przez Związek prawa użytkowania wieczystego przed upływem 10 lat od dnia przekazania gruntu w użytkowanie wieczyste. W razie zbycia przez Związek tego prawa zaskarżona ustawa (art. 2 ust. 5) wprowadza prawo pierwokupu gminy, która może nabyć zbywane przez Związek prawo wieczystego użytkowania gruntu za cenę 1% ceny ustalonej w umowie sprzedaży. Przytoczone wyżej przepisy zaskarżonej ustawy wskazują, iż mimo braku pozytywnej normy w tym zakresie, zaskarżona ustawa dopuszcza możliwość dokonywania przez Polski Związek Działkowców obrotu uzyskanym w oparciu o jej postanowienia prawem użytkowania wieczystego. Rozporządzanie tym prawem wynika ponadto z postanowień art. 233 i art. 237 kc, których zakres zastosowania nie zostaje w żaden sposób ograniczony przez postanowienia zaskarżonej ustawy. Należy przeto stwierdzić, że możliwość dokonywania przez PZD obrotu prawem użytkowania wieczystego nie podlega w praktyce żadnym ograniczeniom, jeśli pominąć nie mogący zostać uznany za ograniczenie, obowiązek uiszczenia nie zapłaconej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, jeżeli zbycie dokonane zostało przez PZD przed upływem okresu 10 lat od momentu ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz PZD. Po upływie tego terminu zbycie użytkowania wieczystego przez Związek nie rodzi nawet tego obowiązku.
Ustawodawca nie ogranicza przy tym kręgu nabywców. Takie rozwiązanie odrywa się od przeznaczenia gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste i dodatkowo zniekształca cel, któremu ma służyć to prawo. Wskazuje, że w przypadku pracowniczych ogrodów działkowych użytkowanie wieczyste jest nieadekwatną formą prawną.
Omawiana konstrukcja budzi poważne wątpliwości w doktrynie prawa cywilnego, w której podkreśla się, że “żadne zbycie i tym samym inne przeznaczenie gruntów przez niepowołaną do tego jednostkę, zakwalifikowanych przez odpowiednie organy na ogródki działkowe, nie powinno mieć miejsca. Przed możliwością zbywania gruntów, na których zlokalizowane są pracownicze ogrody działkowe, zabezpieczałoby przyznanie PZD nie prawa merytorycznego, jakim jest użytkowanie wieczyste, lecz zarządu. “Jeżeli jednak konstrukcja użytkowania wieczystego utrzymałaby się, to celowe byłoby wprowadzenie przepisu stanowiącego, że umowa przeniesienia na inną osobę użytkowania wieczystego zawarta, aby grunt obejmujący działki pracownicze zostały przeznaczony na inny cel jest nieważna” (Por. J. Ignatowicz, Opinia o ustawie o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, (w:) Opinie o ustawie o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Zeszyty Biura Studiów i Analiz Kancelarii Sejmu, Nr 264, s. 4 i n.). Podobnie w drugiej opinii sporządzonej dla potrzeb Senatu. Zaznaczono w niej, że pracownicze ogrody działkowe mają przypisaną tylko funkcję wspomagającą socjalnie rodziny oraz funkcję rekreacyjną i w związku tym nie są przeznaczone do obrotu. Rozwiązania ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. wypaczają zatem ideę tych ogrodów. (Por. J. Szachułowicz: Opinia o ustawie o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, (w:) Opinie o ustawie o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Zeszyty Biura Studiów i Analiz Kancelarii Senatu, Nr 264, s. 9 i n.).
Nie jest zgodne ze stanem prawnym stanowisko PZD, w świetle którego ujawnienie w księdze wieczystej ograniczonego prawa rzeczowego (użytkowania działki) ustanowionego na rzecz działkowca (art. 121 nowelizacji z 23 czerwca 1995 r.), uniemożliwia zbycie obciążonej nieruchomości. Zapewnia ono jedynie ochronę tego prawa wobec każdego użytkownika wieczystego lub właściciela. Rozwiązanie art. 121 wskazuje dodatkowo na możliwość zbycia, skoro zabezpiecza prawa działkowca, którego prawo użytkowania będzie obciążało nieruchomość w stosunku do następnego użytkownika wieczystego lub właściciela.
Niezależnie od wynikającej z postanowień ustawy nowelizującej możliwości dokonywania obrotu przez PZD prawem użytkowania wieczystego, ustawa ta wprowadziła jedną jeszcze konstrukcję godzącą w uprawnienia właścicielskie gmin. Przepis art. 2 ust. 6 ustawy przewiduje odszkodowanie za grunty będące w użytkowaniu wieczystym PZD wywłaszczone na cele publiczne. Zasada odszkodowania za wywłaszczenie użytkowania wieczystego wynika z unormowania przewidzianego w przepisach ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Art. 57 tej ustawy przewiduje, że odszkodowanie za wywłaszczenie użytkowania wieczystego “ustala się jak za grunt stanowiący własność, przy czym odszkodowanie za taki grunt należy się bez względu na to, czy prawo użytkowania wieczystego zostało nabyte odpłatnie czy nieodpłatnie”. Art. 2 ust. 6 zaskarżonej ustawy stanowi, że odszkodowanie za wywłaszczony grunt wchodzący w skład pracowniczego ogrodu działkowego przysługuje PZD “na zasadach określonych w art. 21 i art. 22 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych”. Treść tego odesłania wskazuje, że odszkodowanie za wywłaszczenie takiego gruntu następuje nie w formie pieniężnej, ale w drodze przydzielenia PZD terenu zastępczego odpowiadającego kryteriom przewidzianym w art. 21 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (por. Opinię prof. Andrzeja Mączyńskiego, akta sprawy). Odszkodowanie przybiera zatem postać tzw. restytucji naturalnej, polegającej na założeniu na terenie zastępczym nowego ogrodu odpowiadającego wielkości i właściwościom ogrodu wywłaszczonego. Do takiej restytucji musi dojść również wtedy, gdy wywłaszczenie dotyczy jedynie części gruntów wchodzących w skład pracowniczego ogrodu działkowego.
Zaznaczyć przy tym należy, że regulacja ta odnosi się tylko do takiego użytkowania wieczystego, które zostało ustanowione w sposób przewidziany w art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej (por. Opinia prof. Andrzeja Mączyńskiego, akta sprawy).
Dodać trzeba także, że art. 61 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewiduje podobną formę odszkodowania za wywłaszczenie, mianowicie “przydzielenie nieruchomości zamiennej”, jednak ta forma odszkodowania stosowana jest tylko w “miarę możliwości”, a zatem nie obligatoryjnie. Nie można oczywiście wykluczyć, że w niektórych sytuacjach znajdzie zastosowanie fakultatywna konstrukcja odszkodowania pieniężnego. Oznacza to, że do ustalenia wysokości odszkodowania będą miały zastosowanie odpowiednie przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Rozwiązanie to prowadzić może do zagrożenia bardzo poważnymi uszczerbkami w majątku gminnym. Ma ono dwojakiego rodzaju znaczenie. Z jednej strony ze względu na grożące gminie konsekwencje odszkodowawcze ogranicza możliwość swobodnego dysponowania przez gminę gruntami, nawet w sytuacji gdy spełnione zostały warunki do wywłaszczenia. Z drugiej, w przypadku wywłaszczenia, prowadzi do poniesienia znacznych kosztów odszkodowawczych (w razie konieczności wypłacenia odszkodowania pieniężnego odpowiadającego wartości gruntu wywłaszczonego), i to w sytuacji, gdy grunty te zostały przekazane PZD w użytkowanie wieczyste nieodpłatnie.
Niezależnie od formy odszkodowania, zarówno w przypadku zastosowania preferowanego przez przepis art. 2 ust. 6 nowelizacji z 23 czerwca 1995 r., odszkodowania naturalnego, jak i w przypadku odwołania się do konstrukcji odszkodowania pieniężnego, przyjęte w tej ustawie konstrukcje zakładają duże obciążenie finansowe gmin.
Wszystkie te okoliczności sprawiają, że zdaniem Trybunału Konstytucyjnego oceniane przepisy stanowią daleko idącą ingerencję w uprawnienia właścicielskie gmin w stosunku do mienia komunalnego.

3. W demokratycznym państwie prawnym, którego ustrój oparty jest na zasadzie podziału władz, stanowienie prawa należy do władzy ustawodawczej, której przysługuje w tym zakresie znaczna swoboda w określaniu treści prawa. Granice tej swobody wyznaczają normy konstytucyjne. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego prezentowany jest pogląd, że ustawodawca ma uprawnienie do stanowienia prawa odpowiadającego założonym celom polityczno–gospodarczym, przy czym uprawnienie to nabiera szczególnego charakteru w okresie przemian ustrojowych (por. uzasadnienie do orzeczenia z 9 stycznia 1996 r., K. 18/95, op.cit.).
Konstytucja nakłada jednak na ustawodawcę obowiązek stanowienia prawa zgodnie z wymaganiami o generalnie określonym charakterze, takimi jak zasada demokratycznego państwa prawnego, zasada zaufania do państwa i prawa, zasada równości, proporcjonalności itp. Taki kształt zasad skierowanych do ustawodawcy nakłada zarazem na Trybunał Konstytucyjny obowiązek badania zgodności ustaw z zakreślonymi konstytucyjnie granicami swobody ustawodawczej. Stwierdzone przez Trybunał ograniczenie właścicielskie gminy w stosunku do mienia komunalnego, wprowadzone art. 2 nowelizacji z 23 czerwca 1995 r., wymaga zatem oceny, czy miało usprawiedliwiony charakter i czy wybór rozwiązania był trafny z punktu widzenia zgodności z zasadami państwa prawnego.
Podejmując kwestię oceny zgodności przyjętego przez ustawodawcę rozwiązania z konstytucyjną zasadą proporcjonalności rozstrzygnąć należy trzy istotne zagadnienia: określić, czy dana regulacja jest właściwa dla osiągnięcia zamierzonych przez ustawodawcę skutków, stwierdzić czy jest ona niezbędna dla ochrony i realizacji danego interesu publicznego, z którym jest związana oraz ustalić, czy jej efekty pozostają w odpowiedniej proporcji do zakresu ciężarów nakładanych na obywatela (por. uzasadnienie orzeczeń TK z: 26 kwietnia 1995 r., K. 11/94, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 12 oraz z 9 stycznia 1996 r., K. 18/95, op.cit.). Zasada proporcjonalności musi być uwzględniana przede wszystkim przy ingerencji ustawodawcy w sferę praw i wolności jednostki, ale Trybunał Konstytucyjny potwierdza stanowisko zawarte w uzasadnieniu orzeczenia sygn. akt K.18/95, iż zasada ta obowiązuje również w odniesieniu do regulacji dotyczących sfery samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.
W orzeczeniu z 17 października 1995 r. (K.10/95, OTK w 1995r., cz. II, poz. 30) Trybunał Konstytucyjny, uznając możliwość ingerencji ustawodawcy w sferę uprawnień majątkowych gmin, zajął także stanowisko, że zgodnie z zasadą proporcjonalności ingerencja ta nie może być nadmierna.
Zasada proporcjonalności w szerokim ujęciu kładzie szczególny nacisk na adekwatność celu i środka użytego dla jego osiągnięcia. W literaturze przedmiotu w odniesieniu do działalności organów prawodawczych, zasadę proporcjonalności postrzega się na drodze respektowania przez ustawodawcę zasady adekwatności; spośród możliwych i zarazem legalnych środków działania należy wybierać środki skuteczne dla osiągnięcia celów założonych, a zarazem możliwie najmniej uciążliwe dla podmiotów, wobec których mają być zastosowane lub dolegliwe w stopniu nie większym niż jest to niezbędne dla osiągnięcia założonego celu (por. orzeczenie TK z 31 stycznia 1996 r., K. 9/95, OTK ZU nr 1/1996, poz. 2 oraz S. Wronkowska, Zarys koncepcji państwa prawnego w polskiej literaturze politycznej i prawnej (w:) Polskie dyskusje o państwie prawa, Warszawa 1995, s. 74 i n.).
Z tego punktu widzenia należy ocenić, czy wprowadzone w zaskarżonym art.2 nowelizacji z 23 czerwca 1995 r. ograniczenie uprawnień własnościowych gmin było niezbędne dla spełnia zadań określonych ustawą o pracowniczych ogrodach działkowych, w tym podstawowego zadania PZD wynikającego z art. 26 tej ustawy, a mianowicie działania na rzecz wszechstronnego rozwoju pracowniczych ogrodów działkowych.
Jak już wskazano w uzasadnieniu, użytkowanie wieczyste stanowi długoletnią formę korzystania z gruntów Skarbu Państwa lub gminy. Historyczne ukształtowanie tego prawa wskazuje, że ma to być korzystanie dla celów mieszkaniowych i innych istotnych celów gospodarczych związanych z określonymi inwestycjami. W piśmiennictwie prawniczym uznano, że istocie tego prawa odpowiada ustanowienie go dla spółdzielni mieszkaniowych, m.in. ze względu na wielką wartość nakładów, które amortyzują się po kilkudziesięciu latach. Taka forma korzystania z gruntów nie jest natomiast niezbędna do spełnienia przede wszystkim konsumpcyjnych i rekreacyjnych celów użytkowania pracowniczych ogrodów działkowych. Dla spełnienia tych celów wystarczające jest prawo użytkowania. (Jak wynika z przedłożonych na rozprawie przez PZD danych, Związek wystąpił dotychczas z żądaniem ustanowienia użytkowania wieczystego w odniesieniu do 99,02% użytkowanych przez siebie gruntów pracowniczych ogrodów działkowych i zamierza wystąpić w stosunku do wszystkich).
Pracownicze ogrody działkowe zaspokajając przede wszystkim konsumpcyjne i rekreacyjne potrzeby ich użytkowników, stanowią obiekty użyteczności publicznej. Należy jednak podkreślić, że Polski Związek Działkowców ma do spełnienia w tym zakresie jedynie funkcję organizowania i zabezpieczania warunków służących realizacji tych celów. W takim zakresie wystarczające jest przysługujące w oparciu o stan prawny sprzed zaskarżonej nowelizacji, prawo użytkowania lub jedynie zarząd gruntami, na których zlokalizowane są pracownicze ogrody działkowe (por. J. Ignatowicz, Opinia..., s. 4 i n.). W istocie bowiem Polski Związek Działkowców nie ma w odniesieniu do nieruchomości gruntowej, na której zlokalizowane są pracownicze ogrody działkowe, żadnych własnych interesów. Jest on tylko w rzeczywistości swoistym zarządcą, działającym w interesie zrzeszonych działkowców. Zdaniem przedstawicieli doktryny prawa cywilnego, Związkowi powinno przysługiwać jedynie swoiste prawo zarządu. Wówczas bowiem nie byłoby np. zagrożenia, pojawiającego się po dokonaniu zaskarżonej nowelizacji, polegającego na możliwości sprzedania przez PZD nieruchomości przeznaczonej na pracownicze ogrody działkowe na inne cele (Por. J. Ignatowicza, Opinia..., s. 3).
Podnieść wypada, że użytkowanie ukształtowane jest jako najszersze spośród tradycyjnych, ograniczonych praw rzeczowych, zapewniające użytkownikowi w zasadzie pełne prawo korzystania z rzeczy. Z mocy postanowień przepisów ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych posiadane przez Polski Związek Działkowców prawo użytkowania jest prawem bezterminowym i nieodpłatnym. Ustawa określa także bardzo rygorystycznie przypadki, w których może ono być odebrane PZD.
Przesunięcie w strukturze własności z państwa na nowy podmiot, jakim stały się gminy, nie spowodowało w sferze prawnej negatywnych konsekwencji dla statusu i ochrony interesów osób posiadających ogrody działkowe w zakresie, w którym była ona określona w ustawie o pracowniczych ogrodach działkowych w stanie sprzed zaskarżonej nowelizacji.
Grunty przeznaczone na ogrody, także po komunalizacji, pozostawały w nieodpłatnym użytkowaniu Polskiego Związku Działkowców. Ustawa o pracowniczych ogrodach działkowych przewidywała także przed zaskarżoną nowelizacją dostateczną ochronę interesów Polskiego Związku Działkowców, a przez ochronę interesu Związku także ochronę interesów poszczególnych działkowców. Według art. 13 i 32 ustawy urządzenia ogrodu, a więc ogrodzenia, drogi, urządzenia nawadniające, sieć elektryczna, pomieszczenia administracyjne, socjalne i gospodarcze (por. art. 12) są własnością PZD. Art. 20 ustawy stanowi, że “likwidacja w całości lub części pracowniczego ogrodu działkowego może nastąpić w wyjątkowych wypadkach, uzasadnionych szczególnymi potrzebami gospodarczymi lub społecznymi, za zgodą Polskiego Związku Działkowców". W art. 21 ustawy nakłada się obowiązek przydzielenia w razie likwidacji pracowniczych ogrodów działkowych terenu zastępczego, nie mniejszego od dotychczasowego, w takim terminie, aby można było założyć nowy ogród przed zaprzestaniem działalności ogrodu likwidowanego. Założenie przy tym nowego ogrodu oraz odtworzenie urządzeń spoczywa na jednostce organizacyjnej, w interesie której zlikwidowano ogród. Przepisy ustawy przewidują także obowiązek wypłaty odszkodowania za szkody wynikłe z likwidacji ogrodu oraz wyrównania strat powstałych z tego tytułu.
Przepisy te zachowały moc wiążącą także po komunalizacji mienia państwowego. Oznacza to, iż zlikwidowanie ogrodu działkowego przez gminę, będącą właścicielem gruntu, na którym znajduje się ogród jest możliwe tylko w taksatywnie określonych w ustawie wypadkach. Co więcej owe wyjątkowe wypadki, uzasadnione szczególnymi potrzebami gospodarczymi lub społecznymi, określone w art. 20 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, wymagają zgody PZD i w istocie ograniczają się do sytuacji, w której możliwe jest również odjęcie prawa wieczystego użytkowania w drodze wywłaszczenia. Interes publiczny zakłada zawsze porozumienie się stron, bez potrzeby wywłaszczania. Dopiero w sytuacji, gdy nie była możliwa likwidacja ogrodu ze względu na brak zgody Polskiego Związku Działkowców istniała możliwość odwołania się do innych przepisów, które umożliwiały odjęcie prawa użytkowania. Po komunalizacji gruntów w roku 1990 użytkowanie, o którym mowa w ustawie o pracowniczych ogrodach działkowych, zachowało charakter ograniczonego prawa rzeczowego, jedynie z pewnymi modyfikacjami dotyczącymi możliwości stosowania przepisów o zarządzie (Por. Z. Truszkiewicz (w:) E., Drozd, Z. Truszkiewicz, Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz, Kraków 1995, s. 360–361). Ze względu na równoważność celów publicznych, wydaje się, że w sytuacji odjęcia tego prawa powinny mieć zastosowanie przepisy dotyczące wywłaszczenia (por. J. Szachułowicz: Opinia..., s. 1), chociaż gramatyczne brzmienie art. 2 ust. 8 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu ustalonym przez ustawę z dnia 7 października 1992 r. o zmianie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wskazywać może, że jest możliwe wygaszenie użytkowania na podstawie art. 35 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Podsumowując powyższe uwagi Trybunał Konstytucyjny pragnie podkreślić, że prawa Polskiego Związku Działkowców oraz prawa samych działkowców były przed nowelizacją zabezpieczone. Z całą zaś pewnością obowiązujące przepisy zapewniały ochronę przed nieuzasadnionymi szczególnymi potrzebami społecznymi lub gospodarczymi, zakusami gmin na integralność pracowniczych ogrodów działkowych. Przyznaje to Krajowa Rada Polskiego Związku Działkowców w piśmie skierowanym do Trybunału Konstytucyjnego, ustosunkowującym się do zarzutów Wnioskodawców o niekonstytucyjności ustawy nowelizującej ustawę o pracowniczych ogrodach działkowych.
W rezultacie zmian tylko PZD uzyskał przysporzenie majątkowe. Poszczególni działkowcy pozostali przy prawie użytkowania. Wprawdzie wówczas, gdy grunty wchodzące w skład ogrodu znajdują się w użytkowaniu wieczystym PZD, na wniosek działkowca jego prawo użytkowania ustanawia się w drodze umowy zawartej w formie aktu notarialnego i prawo to podlega ujawnieniu w księdze wieczystej, co może być traktowane jako element zwiększonej ochrony prawa, to jednak w zakresie treści tego prawa nie zaznaczają się żadne zmiany. W myśl art. 254 i 266 kc użytkowanie jest prawem niezbywalnym; nie może być przeniesione przez użytkownika na inną osobę i nie może być dziedziczone. Podkreślić należy, że zgodnie z brzmieniem § 16 Statutu Polskiego Związku Działkowców członkostwo w Związku oraz związane z nim prawo użytkowania ogrodu pracowniczego wygasa w przypadku nieuiszczania przez działkowca składki członkowskiej lub innych należności na rzecz ogrodu do końca roku kalendarzowego. Przy czym zgodnie z brzmieniem art. 28 ust. 2 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych uchwały organów PZD, dotyczące m.in. przyjmowania w poczet Związku, przydzielania działek, pozbawiania członkostwa i prawa użytkowania działek, nie podlegają orzecznictwu sądów. Ustawa, mimo że dotyczy spraw cywilnych – między innymi użytkowania jako ograniczonego prawa rzeczowego, wyłącza drogę sądową stanowiącą podstawowy instrument ochrony nabytych przez działkowców praw. Te przepisy, zasadniczo ograniczające prawo do ochrony interesów członków Związku nie zostały przez zaskarżoną nowelizację zmienione. W istocie zatem, zwłaszcza w kontekście przytoczonych wyżej przepisów ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, wprowadzona przez zaskarżoną nowelizację regulacja nie zwiększa prawnej ochrony interesów poszczególnych działkowców. Zaznaczyć przy tym należy, że ochrona, przejawiająca się ujawnieniem w księdze wieczystej ustanowionego na rzecz działkowca prawa użytkowania, w tym wypadku ma znaczenie jedynie w sytuacji zbycia prawa przez PZD lub wywłaszczenia. Z tym tylko, że przepis art. 12` ust. 1, na mocy którego prawo użytkowania podlega ujawnieniu w księdze wieczystej, nie wprowadza żadnej nowej treści normatywnej. Zgodnie z ogólnymi zasadami, każde prawo rzeczowe, w tym także prawo użytkowania ustanowionego na rzecz pojedynczego działkowca, może być ujawnione w księdze wieczystej (Por. J. Ignatowicz: Opinia..., s. 4).
W trakcie obrad Sejmu nad nowelizacją ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych również poseł sprawozdawca w swym wystąpieniu stwierdził, że “przeprowadzona przed 5 laty komunalizacja gruntów nie uchyliła ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, nie ograniczyła praw działkowców i reprezentującego ich interesy Polskiego Związku Działkowców, nie osłabiła też formalnych gwarancji prawnych odnośnie do użytkowania gruntów jako pracowniczych ogrodów działkowych i zwolnienia działkowców od opłat publicznych” (por. 52 posiedzenie Sejmu 21 czerwca 1995 r., Diariusz Sejmowy, Warszawa 1995, s. 43 i n.). Zdaniem posła sprawozdawcy zatem, regulacje zawarte w ustawie z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych zabezpieczały pełną i zarazem wystarczającą z punktu widzenia interesów działkowców oraz Polskiego Związku Działkowców gwarancję wykorzystywania przez nich gruntów, na których zlokalizowane są ogrody działkowe zgodnie z ich przeznaczeniem.
Określając natomiast cel wprowadzonej regulacji ustawodawca stwierdził, iż chodzi o zapobieżenie ewentualnym zagrożeniom dla funkcjonowania ogrodów ze strony obecnego właściciela skomunalizowanych gruntów. Poseł sprawozdawca poinformował, że mimo jasnego, jednoznacznego stanu prawnego, w ostatnich latach Polski Związek Działkowców i poszczególne ogrody działkowe odnotowywały bardzo wiele przykładów naruszania przez niektóre organy samorządu terytorialnego przepisów ustawy oraz prawnie i konstytucyjnie gwarantowanych praw PZD i ogrodów działkowych (por. 52 posiedzenie Sejmu op.cit.).
Poddając ocenie funkcjonowanie ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, poseł sprawozdawca zaznaczył, że niektóre organy samorządu terytorialnego dokonywały wbrew ustawie o pracowniczych ogrodach działkowych i z naruszeniem prawa zmiany przeznaczenia tych gruntów. W konsekwencji doszło do nowelizacji ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, dostosowującej – zdaniem posła sprawozdawcy –regulacje prawne ustawy do nowych warunków ustrojowych Rzeczypospolitej.
Trybunał Konstytucyjny w związku z przytoczonymi wyżej motywami nowelizacji, jakimi kierował się ustawodawca, pragnie zaznaczyć, że także w ocenie legislatywy rozwiązania istniejące przed wprowadzeniem zaskarżonej noweli zapewniały dostatecznie ochronę działkowców i PZD przed ewentualnymi ograniczeniami i naruszeniami posiadanej przez te podmioty substancji działkowej. Trudno natomiast uznać za dostateczne uzasadnienie względami interesu publicznego wprowadzanie zmian ograniczających istotnie właścicielskie uprawnienia jednostek samorządu terytorialnego, skoro podstawowym uzasadnieniem tych zmian jest fakt nieprzestrzegania prawa przez niektóre organy samorządu terytorialnego. Zagrożenie interesów PZD i działkowców płynęło, co przyznaje sam ustawodawca, z niezgodnego z prawem działania niektórych samorządów. W takim przypadku dla zapewnienia przestrzegania prawa skorzystać należało z ochrony sądowej (sądu administracyjnego – w wypadku odrzucenia przez radę gminy zarzutu naruszenia uprawnień przez ustalenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wygaszenia użytkowania niezgodnie z prawem; sądu powszechnego – w sprawach o ochronę posiadania, użytkowania, własności urządzeń), tym bardziej że wprowadzone zmiany nie są takim wzmocnieniem ochrony, które uniemożliwiałoby nielegalne działanie gmin.
Okoliczności te wskazują na brak wystarczającego uzasadnienia dla dokonywania omówionych zmian w ustawie o pracowniczych ogrodach działkowych. W istocie nie służą one realnie żadnemu interesowi społecznemu, skoro prawa PZD i działkowców znajdują w zmienionym zakresie dostateczne zabezpieczenie prawne w oparciu o regulację sprzed zaskarżonej nowelizacji.
Trybunał Konstytucyjny wskazywał już w uzasadnieniu na konsekwencje prawne wynikające z zaskarżonej ustawy dla gmin jako podmiotów własności komunalnej. Przyjęte rozwiązanie prowadzące do znacznego uszczuplenia władztwa gmin nad powierzonym im mieniem oraz do zagrożenia bardzo poważnymi uszczerbkami w majątku gminnym nie służy, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, takiemu celowi publicznemu, którego realizacja byłaby efektem pozostającym w uzasadnionej proporcji do ingerencji w sferę mienia komunalnego, które stanowi przecież kategorię konstytucyjną. Ingerencji w sferę uprawnień własnościowych gmin ustawodawca dokonał już po zakończeniu procesu porządkowania stosunków cywilno–prawnych związanych z władaniem nieruchomościami gminnymi, w takim momencie, gdy gminy mogły już rozsądnie zakładać, że wszystkie kategorie podmiotów, które w ocenie ustawodawcy zasługiwały na “uwłaszczenie” na gruntach komunalnych, zostały już przez ustawodawcę uwzględnione (orzeczenie TK z 9 stycznia 1996 r., sygn. K.18/95, op.cit.).
Im dalej od granicznej daty 27 maja 1990 r., tym mniejsza może być ingerencja ustawodawcy w przyznane gminom uprawnienia majątkowe. Tym bardziej, iż ingerencja przewidziana w zaskarżonej ustawie nie jest powodowana wymogiem porządkowania nie przystającej do nowych warunków ustrojowych spuścizny PRL, co w orzeczeniu z 17 października 1995 r. Trybunał Konstytucyjny uznał za możliwą przesłankę ograniczenia uprawnień własnościowych gmin (K. 10/95, OTK w 1995 r., cz. II, poz. 30).
Ustawodawca powinien tak kształtować normy prawne, aby stanowiły one najskuteczniejszy środek do osiągnięcia założonego celu działalności prawodawczej. Wybór środków służących realizacji obranego przez prawodawcę celu powinien być dokonany zgodnie z założeniami racjonalnego tworzenia prawa. W szczególności zaś ustawodawca powinien dokonać oceny skutków ubocznych, jakie przyniesie ze sobą zamierzona regulacja z wartością celu, do którego zmierza (por. J Wróblewski, Zasady tworzenia prawa, Warszawa 1989, s. 45 i n.; Z. Ziembiński, Podstawowe problemy prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 482 i n.). Stwierdzenie, że efekty uboczne znacznie przekraczają wartość zamierzonego celu, prowadzi do uznania takiej regulacji za niezgodną z racjonalnym modelem tworzenia prawa. W literaturze podkreśla się, że w demokratycznym państwie prawa rozstrzygnięcia organów państwa, w tym także rozstrzygnięcia prawodawcy, nie mogą być zaskakujące i nieprzewidywalne. Powinny być one trwałe, stwarzające stan pewności prawa. Porządek prawny państwa prawnego powinien być stabilny (por. S. Wronkowska, Zarys koncepcji państwa prawnego w polskiej literaturze politycznej i prawnej, (w:) Polskie dyskusje o państwie prawa, Warszawa 1995, s. 75). Naruszenie pewności prawa i uszczuplenie posiadanych już przez określony podmiot praw, jest stanowieniem prawa z naruszeniem reguł wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego. Reguły te, wiążące także prawodawcę, wyznaczają sposób tworzenia prawa, jego formę i oczywiście treść.
W ocenie Trybunału Konstytucyjnego przyjęty w zaskarżonej ustawie sposób regulacji stanowi naruszenie tych reguł.
Przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie pociąga za sobą konieczność ponoszenia przez gminy dodatkowych kosztów w przypadku realizacji celów publicznych na terenach zajętych przez ogrody działkowe. W tym zakresie Trybunał Konstytucyjny wziął pod uwagę także argumentację podnoszoną przez jednego z Wnioskodawców odwołującego się do postanowień art. 9 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Do kompetencji Trybunału nie należy wprawdzie orzekanie o zgodności ustaw z umowami międzynarodowymi, ale sprzeczność lub niespójność ustawy z postanowieniami wiążącej państwo umowy międzynarodowej jest oceniana przy badaniu zgodności zaskarżonych przepisów z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy (por. orzeczenie K.10/95).
Interes gmin w obszarze przyznanym przez zaskarżoną ustawę Polskiemu Związkowi Działkowców został przeto ograniczony, uznany za mniej istotny niż interes Związku Działkowców. Ograniczenie własności gminnej w powiązaniu z koniecznością ponoszenia bardzo poważnych kosztów związanych z wykorzystaniem tych terenów na cele publiczne, może w pewnych przypadkach prowadzić do zasadniczych sprzeczności między ogólnym, publicznym interesem urbanistycznym miasta a partykularnymi interesami ograniczonej przecież zbiorowości osób użytkujących ogrody działkowe. Ochrona prawa użytkowania ogrodów działkowych nie może być przeciwstawiona interesowi urbanistycznemu miasta.
W okresie powojennym tworzenie pracowniczych ogrodów działkowych w centrach wielkich i w znacznej części zniszczonych przez działania wojenne miast, wynikało z braku perspektyw szybkiego zagospodarowania tych terenów, zgodnie z ich podstawowym urbanistycznym przeznaczeniem. Niezwykle szybki rozwój miast, związany z nieuniknionym postępem cywilizacyjnym, powoduje, że tereny te ze swej istoty powinny być przywrócone swemu pierwotnemu przeznaczeniu. Trzeba mieć również na uwadze, że ogrody działkowe położone w mieście nieuchronnie podlegają niekorzystnym procesom ekologicznym.
Ustawa o pracowniczych ogrodach działkowych z 1981 r. uznana być może za swoisty kompromis między interesami osób, które zaangażowały się w zagospodarowanie terenów oddanych pod pracownicze ogrody działkowe a interesem urbanistycznym miasta. Przewidziane w ustawie użytkowanie umożliwiało działkowcom na tyle długie korzystanie z działek, że zapewniało im rekompensatę proporcjonalną do poczynionych nakładów, zaś potrzeby gospodarcze lub społeczne uzasadniały likwidację ogrodu.
Przedstawiciel Sejmu RP w swoim wystąpieniu wskazywał na ponad 100 letnią tradycję ogrodów działkowych, którą obecnie kontynuuje Polski Związek Działkowców.
W powojennej historii zagadnienia pracowniczych ogrodów działkowych regulował jako pierwszy dekret Krajowej Rady Narodowej z dnia 25 czerwca 1946 r. o ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 34, poz. 208). Art. 12 tego dekretu stanowił, że “gminy i zakłady pracy wydzierżawiają stałe ogrody działkowe zorganizowanym w celu prowadzenia tych ogrodów towarzystwom ogrodów działkowych, które oddają w poddzierżawę swoim członkom poszczególne działki”. Przepis ten po pierwsze przewidywał pluralizm organizacji zrzeszających działkowców, po wtóre określał tytuł prawny, jaki towarzystwo ogrodów działkowych posiadało do gruntów, na których zlokalizowane były ogrody. Według postanowień dekretu towarzystwa ogrodów działkowych uzyskiwały grunty w dzierżawę. Dekret Krajowej Rady Narodowej z 25 czerwca 1946 r. został zmieniony przez ustawę z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 18, poz. 117). Art. 1 ust. 4 tej ustawy stwierdzał, że pracownicze ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej. W art. 2 ust. 1 zarząd pracowniczymi ogrodami działkowymi ustawa powierzała Zrzeszeniu Pracowniczych Związków Zawodowych. Najistotniejsze postanowienia zawierał jednak art. 12 ustawy, stanowiący, że ogrody działkowe, istniejące w dniu wejścia w życie ustawy, przechodzą w zarząd i bezpłatne użytkowanie Zrzeszenia Pracowniczych Związków Zawodowych (Komisji Centralnej Związków Zawodowych). Natomiast istniejące stowarzyszenia prowadzące ogrody działkowe ulegały likwidacji. Ustawa stanowiła także, że wszystkie agendy oraz cały majątek ruchomy i nieruchomy tych towarzystw przechodził na Zrzeszenie Pracowniczych Związków Zawodowych (art. 13 ustawy). Na podstawie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z 1981 r. prawnym następcą Zrzeszenia Pracowniczych Związków Zawodowych z zakresie prowadzenia pracowniczych ogrodów działkowych został Polski Związek Działkowców. W tym kontekście podnoszenie historycznej legitymacji PZD do uzyskania prawa użytkowania wieczystego wszystkich terenów, na których zlokalizowane są pracownicze ogrody działkowe, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, nasuwa istotne wątpliwości. Natomiast długoletnia tradycja ogrodów działkowych nakazywałaby rozważenie wykorzystania, tam gdzie jest to możliwe, wprowadzonej przez nowelizację z 23 czerwca 1995 r. możliwości nieodpłatnego oddania w użytkowanie wieczyste terenów tych ogrodów na zasadach określonych w przepisach o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zarówno Polskiemu Związkowi Działkowców, jak i innym organizacjom zrzeszającym działkowców.
Na gminach ciąży obowiązek dbałości o prawidłowy rozwój miast, także w drodze tworzenia zasobów gruntowych na cele zabudowy. Ten obowiązek nakazuje weryfikację istniejącego stanu. Jak to już podkreślił Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 5 grudnia 1995 r. (K. 5/95, OTK w 1995 r., cz. II, s. 197), zmiany ustrojowe, które nastąpiły w 1989 r. spowodowały konieczność uchwalenia nowej ustawy o gospodarowaniu przestrzennym, opartej na innej filozofii planowania przestrzennego, u podstaw której leży idea dostosowania planowania do wymagań gospodarki rynkowej, samodzielności planistycznej gmin oraz ochrony praw właściciela.

4. Art. 2 ust. 4 ustawy z 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych nie był przedmiotem zaskarżenia w niniejszym postępowaniu i nie podlegał ocenie konstytucyjności przez Trybunał Konstytucyjny.

5. Uznając za zasadny zarzut naruszenia przez art. 2 ust. 1–3 oraz 5 i 6 nowelizacji z 23 czerwca 1995 r. art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy, Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się jednak naruszenia zakazu działania prawa wstecz. Przyznane w kwestionowanych przepisach roszczenia wprawdzie są uwarunkowane istnieniem określonego stanu faktycznego w przeszłości, ale nastawione są wyłącznie na wywołanie zmian po wejściu w życie tych przepisów (por. orzeczenie K. 18/95).

6. Zasady demokratycznego państwa prawnego naruszone zostały także przez treść art. 8 ust. 1 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą.
Art. 8 ust. 1 ustawy w tym brzmieniu określa, że “grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe, przekazuje się nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców. Przekazania dokonują odpowiednio kierownicy urzędów rejonowych lub zarządy gmin”. Przepis ten zawiera jednoznacznie określone ograniczenie podmiotowe, wyrażające się w ustanowieniu obowiązku nieodpłatnego przekazania w użytkowanie gruntów przeznaczonych pod pracownicze ogrody działkowe jedynie na rzecz Polskiego Związku Działkowców. Rozwiązanie to nawiązuje do przyjętej w ustawie z 6 maja 1981 r., konstrukcji wyłączności Polskiego Związku Działkowców w zakresie zakładania i prowadzenia pracowniczych ogrodów działkowych. W obecnym systemie gospodarczym, w którym prawa cywilne nabywa się na mocy umów jest jakąś reminiscencją systemu nakazowego (por. J. Ignatowicz, Opinia ..., s. 1). Taki stan prawny uległ zasadniczej zmianie w chwili wejścia w życie zaskarżonej nowelizacji z 23 czerwca 1995 r. Ustawa ta w art. 3 dokonała bowiem nowelizacji art. 4 ust. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jednolity z 1991 r. Dz.U. Nr 30, poz. 127 ze zmianami) przez dodanie trzeciego zdania w brzmieniu: “Grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe mogą być oddawane nieodpłatnie w użytkowanie wieczyste organizacjom zrzeszającym działkowców”. Przepis ten przez zawarte w nim sformułowanie “organizacjom zrzeszającym działkowców”, użyte ewidentnie w liczbie mnogiej, wskazuje, że polski system prawny dopuszcza obecnie możliwość istnienia wielu, nie zaś, jak wynikało to z obowiązujących przed dokonaniem zaskarżonej nowelizacji przepisów, jednej organizacji zrzeszającej działkowców. Należy stwierdzić, że art. 4 ust. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu nadanym przez art. 3 ustawy z 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych stanowi lex posterior w stosunku do przepisu art. 4 ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych. Obecnie możliwe jest zatem utworzenie obok Polskiego Związku Działkowców innej organizacji zrzeszającej działkowców. Zarazem jednak z treści art. 8 ust. 1 w brzmieniu nadanym przez zaskarżoną nowelizację wynika ciążący na kierownikach urzędów rejonowych lub zarządach gmin obowiązek nieodpłatnego każdorazowego przekazania gruntów przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe, Polskiemu Związkowi Działkowców. Przepis ten w istocie wprowadza swoisty monopol Polskiego Związku Działkowców, ponieważ organizacja ta jest jedynym podmiotem, na rzecz którego istnieje obowiązek nieodpłatnego przekazywania wszelkich gruntów przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe. Tym samym przepis ten wprowadza zasadę uprzywilejowania Polskiego Związku Działkowców w stosunku do innych organizacji zrzeszających działkowców. Uprzywilejowanie to ma szczególny charakter, albowiem faktycznie wyklucza możliwość powstania obok PZD innej organizacji zrzeszającej działkowców mogącej zrealizować zakładane cele. Dzieje się tak ze względu na brak możliwości uzyskania terenów przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe, które obowiązkowo powinny zostać przekazane na rzecz PZD. W istocie Związek ten uzyskuje na mocy tego przepisu nie tylko wyłączność w zakresie uzyskiwania terenów przeznaczonych pod pracownicze ogrody działkowe, lecz także w sferze członkostwa, albowiem każdy podmiot, który chciałby uzyskać możliwość użytkowania pracowniczego ogrodu działkowego musi zostać członkiem PZD. Regulacja ta prowadzi zatem do zasadniczego ograniczenia prawa zrzeszania się obywateli.
Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie opiera się w swoim orzecznictwie na założeniu, iż prawo stanowione w Rzeczypospolitej powinno odpowiadać doktrynalnym, wręcz modelowym kryteriom i wartościom demokratycznego państwa prawnego, wywiedzionym z treści art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy (orzeczenie z 12 stycznia 1995 r., K. 12/94, OTK w 1995 r., cz. I., poz. 2, s. 25). Zasada praworządności materialnej, której istotne elementy wynikają z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy, wymaga aby prawo wyrażało wartości odpowiadające demokratycznemu charakterowi państwa (por. orzeczenie z 22 sierpnia 1990 r., K. 7/90, OTK w 1990, poz. 5, s. 54–55). Wolność zrzeszania się obywateli określona w art. 84 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych wynika immanentnie z założeń demokratycznego państwa prawnego. Trybunał Konstytucyjny raz jeszcze potwierdza stanowisko zawarte w orzeczeniu z 12 lutego 1991 r., K. 6/90 (OTK w 1991 r., poz. 1, s. 21), że obywatele pragnący jednoczyć swą działalność mają swobodę dokonywania wyboru formy prawno–organizacyjnej w zależności od celów jakie zamierzają realizować, wybierając taką formę, w której będą mogli osiągnąć zamierzone skutki prawne. W demokratycznym państwie prawnym nie są dopuszczalne merytorycznie nieuzasadnione ograniczenia prawa zrzeszania się obywateli.
Przyjęta w art. 8 ust. 1 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych w brzmieniu nadanym przez ustawę zmieniającą konstrukcja petryfikuje wyłączność PZD w dostępie do gruntów przeznaczonych na pracownicze ogrody działkowe, przez co pozbawia inne organizacje zrzeszające działkowców możliwości realizacji zamierzonych skutków prawnych i zmusza tym samym każdy podmiot dążący do uzyskania prawa użytkowania pracowniczego ogrodu działkowego do członkostwa w PZD, utrzymując w ten sposób monopol tej organizacji w prowadzeniu pracowniczych ogrodów działkowych. Takie rozwiązanie narusza zasady demokratycznego państwa prawnego.

7. Trybunał Konstytucyjny, zarówno w odniesieniu do przepisów art. 2 ust. 1–3 oraz ust. 5 i 6 ustawy z 23 czerwca 1995 r. jak i art. 8 ust. 1 ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 nowelizacji z 23 czerwca 1995 r., ograniczył rozstrzygnięcie do zakresu działania gmin, albowiem w sferze w której przepisy te dotyczą gruntów Skarbu Państwa gminy nie były uprawnione do zaskarżenia ustawy.

8. Trybunał Konstytucyjny stwierdza natomiast, że regulacja zawarta w art. 8 ust. 2 ustawy o ogrodach działkowych, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 nowelizacji z 23 czerwca 1995 r. nie pozostaje w sprzeczności ani z art. 1, ani art. 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy. Regulacja ust. 2 art. 8 nie ma charakteru ingerencji w uprawnienia właścicielskie gmin, pozostawiając gminie decyzję w sprawie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste.

9. Nie ma miejsca także, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, zarzucona niezgodność powołanego wyżej art. 8 ustawy o ogrodach działkowych oraz art. 2 ust. 3 i 5–6 nowelizacji z 23 czerwca 1995 r. z art. 73 ust. 2 Małej Konstytucji. Art. 73 ust. 2 odnosi się do sfery zadań publicznych jednostek samorządu terytorialnego, zaś wymienione przepisy dotyczą sfery praw majątkowych gmin (por. orzeczenie TK z 17 października 1995 r., sygn. akt K. 10/95, OTK w 1995 r., cz. II, poz. 30).

Mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej okoliczności Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.

Zdanie odrębne
sędziego TK Wojciecha Sokolewicza
od orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 1996 r.
sygn. akt K. 27/95

Zgłaszam zdanie odrębne od wymienionego wyżej orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w tej jego części, w której stwierdza się niezgodność z konstytucją art. 2 ust. 1 – 3 oraz 5 i 6 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 99, poz. 486).
Trybunał Konstytucyjny uznał, iż zakwestionowane przepisy przyznając Polskiemu Związkowi Działkowców roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów stanowiących mienie komunalne nadmiernie ingerują w uprawnienia właścicielskie gmin, a tym samym pozostają w sprzeczności z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. (a konkretnie z zasadą ochrony praw słusznie nabytych, zasadą proporcjonalności oraz zasadą zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa – wywiedzionymi z zasady państwa prawnego wymienionej expressis verbis w powołanym przepisie), jak również z art. 7 przepisów konstytucyjnych, zawierającym gwarancję ochrony własności.
Moim zdaniem wniosek wyprowadzony przez Trybunał Konstytucyjny z analizy z jednej strony kwestionowanych przepisów ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r., a z drugiej – powołanych przepisów konstytucyjnych jest zbyt daleko idący, a przez to nietrafny.

Uzasadnienie:

1. Pisząc niniejsze zdanie odrębne kieruję się dwiema kardynalnymi zasadami postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym. Pierwsza z nich – sformułowana wprost w art. 33a powołanych przepisów konstytucyjnych – nakazuje ograniczenie wykonywanej przez Trybunał Konstytucyjny kontroli ustaw do kontroli dokonywanej przy zastosowaniu jednego tylko kryterium, jakim jest zgodność z konstytucją. Trybunał Konstytucyjny nie orzeka zatem o tym, czy dana ustawa jest dobra czy zła, poprawna czy wadliwa z jakiegokolwiek innego punktu widzenia, a tylko o tym, czy jest dobra i poprawna jako nie pozostająca w sprzeczności z konstytucją. Ja również pomijam tutaj wszystkie inne kryteria oceny ustawy jako całości i jej poszczególnych przepisów.
Druga zasada nakazuje domniemywanie zgodności ustawy (zwykłej) z konstytucją. Aby stwierdzić sprzeczność między ustawą i konstytucją domniemanie zgodności musi być przekonywająco obalone w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Tak jak w postępowaniu karnym w myśl zasady domniemania niewinności oskarżonego wszelkie wątpliwości tłumaczy się na jego korzyść, tak w postępowaniu sądowokonstytucyjnym wszelkie wątpliwości winny być tłumaczone na rzecz zgodności kontrolowanej ustawy z konstytucją. Stwierdzenie braku takiej zgodności powinno następować dopiero wtedy, gdy w drodze wykładni nie będzie możliwe przydanie ustawie znaczenia pozostającego w zgodności z zasadami i przepisami konstytucji. Dla skonstatowania sprzeczności między ustawą i konstytucją jest zatem niezbędne, aby była to sprzeczność rzeczywista w tym sensie, że nieusuwalna w drodze wykładni, a przy tym wyraźna oraz istotna.

2. Trybunał Konstytucyjny niedostatecznie – moim zdaniem – uwzględnił podniesioną w toku postępowania przez Prokuratora Generalnego okoliczność, że zasada państwa prawnego realizującego zasady sprawiedliwości społecznej chroni nie tylko interesy gmin jako właścicieli niedawno skomunalizowanych gruntów, lecz w co najmniej tym samym stopniu dotychczasowych, najczęściej długoletnich użytkowników ogrodów działkowych. Spór o zgodność z konstytucją ustawy z 23 czerwca 1995 r. tylko z pozoru był prowadzony między gminami i Polskim Związkiem Działkowców. W istocie Polski Związek Działkowców reprezentuje uprawnione interesy samych działkowców bezpośrednio użytkujących ogrody działkowe i zainteresowanych w możliwie najpełniejszej ochronie swoich praw należycie nabytych. Jak słusznie zauważa Prokurator Generalny, treść nowego, tj. dodanego ustawą z 1995 r. art. 2 ustawy ma na celu zapewnienie spokojnego wykonywania prawa nabytego na podstawie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z 1981 r. Polski Związek Działkowców ma – jak ujawniła powyższa sprawa – naturę dwoistą prawną: będąc z mocy ustawy instytucją prawa publicznego i dysponując z tego tytułu uprawnieniami prawnopublicznymi, równocześnie reprezentuje prawa jak najbardziej cywilne osób w nim zrzeszonych, tj. działkowców.

3. W tym kontekście należało spojrzeć na ochronę praw właścicielskich gmin opartą na art. 7 przepisów konstytucyjnych. Jest niestety prawdą, że daleka od klarowności stylizacja tego przepisu otwiera możliwości różnych interpretacji, a w tym i takiej, która wykluczałaby spod jego działania własność osób prawa publicznego. Jeżeli nawet odrzuci się tak skrajną interpretację, to nie ulega wątpliwości – przyznał to w uzasadnieniu Trybunał Konstytucyjny – że art. 7 w pierwszym zdaniu wprowadza dystynkcję między prostą ochroną własności (własności wszelkiej i wszelkich podmiotów) a całkowitą ochroną własności określonej przez ustawodawcę konstytucyjnego jako osobista. “Ochrona całkowita” powinna być rozumiana jako pełniejsza i szczelniejsza w porównaniu z ochroną tout court, (prostą, nie kwalifikowaną). W kategorii “własności osobistej” mieszczą się moim zdaniem uprawnienia majątkowe użytkowników ogrodów działkowych, działkowców. Dlatego to te uprawnienia powinny się znaleźć pod kwalifikowaną całkowitą ochroną konstytucyjną – “mocniejszą” od ewentualnej prostej ochrony konstytucyjnej właścicielskich uprawnień gmin.
Nie jest nadto bez znaczenia okoliczność – również niedostatecznie uwzględniona przez Trybunał Konstytucyjny – iż kwestionowany przepis ustawy nie ogranicza praw właścicielskich gmin, lecz tylko korzystanie z przysługujących gminom w nieuszczuplonym zakresie uprawnień. Zakres korzystania z posiadanych uprawnień pozostaje, moim zdaniem, pod słabszą ochroną prawa – jeżeli prawo w ogóle ją ustanawia – aniżeli zakres samych uprawnień.

4. Także charakter samej instytucji ogrodu działkowego jako urządzenia użyteczności publicznej zdaje się nakazywać powściągliwość w wypowiedziach na temat rzekomo zachodzącej sprzeczności między rozwiązaniami ustawowymi i zasadami konstytucji. Ten charakter ogrodów działkowych jest silnie zakorzeniony w historii. Dewiza zjazdu założycielskiego Związku Towarzystwa Ogrodów Działkowych RP w 1927 r. brzmiała: “Miasta budują ogrody działkowe, Towarzystwa je administrują, a Państwo ochrania” (W. Lubawy, Historia ogrodów działkowych w Polsce, wyd. II, Warszawa 1939, s. 19). Próbę jej praktycznej realizacji zawierał jeszcze przedwojenny projekt ustawy o ogrodach działkowych; faktyczna realizacja nastąpiła już po wojnie, najpierw w dekrecie z 25 czerwca 1946 r. o ogrodach działkowych, a następnie – ustawie z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.
Po wejściu w życie kompleksu ustaw dotyczących reformy samorządowej w 1990 r. na gminy przeszła zdecydowana większość obowiązków w zakresie wspierania pracowniczych ogrodów działkowych przewidzianych w ustawie z 1981 r., takich jak obowiązek: zapewnienia gruntów na ich potrzeby, rekultywacji i melioracji tych gruntów, zapewnienia odpowiedniej infrastruktury oraz utrzymania porządku i czystości na terenach przylegających do ogrodów.
Ustawa z 8 marca 1990 r. formułuje w art. 7 ust. 1 generalną zasadę, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. Egzemplifikując zadania własne ustawodawca wymienia następnie sprawy (ładu przestrzennego, gospodarki terenami i ochrony środowiska; ochrony zdrowia; pomocy społecznej; kultury fizycznej, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych), które wiążą się bezpośrednio albo wręcz przecinają się swym zakresem z ustawowymi funkcjami pracowniczych ogrodów działkowych.
W szczególności jednak należy zauważyć, iż to do gminy należy uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem to gmina decyduje, które tereny zostają przeznaczone pod pracownicze ogrody działkowe. Podejmując stosowne rozstrzygnięcia organy gminy powinny na ogrody stałe przeznaczać takie tereny, co do których nie ma wątpliwości, że w dającej się przewidzieć przyszłości ich funkcja nie ulegnie zmianie. Zgodne zaś z zasadami demokratycznego państwa prawnego jest, aby skutki zdarzeń nie dających się przewidzieć ponosił przede wszystkim i w większym zakresie podmiot uchwalający plan zagospodarowania przestrzennego, a nie adresat tego planu. Uchwalając plan gospodarowania przestrzennego organ gminy nakłada pewne ograniczenia również na gminę jako właściciela gruntu komunalnego.
W wypadku przeznaczenia gruntu pod pracownicze ogrody działkowe oznacza to bowiem, że grunt ten zostaje praktycznie wyłączony z obrotu odpłatnego i można nim zadysponować tylko na rzecz Polskiego Związku Działkowców (w aktualnym stanie prawnym) lub “organizacji zrzeszających działkowców” (w przyszłości, na podstawie art. 4 ust. 6 in fine ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). W tym kontekście roszczenie o wieczyste użytkowanie przyznane w art. 2 ust. 1 zakwestionowanej ustawy należy ocenić jako nie uszczuplające nadmiernie praw właścicielskich gminy. Rozmiary tego uszczuplenia zależą bowiem od tego, w jaki sposób gmina wykorzysta swe uprawnienie publicznoprawne (kompetencję) do kształtowania na swoim terenie ładu przestrzennego. Podmiot uprawniony do występowania z roszczeniem wykonuje zadania administracji publicznej związane – a po części pokrywające się – z zadaniami własnymi gminy. Z realizacją roszczenia nie tylko nie wiążą się dodatkowe wydatki z budżetu gminy, ale nawet można zasadnie przypuszczać, że powstaną oszczędności wobec pełniejszego wypełnienia przez podmioty zewnętrzne wobec gminy części jej własnych zadań.

5. Konkludując stwierdzam, że brak było w konstytucji wystarczających podstaw dla zakwestionowania poprawności przepisów art. 2 ust. 1 – 3 oraz 5 i 6 ustawy z 23 czerwca 1995 r.

Zdanie odrębne
sędziego TK Stefana J. Jaworskiego.
do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 1996 roku
sygn. akt K. 27/95.

Z następujących względów nie podzielam stanowiska pełnego składu Trybunału Konstytucyjnego w zakresie stwierdzenia niekonstytucyjności przepisów wskazanych w pkt. 1 i 2 orzeczenia:
1. Współczesny ustawodawca traktuje ustawę z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 99, poz. 486), jako kolejny element zmian ustrojowych wprowadzonych po roku 1989 do ustroju Rzeczypospolitej Polskiej, a polegających na porządkowaniu stosunków cywilno–prawnych w następstwie likwidacji mienia ogólnonarodowego.
Zasadniczym segmentem tego procesu jest komunalizacja mienia Skarbu Państwa. Na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zmianami) gminy, jako nowopowstałe jednostki samorządu terytorialnego, zobligowane do wykonywania zadań publicznych, zostały wyposażone nieodpłatnie w mienie należące dotychczas do rad narodowych i innych jednostek organizacyjnych (art. 5 i nast. ). W żadnej z ustaw towarzyszących temu procesowi nowy ustawodawca nie uznał za celowe zakwestionowania ustawy z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, jak też pozycji Polskiego Związku Działkowców uprawnionego do zakładania i prowadzenia na zasadach wyłączności pracowniczych ogrodów działkowych (art. 4 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych). Regulacje ustawowe z tego okresu dowodzą, że ustawodawca działający w ramach nowego porządku ustrojowego – demokratycznego państwa prawnego, uznał regulacje zastosowane w ustawie o pracowniczych ogrodach działkowych, za całkowicie odpowiadające przyjętym przez niego założeniom aksjologicznym.
Jak wynika bowiem z dyspozycji art. 1 lit.E pkt 17, zsynchronizowanej z ustawą komunalizacyjną, ustawy z dnia 17 maja 1990 roku o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy, a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zmianami) ustawodawca expressis verbis jako zadanie własne przekazał do dyspozycji gminy, obowiązek zapewnienia gruntów na potrzeby pracowniczych ogrodów działkowych oraz przekazywanie gruntów w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców.

2. Kwestionowane orzeczenie zdaje się wskazywać, że Trybunał Konstytucyjny odchodzi od utrwalonej linii orzeczniczej, przyjmującej, że w ramach konstytucyjnego porządku prawnego każdy ustawodawca ma pełną swobodę kształtowania przepisów prawa oraz domniemania racjonalności i zgodności stanowionego prawa z przepisami konstytucyjnymi. Niekonstytucyjność badanej normy prawnej powinna wynikać z jaskrawego pogwałcenia wskazanego wzorca konstytucyjnego. W żadnym wypadku nie może być następstwem dowolnej interpretacji określonych zasad konstytucyjnych. Trybunał nie jest bowiem pozytywnym prawodawcą, a jedynie arbitrem rozstrzygającym czy ustawodawca działa w ramach konstytucyjnego porządku prawnego. Z całym naciskiem należy podkreślić, że Trybunał Konstytucyjny nie jest powołany do badania celowości i trafności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę. Bada jedynie, czy stanowiąc prawo parlament przestrzegał norm, zasad i wartości ustanowionych w konstytucji. Ustawodawca jest bowiem uprawniony do stanowienia prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym (K. 12/94, OTK z 1995 r., cz. I, poz. 2, s. 27).

3. Nie podzielam poglądu Trybunału Konstytucyjnego przyjętego w tej sprawie, że nowelizacja do ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, a szczególnie jej art. 1 ust. 1 godzi w wywiedzione z art. 1 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy zasady, a szczególnie zasadę proporcjonalności. Takie stanowisko stanowi wyraźne odstępstwo od poglądu Trybunału Konstytucyjnego wyrażonego w sprawach K. 10/95 i K. 18/95. W tych orzeczeniach TK przyjął dopuszczalność ingerencji ustawodawcy w uprawnienia majątkowe gmin, mieszczących się w ciągu działań legislacyjnych, których celem jest dostosowanie stosunków cywilnoprawnych do zmian jakie niosą przeobrażenia ustrojowe. W zasługującym na aprobatę stanowisku w sprawie K. 10/95 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że charakter uprawnień przysługujących jednostkom samorządu terytorialnego jest tego rodzaju, że umożliwia ingerencję ustawodawcy w sferę tych uprawnień w zakresie szerszym i na innych zasadach, aniżeli w odniesieniu do podmiotów pozostających poza układem administracji publicznej, jednakże ta ingerencja nie może być nadmierna. W rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia z kolizją interesów dwóch podmiotów wykonujących zadania publiczne na rzecz określonej wspólnoty – gminą oraz pracowniczymi ogrodami działkowymi, które są urządzeniami użyteczności publicznej.
Zadaniem pracowniczych ogrodów działkowych jest nie tylko obowiązek zapewnienia ludziom pracy i ich rodzinom aktywnego wypoczynku oraz prowadzenia na własne potrzeby upraw ogrodowych (art. 2 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych), lecz także wypełnianie rozległych funkcji w zakresie ładu przestrzennego, ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz ochrony i kształtowania środowiska (art. 3). Te zadania publiczne spełniają przede wszystkim ogrody stałe w rozumieniu art. 10 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych Wszelkie zmiany przeznaczenia terenów pracowniczych ogrodów działkowych wymagają zgodności z ustalonymi wyżej przepisami ustawy w zakresie gospodarowania przestrzennego, ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz ochrony i kształtowania środowiska (art. 8 w związku z art. 20 ust. 2 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych).
Tak ukształtowane zadania publiczne PZD i pracowniczych ogrodów działkowych mają wyraźne zakotwiczenie w gwarancjach konstytucyjnych obywateli określonych w art. 69 ust. 1 i 3 (prawo do wypoczynku) i art. 71 (prawo do korzystania ze środowiska naturalnego) przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy
Z tych też względów całkowicie uprawniony jest pogląd przeciwny wyrażonemu przez Trybunał Konstytucyjny w tej sprawie, że ustawa nowelizująca jest przykładem prawidłowego zastosowania zasady proporcjonalności.

4. Ustawa nowelizująca ustawę o pracowniczych ogrodach działkowych wprowadza do ogrodów działkowych instytucję użytkowania wieczystego, co nie jest żadnym ewenementem w procesie przekształceń własnościowych po roku 1989. W zakwestionowanym przez wnioskodawców art. 1 pkt 2 nowelizacji, poprzez nowelizację art. 8 (art. 8 ust. 2) ustanawia się fakultatywne uprawnienie do oddawania PZD, na zasadach określonych w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nieodpłatnie, w użytkowanie wieczyste gruntów Skarbu Państwa lub gminy przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe. Kwestionowany natomiast przez wnioskodawców art. 2 ust. 1 nowelizacji przyznaje PZD epizodyczne (do 31 grudnia 1996 r.) uprawnienie do występowania z roszczeniem o ustanowienie wieczystego użytkowania gruntów wchodzących w skład stałych pracowniczych ogrodów działkowych, jeżeli w dniu 5 grudnia 1990 roku i w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej tj. 8 września 1995 r. (art. 6) był użytkownikiem tych gruntów. Roszczenie przysługuje wobec właściciela gruntu czyli Skarbu Państwa lub gminy.
W obu sytuacjach uprawnienie PZD jest skorelowane z niekwestionowaną przez wnioskodawców regulacją zawartą w art. 1 pkt 3 ustawy nowelizującej, który do ustawy z dnia 6 maja 1981 roku o pracowniczych ogrodach działkowych. dodaje art. 121. Zgodnie z tym przepisem PZD ustanawia na rzecz osób fizycznych prawo użytkowania działek (art. 121 ust. 1) oraz prawo użytkowników działek do ustanowienia tego użytkowania w drodze umowy cywilno–prawnej, zawartej w formie aktu notarialnego, jeżeli grunty wchodzące w skład pracowniczego ogrodu działkowego znajdują się w użytkowaniu wieczystym PZD. Tak ustanowione prawo podlega ujawnieniu w księdze wieczystej (art. 121 ust. 2). Podkreślić należy, że poprzednia regulacja nie zawierała żadnych tego typu ustawowych zabezpieczeń interesów działkowców. Przepisy art. 121 wprowadzają wyraźne gwarancje wzmacniające ochronę użytkowników działek zarówno w stosunkach z PZD, jak też z właścicielem gruntów i innymi osobami trzecimi. Stosownie do art. 11 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. Nr 19, poz. 147 ze zmianami) ograniczone prawo rzeczowe na nieruchomości ujawnione w księdze wieczystej, ma pierwszeństwo przed takim prawem nie ujawnionym w księdze. Wpis prawa użytkowania przysługującego użytkownikowi działki w dziale trzecim księgi wieczystej informuje każdego potencjalnego nabywcę o ograniczonym prawie rzeczowym na nieruchomości. Zapewnienie zarówno bezpieczeństwa obrotu, jak też ochrony prawa użytkownika działki nie jest możliwe bez wprowadzenia konstrukcji użytkowania wieczystego, chyba że ustawodawca ustanowiłby dla użytkownika dalej idące uprawnienie, to jest roszczenie o przeniesienie na jego rzecz prawa własności. Natomiast niedopuszczalna byłaby w demokratycznym państwie prawnym sytuacja ustanowienia przez zwykłego użytkownika (PZD) kolejnego ograniczonego prawa rzeczowego na nieruchomości.
Ustanowienie na rzecz PZD prawa użytkowania wieczystego, wyposażonego w elementy prawno–rzeczowe zbliżające to prawo do prawa własności umożliwia zastosowanie określonych w art. 121 instytucji zabezpieczających interesy użytkowników działek. Rozwiązanie zastosowane w art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej służy niewątpliwie ochronie własności osobistej w rozumieniu art. 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy. Nie ma zatem uzasadnionego powodu, aby Trybunał Konstytucyjny odstąpił – jak to czyni w tej sprawie – od dotychczasowego rozumienia art. 7 przepisów konstytucyjnych. W dotychczasowym orzecznictwie przyjęto pogląd o pewnej odrębności konstytucyjnego statusu mienia komunalnego jako rodzaju mienia publicznego, którego ochrona konstytucyjna wykazuje odrębność w stosunku do ochrony własności podmiotów prawa prywatnego, do których z największą intensywnością w zakresie własności osobistej odnosi się w całej pełni (K. 18/95). W sprawie W. 10/93 Trybunał Konstytucyjny stwierdził wyraźnie, że mienie komunalne – w przeciwieństwie do mienia prywatnego – może być przez ustawodawcę modyfikowane (OTK w 1994 r., cz. II, poz. 46).

5. Nie podzielam także poglądu TK, że art. 8 ust. 1 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, w brzmieniu ustalonym przez art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, godzi w art. 1 przepisów konstytucyjnych przez to, że ustala wyłączność w uzyskaniu tego prawa na rzecz jednej z organizacji zrzeszającej działkowców. Należy zauważyć, że ustawa nowelizująca nie uchyla (jak też nie zmienia) art. 4 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, który statutuje wyłączność PZD na zakładanie i prowadzenie pracowniczych ogrodów działkowych. Konstytucyjność przepisu art. 4 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych nie jest przedmiotem postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym, gdyż wnioskowi jednego z wnioskodawców o zbadanie konstytucyjności tego przepisu nie nadano dalszego biegu z uwagi na przeszkodę określoną w art. 24 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym. Skoro z woli ustawodawcy nie nastąpiła wyraźna zmiana przepisu art. 4, to nie sposób przyjąć, że taka zmiana nastąpiła na podstawie reguły lex posterior derogat legi priori. Tym samym w systemie pracowniczych ogrodów działkowych PZD zachowuje nadal swoje funkcje Stanowisko pełnego składu zdaje się w istocie afirmować poczynania ustawodawcy polegające na stanowieniu prawa niespójnego z obowiązującym systemem prawnym. Należy dobitnie podkreślić, że ustawa o pracowniczych ogrodach działkowych, aczkolwiek dzisiaj już nieco anachroniczna, reguluje kompleksowo tylko i wyłącznie sytuację pracowniczych ogrodów działkowych. Zaskarżony przez jednego z wnioskodawców przepis art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, nadaje nowe brzmienie dotychczasowemu art. 8 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Przepis art. 8 ust. 1 stanowi w istocie powtórzenie dotychczasowej regulacji art. 8, a zmiana treści polega na dostosowaniu jego funkcji do nowej struktury własnościowej. Przepis ten ma charakter kompetencyjny dla organów reprezentujących właściciela gruntu i nie rodzi po stronie Polskiego Związku Działkowców żadnego roszczenia wobec właściciela gruntu.
Ustawodawca utrzymuje poprzednią regulację o obowiązku właściciela gruntu nieodpłatnego przekazywania w użytkowanie PZD gruntów (teraz stanowiących własność Skarbu Państwa lub gminy) przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe. Należy z naciskiem podkreślić, że art. 8 ust. 1 w nowym brzmieniu funkcjonuje tylko w systemie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych i nie zawiera żadnych unormowań odnoszących się do innych ogrodów działkowych, funkcjonujących poza systemu pracowniczych ogrodów działkowych. Tym problemem nowelizacja się nie zajmuje. Odmienną technikę legislacyjną zastosował natomiast ustawodawca przy regulacji oddawania gruntów ogrodom działkowym w użytkowanie wieczyste. Do art. 8 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych wprowadził ustęp 2, który stanowi, że grunty (Skarbu Państwa lub gminy) przeznaczone w planach przestrzennego zagospodarowania pod pracownicze ogrody działkowe mogą być oddawane nieodpłatnie PZD w użytkowanie wieczyste na zasadach określonych w ustawie o gospodarce gruntami. Tej regulacji towarzyszy symetryczna zmiana (art. 3 nowelizacji) w ustawie z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zmianami), że grunty wyżej określone mogą być oddane w użytkowanie wieczyste także innym organizacjom zrzeszającym działkowców (art. 4 ust. 6).
Ustawodawca rozstrzyga zatem problem oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów ogrodów działkowych poprzez nowelizację ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, w zakresie dotyczącym pracowniczych ogrodów działkowych i nowelizację ustawy o gospodarce gruntami, (która posługuje się instytucją użytkowania wieczystego) w zakresie dotyczącym innych ogrodów działkowych. Nałożenie na właściciela gruntu obowiązku oddania gruntów w użytkowanie zwykłe innym, nie pracowniczym ogrodom działkowym należało rozstrzygnąć bądź przez zawarcie stosownej, odrębnej regulacji w badanej ustawie zmieniającej, bądź poprzez uchwalenie nowej ustawy, kompleksowo regulującej sytuację wszystkich kategorii ogrodów działkowych. Sposób rozstrzygnięcia tego problemu jest jednakże suwerennym prawem ustawodawcy. W danej sytuacji mamy zatem do czynienia z luką w prawie, która powinna być przedmiotem sygnalizacji w trybie art. 6 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.
Konkludując stwierdzam, że PZD w swoim kształcie prawno–ustrojowym istnieje z woli współczesnego ustawodawcy i rozwiązania ustawowe dotyczące tego Związku są zgodne z konstytucją.

Zdanie odrębne
sędziego TK Janusza Trzcińskiego
od orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 1996 r.
sygn. akt K. 27/95.

Zgłaszam zdanie odrębne od ogłoszonego w dniu dzisiejszym orzeczenia. Uważam, że art. 2 ust. 1–3 oraz ust. 5 i 6 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 99, poz. 486) jest zgodny zarówno z art. 1 jak i z art. 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. Uważam również, że art. 1 pkt 2 w zakresie w jakim nadaje nowe brzmienie art. 8 ust. 1 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych jest zgodny z art. 1 przepisów konstytucyjnych.

Uzasadnienie:

W swoim zdaniu odrębnym pragnę odnieść się w szczególności do kwestii zawartych w art. 2 ust. 1 i ust. 6 ustawy z 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych oraz w art. 8 ust. 1 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych w brzmieniu jaki nadała mu w art. 1 pkt 2 powołana ustawa.

1. Art. 2 ust. 1 ustawy z 23 czerwca 1995 r. przyznał Polskiemu Związkowi Działkowców prawo wystąpienia z roszczeniem o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów wchodzących w skład pracowniczych ogrodów działkowych pod warunkiem, że:
a) Polski Związek Działkowców był w dniu 5 grudnia 1990 r. i w dniu wejścia w życie zaskarżonej ustawy, tzn. 9 września 1996 r., użytkownikiem tych gruntów,
b) ogrody te spełniały warunki, o których mowa w art. 10 (lub 33) ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, tzn. że były one założone na czas nieokreślony jako obiekty stałe lub istnieją co najmniej 10 lat w dniu wejścia ustawy w życie, przez co uznaje się je za ogrody stałe w rozumieniu ustawy,
c) grunty oddawane w użytkowanie wieczyste są w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone pod pracownicze ogrody działkowe. Ten ostatni wniosek, być może dyskusyjny, wyprowadzam z analizy art. 2 ust. 1, w szczególności z postanowień odsyłających do art. 10 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych w związku z art. 1 pkt 2 (nadającym nowe brzmienie art. 8 ust. 1 i 2) i art. 3 ustawy z 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Skoro grunty przekazywane w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców w trybie art. 8 ust. 1 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego muszą być przeznaczone pod ogrody działkowe, skoro możliwość oddania w wieczyste użytkowanie gruntów, o których mowa w art. 8 ust. 2 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych i w art. 3 ustawy o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych obwarowana jest tym samym warunkiem, to tym bardziej grunty co do których Polskiemu Związkowi Działkowców służy roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego, muszą być przeznaczone w miejscowych planach przestrzennego zagospodarowania pod ogrody działkowe.
Przypomnienie tych warunków jest ważne, bowiem wskazuje, iż zamiarem ustawodawcy było stworzenie większej niż dotąd ochrony prawnej tylko ogrodom działkowym mającym charakter ogrodów stałych.
Przyznanie Polskiemu Związkowi Działkowców roszczenia o zawarcie umowy użytkowania wieczystego, trudno uznać za niekonstytucyjne:
– po pierwsze dlatego, że strony jak w przypadku każdej umowy mogą ukształtować jej treść, w szczególności sposób korzystania z gruntu (art. 239 kc) jak też okres, na który grunt zostaje oddany w wieczyste użytkowanie. Nie jest więc poprawne twierdzenie, że kwestionowana ustawa przesądza treść umowy. Otóż przesądza tylko o niektórych jej elementach;
– po drugie, jak w przypadku każdej umowy, można doprowadzić do jej rozwiązania w razie naruszenia art. 26 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości lub art. 240 kc;
– po trzecie – gmina może odmówić zawarcia umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi Działkowców. Sąd może zbadać nie tylko powody, dla których gmina nie chce zawrzeć umowy ale także zasadność zgłoszonych przez Polski Związek Działkowców roszczeń. Wydane przez sąd orzeczenie, o którym mowa w art. 64 kc wcale nie zastępuje treści umowy lecz zastępuje oświadczenia woli, którego gmina nie chciała złożyć. To jest istotna różnica. Czym innym jest bowiem orzeczenie zastępujące złożenie oświadczenia woli a czym innym orzeczenie uwzględniające powództwo o stwierdzenie zawarcia umowy. Nie można przecież wpisać do ksiąg wieczystych treści umowy o oddanie gruntu w wieczyste użytkowanie w sytuacji, gdy sporny jest np. okres, na który użytkowanie wieczyste ma być ustanowione. Gmina byłaby skłonna oddać grunty na lat 40 a Polski Związek Działkowców żąda aby to był okres 99 lat;
– po czwarte – wieczystego użytkownika można wywłaszczyć, gdyby okazało się, że grunt ten jest potrzebny gminie dla realizacji celów publicznych określonych w ustawie.
Kwestionowana przez Wnioskodawców ustawa nie wprowadza więc użytkowania wieczystego na rzecz Polskiego Związku Działkowców ex lege, z mocy prawa, a więc arbitralnie, lecz w drodze umowy i nie pozbawia gminy możliwości ukształtowania treści umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste czy nawet odmowy zawarcia takiej umowy. Chcę przez to powiedzieć, że zasada sądowej ochrony samodzielności gminy i jej prawo do sądu – przez kwestionowaną nowelizację ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych nie zostały naruszone.
Nie można też w omawianym tu zagadnieniu gubić z pola widzenia tej okoliczności, że pracownicze ogrody działkowe są obiektami stałymi, o czym mówiłem wcześniej, oraz urządzeniami użyteczności publicznej (art. 2 ust. 2 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych) i jako takim powinna przysługiwać szczególna ochrona, przez którą uważam możliwość zgłoszenia przez Polski Związek Działkowców roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów. Nie można też nie dostrzegać, że Polski Związek Działkowców na podstawie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych i w jej ramach wykonuje zlecone funkcje administracji publicznej.

2. Odmiennie niż to jest stwierdzone w orzeczeniu nie uważam, aby ust. 6 art. 2 ustawy z 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych był sprzeczny z konstytucją. Art. 2 ust. 6 stanowi o zasadach odszkodowania za grunty będące w użytkowaniu wieczystym Polskiego Związku Działkowców a wywłaszczone na cele publiczne. Art. 2 ust. 6 postanawia, że wywłaszczenie takich gruntów odbywa się na zasadach określonych w art. 21 i 22 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, co oznacza że na zasadach przewidzianych dla likwidacji pracowniczych ogrodów działkowych. Art. 21 i 22 postanawiają, że w razie likwidacji pracowniczych ogrodów działkowych należy przydzielić teren zastępczy dla założenia nowego ogrodu oraz wyrównać wynikłe z tego tytułu szkody i straty i wypłacić użytkownikom działek odszkodowanie za składniki majątkowe znajdujące się na działkach a także Polskiemu Związkowi Działkowców za składniki stanowiące własność Związku.
W omawianym przypadku jako podstawa dla określenia wysokości odszkodowania nie wchodzą więc w grę przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Oznacza to, że nie można żądać odszkodowania odpowiadającego wartości wywłaszczonej nieruchomości, a postanowienia art. 2 ust. 6 ustawy z 23 czerwca 1995 r. należy uznać za lex specialis wobec postanowień ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Tylko próbę rozumienia art. 2 ust. 6 w ten sposób, że odszkodowanie za wywłaszczony grunt odbywa się na zasadach ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości należałoby uznać za sprzeczne z art. 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy, który postanawia w zdaniu 2, że wywłaszczenie jest dopuszczalne wyłącznie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Przyznanie odszkodowania, na zasadach ogólnych wynikających z ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, za wywłaszczone prawo użytkowania wieczystego gruntów, o których tutaj mowa a więc otrzymanych przez Polski Związek Działkowców nieodpłatnie, byłoby odszkodowaniem niesłusznym w rozumieniu art. 7 przepisów konstytucyjnych, bo nie ekwiwalentnym.

3. Nie mogę też w pełni podzielić poglądów o niekonstytucyjności art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych w zakresie, w jakim nadał on nową treść art. 8 ust. 1 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Zdaniem TK niekonstytucyjność polega na tym, iż ustawa ustanawia monopol Polskiego Związku Działkowców na przejmowanie od gminy lub Skarbu Państwa w użytkowanie gruntów pod ogrody działkowe. Postanowienie to brzmi następująco: “grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe, przekazuje się nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców. Przekazania dokonują odpowiednio kierownicy urzędów rejonowych lub zarządy gmin”.
Nie chcę rozwodzić się nad szczegółową interpretacją tego postanowienia. Powiem w tym miejscu tylko tyle, że ewentualny monopol PZD wcale nie wynika z omawianego tu i zaskarżonego art. 8 ust. 1, lecz można by się go dopatrzyć w art. 4 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, który nie jest przedmiotem orzeczenia TK w tym postępowaniu.
Gdyby postanowienia art. 8 ust. 1 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych czytać bez związku z innymi postanowieniami zaskarżonej do TK ustawy – to można by, przy pewnym rozumieniu tych postanowień sformułować pogląd, że ustawa uprawnia gminy lub Skarb Państwa do przekazywania gruntów w użytkowanie tylko Polskiemu Związkowi Działkowców. Jeśli jednak sięgnąć do innych postanowień tej ustawy, to treść art. 8 ust. 1 należałoby odczytać inaczej niż to uczynił TK. Otóż art. 3 (będący uzupełnieniem art. 4 ust. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości) postanawia że: “grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe mogą być oddawane nieodpłatnie w użytkowanie wieczyste organizacjom zrzeszającym działkowców”. Skoro więc grunty pod pracownicze ogrody działkowe mogą być oddane nieodpłatnie w wieczyste użytkowanie organizacjom zrzeszającym działkowców (a jest to przepis wprowadzony do ustawy z 23 czerwca 1995 r.) – to rozumiem to w ten sposób, że mogą być oddane także innym organizacjom działkowców niż Polski Związek Działkowców. To pierwszy wniosek, który wyprowadzam z analizy cytowanych przepisów. Po drugie – jeśli miałby obowiązywać tylko art. 8 ust. 1, to – przy rozumieniu tego przepisu w ten sposób, że gmina z urzędu przekazuje Polskiemu Związkowi Działkowców każdy grunt przeznaczony w planach przestrzennego zagospodarowania pod pracownicze ogrody działkowe, nie miałby sensu przepis art. 3 mówiący o “organizacjach zrzeszających działkowców”, bowiem nie byłoby czego przekazać w użytkowanie wieczyste innym organizacjom zrzeszającym działkowców skoro wcześniej wszystkie grunty przejąłby Polski Związek Działkowców w trybie art. 8 ust. 1.
Co do tej kwestii trzeba uznać, że istnieje wewnętrzna sprzeczność w samej ustawie o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych a także pomiędzy nią a ustawą o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, którą to sprzeczność można usunąć przy pomocy wykładni logicznej. Jeśli więc art. 3 ma mieć jakiś sens, to trzeba go czytać łącznie z art. 8 ust. 1 i rozumieć w ten sposób, że Polski Związek Działkowców nie jest jedynym podmiotem, na rzecz którego gmina może przekazać grunty w użytkowanie. Dlatego uważam, że inne organizacje działkowców (jeśli powstaną) – będą mogły także żądać przekazania (jeśli gmina nie przekaże im z urzędu) na ich rzecz nieodpłatnie w użytkowanie gruntów pod pracownicze ogrody działkowe.
Gdyby owa wewnętrzna sprzeczność tkwiąca moim zdaniem w ustawie o pracowniczych ogrodach działkowych była niemożliwa do usunięcia, wtedy dopiero Trybunał mógłby stwierdzić, że przepis jest niekonstytucyjny, ale nie z uzasadnieniem, które proponuje, lecz z uzasadnieniem, że akt prawny wewnętrznie sprzeczny, której to sprzeczności nie można usunąć na drodze wykładni, jest sprzeczny z zasadą państwa prawnego przez to, iż nie można go zastosować.
W konkluzji pragnę powiedzieć, że skoro istniała możliwość wyłożenia zaskarżonych przepisów ustawy w zgodzie z konstytucją, to nie było potrzeby orzekania o ich niezgodności.
Z powyższych względów złożyłem zdanie odrębne od ogłoszonego dzisiaj orzeczenia.

Zdanie odrębne
sędziego TK Zdzisława Czeszejko–Sochackiego
do orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 1996 r.
sygn. akt K. 27/95

Nie podzielając poglądu wyrażonego w powołanym wyżej orzeczeniu w sprawie sygn. akt K. 27/95 o niezgodności art. 8 ust. 1 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych w brzmieniu nadanym art. 1 pkt 2 ustawy z 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych z art. 1 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych oraz art. 2 ust. 1–3 oraz 5–6 z pozostawionymi w mocy przepisami konstytucyjnymi art. 1 i art. 7, zgłaszam zdanie odrębne w stosunku do tego orzeczenia. Stoję na stanowisku, że kwestionowane przepisy ustawy są zgodne z konstytucją i na poparcie tego stanowiska powołuję się na następujące okoliczności:

I. Kwestionowanie konstytucyjności art. 8 ust. 1 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych uważam za nietrafne, gdyż:
1) kwestionowany przepis stanowi – podyktowane w istocie transformacją ustrojową (odejściem od mienia ogólnonarodowego na rzecz własności Skarbu Państwa i gminy) – powtórzenie art. 8, z odpowiednim uwzględnieniem art. 5 znowelizowanej ustawy. W obecnym brzmieniu art. 8 ust. 1 warunkiem nieodpłatnego przekazania gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy w “użytkowanie” Polskiego Związku Działkowców jest po pierwsze “przeznaczenie” ich w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, po wtóre pod “pracownicze” ogrody działkowe. W konsekwencji dopiero wtedy, gdy miejscowe plany stanowią o przeznaczeniu gruntów na pracownicze ogrody działkowe, może mieć zastosowanie art. 8 ust. 1;
2) przełamywanie “monopolu” PZD mogło by mieć znaczenie w sytuacji, gdyby rzeczywiście naruszało konstytucyjne prawo wolności zrzeszania się. PZD ma długoletnią tradycję, której nie można zignorować. Ustrojowe znaczenie tej organizacji wynika nie tylko z jej samorządowej struktury, ale także ze spełnianych przez nią określonych funkcji publicznych. Ustawodawca dał temu wyraz w art. 26 ust. 1 i 3 ustawy o ogrodach działkowych i tego stanowiska, mimo głębokich zmian ustrojowych, do tej pory nie zmienił. Nie powstała zresztą inna organizacja zrzeszająca działkowców (a przynajmniej akta tej sprawy nie dają podstaw do takiego ustalenia), nie ma więc ważnego interesu publicznego do kwestionowania wyłączności PZD. Na marginesie zaznaczyć można, że tego rodzaju “monopol” istnieje również w innych wypadkach jak np. Polskiego Związku Łowieckiego, czego dotychczas nikt nie kwestionował;
3) podważenie wyłączności PZD w obecnym stanie prawnym i organizacyjnym może w praktyce prowadzić do uchylania się w ogóle przez zarządy gmin od przekazywania gruntów pod ogrody działkowe, z uzasadnieniem, że brak jest właściwego podmiotu; PZD nie może być monopolistą a na razie brak innych organizacji. Nie można przy tym nie uwzględnić znacznego nacisku na gminy do wykorzystania – zwłaszcza w dużych miastach – wolnej przestrzeni pod budownictwo, co z kolei postawiłoby pod znakiem zapytania realizację konstytucyjnego nakazu art. 71 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych;
4) słuszna troska o konstytucyjnie gwarantowaną wolność zrzeszania się nie może być realizowana kosztem ograniczania samorządności. PZD jest bowiem organizacją samorządową, nikt natomiast nawet nie próbował zasięgnąć opinii członków tego samorządu w tej żywotnej kwestii; jeżeli zresztą Trybunał w innym miejscu odwołuje się do “państwa obywatelskiego” i znaczenia w nim samorządu terytorialnego, to nie powinien ignorować faktu, że PZD jako organizacja samorządowa, jest także składnikiem tego typu państwa o istotnej ustrojowo pozycji;
5) zakwestionowanie konstytucyjności art. 8 ust. 1 ustawy stwarza zagrożenie dla spójności całej instytucji ogrodów działkowych jako urządzeń użyteczności publicznej i tworzy stan niepewności prawnej w ważnym procesie przekształceń ustrojowych;
6) gdyby w ślad za orzeczeniem przyjąć sprzeczność pomiędzy art. 8 ust. 1 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych a znowelizowanym art. 4 ust. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, to jest to sprzeczność pozioma, nie podlegająca kontroli Trybunału Konstytucyjnego i do tego usuwalna w drodze wykładni. Skoro Trybunał trafnie uznaje art. 4 ust. 6 za lex posterior w stosunku do art. 4 ustawy z 6 maja 1981 r., to tę samą regułę wykładni należało odnieść do art. 8 ust. 1. Ponadto w sytuacji, gdy istnieje kilka możliwych wykładni każdy sąd, w tym i Trybunał Konstytucyjny, powinien wybrać technikę wykładni w zgodzie z konstytucją. Na marginesie można zauważyć, że gdyby statut PZD – jak to zdaje się wynikać z pewnych uwag Trybunału Konstytucyjnego – naruszał wolności lub prawa obywatelskie, to jak każdy inny akt normatywny podlegałby kontroli zgodności z konstytucją.
Dodatkowo można wyrazić wątpliwość, czy na gruncie art. 23 ust. 1 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym gmina jest legitymowana do kwestionowania konstytucyjności art. 8 ust. 1 ustawy.

II. W odniesieniu do stwierdzonej niekonstytucyjności art. 2 ust. 1–3 i 5–6 ustawy jestem zdania, że orzeczenie w tym zakresie – w stosunku do przysługujących Trybunałowi uprawnień kontrolnych – jest wyrazem nadmiernie intensywnej ingerencji Trybunału.
Przypomnieć należy, że u podstaw kontroli konstytucyjności leży domniemanie konstytucyjności, której podważenie – na co trafnie zwraca uwagę Prokurator Generalny – musi być wykazane. Ustawodawca – odpowiedzialny politycznie – rozporządza pewną swobodą regulacji prawnej, zaś uchwalona przezeń ustawa w zasadzie nie podlega ograniczeniom przedmiotowym. W charakterystyce swobody ustawodawcy i dopuszczalnych jej ograniczeń orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wypracowało szereg istotnych wskazań. Ograniczając się do niektórych tylko wypowiedzi orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, przypomnieć trzeba pogląd, powołany zresztą w orzeczeniu w tej sprawie, iż w demokratycznym państwie prawnym, którego ustrój oparty jest na zasadzie podziału władz, stanowienie prawa należy do władzy ustawodawczej, której przysługuje znaczna swoboda w określaniu treści prawa (K. 18/95). Ustawodawca jest uprawniony do stanowienia prawa odpowiadającego założonym celom politycznym i gospodarczym, zwłaszcza w okresie przekształceń ustrojowych (K. 7/93). Ograniczenia zakresu ustawodawstwa traktować należy jako wyjątek i w żadnym razie nie można ich domniemywać (K. 6/94). Trybunał Konstytucyjny nie jest powołany do kontrolowania celowości i trafności rozwiązań przyjętych przez ustawodawcę (K. 18/95). Podkreślono przy tym, że w razie postawienia ustawodawcy zarzutu sprzeczności ustawy z wymaganiami konstytucyjnymi o tak ogólnym charakterze, jak zasady demokratycznego państwa prawnego, Trybunał Konstytucyjny interweniuje tylko w wypadkach, gdy ustawodawca przekroczył zakres swobody regulacyjnej w sposób na tyle drastyczny, że naruszenie tych zasad jest ewidentne (K. 18/95). Dodać w końcu trzeba, że Trybunał Konstytucyjny bada zgodność ustaw z konstytucją, a więc z aktem ustanowionym w szczególnym trybie przez ustawodawcę konstytucyjnego. Wzorzec normatywnej kontroli wyrażony jest w tekście konstytucji wprost lub z niej wyinterpretowany w sposób znajdujący niewątpliwe uzasadnienie w aksjologii konstytucyjnej. Polityczna ocena ustawodawcy (prawodawcy) i prawna ocena Trybunału Konstytucyjnego w demokratycznym państwie prawnym wzajemnie się uzupełniają i nie mogą być rozumiane w kategoriach jakiejkolwiek instytucjonalnej nadrzędności.
W świetle tych uwag konieczne jest rozważenie, jakie okoliczności skłoniły Trybunał Konstytucyjny do stwierdzenia niezgodności art. 2 z zasadami określonymi w art. 1 i 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy.
Najogólniej ujmując, Trybunał uznał, że art. 2 powołanej ustawy stanowi ograniczenie właścicielskie gminy w stosunku do mienia komunalnego, nadmierne – przy uwzględnieniu adekwatności środka w stosunku do celu regulacji. W szeregu fragmentach uzasadnienia Trybunał dowodzi, że ustanowienie przez ustawodawcę nieodpłatnego, i bez konieczności uiszczania opłaty rocznej, użytkowania wieczystego, stanowi zasadnicze odstępstwo od istniejących w tej materii regulacji ustawowych, które zabezpieczają ochronę interesu majątkowego podmiotu oddającego grunty w użytkowanie wieczyste, zaś możliwość dokonywania obrotu przez PZD jest konstrukcją godzącą w uprawnienia właścicielskie gmin. Zdaniem Trybunału zmiana konstrukcji prawnej wprowadza element sprzeczności między uzyskanymi prawami a celami, które ma do spełnienia PZD; w konkluzji dochodzi do wniosku, że oceniane przepisy stanowią “daleko idącą ingerencję w uprawnienia właścicielskie gmin”.
W związku z tą wypowiedzią Trybunału stwierdzić trzeba, że do ustawodawcy, a nie do Trybunału Konstytucyjnego, należy dokonanie wyboru wartości konstytucyjnych, które uznaje za determinanty treści stanowionego prawa. Nieomal w każdej regulacji prawnej znajduje odbicie konflikt różnych wartości konstytucyjnych i interesów. Ich wyważenie jest rzeczą ustawodawcy, natomiast Trybunał Konstytucyjny ocenia jedynie czy sposób i wynik owego wyważenia pozostaje w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami. W tej sprawie Trybunał Konstytucyjny, wbrew zadeklarowanemu wcześniej stanowisku o możliwości poddawania praw majątkowych gminy większym ograniczeniom, aniżeli praw majątkowych innych podmiotów oraz stwierdzeniu, że ochrona praw majątkowych indywidualnych działkowców przybiera bardziej intensywny charakter, spór o prawo sprowadził do przeciwstawienia interesu urbanistycznego miasta “partykularnym interesom ograniczonej zbiorowości”, co na tle akt sprawy wydaje się być co najmniej zbyt daleko idącym uproszczeniem. Jak zaznaczono, PZD jest organizacją społeczną o specyficznym statusie prawnym, o niewątpliwych cechach samorządu, spełniającą również pewne funkcje z zakresu administracji publicznej. Jak stwierdza się w art. 2 ustawy o ogrodach działkowych: pracownicze ogrody działkowe zapewniają ludziom pracy i ich rodzinom aktywny wypoczynek, możliwość prowadzenia przede wszystkim na własne potrzeby upraw ogrodniczych, stanowią składnik terenów zielonych oraz terenów rekreacyjnych. Z woli ustawodawcy zostały uznane za “urządzenia użyteczności publicznej”. W tym ujęciu wyrażają interesy określone i poręczone w art. 69 ust. 1 i art. 71 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy. Prawa słusznie nabyte przez działkowców podlegają konstytucyjnej ochronie. Jeżeli więc można dostrzec konflikt, to pomiędzy dwoma konstytucyjnie ważnymi interesami. Z jednej strony wyżej scharakteryzowanymi interesami działkowców, których ochrona praw majątkowych – jak to stwierdza się w orzeczeniu – przybiera bardziej intensywny charakter, z drugiej natomiast interesami gmin, o bezspornej pozycji ustrojowej, które w sytuacji przejmowania wielu zadań z zakresu administracji publicznej i odczuwanego przez nie niedostatku źródeł finansowania, mogą niejednokrotnie pozostawać pod wpływem tendencji spieniężenia części majątku nieruchomego. Ustawodawca wyważył te interesy a skoro nie wykazano, by ta jego ocena naruszyła w sposób ewidentny i drastyczny zasady konstytucyjne, ustawa korzysta z domniemania konstytucyjności.
Na marginesie stanowiska Trybunału, że “podnoszenie historycznej legitymacji PZD do użytkowania prawa użytkowania wieczystego wszystkich terenów, na których zlokalizowane są pracownicze ogrody działkowe (...) nie znajduje dostatecznego uzasadnienia”, nie wydaje się być przekonywające już nawet tylko w świetle poprzedzających ten pogląd ustaleń. Degradacja ekologiczna przemawia wyraźnie za potrzebą tworzenia w miastach i w innych tego typu skupiskach ludzi “zielonych” terenów. Nastawienie gmin determinowane poszukiwaniem źródeł dochodów, potrzeby rekreacji niejednokrotnie albo wręcz ignoruje albo przynajmniej niedostatecznie je uwzględnia. Jeżeli w okresie powojennym doszło do likwidacji stowarzyszeń prowadzących ogrody działkowe, z przekazaniem najpierw na Zrzeszenia Pracowniczych Związków Zawodowych a następnie PZD, to jednak trudno podważyć ciągłość prowadzenia tych ogrodów przez ich użytkowników, trudno byłoby kwestionować ich społeczną użyteczność i zachowanie substancji. Od woli, z jednej strony samych użytkowników, z drugiej ustawodawcy, zależą przekształcenia organizacyjne odpowiadające optymalnie postanowieniom konstytucji (art. 69 ust. 1 i art. 71 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy). W tym zakresie Trybunał Konstytucyjny nie może zastąpić ustawodawcy. Moim zdaniem, nie powinien także podważać legitymacji PZD, jak dotąd jedynej organizacji skupiającej użytkowników ogrodów działkowych.
Supozycja, że w niektórych sytuacjach może mieć zastosowanie konstrukcja odszkodowania pieniężnego, grożącego poważnym uszczerbkiem w majątku gmin, nie znajduje uzasadnienia w treści zakwestionowanych przepisów. Trzeba dlatego z całym naciskiem podkreślić, że art. 2 ust. 6 przewiduje odszkodowanie jedynie na zasadach określonych w art. 21 i art. 22 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Ustawodawca świadomie zawęził wspomniane odszkodowanie, które zresztą w pełni odpowiada praktyce. Jedynie dla ilustracji można wspomnieć, że świadek Kondracki nie był w stanie rozumieć pytań o odszkodowanie z art. 2 ust. 6 inaczej, aniżeli to wyżej stwierdzono. Nie ma zatem podstaw do dopatrywania się jakiegoś zagrożenia dla interesu majątkowego gmin. Również pogląd, że kontrola sądowa roszczenia z art. 2 ust. 1 ustawy z punktu widzenia art. 5 kc podlega jakimś ograniczeniom, jest niezrozumiały i nietrafny. Wykładnia sądowa art. 5 kc nie daje podstaw do formułowania takiego ograniczenia.
W innych fragmentach uzasadnienia Trybunał Konstytucyjny dowodzi, że dla historycznie ukształtowanej formy korzystania z gruntu Skarbu Państwa lub gminy w celach mieszkaniowych i innych istotnych celach gospodarczych, dla spełniania przede wszystkim konsumpcyjnych i rekreacyjnych celów użytkowania pracowniczych ogrodów działkowych, “wystarczające jest prawo użytkowania”. Trybunał uznaje regulację taką, jako odrywającą się od celu, któremu ma służyć prawo, za “nieadekwatną formę prawną”. Jest też zdania, że okoliczności sprawy wskazują na brak uzasadnienia dla dokonywania zmian w ustawie o pracowniczych ogrodach działkowych.
I ten pogląd jest w moim przekonaniu błędny. Powtórzyć należy w tym miejscu wyrażoną już wcześniej myśl, że ocena celowości regulowania określonej materii należy do kompetencji ustawodawcy, której to ocenie nie może być skutecznie przeciwstawiony pogląd Trybunału o zbędności takiej regulacji, czy dostateczności stosowania innych środków prawnych. Zaznaczyć warto, że celowość, zakres i sposób regulacji były analizowane w toku prac nad ustawą. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, iż w wypadku niezgodnego z prawem działania niektórych organów samorządu terytorialnego należało skorzystać z ochrony sądowej, po pierwsze nie uwzględnia zeznań świadka Kondrackiego, prezesa Krajowej Rady PZD co do nieefektywności tej drogi, ale po wtóre – i co ważniejsze – nie może zastępować motywów ustawodawcy, który w tej kwestii suwerennie rozstrzyga o potrzebie regulacji.
Zastanawiając się nad kwestią adekwatności środka do celu, Trybunał Konstytucyjny stoi na stanowisku, że nastąpiło naruszenie zasady proporcjonalności, bowiem: “ustawodawca winien tak kształtować normy prawne, aby stanowiły one najskuteczniejszy środek do osiągnięcia założonego celu działalności prawodawczej”. Zdaniem Trybunału, ograniczenie własności gminnej w powiązaniu z koniecznością ponoszenia bardzo poważnych kosztów związanych z wykorzystaniem tych terenów na cele publiczne, może w pewnych wypadkach prowadzić do zasadniczych sprzeczności między ogólnym, publicznym interesem urbanistycznym miasta a “partykularnymi interesami ograniczonej zbiorowości osób użytkujących ogrody działkowe. Ochrona prawa użytkowania ogrodów działkowych nie może być przeciwstawiona interesowi urbanistycznemu miasta”.
Jak zaznaczono, w tej sprawie nie chodzi o jakieś partykularne interesy ograniczonej zbiorowości, mające zajmować miejsce niższe w konstytucyjnej hierarchii dóbr i interesów, aniżeli interesy urbanistyczne miasta, lecz o to, czy wartości konstytucyjne, wyrażone w art. 69 ust. 1 i art. 71 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy, są należycie uwzględniane przez ustawodawcę. Te cele konkretyzuje art. 2 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych. Z aktywnego wypoczynku, możliwości prowadzenia przede wszystkim na własne potrzeby upraw ogrodniczych, z możliwości rekreacji, korzysta kilka milionów ludzi. Dlatego właśnie ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej. Jeżeli więc ustawodawca, na zasadach uwzględniających racjonalne planowanie przestrzenne i swobodę organów określających przeznaczenie gruntów na te cele, dąży do zwiększenia poczucia pewności prawnej użytkowników ogrodów działkowych, jego decyzji ustawodawczej nie można uznać za niekonstytucyjną z punktu widzenia celu i środka. W odniesieniu zresztą do zasady proporcjonalności, stanowiącej niewątpliwy dorobek orzeczniczy w równoważeniu celu i środka, można się odwołać do wcześniej powołanego poglądu Trybunału Konstytucyjnego w sprawie K. 18/95, że interwencja Trybunału może mieć miejsce w razie “drastycznego” naruszenia swobody ustawodawczej i gdy naruszenie jest “ewidentne”. W tej sprawie żadna z dwu przesłanek nie wystąpiła, nie zostało bowiem wykazane ani drastyczne, ani ewidentne naruszenia swobody ustawodawczej. Ocena czy ustawodawca wybrał najbardziej skuteczny środek dla realizacji celu, uchyla się spod prawnej kontroli Trybunału Konstytucyjnego. Moim zdaniem, kontrola konstytucyjności z tego punktu widzenia musi być dokonywana ze szczególną ostrożnością, aby oceny sądu konstytucyjnego arbitralnie nie zastępowały ocen ustawodawcy.
Nadmienić w końcu trzeba, że regulacja zawarta w art. 2 ustawy ma epizodyczny charakter. Wynikające bowiem z tego przepisu roszczenia powinny być zgłoszone do 31 grudnia 1996 r. Na podstawie tego przepisu doszło do zawarcia wielu aktów notarialnych, w niektórych wypadkach nastąpił już wpis do księgi wieczystej. Podważanie konstytucyjności tego przepisu w końcu listopada 1996 r., z perspektywą, że Sejm rozpatrzy orzeczenie w ciągu dalszych kilku miesięcy, oznacza nie tylko wstrzymanie procesu przekształceń własnościowych, ale odsuwa stabilizację sytuacji prawnej działkowców. Doprowadzi do prawnie niezrozumiałego i społecznie niepożądanego zróżnicowania stanu prawnego użytkowania. W pewnych wypadkach bowiem już nastąpiło ustanowienie użytkowania wieczystego z wpisem do księgi wieczystej, w innych natomiast – na skutek zakwestionowania konstytucyjności – takie ustanowienie może być przynajmniej poważnie zahamowane, jeżeli nie wyłączone.

Z tych wszystkich względów nie zgadzam się z orzeczeniem w zakresie, w jakim stwierdza niekonstytucyjność art. 8 ust. 1 w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 pkt 2 ustawy z 23 czerwca 1995 r. oraz art. 2 tej ustawy i dlatego zgłaszam zdanie odrębne.

Zdanie odrębne
sędziego TK Błażeja Wierzbowskiego
od orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 listopada 1996 r.
sygn. akt K. 27/95

Na podstawie art. 40 ust. 1 uchwały Sejmu z dnia 31 lipca 1985 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz.U. Nr 39, poz. 184 ze zmianami) składam zdanie odrębne od ogłoszonego orzeczenia ponieważ uważam, że art. 2 ust. 1–3 i ust. 5–6 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 99, poz. 486) oraz art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. z 1996 r. Nr 85, poz. 390) w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 powołanej ustawy z 23 czerwca 1995 r. w zakresie, w jakim przepisy te odnoszą się do gruntów stanowiących własność gminy, są zgodne z art. 1 i art. 7 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184, Nr 150, poz. 729, z 1996 r. Nr 106, poz. 488).

Uzasadnienie:

1. Nie jest zasadne ścisłe łączenie zaskarżonej ustawy z przepisami ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zmianami) oraz z art. 88a ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zmianami), a to ze względu na szczególną sytuację prawną pracowniczych ogrodów działkowych i gruntów, na których te ogrody zostały urządzone. Gdyby nie ta specyficzna sytuacja, to ustawa byłaby zbędna, gdyż sytuację Polskiego Związku Działkowców (osoba prawna) regulowałby art. 2c ustawy z 29 września 1990 r. lub art. 88a ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Wymienione przepisy z ustawą zaskarżoną łączy jedynie ten sam motyw – uporządkowanie sytuacji prawnej, która po komunalizacji części gruntów Skarbu Państwa powstała w odniesieniu do podmiotów, które przed 5 grudnia 1990 r inwestowały na skomunalizowanych gruntach. Ustawodawca przyjął ustawę z 29 września 1990 r. jako wzorzec i punkt odniesienia przy rozwiązywaniu podobnego problemu. Nie ulega poza tym wątpliwości, że PZD zasadniczo różni się od innych inwestorów. To samo można powiedzieć o inwestycjach dokonanych na gruntach, o których mowa w zaskarżonej ustawie. Zasługują one na inną – na pewno nie bardziej rygorystyczną – ocenę prawną niż inwestycje dokonane przez inwestorów objętych regulacją art. 2c ustawy z 29 września 1990 r. i art. 88a ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Inwestycje dokonane na gruntach będących w użytkowaniu PZD, są efektem przede wszystkim wieloletniej pracy działkowców. Ochrona trwałości tego efektu i stabilizowanie sytuacji prawnej działkowców ma swe uzasadnienie w zasadach wyrażonych w konstytucji, a przede wszystkim w art. 1 przepisów konstytucyjnych (ochrona praw nabytych, zasada sprawiedliwości społecznej). W konkretnej sytuacji, w której mogłaby nastąpić kolizja między tymi zasadami, a postanowieniami konstytucji odnoszącymi się do ochrony mienia komunalnego, rzeczą ustawodawcy jest znalezienie właściwego sposobu dla uniknięcia tej kolizji w ustawie zwykłej. W zaskarżonej ustawie ustawodawca wprowadził takie rozwiązanie, które stabilizuje sytuację prawną działkowców, nie pogarszając zarazem dotychczasowej sytuacji prawno–majątkowej gmin.
Ustawodawca rozstrzygnął konflikt interesów właściciela i podmiotu, który pracował na gruncie stanowiącym przedmiot własności, doprowadzając ów przedmiot dzięki swej pracy i wysiłkom organizacyjnym do lepszego stanu niż ten, który występował w momencie obejmowania owego przedmiotu we władanie. Jest to konflikt między pracującym i zapobiegliwym niewłaścicielem a właścicielem, który nabył własność w wyniku niezbędnego dla wprowadzenia reformy ustrojowej rozwiązania polegającego na komunalizacji części majątku nieruchomego Skarbu Państwa. Rozstrzyganie konfliktu między pracą a własnością na korzyść pracy – zwłaszcza wtedy, gdy praca ta przyniosła pożyteczny efekt – jest jak najbardziej zgodne z aksjologią demokratycznego państwa prawnego i powszechnie akceptowane w polskiej kulturze prawnej. Stopień akceptacji jest tym większy, im większa jest – na korzyść właściciela – dysproporcja między potencjałem ekonomicznym właściciela a kondycją ekonomiczną podmiotu, który swym wysiłkiem zmienił na lepsze przedmiot cudzej własności. Nawet powojenny ustawodawca uszanował wysiłki drobnych dzierżawców, uczestników wspólnot gruntowych i innych podmiotów gospodarujących na cudzym gruncie, odwracając w stosunku do nich skutki, jakie z niekorzyścią dla nich wynikły z dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej w sferze stosunków majątkowych.

2. Ścisłe łączenie zaskarżonej ustawy z kompleksem ustaw, które ograniczyły własność komunalną, ze względu na konieczność rozwiązania problemów prawnych, które powstały w związku z komunalizacją, uwłaszczeniem państwowych osób prawnych i nową regulacją gospodarki gruntami nierolniczymi, jest niewłaściwe również i z tego względu, że grunty pod ogrodami działkowymi na ogół nie podlegały regulacji prawnej zawartej w ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a nadto nie wszystkie podlegały komunalizacji.
Nie ulega wątpliwości, że zarówno pod rządami ustawy z 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów, późniejszej ustawy z 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych jak i obecnie obowiązującej ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78) grunty pracowniczych ogrodów działkowych są gruntami rolnymi (zob. art. 2 ust. 1 pkt 6 obecnie obowiązującej ustawy). Z tego też względu odnoszą się do nich stosowne regulacje z zakresu ochrony i kształtowania środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego. Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w art. 1 określa swój zakres przedmiotowy. W tej części, w której chodzi o gospodarkę gruntami, ustawa odnosi się do “gospodarowania gruntami zabudowanymi i gruntami przeznaczonymi w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy”. Dopiero więc po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – uchwalonego przy zachowaniu rygorów materialnych i formalnych przewidzianych w ustawach: o ochronie i kształtowaniu środowiska, o zagospodarowaniu przestrzennym i o ochronie gruntów rolnych i leśnych – grunty pracowniczych ogrodów działkowych mogły podlegać – według stanu sprzed wejścia w życie zaskarżonej ustawy – ustawie o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
Przed wejściem w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zmianami) grunty pod pracowniczymi ogrodami działkowymi były państwowymi gruntami rolnymi. Powstał więc problem czy stosować do nich art. 5 ustawy z 10 maja 1990 r. (komunalizacja z mocy prawa) czy być może, w stosunku do tego przepisu charakter lex specialis ma art. 8 zdanie drugie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 12, poz. 58) w brzmieniu obowiązującym w dniu 27 maja 1990 r. (“Grunty te pozostają własnością Państwa”), czy też wreszcie do gruntów tych należy stosować art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy z 10 maja 1990 r. w związku z nie obowiązującym już obecnie jej art. 15, które to przepisy odnosiły się do gruntów należących do Państwowego Funduszu Ziemi.
Co do kwestii stosunku między ustawą z 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych a ustawą z 10 maja 1990 r. wypowiedział się jednoznacznie Naczelny Sąd Administracyjny, uznając za bezzasadne stanowisko Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, między innymi w wyroku z 29 września 1994 r. (I SA 1181/93, OSP Nr 6/1995, poz. 127), wyrażając pogląd, że jest to stosunek między ustawą wcześniejszą a ustawą późniejszą i że PZD nie ma uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym komunalizacji gruntów pozostających w jego użytkowaniu. Jest to niewątpliwie stanowisko trafne odwołujące się do tych samych założeń co uchwała z 9 grudnia 1992 r Trybunału Konstytucyjnego w sprawie wykładni art. 5 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające .... (W. 13/91, OTK w 1992 r., cz. 2, poz. 37) i uchwała z 1 lutego 1994 r. (W. 12/92, OTK w 1994 r., cz. 1, poz. 16). Tym niemniej należy zauważyć, iż w swych wyrokach NSA zwraca uwagę na konieczność takiego sformułowania decyzji komunalizacyjnych, aby nie było wątpliwości, iż komunalizacją nie zostają objęte te składniki majątkowe, które stosownie do art. 13 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych stanowią własność PZD lub użytkowników działek (por. wyrok NSA z 23 marca 1994 r., I SA 683/93 i z 6 grudnia 1995 r., I SA 1486/94).
Bardziej złożony jest problem ewentualnego należenia gruntów pod ogrodami działkowymi do PFZ. W razie pozytywnego rozstrzygnięcia tego problemu trzeba z kolei dojść do wniosku, że grunty pod pracowniczymi ogrodami działkowymi nie podlegały komunalizacji z mocy prawa, a co najwyżej mogły być skomunalizowane na wniosek w okresie obowiązywania art. 15 ustawy z 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające... (to jest do 31 grudnia 1991 r.). Trudność w rozwiązaniu tego problemu polega na tym, że, próbując odpowiedzieć na pytanie czym, był PFZ, trzeba sięgnąć do art. 3 dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, który do czasu wejścia w życie ustawy z 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 107, poz. 464) stanowił zasadniczą podstawę prawną funkcjonowania PFZ. W doktrynie przyjmowano, że “PFZ jest instytucjonalnie wyodrębnionym państwowym zasobem (zapasem, rezerwą) nieruchomości przede wszystkim rolnych” (A. Zieliński, Formy prawne gospodarowania nieruchomościami rolnymi Państwowego Funduszu Ziemi, Poznań 1980 r., s. 40). W praktyce, potwierdzonej zresztą licznymi aktami prawnymi, decydowało kryterium położenia nieruchomości państwowej. Nieruchomości położone na wsi wchodziły w skład PFZ bez względu na ich przeznaczenie. Były wśród nich również nieruchomości, na których urządzono ogrody działkowe. Już bowiem art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 25 czerwca 1946 r. o ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 34, poz. 376) przewidywał przekazywanie na cele ogrodów działkowych gruntów na podstawie dekretu PKWN z 6 września 1944 roku.
Ustawodawca zainteresował się bliżej instytucją PFZ dopiero w przepisach przejściowych ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w jej pierwotnym brzmieniu (Dz.U. Nr 22, poz. 99). Zgodnie z art. 91 tej ustawy (obecnie w tekście jednolitym art. 84) grunty państwowe położone na obszarach miast, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele gospodarki rolnej nie oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, wchodzą w skład Państwowego Funduszu Ziemi. Z postanowień tych wynika, że w miastach, przy ustalaniu czy grunt państwowy wchodził w skład PFZ, uwzględniano również kryterium negatywne w postaci nieoddania nieruchomości w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Stąd też grunty położone w miastach, oddane w użytkowanie PZD, nie wchodziły w skład PFZ i według stanu z 27 maja 1990 r. w zdecydowanej większości wypadków podlegały komunalizacji z mocy samego prawa.
Inna sytuacja była na obszarach wiejskich. Zgodnie z nieobowiązującym obecnie art. 92 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości grunty PFZ położone na obszarach gmin, przeznaczone w planach zagospodarowania przestrzennego na cele nie związane z gospodarką rolną lub leśną, przechodziły na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej do zasobów gruntów państwowych tworzonych na cele zabudowy miast i wsi. W tym wypadku o wejściu konkretnej nieruchomości w skład jednego z zasobów gruntów państwowych decydowało kryterium przeznaczenia gruntów na cele określone w planie zagospodarowania przestrzennego. Nie została natomiast rozstrzygnięta kwestia czy państwowe grunty rolne oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste wchodzą w skład PFZ. W tym zakresie w drodze wykładni można osiągać różne wyniki zwłaszcza wtedy, gdy na podstawie późniejszych wypowiedzi samego ustawodawcy próbuje się poszukiwać znaczenia wyrażenia “grunty Państwowego Funduszu Ziemi”. Na podstawie art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464) można np. wnosić, że oddanie gruntów państwowych w zarząd państwowym osobom prawnym, innym niż Skarb Państwa, nie wyłącza tych gruntów z PFZ, gdyż w przeciwnym wypadku nie miałby uzasadnienia ustawowy zwrot “z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi”. Na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 107, poz. 464) można dojść do zasadniczo odmiennego wniosku, iż nieruchomości państwowe, jeżeli znajdą się tylko w jakimkolwiek władaniu prawnym lub faktycznym u kogokolwiek (osoby fizyczne, osoby prawne, inne jednostki organizacyjne), to nie wchodzą w skład Państwowego Funduszu Ziemi. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione wyżej wątpliwości rozstrzygano – w odniesieniu do gruntów pod pracowniczymi ogrodami działkowymi – na korzyść gmin. Tym niemniej istnieją i istniały w dniu 5 grudnia 1990 r. pracownicze ogrody działkowe urządzone na gruntach Skarbu Państwa.
Powyższe rozważania prowadzą do następujących wniosków:
1) kwestionowana ustawa była niezbędna dla ujednolicenia i przynajmniej częściowego uporządkowania sytuacji prawnej gruntów pod pracowniczymi ogrodami działkowymi;
2) w praktyce, przy wykładaniu przepisów o komunalizacji wątpliwości dotyczące gruntów państwowych pod pracowniczymi ogrodami działkowymi rozstrzygano na ogół na korzyść gmin;
3) komunalizacja gruntów pod pracowniczymi ogrodami działkowymi nie zmieniła sytuacji prawnej PZD i użytkowników działek;
4) własność komunalna gruntów pod pracowniczymi ogrodami działkowymi ograniczona była przed wejściem w życie kwestionowanej ustawy przepisami rangi ustawowej (ustawa o pracowniczych ogrodach działkowych, ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym, ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska, ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych);
5) specyfika sytuacji prawnej gruntów pod pracowniczymi ogrodami działkowymi wyrażała się również w tym, że grunty te stanowiąc własność gmin lub Skarbu Państwa, nie podlegały w większości wypadków regulacji zawartej w rozdziałach 1 – 5 ustawy o gospodarowaniu gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości;
6) w wyniku wprowadzenia reformy samorządowej i częściowej komunalizacji gruntów pod pracowniczymi ogrodami działkowymi wyjątkowo nieczytelny stał się art. 8 ustawy z 6 maja 1981 r. Kompetencje organów trzeba było ustalać na podstawie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 34, poz. 198 ze zmianami), a zdanie drugie należało zawsze uzupełnić zastrzeżeniem: “chyba, że grunty te z mocy prawa stały się własnością gminy lub zostały gminie przekazane na własność decyzją wojewody”.

3. Przy rozważaniach na temat zakwestionowanej ustawy nie można pominąć kwalifikacji prawnej ogrodów działkowych jako urządzeń użyteczności publicznej. Taki charakter ogrody działkowe mają począwszy od pierwszej regulacji z roku 1946 (zob. art. 4 dekretu z dnia 25 czerwca 1946 r.; art. 1 ust. 4 ustawy z 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, Dz.U. Nr 18, poz. 117, i art. 2 ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy). Pracownicze ogrody działkowe zapewniają ludziom pracy i ich rodzinom aktywny wypoczynek, możliwość prowadzenia przede wszystkim na własne potrzeby upraw ogrodniczych, stanowią składnik terenów zielonych oraz terenów rekreacyjnych (art. 2 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy).
Z tego, że pracownicze ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej o ustawowo sprecyzowanych celach wynika, iż konflikt między PZD a gminami należy oceniać nie tylko na płaszczyźnie prawa prywatnego, lecz również – a w zasadzie przede wszystkim – na płaszczyźnie prawa publicznego. W sprawie w istocie chodzi o to, jakim celom publicznym mają służyć grunty komunalne, na których zostały zlokalizowane pracownicze ogrody działkowe. Zarówno status prawny PZD jak i status prawny gmin nakazują bowiem wykluczyć konflikt interesów typowy dla prawa prywatnego. Posługiwanie się przez podmioty administracji publicznej środkami prawa prywatnego musi być zawsze podporządkowane celom, które dany podmiot administracji publicznej ma osiągnąć. Z tego też względu rozporządzanie majątkiem przez podmioty administracji publicznej nawet wtedy, gdy podmioty te są jednocześnie podmiotami praw majątkowych może podlegać i podlega ograniczeniom ustawowym. Nie można odmówić ustawodawcy prawa do dokonywania przesunięć majątkowych między podmiotami administracji publicznej, jeżeli następuje to zgodnie z przepisami konstytucji. Konstytucyjnym punktem odniesienia w takim wypadku nie może być art. 7 przepisów konstytucyjnych, który ma stwarzać gwarancję dla podmiotów nie wykonujących zadań administracji publicznej. Administracja publiczna, jeżeli wykonuje zadania z zakresu administracji świadczącej, z natury rzeczy zmuszona jest ponosić wydatki. Powierzenie jakiemuś podmiotowi zadań z zakresu administracji publicznej winno wiązać się ze stworzeniem podstawy majątkowej dla wykonywania takich zadań. Jest to bardzo mocno akcentowane w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego (por. art. 73 ust. 2 MK). Nie można by uznać za słuszne twierdzenia, że inne niż gminy podmioty administracji publicznej, posiadające osobowość prawną, na które ustawodawca nakłada zadania z zakresu administracji publicznej, nie mogą mieć zagwarantowanych ustawowo podstaw majątkowych dla wykonywania tych zadań. W okresie przebudowy systemu administracji publicznej ustawodawca uzyskuje większą swobodę w zakresie stwarzania podstaw prawnych dla przesunięć majątkowych między różnymi podmiotami administracji publicznej. Niedostatek procedur publicznoprawnych dla rozstrzygania sporów majątkowych między tymi podmiotami i silne podkreślenie ochrony sądowej samodzielności gminy sprawiają, że przy regulowaniu podstaw majątkowych dla działalności podmiotów administracji publicznej ustawodawca często posługuje się konstrukcjami prawa prywatnego a spory majątkowe w tym zakresie, mimo że toczą się między podmiotami administracji publicznej i są ściśle związane z ich zadaniami publicznymi, mogą być rozstrzygane na drodze procesu cywilnego. Nie oznacza to jednak, że instytucje prywatnoprawne w odniesieniu do podmiotów administracji publicznej mają taką samą treść jak w odniesieniu do podmiotów znajdujących się poza układem tej administracji. Na treść poszczególnych uprawnień majątkowych przysługujących podmiotom administracji publicznej składają się bowiem również te przepisy, które regulują ustrój i kompetencje tych podmiotów. Dlatego uprawnienia przysługujące poszczególnym podmiotom administracji publicznej są z reguły węższe – bo poddane licznym ograniczeniom – aniżeli występujące pod tą samą nazwą uprawnienia majątkowe przysługujące innym podmiotom. Takim ograniczeniom w sferze stosunków prawnorzeczowych podlega zwłaszcza gmina. Dysponując mieniem komunalnym gmina podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów ustrojowych (ustawa o samorządzie terytorialnym i oparty na niej statut) oraz z przepisów materialnego prawa administracyjnego (klasycznym przykładem jest tu ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). Podobne ograniczenia występują w sferze prawa obligacyjnego (ustawa o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych). Ograniczeniom w dysponowaniu przysługującymi mu uprawnieniami majątkowymi podlega również PZD, którego działania muszą być zgodne z ustawą i opartym na niej statucie, podlegającym zarejestrowaniu przez Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (art. 30 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych). Należy przyjąć, że rejestracja statutu umożliwia organowi rejestrowemu kontrolę legalności statutu (por. uzasadnienie uchwały TK z 24 kwietnia 1996 r., W. 14/95, OTK ZU Nr 2/1996, s. 139) i że organ ten odmówi rejestracji takiej zmiany statutu, która umożliwiałaby dysponowanie przez PZD należącym doń majątkiem w sposób sprzeczny z ustawowymi celami pracowniczych ogrodów działkowych.
Polski Związek Działkowców jest specyficznym podmiotem administracji publicznej. Do jego zadań przed uchwaleniem zaskarżonej ustawy należało zakładanie i prowadzenie, na zasadzie wyłączności, pracowniczych ogrodów działkowych (art. 4 ustawy). Jest nadal dysponentem pozabudżetowego Funduszu Rozwoju Pracowniczych Ogrodów Działkowych, którego dochody mogą stanowić również dotacje z budżetu państwa. To wiąże PZD ze strukturami administracji rządowej. Ma on obowiązek współdziałania z właściwymi organami administracji państwowej (przez to pojęcie należy obecnie rozumieć również organy samorządu terytorialnego), zainteresowanymi zakładami pracy oraz związkami zawodowymi i organizacjami pracy. Jest samodzielną i samorządną organizacją społeczną, zrzeszającą osoby będące użytkownikami działek w pracowniczych ogrodach działkowych przy czym członkostwo tego związku nabywa się jednocześnie z przydzieleniem działki w pracowniczym ogrodzie działkowym (art. 24 i 25 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych). Przydział działek następuje w porozumieniu z właściwym organem związków zawodowych. Przy przydziale działek uwzględnia się kryteria związane z warunkami pracy, sytuacją rodzinną i materialną osoby ubiegającej się o przydzielenie działki. Działka w pracowniczym ogrodzie działkowym może być przydzielona osobie pozostającej w stosunku pracy, a także osobie prowadzącej zakład rzemieślniczy lub usługowy, osobie wykonującej pracę nakładczą oraz osobie pobierającej emeryturę lub rentę albo korzystającej z pomocy społecznej. Zakłada się więc konieczność reglamentacji działek, co jest niewątpliwie uzasadnione szczupłością terenów, które w planach zagospodarowania przestrzennego mogą być przeznaczane na cele pracowniczych ogrodów działkowych, a samo przydzielenie działki należy postrzegać również jako jedną z postaci pomocy społecznej.
Wykonując zadania z zakresu administracji publicznej, PZD jest organizacją społeczną o specyficznie ukształtowanym statusie prawnym, gdyż w swym kształcie prawnym mieści istotne cechy samorządu. PZD jako forma samorządu ma przede wszystkim cechy samorządu zakładowego (obligatoryjne połączenie członkostwa ze statusem użytkownika prowadzonego urządzenia, władztwo typu zakładowego wobec użytkowników, niewielki zakres nadzoru ze strony organów administracji, publiczny charakter zadań). Te cechy sprawiają, że do PZD odnosi się gwarancja zawarta w art. 5 przepisów konstytucyjnych, w których Rzeczpospolita Polska gwarantuje swobodę działalności innych niż samorząd terytorialny form samorządu.
Konflikt między jednostkami samorządu terytorialnego a PZD nie był i nie jest zakładany ani przez ustawodawcę ani przez ustrojodawcę. Konflikt pojawił się jednak w okresie dynamicznego kształtowania się struktur, majątku i zadań publicznych samorządu terytorialnego. Na gminy nałożono duży zakres zadań z zakresu administracji publicznej a źródła finansowania tych zadań są w odczuciu gmin mało wydajne. Pojawiła się więc tendencja do spieniężenia części majątku nieruchomego, który był przedmiotem komunalizacji, aby tą drogą zdobyć większe środki na finansowanie zadań publicznych. Tendencja ta napotkała na przeszkodę w postaci działań ustawodawcy przydających nowe – jednolite w skali całego państwa – skutki prawne różnorodnym stanom faktycznym odnoszącym się do skomunalizowanego majątku nieruchomego, co w efekcie znacznie ograniczyło ekonomiczne skutki komunalizacji. Działania te były już przedmiotem ocen Trybunału Konstytucyjnego, a wynik tych ocen był różny, gdyż różne były motywy ustawodawcze. W żadnej ze spraw rozpatrywanych przez Trybunał Konstytucyjny, w związku z przepisami porządkującymi stosunki prawne odnoszące się do własności komunalnej u podłoża rozwiązań ustawowych, nie było konfliktu między gminą a innym podmiotem administracji publicznej, jak również między samorządem terytorialnym a innym – w rozumieniu art. 5 przepisów konstytucyjnych – samorządem. Stąd też, w przenoszeniu ocen wyrażonych przez Trybunał Konstytucyjny przy rozpatrywaniu wcześniejszych spraw na użytek sprawy niniejszej, należy zachować dużą ostrożność, podyktowaną właśnie specyfiką sprawy.
Zakres działań z zakresu administracji publicznej nałożony przez ustawodawcę na PZD jest – w porównaniu z zadaniami gmin – znacznie węższy. Można powiedzieć, że PZD jest wąsko wyspecjalizowanym podmiotem administracji publicznej. Ta wąska specjalizacja może być przez ustawodawcę w demokratycznym państwie prawnym uznawana za cechę pozytywną, gdyż stanowi dobrą gwarancję zaspokojenia na odpowiednim poziomie potrzeb obywatelskich zaspokajanych przez urządzenia użyteczności publicznej finansowane w znacznej części z funduszy publicznych. Również Polski Związek Działkowców w nowych warunkach ustrojowych napotkał na trudności w wykonywaniu swych ustawowo określonych zadań z zakresu administracji publicznej. Naturalną konsekwencją przebudowy stosunków własnościowych w gospodarce była zmiana zakresu i form współdziałania zakładów pracy ze związkiem, zmniejszenie udziału zakładów pracy i budżetu państwa w finansowaniu jego przedsięwzięć, ubożenie samego związku i użytkowników prowadzonych przezeń urządzeń. W praktyce okazało się jak skomplikowane, niejednorodne i najczęściej nie wystarczające w nowej sytuacji prawnej, która wytworzyła się po odrzuceniu przez ustawodawcę koncepcji jednolitej własności państwowej, są przede wszystkim podstawy prawne władania gruntami przez PZD. Bez gruntów niemożliwe jest zaś wykonywanie jego ustawowo określonego zadania.
W demokratycznym państwie prawnym ustawodawca, rozstrzygając konflikt między podmiotami administracji publicznej, ma obowiązek uwzględnić te postanowienia konstytucyjne, które odnoszą się do praw obywateli, których urzeczywistnieniu mają służyć działania, pozostających w konflikcie podmiotów administracji publicznej. W demokratycznym państwie prawnym, utworzone w tym państwie na podstawie ustaw struktury prawno–organizacyjne nie mogą odrywać się od celów, dla których zostały powołane. W demokratycznym państwie prawnym ustawodawca winien też dążyć do eliminowania z systemu prawnego rozwiązań niejednoznacznych, niespójnych z pozostałą częścią systemu prawnego, mogących stać się źródłem konfliktu między różnymi podmiotami administracji publicznej. W rozważaniach na użytek niniejszej sprawy nie można z tego punktu widzenia pominąć postanowienia art. 69 ust. 1 przepisów konstytucyjnych, zgodnie z którym obywatele Rzeczypospolitej Polskiej mają prawo do wypoczynku i deklaracji zawartej w art. 69 ust. 3 tychże przepisów konstytucyjnych. Nie może też pozostać poza zakresem rozważań art. 71 przepisów konstytucyjnych (“Obywatele Rzeczypospolitej Polskiej mają prawo do korzystania z wartości środowiska naturalnego oraz obowiązek jego ochrony”). Z punktu widzenia uwzględniającego również te przepisy konstytucyjne działania ustawodawcy zmierzające do stworzenia silniejszych i jednolitych gwarancji prawnych dla podmiotu prowadzącego i urządzającego pracownicze ogrody działkowe w odniesieniu do podstawowego składnika majątkowego tych urządzeń użyteczności publicznej (gruntu) należy uznać za działania nie pozostawiające żadnych wątpliwości co do zgodności z konstytucją.

4. Nie ulega wątpliwości, iż PZD jest podmiotem administracji publicznej, wykonującym ustawowo zlecone zadania, a prowadzone przezeń urządzenia w postaci pracowniczych ogrodów działkowych są urządzeniami użyteczności publicznej. Nakazuje to rozpatrywnie zarzutu odnoszącego się do art. 8 ust. 1 ustawy z 6 maja 1981 r. przy uwzględnieniu również problemu władztwa organizacyjnego, a więc prawa do tworzenia podmiotów administracji publicznej. Niewątpliwie prawa tego nie można odmówić ustawodawcy. Władztwo organizacyjne może być – przy daleko idących zastrzeżeniach – przenoszone na inne niż państwo osoby prawa publicznego i takie przeniesienie władztwa organizacyjnego wymaga ustawy. Istotę tego problemu uchwyciła w swym wniosku Rada Miasta Rejowiec Fabryczny, kierując swe zarzuty również pod adresem art. 4 ustawy, krytykując status prawny PZD oraz postulując zwiększenie uprawnień samorządu terytorialnego do tworzenia ogrodów działkowych o innym niż pracownicze charakterze.
W tej części Trybunał Konstytucyjny prawomocnym postanowieniem z 25 marca 1996 r. (T. 5/96) pozostawił wniosek bez biegu i skierował go do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej. Brak jest uzasadnienia merytorycznego i możliwości formalnych do tego aby zmienić to postanowienie. Trybunał Konstytucyjny jest związany treścią punktu 2 wspomnianego postanowienia, nie kwestionowanego zresztą przez Wnioskodawcę. Pomijając upływ pięcioletniego terminu od uchwalenia przepisu art. 4 ustawy z 1981 r., trzeba stwierdzić, że wniosek w istocie zawierał dość luźno sformułowany postulat legislacyjny, którego realizacja wymagałaby rozległej zmiany ustawy w kierunku zmiany sytuacji prawnej PZD bądź wyposażenia gmin w zakresie tworzenia podmiotów administracji publicznej zakładających i prowadzących urządzenia użyteczności publicznej o funkcji zbliżonej do pracowniczych ogrodów działkowych we władztwo organizacyjne. Postulat taki był podnoszony w trakcie prac legislacyjnych nad zaskarżoną ustawą, lecz nie został uwzględniony między innymi z tego powodu, iż wykraczał poza cel ustawy i wymagałby nie krótkiej i fragmentarycznej ustawy nowelizującej i porządkującej, lecz zupełnie nowej ustawy. Przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego nie może być zaniechanie ustawodawcy.
Trzeba wyraźnie powiedzieć, że na sytuację prawną PZD składają się nie tylko uprawnienia, lecz i liczne ograniczenia oraz obowiązki. Istnienie tej organizacji, uprzywilejowanej w sferze prawa podatkowego ze względu na jej funkcję socjalną nie ogranicza praw obywateli do dobrowolnego zrzeszania się w celu użytkowania ogrodów działkowych z tym tylko, że organizacje tworzone na innych podstawach prawnych aniżeli zakwestionowana ustawa nie mogą tworzyć ogrodów działkowych określanych jako pracownicze. Taka możliwość istnieje od chwili wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy – Prawo o stowarzyszeniach (Dz.U. z 1989 r. Nr 20, poz. 104 ze zmianami). Gminy na podstawie art. 4 ust. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu sprzed 9 września 1995 r. mogły też takim organizacjom oddawać w użytkowanie wieczyste i sprzedawać grunty na preferencyjnych warunkach, jeżeli organizacje te prowadziły działalność określoną w art. 4 ust. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w jej dotychczasowym brzmieniu (np. kulturalną). Organizacje takie mogły też nabywać grunty w obrocie prywatnym. Możliwości te istnieją nadal. Organizacje zrzeszające działkowców, inne niż PZD nie są jednak podmiotami administracji publicznej, a prowadzone przez nie ogrody działkowe nie są urządzeniami użyteczności publicznej. Gminy nie uzyskały w stosunku do takich organizacji władztwa organizacyjnego. Organizacje te korzystają za to z większej swobody kształtowania swych stosunków prawnych i to zarówno pro foro interno jak i pro foro externo aniżeli PZD. Istnienie PZD i jego wyłączność na prowadzenie pracowniczych ogrodów działkowych nie narusza obywatelskiego prawa do dobrowolnego zrzeszania się. Nie da się jednak w oparciu o art. 1 przepisów konstytucyjnych skonstruować niczym nieograniczonego prawa obywatelskiego do dobrowolnego zrzeszania się w celu wykorzystywania w dowolny sposób środków publicznych.
Gminy, przeznaczając w planach zagospodarowania przestrzennego odpowiednie tereny na cele rekreacyjne, nie mają obowiązku przeznaczać tych terenów pod pracownicze ogrody działkowe, lecz mogą określić w inny sposób przeznaczenie tych terenów. W każdym bądź razie takiego ograniczenia uprawnień gmin nie można znaleźć w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415) a jedyne ograniczenie wynika z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (konieczność uzyskania w niektórych wypadkach zgody na zmianę przeznaczenia gruntów). Dzięki postanowieniu zawartemu w art. 3 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. gminy uzyskały nadto prawną możliwość nieodpłatnego przekazywania gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe w użytkowanie wieczyste organizacjom zrzeszającym działkowców. Jest to daleko idące rozluźnienie rygorów wynikających z planów zagospodarowania przestrzennego, uchwalanych zresztą przez radę gminy. Nie trzeba jednak stosować długiej procedury zmiany planu, aby grunt oddać w użytkowanie wieczyste organizacjom, które będą prowadzić urządzenia o funkcji zbliżonej do pracowniczych ogrodów działkowych, lecz bez rygorów wynikających z socjalnej funkcji pracowniczych ogrodów działkowych (np. ekologiczne ogrody działkowe). Dzięki gminom obywatelskie prawo do dobrowolnego zrzeszania się może więc być wykonywane w sposób pełny – w praktyce bardzo różnorodny – a status prawny PZD nie jest tu przeszkodą. Nie można przecież wymagać od ustawodawcy, aby postawił PZD w stan likwidacji, przekazując zgromadzony – dzięki pracy wielu nieraz pokoleń działkowców – przezeń majątek do swobodnej dyspozycji gmin.
Do takiego wniosku Trybunał zdaje się zmierzać w konkluzji rozważań historycznych. Taki wniosek jest jednak postulatem legislacyjnym. Ocena spójności prawa może być zawarta w postanowieniu sygnalizacyjnym. Nie jest natomiast rzeczą Trybunału przenoszenie krytycznych ocen ustawy zmienianej na płaszczyznę oceny konstytucyjności ustawy zmieniającej. W tym zakresie niewątpliwie Trybunał wykroczył w swych rozważaniach poza to co było potrzebne dla rozpoznania wniosków. Wypadało zachować wstrzemięźliwość w formułowaniu ocen odnoszących się do tych uregulowań, które nie były przedmiotem zaskarżenia, przede wszystkim ze względu na to, że stosowna inicjatywa legislacyjna w roku 1990 nie zaowocowała uchwaleniem ustawy o postulowanej obecnie przez Trybunał treści, a postulaty innego uregulowania sytuacji prawno–organizacyjnej ogrodów działkowych zgłaszane w Sejmie i Senacie przy okazji dyskusji nad zaskarżoną ustawą nie przybrały nigdy konkretnego kształtu projektu ustawy.
Nie jest też właściwe odwoływanie się do ocen wyrażonych przez Trybunał Konstytucyjny w sprawach K. 5/95 i K. 10/95. Gdyby bowiem został uwzględniony pełen kontekst tych wypowiedzi, to powoływane fragmenty dostarczyłyby argumentów przemawiających za konstytucyjnością zaskarżonych przepisów. W sprawie K. 10/95 Trybunał uznał za zgodny z konstytucją przepis, który powodował uszczerbek w mieniu komunalnym, a w sprawie K. 5/95 podkreślał walory prawne planów zagospodarowania przestrzennego w kontekście oceny sytuacji tych właścicieli, którym nie odpowiadało dotychczasowe przeznaczenie (nie budowlane) ich gruntów. Zaskarżona ustawa została uznana za zgodną z konstytucją. Posługując się tą metodą odwoływania się do własnego dorobku, jaką posługuje się Trybunał w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia, można zbudować odrębny i niezależny od konstytucji system wzorców kontrolnych dla oceny zaskarżanych przepisów. Nie o to jednak chodzi w demokratycznym państwie prawnym.
Ocena ustawy z 1981 r., jako swoistego kompromisu między interesami osób, które zaangażowały się w zagospodarowanie terenów oddanych pod pracownicze ogrody działkowe a interesem urbanistycznym miasta i wywodzone z niej wnioski nie są niczym uzasadnione i wyraźnie ahistoryczne, zawierając – niestety – znamiona dowolności. Również argument nawiązujący do rozwoju cywilizacyjnego miast i pierwotnego przeznaczenia spornych terenów nie ma siły przekonywania. Rodzi bowiem pytanie: kto powinien ponosić ujemne konsekwencje nietrafnych przewidywań, czy gminy jako prawne następczynie poprzednich organów administracji publicznej, czy też podmioty, które działały w zaufaniu do tych organów? Trybunał zdaje się opowiadać za tym drugim stanowiskiem co musi wywoływać zasadniczy sprzeciw. Podobny sprzeciw budzi argument o nieuchronnym podleganiu niekorzystnym procesom ekologicznym ogrodów działkowych położonych w mieście. Miasta, które przestrzegały konstytucyjnego prawa obywateli do korzystania z wartości środowiska naturalnego (art. 71 przepisów konstytucyjnych), nie dopuściły do niekorzystnych procesów ekologicznych, gdyż procesy te nie są przecież nieuchronne, lecz wynikają z ludzkiego działania. Jeśli zaś takie procesy w niektórych miastach zachodzą, to nie zostało wykazane, że wywołał je PZD i jego członkowie. Czemu więc interesy tych podmiotów mają ustąpić przed interesem gmin miejskich? Na to pytanie Trybunał nie daje odpowiedzi.
Trybunał Konstytucyjny trafnie ocenia, że obecnie wskutek nowelizacji art. 4 ust. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości możliwe jest utworzenie obok PZD innej organizacji zrzeszającej działkowców. Trudno jednak zgodzić się z ustaleniami dotyczącymi wzajemnego stosunku trzech przepisów: art. 8 ust. 1, art. 8 ust. 2 ustawy z 6 maja 1981 r. i art. 4 ust. 6 in fine ustawy z 29 kwietnia 1985 r. Wszystkie one dotyczą “gruntów przeznaczonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe”. Przepisy te byłyby ze sobą sprzeczne, gdyby założyć, iż art. 8 ust. 1 ustawy z 6 maja 1981 r. w nowym brzmieniu przyznaje PZD roszczenie o ustanowienie przez gminę użytkowania na jego rzecz. Realizacja przez PZD tego roszczenia czyniłaby bowiem wówczas bezprzedmiotowymi dwa pozostałe przepisy. Takiego roszczenia nie da się jednak wyprowadzić, ani na płaszczyźnie cywilnoprawnej, ani na płaszczyźnie administracyjnoprawnej. W każdym bądź razie wykładnia prowadząca do takiego wniosku byłaby ewidentnie sprzeczna z konstytucją. Wykładając normy, które zawarte są w jednej ustawie, a mogą się wzajemnie wykluczać, nie można poddawać w wątpliwość racjonalnego działania prawodawcy, lecz trzeba przyjąć założenie, że ustawodawca działa racjonalnie i nie stanowi norm wzajemnie się wykluczających (por. uchwałę TK z 9 grudnia 1992 r., W. 10/91, OTK w 1992 r., cz. II, s. 139). Z art. 8 ust. 1 nie wynika dla wymienionych w nim organów cywilnoprawny obowiązek złożenia oświadczenia woli w formie aktu notarialnego o ustanowieniu użytkowania na rzecz PZD ani obowiązek wydania decyzji ustanawiającej to użytkowanie.
Przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie przewidują ustanowienia (poza wyjątkowymi wypadkami dotyczącymi zaszłości) użytkowania w formie decyzji administracyjnej. Pozostaje więc forma aktu notarialnego, a same zasady obciążenia nieruchomości gruntowych określa rada gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. “a” ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, Dz.U. z 1996 r. Nr 13, poz. 74 ze zmianami). Art. 8 ust. 1 ustawy z 6 maja 1981 r., w nowym brzmieniu, określa tylko, że do złożenia stosownego oświadczenia przez gminę uprawniony jest zarząd gminy. Zgodzić się bowiem trzeba z przedstawicielem Sejmu RP, że nowelizacja art. 8 ust. 1 ustawy z 6 maja 1981 r. była niezbędna, aby dostosować ten przepis do stanu powstałego w wyniku powołania do życia samorządu terytorialnego, komunalizacji znacznej części gruntów przeznaczonych pod pracownicze ogrody działkowe i powołania nowych organów w administracji rządowej. Nie można zaś zgodzić się z twierdzeniem, że przepis ten ogranicza gminy w dysponowaniu gruntami przeznaczonymi pod pracownicze ogrody działkowe.
W odniesieniu do tych gruntów gmina może:
1) ustanowić nieodpłatnie użytkowanie na rzecz PZD;
2) oddać je nieodpłatnie w użytkowanie wieczyste PZD;
3) oddać je nieodpłatnie w użytkowanie wieczyste organizacji zrzeszającej działkowców.
Rozstrzygnięcie w przedmiocie wyboru jednej z tych dyspozycji ma charakter uznaniowy i tylko na marginesie należy wspomnieć o czwartej możliwości: nie przekazania gruntów komukolwiek. Za wybór jednej z tych możliwości władze gminy ponoszą tylko odpowiedzialność polityczną przed wyborcami.
W świetle tego co zostało powiedziane nie można się zgodzić z twierdzeniami Trybunału Konstytucyjnego o “swoistym monopolu Polskiego Związku Działkowców”, o “uprzywilejowaniu Polskiego Związku Działkowców w stosunku do innych organizacji zrzeszających działkowców” o “wykluczeniu możliwości powstania obok PZD jakiejkolwiek innej organizacji zrzeszającej działkowców mogącej zrealizować zakładane cele”, o “petryfikacji wyłączności PZD w dostępie do gruntów przeznaczonych na pracownicze ogrody działkowe”.
Nietrafne jest – ze względu na specyfikę niniejszej sprawy – odwołanie się do stanowiska zawartego w uzasadnieniu orzeczenia z 12 lutego 1991 r. (K. 6/90, OTK w 1991 r., poz. 1., s. 21). Prawdą jest, że obywatele, którzy chcą osiągnąć skutek prawny w postaci poddania się rygorom statutu PZD (w innymi miejscu krytycznie ocenianym przez Trybunał) mogą to osiągnąć tylko w PZD. Ustawodawca nie stworzył możliwości dla powstania innej organizacji wyposażonej wobec swych członków we władztwo zakładowe. Ustawodawstwo, które by poszło w tym kierunku, mogłoby wszakże łatwo znaleźć się w kolizji z art. 1 przepisów konstytucyjnych. Owe rygory, występujące w PZD, równoważone wszak różnego rodzaju ułatwieniami i ulgami, nie są chyba istotą obywatelskiego prawa do zrzeszania się. Kwestionowany przepis nie ogranicza zaś prawa obywateli do zrzeszania się w celu prowadzenia ogrodów działkowych w takiej formie, w jakiej uznają to za stosowne. Przepis ten nie ogranicza też możliwości gmin w zakresie wspierania organizacji prowadzących ogrody działkowe samodzielnie na własny koszt, o czym mówił na rozprawie przedstawiciel Rady Miasta Rejowiec Fabryczny.

5. W rozważaniach na temat użytkowania wieczystego, którą to instytucję wykorzystał ustawodawca w zakwestionowanej ustawie, nie można pominąć genezy i najistotniejszych funkcji użytkowania wieczystego. Instytucja ta ma bardzo starożytny rodowód a instytucje, na których się wzoruje, przez wieki potwierdzały swą ekonomiczną przydatność. Zasada superficies solo cedit nie służyła nigdy ożywieniu inwestycji i obrotu nieruchomościami. Właściciel najczęściej traktuje nieruchomość jako środek tezauryzacji i nie jest skłonny zbyt pochopnie wprowadzać jej do obrotu sprzedażnego. Potencjalny inwestor, kupując grunt, wydatnie pomniejsza swe możliwości inwestycyjne. Zasada superficies solo cedit czyni zaś niezwykle ryzykownym przedsięwzięciem inwestycje na cudzym gruncie. Dzięki wprowadzeniu praw najmu o charakterze rzeczowym (emfiteuza, superficies) udało się znaleźć, z pożytkiem dla ożywienia inwestycji, rozwiązanie przełamujące zasadę superficies solo cedit i godzące sprzeczne interesy właściciela gruntu i potencjalnego inwestora na tym gruncie. Harmonijne współistnienie elementów prawno–rzeczowych i obligacyjnych uczyniło – zwłaszcza ze superficies – instytucję bardzo atrakcyjną również dla nowożytnego ustawodawcy. Instytucja ta jako prawo powierzchni lub prawo zabudowy istnieje we współczesnych systemach prawnych. Do jej założeń nawiązano, wprowadzając do polskiego systemu prawnego użytkowanie wieczyste. Założenia te zostały jednak wypaczone względami ideologicznymi i brakiem mechanizmów rynkowych w obrocie nieruchomościami nierolnymi. Użytkowanie wieczyste wprowadzono w 1961 r. tylko w odniesieniu do gruntów państwowych głównie po to, aby zachować w możliwie najpełniejszej postaci zasadę jednolitej własności państwowej. Charakterystyczne dla superficies elementy obligacyjne zastąpiono elementami administracyjnoprawnymi. Nadal elementy rodem z lat wcześniejszych stanowią istotną część współczesnej konstrukcji użytkowania wieczystego (ograniczony krąg podmiotowy tej instytucji po stronie właścicieli gruntów), a zastępowanie elementów administracyjnoprawnych obligacyjnymi następuje w drodze powolnej ewolucji.
O atrakcyjności użytkowania wieczystego dla ustawodawcy w ostatnim okresie, poczynając od 5 grudnia 1990 r., zdecydowało nawiązanie do klasycznego układu stosunków: właściciel gruntów – inwestor. Instytucję tę zastosował ustawodawca, regulując układ stosunków: właściciel gruntów–inwestor w odniesieniu do tych inwestorów, którzy w przeszłości inwestowali na gruncie państwowym, gdyż zmuszały ich do tego przepisy reglamentujące zarówno obrót nieruchomościami jak i procesy inwestycyjne w układzie nazywanym ówcześnie gospodarką uspołecznioną. Dzięki “uwłaszczeniu” zastosowanemu w ustawie z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zmianami), a będącym w istocie bądź nabyciem z mocy prawa użytkowania wieczystego, bądź uprawnieniem do żądania złożenia przez gminę lub Skarb Państwa oświadczenia woli o ustanowieniu takiego prawa, udało się uporządkować stosunki prawno–rzeczowe gruntów komunalnych lub państwowych w sposób prostszy aniżeli przy zastosowaniu skomplikowanych rozliczeń na podstawie kodeksu cywilnego, choć ocena jednej z kolejnych nowelizacji tej ustawy, co do jej konstytucyjności była negatywna (K. 18/95). Oceny tej – chodziło o “inne osoby prawne” – nie można odnosić wprost do sprawy niniejszej, gdyż ustawodawca posłużył się instytucją użytkowania wieczystego dla uporządkowania stosunków dotyczących inwestycji wchodzącej w skład urządzenia użyteczności publicznej i w stosunku do inwestora, który też jest – podobnie jak właściciel (gmina) – podmiotem administracji publicznej. Godzi się przypomnieć, że w sprawie K. 18/95, dotyczącej “uwłaszczenia innych osób prawnych”, Trybunał Konstytucyjny uznał zakwestionowane przepisy za niezgodne z art. 1 przepisów konstytucyjnych przez to, że “zawierają treść naruszającą zasady demokratycznego państwa prawnego i sprawiedliwości społecznej, a w szczególności zasadę proporcjonalności i zasadę zaufania do państwa i do stanowionego przezeń prawa”, uznając jednocześnie, że zakwestionowane przepisy nie są niezgodne z art. 7 przepisów konstytucyjnych. Oceniając wówczas zakwestionowane przepisy z punktu widzenia zasady proporcjonalności Trybunał Konstytucyjny uznał, że stosowny zabieg ustawodawcy nie służył “jasnemu celowi leżącemu w sferze interesu publicznego, którego realizacja byłaby efektem pozostającym w rozsądnej proporcji do ingerencji w sferę mienia komunalnego”, a “kroku tego ustawodawca dokonał bez jasnego sformułowania celu leżącego w sferze interesu publicznego, który to cel uzasadniałby tak daleko idącą ingerencję w sferę mienia gminnego” (OTK ZU Nr 1/1996, s. 21).
Trybunał Konstytucyjny nie kwestionował więc wówczas samej zasady “uwłaszczenia” i zastosowania instytucji użytkowania wieczystego lecz brak interesu publicznego. W tym samym orzeczeniu, odwołując się do wcześniejszego orzecznictwa, stwierdził wyraźnie: “ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przez zaskarżone przepisy – w takim zakresie, w jakim dotyczą one władztwa i korzystania przez gminy z ich zasobów gruntowych – art. 7 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że artykuł ten nie zawiera normy konstytucyjnej, która chroniłaby prawa majątkowe gmin do przysługującego im mienia komunalnego przed ingerencjami ustawodawczymi określającymi zakres i sposób władania tym mieniem przez gminy”, i dalej: “ustawodawca zwykły, działając w ramach zasad i szczegółowych unormowań o randze konstytucyjnej, jest uprawniony do racjonalnego kształtowania mienia komunalnego (podobnie, jak mienia Skarbu Państwa), w tym do jego ograniczenia i redystrybucji, także na rzecz podmiotów spoza układu administracji publicznej, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem publicznym.
Nie wnikając tutaj we wszystkie aspekty wzajemnego stosunku kategorii mienie komunalne w art. 70 ust. 3 Ustawy Konstytucyjnej z 1992 r. i własność w art. 7 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych, trzeba stwierdzić, że art. 7 nie chroni mienia komunalnego przed ingerencjami ustawodawczymi będącymi instrumentem realizacji polityki przekształceń własnościowych. W szczególności ingerencje takie nie są wywłaszczeniem w rozumieniu tego artykułu” (tamże, s. 25–26).

6. Niepełna analiza instytucji użytkowania wieczystego, położenie nacisku tylko na jeden element prawnorzeczowy, postrzeganie tej instytucji tylko przez pryzmat funkcji ukształtowanej w okresie PRL i niedocenienie tkwiących w niej elementów obligacyjnych doprowadziła Trybunał Konstytucyjny do wniosku o nieprzydatności tej instytucji dla realizacji zakładanego przez ustawodawcę w zakwestionowanej ustawie celu, do niepełnej oceny stosunków prawnych między gminą a użytkownikiem wieczystym i nietrafnej oceny roszczenia przyznanego w art. 2 ust. 1 zaskarżonej ustawy. Z tymi wnioskami i ocenami nie sposób się zgodzić.
Dzięki elementom obligacyjnym instytucja użytkowania wieczystego daje właścicielowi silną pozycję w stosunku do wieczystego użytkownika. Właściciel może dzięki tym elementom spowodować powstanie określonych w umowie inwestycji, nałożyć na drugą stronę umowy obowiązek określonego wykorzystania gruntu. Dlatego instytucja ta jest zastrzeżona – jak dotąd – tylko dla publicznego właściciela gruntów i stanowi bardzo użyteczny instrument w kształtowaniu ładu przestrzennego i stymulowaniu procesów inwestycyjnych. Korzystanie z gruntu w sposób oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie może spowodować rozwiązanie umowy przed upływem określonego w niej terminu (art. 240 kc). Orzeka o tym właściwy organ administracji publicznej w formie decyzji (art. 26 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r.). Nie można więc twierdzić, iż “użytkowanie tego prawa w istocie stanowi pozbawienie atrybutów władczych podmiotu, który formalnie jest właścicielem gruntu”.
Postanowienia umowy, określające sposób korzystania z gruntu przez użytkownika wieczystego, podlegają ujawnieniu w księdze wieczystej (art. 19 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r.). Zgodnie z zasadą: nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet wiążą one każdego następnego użytkownika wieczystego. Nie jest wadą, lecz zaletą to, że użytkownik wieczysty może korzystać z nieruchomości z wyłączeniem innych osób, przy czym wyłączenie to obejmuje także właściciela. Trudno wyobrazić sobie w demokratycznym państwie prawnym sytuację, w której gmina po oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste nadal korzystałaby z tego gruntu, powołując się na swe prawo własności.
Istota roszczenia z art. 2 ust. 1 zaskarżonej ustawy polega na tym, że w ten sposób uprawniony zmierza do ukształtowania obligacyjnej strony użytkowania wieczystego. Orzeczenie sądu zastąpi brakujący element umowy – oświadczenie woli gminy. To, że ten element został ukształtowany w wyniku prawomocnego orzeczenia sądu, nie pozbawia gminy w przyszłości wykonywania swych uprawnień jako właściciela i wierzyciela w stosunku obligacyjnym wchodzącym w skład instytucji użytkowania wieczystego. Sąd zaś władny jest ocenić elementy składające się na treść roszczenia (termin, sposób korzystania z gruntu, zgodność dochodzonego wobec gminy obowiązku z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego).
Nie jest rzeczą Trybunału Konstytucyjnego ocena czy art. 2 ust. 1 służy celom, jakie ma do spełnienia PZD, gdyż cel PZD nie był celem zaskarżonej ustawy. Celem ustawy było uporządkowanie i ujednolicenie stosunków prawnych dotyczących władania przez PZD gruntami komunalnymi i ochrona zagrożonego interesu tej organizacji. Nie jest bowiem trafna ocena, że instytucja użytkowania zabezpieczała w pełni interesy PZD i działkowców. Ocena ta pomija zupełnie treść art. 27 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i nie w pełni docenia łatwość, z jaką w odniesieniu do użytkowania powstałego z mocy decyzji administracyjnej przed 5 grudnia 1990 r. można było użytkownika pozbawić jego prawa (art. 35 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z art. 2 ust. 8 ustawy z 29 września 1990 r.).
Prawem użytkowania wieczystego można rozporządzać w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz umowę o oddanie gruntu należącego do gminy w użytkowanie wieczyste (art. 233 w związku z art. 237 kc). Trudno więc zrozumieć, z jakich przesłanek wynika twierdzenie Trybunału Konstytucyjnego, że możliwość dokonywania przez PZD obrotu prawem użytkowania wieczystego nie podlega żadnym ograniczeniom. Jest akurat odwrotnie, gdyż trudno znaleźć podmiot, który chciałby nabyć to prawo, aby na gruncie prowadzić ogrody działkowe.
Postulat, aby przyznać PZD prawo zarządu nie jest do końca jasny. Można tylko stwierdzić, że w stosunkach prawnorzeczowych instytucję tę należy uznać za anachroniczną i może ona funkcjonować w administracji publicznej jedynie jako instytucja ze sfery res internae.
Do wywłaszczenia przysługującego PZD prawa użytkowania wieczystego nie ma zastosowania art. 61 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz gminy. Przepis ten może bowiem dotyczyć wyłącznie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa.
Trudno znaleźć bardziej wyrazisty przykład konieczności uporządkowania pozostałych po PRL stosunków prawnorzeczowych aniżeli sytuacja prawna gruntów pod pracowniczymi ogrodami działkowymi. Nie są jasne przesłanki, którymi kierował się Trybunał formułując diametralnie odmienną ocenę.

7. Należy zauważyć, iż zakwestionowany art. 2 ust. 1 ustawy z 23 czerwca 1995 r. przyznający PZD roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntów został uchwalony w wersji znacznie łagodniejszej aniżeli wersja przewidziana w projekcie grupy posłów (druk nr 859). Wnioskodawcy proponowali bowiem nabycie przez PZD z mocy prawa użytkowania wieczystego. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy z 23 czerwca 1995 r. był więc przedmiotem refleksji parlamentarnej co do zasadności mechanicznych rozwiązań porządkujących, a asumpt do tej refleksji stanowiło krytyczne stanowisko Rady Ministrów wobec projektu poselskiego, artykułowane przez część posłów, stanowisko gmin i ich organizacji, a także analizy przedstawione przez ekspertów. Ostateczna wersja ustawy jest wynikiem kompromisu między wnioskodawcami a zwolennikami innych rozwiązań. Należy przy tym zauważyć, iż najbardziej skrajne stanowiska prezentowane w toku prac nad projektem kwestionowały nie tyle sam kierunek nowelizacji, lecz te przepisy ustawy z 1981 r., które nie zostały objęte nowelizacją.
Roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego jest w istocie roszczeniem o nakazanie gminie złożenia oświadczenia woli, którego treścią byłoby oddanie konkretnego gruntu w użytkowanie wieczyste PZD. Dopiero prawomocne orzeczenie sądu, stwierdzające obowiązek gminy do złożenia oświadczenia woli, zastępuje takie oświadczenie (art. 64 kc). Wyrażona w art. 2 ust. 3 ustawy o samorządzie terytorialnym zasada, iż samodzielność gminy podlega ochronie sądowej, została więc zachowana. Zasadność zgłaszanego przez PZD żądania podlega kontroli sądowej co do zachowania warunków ustawowych jak i co do treści umowy, w której oświadczenie woli gminy miałoby zostać zastąpione prawomocnym orzeczeniem sądowym. Na PZD ciąży ciężar dowodu wszystkich okoliczności, z którymi art. 2 ust. 1 zakwestionowanej ustawy wiąże skutki prawne (art. 6 kc). Gmina może zaś kwestionować treść proponowanej umowy w tych jej postanowieniach, w których ustawa z 6 maja 1981 r. i kodeks cywilny nie ograniczają zasady swobody umów. Chodzi tu przede wszystkim o okres, na który grunty miałyby być oddane w użytkowanie wieczyste (od 40 do 99 lat – art. 236 § 1 kc) i o sposób korzystania z gruntu przez wieczystego użytkownika (art. 239 § 1 kc). Trybunał Konstytucyjny widzi możliwości obrony gminy w ewentualnym postępowaniu sądowym (“gmina w zasadzie nie może odmówić zaspokojenia roszczenia”), lecz niewłaściwie interpretuje sytuację prawną gminy w procesie. Art. 5 kc nie będzie miał zastosowania do oceny zasadności roszczenia i do oceny treści dochodzonego przez PZD obowiązku złożenia oznaczonego oświadczenia woli skoro wystarczającą podstawą będą tu: art. 236 § 1 zdanie drugie kodeksu cywilnego, art. 239 § 1 kc i postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odniesieniu do tego ostatniego elementu wykładnia Trybunału deprecjonuje zupełnie znaczenie uchwalonego przez radę gminy planu, który jest przepisem prawa miejscowego. Dokonana w tym zakresie przez Trybunał ocena charakteru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprzeczna z art. 1 przepisów konstytucyjnych, gdyż nie uwzględnia zasady sądowej ochrony samodzielności gminy. Nie wzmacnia argumentacji powołanie się przez Trybunał Konstytucyjny na art. 33 ustawy z 6 maja 1981 r. Z przepisu tego wynika jedynie to, że ogrody, o których w nim mowa, istnieją już co najmniej od 25 lat i choćby z tego względu zasługują na szczególną ochronę.
Sytuacja gminy, jako właściciela, może więc zostać w wyniku prawomocnego orzeczenia sądowego ukształtowana korzystniej aniżeli w tym wypadku gdy grunty byłyby przedmiotem użytkowania. W użytkowaniu mniej jest bowiem elementów obligacyjnych i choć samo użytkowanie jest niezbywalne, to jednak jedynym ograniczeniem użytkownika jest to, aby użytkownik wykonywał swoje prawo zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki (art. 256 kc), a zakres użytkowania można ograniczyć jedynie przez wyłączenie oznaczonych pożytków rzeczy (art. 253 § 1 kc). Dzięki elementom obligacyjnym występującym w użytkowaniu wieczystym gmina zachowuje wpływ na sposób, w jaki PZD będzie korzystał z gruntu, a sama umowa może ulec rozwiązaniu przed upływem określonego w niej terminu, jeżeli sposób korzystania z gruntu jest oczywiście sprzeczny z jego przeznaczeniem określonym w umowie (art. 240 kc). Oczywiście rozważania te mają swój sens tylko przy założeniu, że gmina nie nadużyje swych praw. Wówczas bowiem łatwość, z jaką można spowodować wygaśnięcie użytkowania jest duża, a środki obrony przysługujące PZD nadzwyczaj problematyczne.
Jeżeli chodzi o zarzuty związane z nieodpłatnością, to są w tym zakresie precedensy, nie wywołujące – jak dotąd – zastrzeżeń ze strony gmin (np. art. 88 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości).

8. Nie ulega wątpliwości, że zasady, na jakich gminy miałyby oddawać grunty w użytkowanie wieczyste, mają charakter preferencyjny. W tym wypadku jednak preferencja jest uzasadniona tym, że chodzi o grunty wchodzące w skład urządzenia użyteczności publicznej, w odniesieniu do których również wcześniej nie istniał obowiązek uiszczania opłat. Nie jest tu zasadne powoływanie się na odmienność od zasad przewidzianych w rozdziałach 1 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z następujących względów. Po pierwsze – dopiero dzięki zakwestionowanym przepisom ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości może mieć pełne zastosowanie do gruntów pod pracowniczymi ogrodami działkowymi. Po drugie – tylko rozdział pierwszy ustawy z 29 kwietnia 1985 r. zawiera przepisy ogólne. Po trzecie – również do czasu wejścia w życie zaskarżonej ustawy przepisy ogólne ustawy z 29 kwietnia 1985 r. zawierały wyjątki od odpłatności i konieczności przeprowadzenia przetargu w razie oddania gruntu komunalnego w użytkowanie wieczyste. Wyjątki te nie były obwarowane żadnymi gwarancjami dla gmin na wypadek gdyby wyjątkowe rozwiązanie zostało nadużyte przez beneficjariusza (art. 4 ust. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości). W wypadku zakwestionowanej ustawy prawa gmin są mocno chronione. W razie zbycia prawa użytkowania wieczystego gruntów przed upływem 10 lat od jego ustanowienia PZD ma obowiązek uiścić pierwszą opłatę roczną, od której uiszczenia był poprzednio zwolniony. Opłatę tę ustala się w wysokości określonej w dniu zbycia, co jest rozwiązaniem dla gminy korzystnym. Inną gwarancją jest prawo pierwokupu przysługujące gminie, na obszarze której położone są te grunty. Gmina wykonuje prawo pierwokupu za cenę w wysokości 1% ceny ustalonej między stronami w umowie sprzedaży.
Są to daleko idące gwarancje przed nadużyciem prawa ze strony PZD. Trzeba przy tym podkreślić, że nie są to gwarancje jedyne. Dopóki bowiem grunt przeznaczony jest w planach zagospodarowania przestrzennego pod ogrody działkowe dopóty przeniesienie prawa wieczystego użytkowania gruntu byłoby sprzeczne i z ustawą i statutem. Transakcja taka oznaczałaby w praktyce zgodę na likwidację w całości lub części pracowniczego ogrodu działkowego bez zaistnienia ustawowych przesłanek. Jedyną przesłanką byłby bowiem interes PZD. W ten sposób PZD nie mógłby się domagać od kogokolwiek świadczeń przewidzianych w art. 21 i 22 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, a użytkownicy działek kierowaliby te roszczenia pod adresem PZD. W razie skorzystania przez gminę z prawa pierwokupu należy też przyjąć, że nie byłaby potrzebna zgoda PZD na likwidację pracowniczego ogrodu działkowego. Gmina może wykonać prawo pierwokupu również w odniesieniu do użytkowania wieczystego ustanowionego na gruncie Skarbu Państwa. Wykonanie tego prawa zostało bowiem uzależnione nie od układu właścicielskiego, lecz od miejsca położenia nieruchomości.

9. Nie jest zasadna ocena, że wprowadzona przez zaskarżoną nowelizację regulacja nie zwiększa prawnej ochrony interesów poszczególnych działkowców. Bez art. 2 ust. 1 zaskarżonej ustawy nie miałby praktycznego sensu nowy art. 121 ust. 2 ustawy z dnia 6 maja 1981 r. Twierdzenie, że przysługujące przed wejściem w życie zaskarżonej ustawy poszczególnym działkowcom uprawnienie o wyraźnie obligacyjnym charakterze można było zakwalifikować jako ograniczone prawo rzeczowe, podlegające wpisowi do księgi wieczystej nie jest zasadne. Tak daleko w swych twierdzeniach nie posunął się nawet przedstawiciel gminy Warszawa–Centrum pytany o pogląd na rozprawie przed Trybunałem Konstytucyjnym. Ustawa niewątpliwie wzmacnia ochronę działkowców przez stworzenie możliwości ujawnienia ich praw w księdze wieczystej.
Twierdzenie jakoby PZD nie miał w ustanowieniu użytkowania wieczystego “żadnych własnych interesów” pozostaje w sprzeczności z istotą osoby prawnej. Istota tej konstrukcji polega przecież na tym, że dla potrzeb obrotu oddziela się interesy osoby prawnej od interesów jej członków. Pro foro externo każda osoba prawna ma swe własne interesy. Statut osoby prawnej służy zaś ochronie interesów jej członków pro foro interno.
Ubocznie należy zauważyć, że dokonana przez Trybunał wykładnia art. 28 ust. 2 ustawy z 6 maja 1981 r. jest dyskusyjna. Nie uwzględnia bowiem art. 1 przepisów konstytucyjnych i art. 3 ustawy z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie ustawy – kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 34, poz. 201). Przy uwzględnieniu tych przepisów co najmniej otwarty jest problem poddania uchwał organów PZD w sprawach nawiązania i utraty członkostwa, kontroli sądu administracyjnego. Stosunków między PZD a jego członkami użytkującymi działki nie można zaś było – ze względu na wyraźny element władztwa zakładowego – traktować jako stosunków jedynie cywilnoprawnych. Modyfikacja tych stosunków, polegająca na wprowadzeniu nowych elementów cywilnoprawnych, nastąpiła wszak dopiero w nowym art. 121, wprowadzonym przez zakwestionowaną ustawę.

10. W związku z art. 2 ust. 6 ustawy zmieniającej powstaje konieczność rozważenia stosunku art. 21 i 22 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych do przepisów o wywłaszczaniu nieruchomości a w związku z tym stosunku pojęcia “likwidacja pracowniczego ogrodu działkowego” do pojęć używanych w prawie wywłaszczeniowym: “ograniczenie lub odjęcie prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz gminy” (art. 46 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r.), “odjęcie lub ograniczenie w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości” (art. 47 ust. 1 powołanej ustawy). Na tym tle mogą występować niejasności, których ustawodawca był świadom (zob. Biuletyn z posiedzenia Komisji Polityki Przestrzennej. Budowlanej i Mieszkaniowej (nr 82) Komisji Samorządu Terytorialnego (nr 120) Komisji Ustawodawczej (nr 414) 25 maja 1995 r., Kancelaria Sejmu Biuro Informacyjne, Nr 1584/II kad., s.3; Diariusz Sejmowy, 52 posiedzenie, pierwszy dzień obrad 21 czerwca 1995 r., s. 44, s. 51–52). W dyskusji parlamentarnej wątpliwości wyjaśniono jednak w ten sposób, że odszkodowanie w razie wywłaszczenia winno być ustalone i wypłacone tylko za części składowe gruntów, natomiast za same grunty już nie, gdyż związek nabył je nieodpłatnie. Ta myśl – niezależnie od intencji pomysłodawców – nie została wyrażona zbyt szczęśliwie.
Trzeba przede wszystkim zauważyć, iż likwidacja pracowniczego ogrodu działkowego jest pojęciem w dużej części niezależnym od pojęć występujących w prawie wywłaszczeniowym. Przedmiotem likwidacji jest pracowniczy ogród działkowy, a więc urządzenie użyteczności publicznej, na które składają się: składniki materialne (rzeczy) i niematerialne (przede wszystkim prawa) połączone określoną więzią organizacyjną w celu realizacji określonych przez ustawę zadań. Odjęcie lub ograniczenie prawa rzeczowego odnosi się zaś tylko do rzeczy lub praw i dotyka właściciela lub innego uprawnionego bez względu na to w jaki sposób wykorzystywał rzecz lub prawo. Szukając analogii w prawie cywilnym można powiedzieć, że stosunek między likwidacją pracowniczego ogrodu działkowego a różnymi postaciami wywłaszczenia jest podobny do stosunku między likwidacją przedsiębiorstwa a wywłaszczeniem nieruchomości, wchodzącej w skład przedsiębiorstwa. W jednym wypadku chodzi o aspekt dynamiczny – spowodowanie zaprzestania funkcjonowania pewnego organizmu. W drugim wypadku chodzi o aspekt statyczny – zmianę stanu prawnego, co niekoniecznie musi powodować zmiany w stanie faktycznym (np. mimo wywłaszczenia nieruchomości przedsiębiorstwo funkcjonuje często aż do podjęcia prac inwestycyjnych przez nowego właściciela). Wyżej przytoczone pojęcia nie przystają do siebie i dopiero tożsamość personalna przedsiębiorcy i właściciela powoduje in concreto, że te pojęcia mogą odnosić się do tego samego. Gdy chodzi o pracownicze ogrody działkowe do takiego nakładania się pojęć może dojść wtedy gdy prowadzący ogród działkowy (PZD) i użytkownik działki jest podmiotem prawa rzeczowego, które staje się przedmiotem którejś z postaci wywłaszczenia. Powstaje wtedy pytanie, którą z postaci odszkodowania zastosować: czy tę, która odnosi się do likwidacji ogrodu, czy tę, która odnosi się do wywłaszczenia, czy też może i jedną i drugą?. Punktem wyjścia do odpowiedzi na to pytanie musi być założenie, iż odszkodowanie nie może przewyższać wysokości szkody, gdyż nie ma w sobie elementu penalnego (ten pojawia się dopiero w art. 23 ust. 1 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych).
W dotychczasowych regulacjach prawnych świadczenia odszkodowawcze wiązano tylko z likwidacją ogrodu (art. 20 dekretu z 1946 r., art. 11 ustawy z 1949 r., art. 21 i 22 w ustawie z 1981 r.). W dwóch pierwszych regulacjach uprawnieni do odszkodowania pieniężnego byli działkowcy. Dopiero ustawa z 1981 r. zmieniła zasady wypłaty odszkodowań. Wprowadzono częściową restytucję w naturze (przydzielenie nowego terenu i to w terminie wyprzedzającym zaprzestanie działalności likwidowanego ogrodu). Z istoty nowej regulacji wynikało, że nowy teren należało przydzielić PZD. Na jednostce organizacyjnej, w której interesie zlikwidowano ogród, spoczywał obowiązek założenia nowego ogrodu i odtworzenia urządzeń, a nadto wyrównania szkód i strat które wynikły z likwidacji ogrodu. Do obowiązków tej jednostki należało wypłacenie odszkodowania:
1) użytkownikom działek – za składniki majątkowe znajdujące się na działkach,
2) Polskiemu Związkowi Działkowców – za składniki majątkowe stanowiące własność związku..
Były to rozwiązania wyłączające przepisy o wywłaszczaniu nieruchomości. Do przepisów tych nie trzeba było zresztą sięgać. Gdyby nawet przyjąć – co jest nader wątpliwe – że przez pojęcie “użytkowanie” ustawodawca rozumiał ograniczone prawo rzeczowe to nie trzeba było sięgać po konstrukcję odjęcia użytkowania, gdyż wystarczyła konstrukcja orzeczenia o wygaśnięciu użytkowania przewidziana w przepisach wykonawczych do ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Również i obecnie, jeśli przyjąć, iż możliwe było ustanowienie przed 5 grudnia 1990 r. użytkowania gruntów pod pracowniczymi ogrodami działkowymi, do wygaszenia użytkowania wystarczy decyzja administracyjna wydawana na podstawie przepisów o zarządzie (zob. art. 2 ust. 8 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i E. Drozd, Z. Truszkiewicz, Gospodarka gruntami i wywłaszczanie nieruchomości. Komentarz, Kraków 1995, s. 361). Nie należy też zapominać o treści art. 27 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W tym wypadku może dojść do stworzenia faktów dokonanych przez gminę i podmiot, który nabył od niej grunty pod pracowniczym ogrodem działkowym.
Przepisy art. 20–23 w sposób kompleksowy i zupełny regulowały na płaszczyźnie materialnoprawnej kwestię likwidacji w całości lub części pracowniczego ogrodu działkowego choć trzeba przyznać, że strona proceduralna tego samego zagadnienia jest wyjątkowo niejasna. Nie wiadomo było i nadal jest niejasne, jakiej procedury należy użyć dla likwidacji w całości lub części pracowniczego ogrodu działkowego, jeżeli PZD odmawia zgody na taką likwidację. W takim wypadku gdy PZD przysługuje prawo użytkowania wieczystego gruntu, na którym prowadzi ogród działkowy, po wprowadzeniu nowej regulacji stało się przynajmniej jasne, że można odjąć PZD to prawo, bez potrzeby uzyskiwania zgody, na podstawie i w trybie przewidzianym w przepisach o wywłaszczeniu. Jest to niewątpliwe ułatwienie dla gmin wnioskujących o wywłaszczenie. Tak więc art. 2 ust. 6 ustawy zmieniającej rozjaśnia zagadnienie od strony proceduralnej. W kwestiach materialnoprawnych stosuje się zaś art. 21 i art. 22 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, mając na uwadze nie samo tylko odjęcie prawa użytkowania wieczystego, lecz również następstwo tego odjęcia w postaci likwidacji pracowniczego ogrodu działkowego jako urządzenia użyteczności publicznej. Terminologia, którą posłużył się ustawodawca w art. 2 ust. 6 ustawy zmieniającej, odbiega od obu ustaw: z 29 kwietnia 1985 r. i z 6 maja 1981 r. W żadnej z tych ustaw nie mówi się o odszkodowaniu za grunty. Trzeba więc przyjąć, że w dalszym ciągu ma dojść do restytucji przede wszystkim w naturze a więc przydzielenia “terenu zastępczego, nie mniejszego od dotychczasowego”, założenia nowego ogrodu i odtworzenia urządzeń. Dopiero po tym można będzie ocenić i wyrównać “wynikłe z tego tytułu szkody i straty i wypłacić odszkodowanie”:
1) użytkownikom działek – za składniki majątkowe znajdujące się na działkach,
2) Polskiemu Związkowi Działkowców – za składniki majątkowe stanowiące własność Związku.
W wypadku przewidzianym w art. 22 ust. 2 ustawy z 6 maja 1981 r. odszkodowanie obejmie także utracone plony.
Przydzielenie terenu winno nastąpić zgodnie z art. 8 ustawy z 6 maja 1981 r. w nowym brzmieniu a więc grunty w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego winny być przeznaczone pod pracownicze ogrody działkowe. Zmusza to niewątpliwie gminy – zwłaszcza miejskie – do przewidywania konsekwencji swego planowego rozwoju i uchwalania ze stosownym wyprzedzeniem planów zagospodarowania przestrzennego. Nałożenie na gminy takiego obowiązku nie kłóci się jednak z zasadą demokratycznego państwa prawnego, a dla mieszkańców tworzących wspólnotę samorządową ma dużą wartość.
Za taką wykładnią przemawiają również względy celowościowe. Analiza treści prawa użytkowania wieczystego przysługującego PZD, a w szczególności ograniczeń uregulowanych w art. 2 ust. 4 i 5 ustawy o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, które dotykają tego prawa, wskazuje, iż jest to prawo ustanawiane dla realizacji ściśle określonych celów o charakterze publicznym. Mechanizmy zawarte w tych przepisach czynią w praktyce przysługujące PZD prawo użytkowania wieczystego niemalże niezbywalnym. Tymczasem art. 57 ustawy z 29 kwietnia 1985 r., regulując zasady ustalania odszkodowania za odjęcie tego prawa w pełni uwzględnia wartość rynkową tego prawa, a w szczególności elementy wpływające na cenę rynkową, o których mowa w art. 56 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Skoro samo odszkodowanie przyznane na zasadach określonych w art. 21 i 22 ustawy z 6 maja 1981 r. wyrównuje uszczerbek majątkowy i PZD i działkowców powstały na skutek wywłaszczenia, to gdyby przyjąć, iż należy się jeszcze odszkodowanie na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, takie rozwiązanie należałoby uznać za nieracjonalne i niekonstytucyjne. Jeśli jednak istnieje – a to wykazano – możliwość wyłożenia przepisu w zgodzie z konstytucją, należy z tej możliwości skorzystać. Pogląd ten należy uznać za utrwalony w orzecznictwie TK i nie ma w sprawie niniejszej powodu, aby od niego odstępować.
Należy też przyjąć, iż odesłanie przez art. 2 ust. 6 ustawy z czerwca 1995 r. do przepisów art. 21 i 22 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych nie jest zawężone do uprawnień PZD lecz dotyczy również użytkowników działek.
W końcu na tle art. 21 i 22 ustawy, wyjaśnienia wymaga kwestia, który podmiot będzie obowiązany do wypłaty odszkodowania na rzecz PZD. Wskazane przepisy stanowią, iż odszkodowanie należne jest od jednostki organizacyjnej, w interesie której pracowniczy ogród działkowy został zlikwidowany. Przepis ten był spójny z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednolity z. 1974 r. Dz.U. nr 10, poz. 64 ze zmianami). Jej przepisy wyróżniały bowiem podmiot, na rzecz którego następowało wywłaszczenie (art. 2 ust. 1 ustawy) oraz podmiot ubiegający się o wywłaszczenie (art. 2 ust. 2 ustawy). Ten ostatni podmiot jest również podmiotem, w którego interesie następuje likwidacja ogrodu działkowego.
Ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewiduje, iż wywłaszczenie może być dokonane jedynie na rzecz państwa lub gminy, natomiast ustawa ta nie zna instytucji ubiegającego się o wywłaszczenie. Niektóre przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości znają wprawdzie instytucję osoby, która będzie w przyszłości realizowała cele wywłaszczenia (art. 54 ust. 1 ustawy), jednakże osoba ta nie może być utożsamiana z ubiegającym się o wywłaszczenie. Stąd też należy stwierdzić, iż pod pojęciem podmiotu, w którego interesie ogród działkowy został zlikwidowany, którym posługuje się ustawa o pracowniczych ogrodach działkowych, należy rozumieć podmioty, na rzecz których następuje wywłaszczenie.
W świetle tego co zostało powiedziane nie można przyjąć, iż koszty związane z likwidacją pracowniczych ogrodów działkowych, podyktowaną interesem publicznym, zwiększyły się na skutek zaskarżonej ustawy. Niejasne jest zresztą pojmowanie przez Trybunał w tym wypadku interesu publicznego (np. publiczny interes urbanistyczny miasta).

11. Przy ocenie racjonalności zakwestionowanych rozwiązań przyjęto bez bliższego dowodu założenie, że w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej, przysługujące PZD uprawnienia do władania gruntami wchodzącymi w skład ogrodów działkowych były jednolite i że chodzi tu o użytkowanie jako ograniczone prawo rzeczowe w rozumieniu kodeksu cywilnego. Co do słuszności takiego założenia można mieć wątpliwości już po analizie przykładów, które zostały przytoczone w piśmie PZD z 19 lutego 1996 r. Wątpliwości te pogłębiają się po lekturze kolejnych aktów ustawodawczych regulujących sytuację pracowniczych ogrodów działkowych. Według dekretu z 1946 r. gminy i zakłady pracy wydzierżawiały stałe ogrody działkowe towarzystwom ogrodów działkowych. Towarzystwa te zlikwidowano, a ich majątek przeszedł na Zrzeszenie Pracowniczych Związków Zawodowych, zaś ogrody działkowe, istniejące w dniu wejścia w życie ustawy z 1949 r. przeszły “w zarząd i bezpłatne użytkowanie” tegoż Zrzeszenia (art. 12 i 13 ustawy z 1949 r.). Zrzeszenie Pracowniczych Związków Zawodowych sprawowało na zasadzie wyłączności zarząd pracowniczymi ogrodami działkowymi (art. 2 ust. 1). Przepisy wprowadzające, przejściowe i końcowe obecnie obowiązującej ustawy tylko w jednym wypadku zmieniają sytuację prawno–rzeczową składników wchodzących w skład pracowniczych ogrodów działkowych – urządzenia służące do wspólnego użytku użytkowników działek stają się własnością PZD (art. 32 ust. 3). Innych skutków prawno–rzeczowych, które nastąpiły z mocy prawa, można co najwyżej dopatrzyć się w art. 13 ust. 2 w związku z art. 36. Można przyjąć, że z dniem wejścia w życie ustawy “nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działce, wykonane lub nabyte ze środków finansowych użytkownika działki, stanowią jego własność”.
Natomiast art. 8 brzmiał: “grunty przeznaczone pod pracownicze ogrody działkowe terenowe organy administracji państwowej przekazują nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi Działkowców. Grunty te pozostają własnością Państwa”. Przepis ten nie mógł stanowić podstawy prawnej dla ustanowienia użytkowania w formie decyzji administracyjnej. Nie zwalniał zaś Skarbu Państwa od wymogu formy aktu notarialnego przewidzianego w art. 245 § 2 zdanie drugie kc. Podstaw do ustanowienia użytkowania w formie decyzji administracyjnej można było poszukiwać dopiero w przepisach innych ustaw, a w szczególności w ustawie z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach. Stan prawny w tym zakresie był jednak skomplikowany i zagmatwany, a przepisy przejściowe i końcowe ustawy z 29 kwietnia 1985 r., o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu w ograniczonym tylko zakresie mogły mieć zastosowanie do gruntów pod pracowniczymi ogrodami działkowymi.
Podstawy prawne władania gruntami przez PZD mogą być więc w praktyce różnorodne. Analiza wszystkich przepisów ustawy z 6 maja 1981 r. skłania do wniosku, że ustawodawca mówiąc o użytkowaniu nie rozumiał przez to ograniczonego prawa rzeczowego, o którym mowa w kodeksie cywilnym. Przy przejściu z posługiwania się konstrukcjami prawa obligacyjnego do konstrukcji prawnorzeczowych należałoby temu dać odpowiedni wyraz w przepisach przejściowych. W art. 6 ust. 1, art. 14, art. 23, art. 25, ust. 4, art.28 ust. 1, art. 30 ust. 2 pkt 4 używa się pojęcia “użytkowanie” w znaczeniu innym aniżeli w kodeksie cywilnym. Zmiana kwalifikacji pracowniczego ogrodu działkowego z czasowego na stały związana jest z brakiem decyzji o likwidacji ogrodu czasowego i następuje z mocy prawa (art. 11 ust. 3). Trudno przypuścić, aby w ten sam sposób zmieniło swą treść ograniczone prawo rzeczowe – użytkowanie. Skutki odszkodowawcze związane są z likwidacją pracowniczego ogrodu działkowego a nie z odjęciem prawa rzeczowego.
Wszystko to pozwala uznać, że część ogrodów działkowych była zakładana i prowadzona nie w oparciu o stosunek prawno–rzeczowy istniejący między Skarbem Państwa a PZD, lecz o stosunek obligacyjny, który mógł się nawiązywać per facta concludentia (np. protokół przekazania) uzupełnione odpowiednimi przepisami ustawy. Rygory formalne, które występują w prawie rzeczowym, są znacznie silniejsze niż w prawie obligacyjnym, zwłaszcza wtedy gdy czynność następuje między dwoma podmiotami administracji publicznej. Użytkowanie, o którym mowa w art. 8 ustawy z 6 maja 1981 r., ma cechy bardzo podobne do instytucji uregulowanej w art. 708 kc, zwanej w języku prawniczym użytkowaniem bezczynszowym, z tym że ustawodawca położył szczególny nacisk na trwałość tej formy korzystania z gruntu państwowego. Niemożliwe byłoby jednostronne rozwiązanie przez organ państwowy tego stosunku.
Tak rozumiane użytkowanie nie jest z pewnością dogodne dla gmin, jako następcy Skarbu Państwa również w stosunkach obligacyjnych. Użytkowanie ustanowione z mocy decyzji administracyjnej przed 5 grudnia 1990 r. stanowi słabą gwarancję dla PZD, gdyż prawo to łatwo wygasić. Po 4 grudnia 1990 r. oddanie gruntu w użytkowanie w zakresie uregulowanym przez ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wymagało w zasadzie formy aktu notarialnego a tylko wyjątkowo (art. 80 ust. 1a i ust. 2) mogło nastąpić na podstawie decyzji administracyjnej. W odniesieniu do gruntów Skarbu Państwa nie objętych regulacją ustawy z 29 kwietnia 1995 r. stan prawny był zaś wyjątkowo niejasny.
Władanie gruntami komunalnymi przez PZD mogło w praktyce wynikać z różnych podstaw prawnych i uporządkowanie tego stanu przez przyznanie roszczenia PZD o ustanowienie użytkowania wieczystego służy interesom obu stron dotychczasowego “użytkowania” bez względu na to co kryje się pod tym pojęciem. Gminy uzyskują przede wszystkim możliwość zastosowania wobec PZD wywłaszczenia, gdyż Związkowi będzie w odniesieniu do gruntu przysługiwać prawo rzeczowe. Nie można zaś bez wywłaszczenia zmusić PZD do wyrażenia zgody na likwidację pracowniczego ogrodu działkowego w ramach stosunku o jedynie obligacyjnym charakterze.

12. Interes publiczny w zakresie ładu przestrzennego znajduje swe prawne odzwierciedlenie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Dla oceny zasadności roszczenia uregulowanego w art. 2 ust. 1 ustawy z 23 czerwca 1995 r. istotne są dwie daty: 5 grudnia 1990 r. i data wejścia w życie ustawy (9 września 1995 r.). Jeżeli przed 5 września 1990 r. grunty, których użytkownikiem był PZD, zostały przeznaczone w obowiązującym wówczas miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele inne aniżeli zakładanie i prowadzenie pracowniczych ogrodów działkowych, to – jak wykazano wyżej – nie odnosi się do nich w ogóle zaskarżona ustawa. Do gruntów takich miała zastosowanie ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości oraz ustawa zmieniająca z 29 września 1990 r. (odpowiednio art. 80 ust. 1a, art. 2c ust. 1). PZD jako “inna osoba prawna” uzyskał stosowne roszczenie na podstawie tych ustaw (w grę wchodzi również art. 88a ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r.). W tym zakresie sprawa była przedmiotem orzeczenia TK z 19 stycznia 1996 r. (K. 18/95), oddalonego przez Sejm RP na posiedzeniu 30 maja 1996 r. i sprawa nie może być ponownie przedmiotem postępowania przed Trybunałem (art. 7 ust. 3 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym).
Jeżeli po 4 grudnia 1990 r. nastąpiły takie zmiany w planach zagospodarowania przestrzennego, które sprawiły, że grunty zostały przeznaczone dla realizacji innych celów publicznych aniżeli zakładanie i prowadzenie pracowniczych ogrodów działkowych, to wyniknęły z tego następujące konsekwencje:
1) do gruntów tych zaczęły mieć zastosowanie przepisy ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości;
2) zgodnie z art. 7 tej ustawy w sprawach nieuregulowanych w ustawie mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego;
3) wniosek o ustanowienie użytkowania wieczystego (zob. art. 2 ust. 7 ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r.) powinien spowodować złożenie oświadczenia woli przez gminę jako właściciela gruntu;
4) gmina jako właściciel gruntu mogłaby rozporządzić swym prawem tylko w granicach określonych społeczno–gospodarczym przeznaczeniem swego prawa (art. 140 kc);
5) tylko w takich granicach orzeczenie sądu mogłoby zastąpić oświadczenie woli gminy;
6) należy przyjąć, że podmioty administracji publicznej, wchodząc między sobą w stosunki cywilno–prawne dla realizacji celów publicznych, działają zgodnie z prawem;
7) kolizja celów między podmiotami administracji publicznej w procedurze przygotowywania, uchwalania i kontroli legalności planów zagospodarowania przestrzennego winna być usuwana przy pomocy środków prawa publicznego (w ostateczności przy wykorzystaniu skargi przewidzianej w art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym);
8) sąd cywilny nie może orzekać w sprawach, w których dwa podmioty administracji publicznej spierają się o prymat jednego z dwu celów publicznych.
Wykładnia art. 2 ust. 1 zaskarżonej ustawy, dokonana w zgodzie z konstytucją, prowadzi więc do wniosku, że przepis ten nie odnosi się do tych gruntów komunalnych, które w dniu wejścia w życie ustawy w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego były przeznaczone dla realizacji innych celów publicznych aniżeli zakładanie i prowadzenie pracowniczych ogrodów działkowych. (por. art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, Dz.U. Nr 89, poz. 415 ze zmianami). Przy takim rozumieniu przepisu nie zachodzi ingerencja w uprawnienia właścicielskie gmin, którą można by uznać za nadmierną i nieusprawiedliwioną względami interesu publicznego.
Za utrwalony w orzecznictwie Trybunału należy uznać pogląd, iż Trybunał Konstytucyjny nie jest powołany do kontrolowania celowości i trafności rozwiązań przyjmowanych przez ustawodawcę, a w przypadku skierowanego pod adresem ustawodawcy zarzutu sprzeczności ustawy z wymaganiami konstytucyjnymi o tak ogólnym charakterze, jak zasady demokratycznego państwa prawnego, Trybunał Konstytucyjny interweniuje tylko w wypadkach, gdy ustawodawca przekroczył zakres swobody regulacyjnej w sposób na tyle drastyczny, że naruszenie tych zasad jest ewidentne (orzeczenie K. 18/95, a ostatnio K. 1/96 z 23 października 1996 r.).
W sprawie niniejszej nie można mówić ani o nieracjonalności działania ustawodawcy ani o ewidentnym naruszeniu zasad demokratycznego państwa prawnego. Wręcz przeciwnie, w zaskarżonej ustawie, jeśli weźmie się pod uwagę zakres nowelizacji, ustawodawca zgodnie z zasadą proporcjonalności ingeruje w uprawnienia majątkowe gmin i PZD. Ingerencja ta w obu kierunkach uzasadniona jest konstytucyjnie chronionym interesem tych podmiotów, a nadto wzmacnia ochronę własności osobistej działkowców. Przepisy ustawy zmieniającej są spójne a nadto racjonalizują i uwspółcześniają przepisy ustawy zmienianej. Do kontrolowanych przepisów nie można odnosić ocen, które mogłyby ewentualnie wywoływać pozostające w niniejszej sprawie poza kognicją Trybunału Konstytucyjnego, przepisy ustawy zmienianej. Oceny te mogłyby być wyrażone w formie przewidzianej w art. 6 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym.

13. Powyższe rozważania i wynikające z nich wnioski szczegółowe sprawiają, że – w moim przekonaniu – ogłoszone dziś orzeczenie nie jest ani trafne ani zasadne i odbiega – bez wyraźnych ku temu powodów – od dotychczasowej linii orzeczniczej Trybunału, a to dlatego, że:
– Trybunał w swym rozumowaniu nie przyjął domniemania konstytucyjności zaskarżonych przepisów jako punktu wyjścia dla dokonania ich oceny prawnej;
– dotychczasowy dorobek Trybunału został wykorzystany w uzasadnieniu w sposób selektywny, a kryterium selekcji nie jest czytelne;
– zasada proporcjonalności została zastosowana w niezbyt ścisłym związku z założonymi przez ustawodawcę celami ustawy;
– wykładnia zaskarżonych przepisów została dokonana przez Trybunał z zanegowaniem utrwalonej w orzecznictwie Trybunału techniki wykładni “w zgodzie z konstytucją”;
– dokonana przez Trybunał wykładnia przepisów określających sytuację prawną gruntów pod pracowniczymi ogrodami działkowymi jest niepełna, a przez to może wytworzyć u zainteresowanych podmiotów (gminy, Polski Związek Działkowców, inne organizacje zrzeszające działkowców, działkowcy, potencjalni nabywcy gruntów pod pracowniczymi ogrodami działkowymi) błędne przekonanie o ich sytuacji prawnej, doprowadzić do niewłaściwego pokierowania swymi sprawami, a w konsekwencji osłabić zaufanie tych podmiotów do organów państwa.

Z tych względów złożenie zdania odrębnego uznałem za konieczne.

K 27/95

Powołane przepisy:

Informacje o źródle orzeczenia:

Dodatkowe informacje:

Pełny tekst orzeczenia