U 1/96
-
Data orzeczenia:
-
Organ orzekający:
-
Skład sędziowski:
-
Protokolanci:Joanna Szymczak
Powołane przepisy:
Dodatkowe informacje:
Pełny tekst orzeczenia
O R Z E C Z E N I E
z dnia 16 grudnia 1996 r.
Sygn. akt U. 1/96
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Stefan J. Jaworski – przewodniczący
Lech Garlicki
Ferdynand Rymarz – sprawozdawca
Joanna Szymczak – protokolant
po rozpoznaniu 16 grudnia 1996 r. na rozprawie sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Prezesa Rady Ministrów i Prokuratora Generalnego o stwierdzenie
niezgodności:
§ 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 119, poz. 570) w części dotyczącej wyłączenia z podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego i kosztów zarządu nieruchomością wspólną (z wyjątkiem opłat na windę i antenę zbiorczą), ponoszonych przez właścicieli lokali, z:
– art. 42 ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 105, poz. 509; zm.: z 1995 r. Nr 86, poz. 443, Nr 133, poz. 654),
– art. 54 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.,
– art. 1 i 67 ust. 2 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych, przez art. 77 powołanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej
orzeka :
1. Paragraf 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 119, poz. 570), jest niezgodny z zasadą równości obywateli wobec prawa – art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184; Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488) i z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 1 powołanych przepisów konstytucyjnych), przez to, że w oparciu o kryteria pozbawione relewantnego związku z celem ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 105, poz. 509; zm.: z 1995 r. Nr 86, poz. 433, Nr 133, poz. 654; z 1996 r. Nr 56, poz. 257), ograniczył zakres uprawnień osób w nim wymienionych do zrekompensowania wydatków mieszkaniowych.
2. Paragraf 1 ust. 1 pkt 3 powołanego w pkt. pierwszym rozporządzenia Rady Ministrów, jest zgodny z art. 42 ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych (Dz.U. Nr 105, poz. 509; zm.: z 1995 r. Nr 86, poz. 433, Nr 133, poz. 654; z 1996 r. Nr 56, poz. 257), a tym samym nie jest niezgodny z art. 54 ust. 1 powołanej Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r.
Uzasadnienie:
1. Wnioskiem z 22 lutego 1996 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 119, poz. 570) z przepisami zawartymi w:
– art. 42 ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 105, poz. 509 ze zmianami),
– art. 54 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zmianami),
– art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przepisem art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. – wyrażającym zasadę demokratycznego państwa prawnego i zasadę sprawiedliwości społecznej,
– art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych ustanawiającym zasadę równości.
Wnioskodawca zarzuca, że zaskarżonym przepisem wyłączono z podstawy obliczania dodatku mieszkaniowego w gospodarstwach domowych właścicieli lokali, koszty zarządu nieruchomością wspólną. Tylko niektóre kategorie wydatków uznano za decydujące dla naliczania dodatku mieszkaniowego, a mianowicie – opłaty za energię cieplną i wodę dostarczane do lokalu oraz opłaty za odbiór nieczystości stałych i płynnych, windę i antenę zbiorczą.
Bez wyraźnego upoważnienia ustawodawcy tylko niektóre wydatki zakwalifikowano jako integralne elementy podstawy dodatków mieszkaniowych. Wyeliminowano wydatki logicznie przez ustawodawcę powiązane z ustaleniem prawa do dodatku mieszkaniowego oraz jego utratą w razie ich nie uiszczania.
Związek ten wynika jasno z przepisów zawartych w rozdziale 6 ustawy o najmie lokali. Wstrzymanie – mocą art. 43 ust. 3 w związku z ust. 1 tej ustawy – dodatku mieszkaniowego osobie nie uiszczającej należności stanowiących podstawę obliczenia dodatku, odnosi się odpowiednio do właścicieli domów jednorodzinnych (zdanie drugie art. 43 ust. 3), nie pokrywających wydatków przewidzianych w akcie wykonawczym, wydanym na podstawie art. 42 ust. 6 tej ustawy.
Zakwestionowane rozporządzenie nie respektuje przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. Nr 85, poz. 338) definiującej pojęcie kosztów zarządu nieruchomością wspólną. Art. 14 wylicza przykładowo, co składa się na koszty zarządu nieruchomością wspólną. Są to wydatki na remonty i bieżącą konserwację; opłaty za dostawę energii cieplnej, gazu i wody, w części dotyczącej nieruchomości wspólnej, oraz opłaty za antenę zbiorczą i windę; ubezpieczenia, podatki i inne opłaty publicznoprawne, chyba że są pokrywane bezpośrednio przez właścicieli poszczególnych lokali; wydatki na utrzymanie porządku czystości; wynagrodzenie członków zarządu lub zarządcy.
Ustawa o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych ani nie definiuje pojęcia kosztów zarządu, którym się posługuje, ani nie upoważnia do ustalenia jego rozumienia aktem wykonawczym.
Przepis art. 14 ustawy o własności lokali zawierający katalog wydatków ustalający koszty zarządu nieruchomością jest znacznie szerszy niż wykaz wydatków zakwalifikowanych na ten cel przez zakwestionowane rozporządzenie Rady Ministrów.
Zgodnie z dyspozycją art. 54 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. Rada Ministrów wydaje rozporządzenia w celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych jej upoważnień, co wyklucza modyfikowanie treści ustawy, jak czyni to zaskarżony przepis § 1 ust. 3 aktu wykonawczego, naruszając jednocześnie konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 1 przepisów konstytucyjnych.
Co do zasady, dodatek mieszkaniowy ma pokrywać w części wydatki istotne, związane z utrzymaniem lokali przez osoby najuboższe. Ratio legis tego przepisu to przeciwdziałanie utracie praw do lokali mieszkalnych na skutek niemożności opłacania czynszu najmu, opłat eksploatacyjnych oraz kosztów zarządu. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego (K. 4/95) kwalifikuje do cech relewantnych osób legitymowanych do uzyskania dodatku mieszkaniowego ich tytuł prawny do lokalu oraz kryterium dochodu przypadającego na członka wspólnego gospodarstwa domowego.
Inne, nie oparte na tych przesłankach, zróżnicowanie podmiotów uprawnionych do uzyskiwania dodatków mieszkaniowych – a takie właśnie wprowadzone zostało zaskarżonym rozporządzeniem – narusza konstytucyjną zasadę równości – wyrażoną w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych.
Naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej wynika natomiast z przerzucenia na właścicieli lokali obowiązku usunięcia dotychczasowych zaniedbań technicznych budynków, na które to zaniedbania nie mieli żadnego wpływu. Wprawdzie obowiązek ten został nałożony ustawą o własności lokali, lecz w zestawieniu z dyspozycją zakwestionowanego rozporządzenia ograniczającego ich prawo do zaliczenia faktycznie ponoszonych kosztów zarządzania nieruchomością, prowadzi do naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej.
2. Prezes Rady Ministrów wniósł o stwierdzenie konstytucyjności zaskarżonego przepisu. Nie uznał zarzutu nie zaliczenia przez Radę Ministrów pełnych kosztów zarządu nieruchomością wspólną do wydatków za zajmowany lokal, jako przekroczenia granic udzielonego upoważnienia ustawowego. Z przepisu art. 43 ust. 3 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych ustalającego, że warunkiem jego otrzymania jest bieżące opłacanie należności na rzecz zarządcy nieruchomości, w tym kosztów zarządu nieruchomością wspólną, nie wynika, że dotyczy on tylko opłacania należności, które są pokrywane z dodatku mieszkaniowego, a tym samym, że ogranicza on upoważnienie Rady Ministrów do określenia rodzajów wydatków stanowiących podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego.
Celem wprowadzenia dodatku mieszkaniowego było częściowe pokrycie opłat za świadczenia, co nie może oznaczać obowiązku pokrywania tym dodatkiem pełnych kosztów utrzymania i remontu domu, a także innych wydatków wynikających z własności nieruchomości. Prowadziłoby to bowiem do wypłacania uzupełniającego dodatku mieszkaniowego i niezgodnego z przepisami tej ustawy dodatkowego obciążenia gminy kosztami nie związanymi z jej udziałem we współwłasności nieruchomości.
Prezes Rady Ministrów odpiera również zarzut naruszenia zasad sprawiedliwości społecznej i równości. Nie można wywodzić równości praw wynikających z własności nieruchomości z prawami wynikającymi z posiadania zależnego.
3. Prokurator Generalny stwierdza, że przepis § 1 ust. 1 pkt 3 zaskarżonego rozporządzenia nie narusza żadnego ze wskazanych przez Wnioskodawcę przepisów. Przyznaje wprawdzie, że upoważnienie zawarte w art. 42 ust. 6 omawianej ustawy nie jest jasne i precyzyjne, lecz nie ono jest przecież przedmiotem zaskarżenia. Nieuprawnione zatem jest twierdzenie, że wykonujący je organ miał obowiązek uwzględnienia wszystkich wydatków związanych z zajmowanym lokalem mieszkalnym do kategorii wydatków kształtujących podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego, co miałoby wynikać z treści art. 43 ust. 3 zd. 1 w związku z art. 44 ust. 1 tej ustawy oraz kontekstu rozdziału 6 ustawy.
Odnosząc się do powołanego przepisu art. 14 ustawy o własności lokali stanowiącego o zakresie delegacji ustawowej zawartej w art. 42 ust. 6 ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych stwierdza, że wyliczenie kosztów zarządu ma charakter przykładowy (katalog otwarty), nie może być więc miarodajne dla objęcia aktem wykonawczym, wymienionych tam kosztów.
Wnioskodawca nie wykazał, że zaskarżony akt wykonawczy wydano z naruszeniem upoważnienia, a nawet gdyby tak było, zaskarżeniu w pierwszej kolejności podlegałby, jako naruszony przepis upoważniający.
Zróżnicowanie sytuacji faktycznej i prawnej najemców, użytkowników i właścicieli lokali mieszkalnych nie jest naruszeniem konstytucyjnej zasady równości, gdyż dodatki mieszkaniowe mają charakter zasiłków. Nie można przeto relewantności związanej z treścią przepisu art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych odnosić w jednakowym stopniu do każdej z wymienionych grup użytkowników mieszkań. Brak również przesłanek do uznania, że zaskarżony przepis narusza art. 1 przepisów konstytucyjnych, bowiem żadna z zasad wyprowadzonych z tego przepisu nie została naruszona, w tym zasada sprawiedliwości społecznej.
II
Na rozprawie przedstawiciel Wnioskodawcy – Rzecznika Praw Obywatelskich oraz pozostali uczestnicy postępowania przedstawiciele – Urzędu Rady Ministrów i Prokuratora Generalnego, podtrzymali wcześniejsze stanowiska wyrażone na piśmie.
III
1. Trybunał Konstytucyjny dokonał najpierw oceny kontrolowanego przepisu z punktu widzenia zasady równości, wyrażonej w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Zasada równości wobec prawa polega na tym, że “wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Podstawowe, ale nie wyłączne cechy ze względu na istnienie których nie wolno różnicować obywateli pod względem prawnym wymienia art. 67 ust. 2” (orzeczenie z 9 marca 1988 r., U. 7/87, OTK w 1988 r., s. 14 i orzecznictwo późniejsze).
Oceniając daną regulację z punktu widzenia zasady równości należy ustalić, czy zachodzi podobieństwo jej adresatów, a więc czy możliwe jest wskazanie istnienia wspólnej cechy faktycznej lub prawnej uzasadniającej ich równe traktowanie (orzeczenie z 28 listopada 1995 r., K. 17/95, OTK w 1995 r., cz. II, s. 182; orzeczenie z 3 września 1996 r., K. 10/96, OTK ZU Nr 4/1996, s. 280). Zasada równości nie zakazuje bowiem różnicowania sytuacji prawnej adresatów danej regulacji prawnej, ale różnicowanie to musi znajdować oparcie w odrębnościach charakterystyki (prawnej lub faktycznej) poszczególnych kategorii adresatów. Jeżeli odrębności takie nie występują, to dopuszczalność różnicowania sytuacji prawnej podmiotów charakteryzujących się w równym lub zbliżonym stopniu tą samą cechą relewantną wymaga na tle art. 67 ust. 2 szczególnie wnikliwej oceny. Przy jej dokonywaniu podstawowe znaczenie ma cel kontrolowanej regulacji. Jeżeli wprowadzone zróżnicowanie sytuacji podmiotów podobnych pozostaje w relewantnym związku z celami, które prawodawca zamierza osiągnąć, jeżeli realizacja tych celów znajduje uzasadnienie w innych normach, zasadach lub wartościach konstytucyjnych (a szczególnie w zasadzie sprawiedliwości społecznej, ustanowionej przez art. 1 przepisów konstytucyjnych) i jeżeli odstąpienie od zasady równości pozostaje w odpowiedniej proporcji do rangi owego celu, to zróżnicowaniu sytuacji podobnych nie można przypisać charakteru dyskryminacji (uprzywilejowania), nie dochodzi więc do naruszenia art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Innymi słowy, zawsze konieczna jest ocena kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania. “Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał również związek zasady równości z zasadą sprawiedliwości, dopuszczając zróżnicowanie w prawie, o ile jest ono usprawiedliwione” (K. 17/95, op.cit., s. 18).
Kwestionowany § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych należy analizować w kontekście całego przepisu § 1, który stanowi:
“§ 1. ust. 1. Podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego stanowią następujące rodzaje wydatków:
1) w gospodarstwach domowych najemców – czynsz regulowany oraz opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, windę i antenę zbiorczą,
2) w gospodarstwach domowych członków spółdzielni mieszkaniowych – opłaty eksploatacyjne, opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, windę i antenę zbiorczą, odpisy na fundusz remontowy oraz inne koszty gospodarki zasobami mieszkaniowymi, z wyłączeniem ubezpieczenia, podatku od nieruchomości i opłaty za użytkowanie wieczyste gruntów,
3) w gospodarstwach domowych właścicieli lokali mieszkalnych – opłaty za energię cieplną i wodę dostarczane do lokalu oraz opłaty za odbiór nieczystości stałych i płynnych, za windę i antenę zbiorczą,
4) w gospodarstwach domowych właścicieli domów jednorodzinnych – opłaty za wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych oraz energię cieplną.
§ 1 ust. 2. Jeżeli właściciel zajmuje część lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, przy ustalaniu wydatków na mieszkanie, o których mowa w ust. 1 pkt 3 i 4, uwzględnia się jedynie wydatki przypadające na tę część lokalu (domu)”.
Jak z wynika powyższego, rozporządzenie uprzywilejowuje najemców lokali oraz członków spółdzielni mieszkaniowych, nader szeroko traktując rodzaje wydatków stanowiących podstawę obliczenia dodatków mieszkaniowych (pkt 1 i 2). Natomiast w znacznie mniej korzystnej sytuacji stawia właścicieli lokali mieszkalnych oraz właścicieli domów jednorodzinnych, uwzględniając tylko nieliczne ponoszone przez nich wydatki (pkt 3 i 4). Pierwsza kategoria osób uprawnionych do dodatków mieszkaniowych, może zgodnie z rozporządzeniem otrzymać w postaci dodatku mieszkaniowego m.in. refundację tzw. czynszu regulowanego, czego nie przewidziano dla kategorii drugiej. Czynsz ten nie odpowiada wolnorynkowej wartości zamieszkiwania w danym lokalu, ale jest limitowany z korzyścią dla najemcy.
Zgodnie z ustawą z 2 lipca 1994 r. czynsz obejmuje podatek gruntowy, podatek od nieruchomości, koszty administrowania, koszty konserwacji, utrzymania technicznego budynku, koszty utrzymania zieleni oraz wszystkich pomieszczeń wspólnego użytkowania, w tym opłaty za utrzymanie czystości, energię cieplną i elektryczną (art. 21 ust. 1). Najemca, oprócz czynszu, obowiązany jest do uiszczenia opłat za świadczenia związane z eksploatacją mieszkania, w tym opłaty za energię elektryczną, energię cieplną, gaz, wodę, za odbiór nieczystości stałych i płynnych, windę, antenę zbiorczą oraz domofon (art. 21 ust. 2).
Zestawienie tych przepisów ustawowych z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia pozwala stwierdzić, iż w przypadku najemców podstawę dla obliczenia przysługujących im dodatków mieszkaniowych stanowi znakomita większość ogółu wydatków ponoszonych za zajmowany lokal, a nawet ogółu wydatków związanych z korzystaniem z tego lokalu. Wyłączone są właściwie tylko trzy rodzaje wydatków: za zużycie energii elektrycznej i gazu w lokalu oraz za korzystanie z domofonu. Podkreślić należy, że preferencja dla najemców ma zatem charakter podwójny: po pierwsze ze względu na opłacanie przez nich czynszu regulowanego, po drugie ze względu na opisany wyżej, bardzo szeroki katalog wydatków, uwzględnianych przy obliczaniu przysługujących im dodatków mieszkaniowych.
Według rozporządzenia, zbliżoną sytuację uzyskali członkowie spółdzielni mieszkaniowych. W perspektywie wniosku zaakcentować trzeba, że rozporządzenie uwzględnia m.in. opłaty eksploatacyjne, odpisy na fundusz remontowy oraz inne koszty gospodarki zasobami mieszkaniowymi. Podkreślone sformułowanie ma jednoznacznie otwarty charakter i pozwala na zarachowanie do tych wydatków wszystkich innych, czyli pozostałych, nie wymienionych w rozporządzeniu kosztów tej gospodarki.
Porównując do powyższych zestawień przewidziany w kwestionowanym pkt 3 katalog wydatków mieszkaniowych, ponoszonych przez właścicieli lokali mieszkalnych, a zaliczonych przez rozporządzenie do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego – uderza ich dysproporcja na niekorzyść właścicieli. Przewidziano tu tylko niektóre wydatki, przy czym wszystkie one są też uwzględnione wobec najemców i spółdzielców, oraz pominięto inne, zasadnicze w strukturze obciążeń finansowych uwzględnione w pkt 1 i 2.
W odniesieniu do pkt. 3 Wnioskodawca trafnie zauważa, iż dotyczy on wydatków o charakterze marginalnym, nie mających znaczenia z punktu widzenia dalszego bytu prawa własności lokalu. Pomija bowiem całkowicie zasadnicze z punktu widzenia korzystania z lokalu, koszty zarządu nieruchomością wspólną, ponoszone przez właścicieli lokali. Zasadnie powołuje się Wnioskodawca w tej mierze na szerszy kontekst ustawowy, mianowicie na uregulowania zawarte w art. 14 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Wśród tych kosztów zasadnicze znaczenie mają, wskazane przykładowo w tym przepisie (“w szczególności”):
1) wydatki na remonty i bieżącą konserwację,
2) opłaty za dostawę energii elektrycznej i cieplnej, gazu i wody, w części dotyczącej nieruchomości wspólnej oraz opłaty za antenę zbiorczą i windę,
3) ubezpieczenia, podatki i inne opłaty publicznoprawne, chyba że są pokrywane bezpośrednio przez właścicieli poszczególnych lokali,
4) wydatki na utrzymanie porządku i czystości,
5) wynagrodzenie członków zarządu lub zarządcy.
Pominięte przez rozporządzenie koszty zarządu nieruchomością wspólną – obciążają obligatoryjnie właścicieli poszczególnych lokali; nie mogą oni uchylić się od ich ponoszenia. Jednocześnie analogiczne wydatki są w pełni respektowane w odniesieniu do najemców – w postaci m.in. “kosztów administrowania”, czy “kosztów utrzymania technicznego budynku” oraz względem członków spółdzielni mieszkaniowych – w postaci zwłaszcza “opłat eksploatacyjnych” oraz “innych kosztów gospodarki zasobami mieszkaniowymi”. Zaznaczyć trzeba, iż tak jak lokale będące przedmiotem najmu i znajdujące się w zasobach mieszkaniowych gminy muszą być w sposób zinstytucjonalizowany zarządzane przez gminę (art. 5 ustawy), a mieszkania spółdzielcze – przez administrację spółdzielni, co w zakresie obciążeń finansowych nie pozostaje w sferze ich wyboru, tak i właściciele odrębnych lokali w budynku wielomieszkaniowym muszą dokonywać czynności zarządu nieruchomością wspólną, a w niektórych sytuacjach muszą podjąć uchwałę o wyborze zarządu (art. 20 ustawy o własności lokali). Związane z tym są też ustawowe obowiązku poszczególnych właścicieli, wykraczające poza zakres wyodrębnionego lokalu: właściciel (każdy) ponosi nie tylko wydatki związane z utrzymaniem lokalu, ale jest też obowiązany uczestniczyć w kosztach zarządu związanych z utrzymaniem nieruchomości wspólnej, korzystać z niej w sposób nie utrudniający korzystania przez innych współwłaścicieli oraz współdziałać z nimi w ochronie wspólnego dobra (art. 13 ust. 1).
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego paragraf 1 kontrolowanego rozporządzenia wprowadził zróżnicowanie sytuacji prawnej osób uprawnionych do uzyskania dodatku mieszkaniowego. Powstaje pytanie, jakie kryteria prawodawca przyjął dla ukształtowania tego zróżnicowania. Kluczowe z tego punktu widzenia znaczenie ma pkt 2) badanego przepisu, który w jednakowy sposób odnosi się do gospodarstw domowych wszystkich członków spółdzielni mieszkaniowych, niezależnie od tego, czy ich prawo do lokalu ma charakter własnościowy czy lokatorski. Oznacza to, że kryterium zróżnicowania nie jest charakter prawa mieszkańca do zajmowanego lokalu i odróżnienie kategorii właścicieli od kategorii najemców (lokatorów). Takie kryterium mogło by mieć uzasadniony charakter, poniważ, sytuacja prawna właściciela jest na tyle odrębna, że można byłoby się dopatrywać społecznego uzasadnienia w nałożeniu na właściciela większych ciężarów utrzymania swej własności, którą może on przecież rozporządzać.
Kwestionowane rozporządzenie nie przyjęło tego kryterium, a zróżnicowanie sytuacji prawnej gospodarstw domowych oparło na charakterze prawa do zajmowanego lokalu (najemca, członek spółdzielni, właściciel lokalu i właściciel domu jednorodzinnego). Doprowadziło to jednak do zatarcia różnicy pomiędzy poszczególnymi kategoriami członków spółdzielni mieszkaniowych. Z jednej strony rozporządzenie potraktowało wręcz w identyczny sposób wszystkich członków spółdzielni, niezależnie od tego, czy ich prawo do lokalu ma charakter własnościowy czy lokatorski, z drugiej strony wprowadziło ono zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli, bo członkowie spółdzielni, którym przysługuje własnościowe prawo do lokalu zostali uprzywilejowani w stosunku do właścicieli, o których mowa w pkt 3 i 4 rozporządzenia.
Trybunał Konstytucyjny uważa, że takie kryterium zróżnicowania gospodarstw domowych nie pozostaje w relewantnym związku z celem tych postanowień ustawy z 2 lipca 1994 r., które dały podstawę do wydania kontrolowanego rozporządzenia. Celem ustawodawcy było stworzenie mechanizmu pozwalającego na złagodzenie skutków nowego systemu wobec osób, które znajdują się w trudnej sytuacji materialnej. Status prawny osoby uprawnionej, czy podstawa prawna zajmowania przez nią lokalu mogłyby mieć z tego punktu widzenia relewantny charakter, gdyby odrębnie potraktowano klasę wszystkich właścicieli. Jeżeli jednak nie przyjęto tego kryterium, ani też żadnego innego, które nawiązywałoby do sytuacji majątkowej i materialnej osób uprawnionych do uzyskania dodatku mieszkaniowego, a zarazem w odmienny sposób potraktowano podobne kategorie podmiotów, to doszło do naruszenia zasady równości, w szczególności przez dyskryminacyjne potraktowanie podmiotów, które wyodrębnił pkt 3 kontrolowanego przepisu.
Należy też podkreślić, że – z mocy ogólnych postanowień ustawy z 2 lipca 1994 r. – chodzi tu zawsze o osoby materialnie źle sytuowane, co stanowi podstawową przesłankę udzielania im pomocy finansowej. Sposób zaspokajania swych potrzeb mieszkaniowych, w dużej mierze mogący być pochodną okoliczności obiektywnych (np. nabycie własności lokalu, albo spółdzielczego prawa własnościowego w drodze dziedziczenia) – nie jest istotny. Co więcej, można by dowodzić tezy odwrotnej: skoro niektórzy uprawnieni do dodatku posiadają prawo do lokalu, nabyte na zasadach preferencyjnych jak mieszkanie komunalne, czy tzw. mieszkanie lokatorskie w spółdzielni mieszkaniowej, bez nadmiernego obciążenia finansowego w momencie jego uzyskania, to sam ten fakt oznaczał już daleko idącą pomoc z zakresu finansów publicznych. Dość wskazać na daleko idący interwencjonizm państwa w zakresie nabywania nieruchomości, czy oddłużania spółdzielni mieszkaniowych. Koszty tego rodzaju pomocy rozkładają się na ogół społeczeństwa lub społeczności lokalnej, często przez okres kilku pokoleń. Zestawiając z takimi sytuacjami sposób uzyskania odrębnej własności lokalu, w trybie nabycia za rynkową wartość tego prawa, a tym bardziej budowę domu jednorodzinnego z własnych środków rodziny – te właśnie formy winny uzyskiwać poparcie w sytuacjach uzasadniających pomoc niezbędną dla utrzymania lokalu czy domu, przez ich niezamożnych (w danym momencie) właścicieli.
Z powyższych względów Trybunał podzielił pogląd Wnioskodawcy, że rodzaj przysługującego osobom uprawnionym do dodatku mieszkaniowego prawa do lokali (najem, spółdzielcze prawo do lokalu, odrębna własność lokalu) ma znaczenie jedynie dla określenia, jakie rodzaje wydatków wiążą się z dalszym utrzymaniem lokalu. Rodzaj tego prawa nie może jednak przesądzać o nie zaliczeniu do podstawy obliczenia dodatku najistotniejszych wydatków mieszkaniowych, a zróżnicowanie w tym zakresie sytuacji prawnej właścicieli lokali narusza konstytucyjną zasadę równości.
2. W świetle dotychczasowych rozważań oczywistym jest, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie posiada ustalenie istoty oraz funkcji dodatków mieszkaniowych, przewidzianych w ustawie o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych.
W tym zakresie, Trybunał Konstytucyjny nie może abstrahować od swego wcześniejszego rozstrzygnięcia, to znaczy stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 23 października 1995 r. w sprawie oznaczonej sygnaturą K. 4/95 (OTK w 1995 r., cz. II, poz. 31). Wprawdzie przedmiotem w tej sprawie były kwestie zgodności z konstytucją przepisów ustawy z 2 lipca 1994 r., jednak w tym kontekście Trybunał dokonał istotnych ustaleń interpretacyjnych. Zgodnie z wyrażonym w tym orzeczeniu poglądem, a podzielonym przez skład orzekający Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie, wypłata dodatków mieszkaniowych członkom wspólnoty samorządowej jest zadaniem publicznym gminy. Wypłacanie tych dodatków wszystkim osobom fizycznym, kwalifikującym się do ich otrzymania według ustalonych w ustawie kryteriów, ma tworzyć swoistą osłonę socjalną (ze środków publicznych, tzn. samorządowych i uzupełniająco państwowych) najbardziej potrzebującym takiej osłony. Dodatek mieszkaniowy stanowi zatem świadczenia gminy na rzecz uprawnionego z mocy ustawy mieszkańca gminy. Roszczenie do tego świadczenia uzyskują osoby mieszkające w lokalach, do których mają tytuł prawny, osiągające średni dochód na jednego członka w gospodarstwa domowego nie przekraczający kwoty, wyliczonej w określony przez ustawę sposób. Funkcją dodatku jest więc zrekompensowanie – osobom uzyskującym niskie dochody – skutków większego obciążenia ich budżetów domowych zarówno podwyższonymi czynszami regulowanymi (co dopuszcza i zakłada sama ustawa), jak i w ogóle zwiększonymi wydatkami na utrzymanie mieszkania. Relewantnymi dla otrzymania dodatku mieszkaniowego są w świetle ustawy dwie cechy: posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego oraz wysokość dochodu przypadającego na jednego członka gospodarstwa domowego, nie przekraczająca określonego pułapu. Odstąpienie od równego traktowania osób wykazujących te dwie cechy relewantne może nastąpić bez naruszenia zasad konstytucyjnych tylko wyjątkowo – gdy znajduje to uzasadnienie w innych, konstytucyjnie chronionych wartościach (op.cit. s. 90 i 93).
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, iż w niniejszej sprawie nie ustalono jakichkolwiek przesłanek, uzasadniających odstąpienie od jednakowego traktowania osób posiadających uprawnienie do dodatku mieszkaniowego, w zakresie ujęcia wydatków mieszkaniowych, stanowiących podstawę dla obliczenia dodatku, a w konsekwencji – w zakresie uzyskiwanych przez te osoby świadczeń finansowych.
Przeprowadzone rozważania uzasadniają wniosek, iż w treści zakwestionowanego rozporządzenia Rady Ministrów dokonano nader istotnego zróżnicowania faktycznego uprawnień do dodatków mieszkaniowych osób, posiadających jednakowe uprawnienia ustawowe. Nominalnie zachowując takie samo uprawnienie do tak samo nazywanego świadczenia “dodatku mieszkaniowego”, realnie, osoby otrzymują różne jakościowo (finansowo) świadczenia: najemcy lokali oraz członkowie spółdzielni mieszkaniowych (posiadających zarówno własnościowe, jak i lokatorskie prawo do lokalu spółdzielczego) otrzymują dodatki, które rekompensują prawie ogół wydatków związanych z zajmowanym lokalem, natomiast właściciele samodzielnych lokali, stanowiących odrębną własność w budynku wielomieszkaniowym – otrzymują tylko symboliczny dodatek, nie pozostający w żądnej istotnej relacji do ogółu wydatków na zajmowany lokal.
3. Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się natomiast niezgodności paragrafu 1 ust. 1 pkt 3 kontrolowanego rozporządzenia z art. 42 ust. 6 ustawy z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali oraz z art. 54 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r.
Kwestionowany przepis rozporządzenia wydany został na podstawie art. 42 ust. 6 ustawy o najmie lokali...., który stwierdza, że: “Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określa rodzaje wydatków za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiący podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego”.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem Prokuratora Generalnego, gdy stwierdza, że treść tego upoważnienia ma charakter nieostry, a przez to dający dużą swobodę jego wykonawcy w regulowaniu materii nim objętej. Nie mniej jednak swoboda ta podlega prawnym ograniczeniom i nie pozwala na naruszanie aktem wykonawczym do ustawy konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, co zostało już wykazane powyżej.
W zakresie problemu: czy nieostre i zbyt ogólne upoważnienie ustawowe, samo przez się jest niekonstytucyjne, Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie przestrzega zasady ścisłego wykonania upoważnienia ustawowego, które winno m.in. określać wyraźne materię delegowaną do uregulowania i jej ścisły zakres. Zaskarżone nie zostało jednak upoważnienie z art. 42 ust. 6 ustawy o najmie lokali mieszkalnych..., lecz przepis aktu wykonawczego wydany na jego podstawie i w odniesieniu do tego upoważnienia występuje zasada domniemania konstytucyjności i racjonalności. Wydanie aktu wykonawczego na podstawie nieostrego i zbyt ogólnego upoważnienia, nie czyni nielegalnym rozporządzenia, o ile nie zostały przy tym naruszone inne normy, zasady i wartości konstytucyjne.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 54 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r., Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że Wnioskodawca nie wykazał aby przepis ten został naruszony skoro akt wykonawczy został wydany na podstawie i w zakresie upoważnienia ustawowego.
Z tych względów Trybunał orzekł jak w sentencji.
z dnia 16 grudnia 1996 r.
Sygn. akt U. 1/96
Trybunał Konstytucyjny w składzie:
Stefan J. Jaworski – przewodniczący
Lech Garlicki
Ferdynand Rymarz – sprawozdawca
Joanna Szymczak – protokolant
po rozpoznaniu 16 grudnia 1996 r. na rozprawie sprawy z wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, z udziałem umocowanych przedstawicieli uczestników postępowania: Wnioskodawcy, Prezesa Rady Ministrów i Prokuratora Generalnego o stwierdzenie
niezgodności:
§ 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 119, poz. 570) w części dotyczącej wyłączenia z podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego i kosztów zarządu nieruchomością wspólną (z wyjątkiem opłat na windę i antenę zbiorczą), ponoszonych przez właścicieli lokali, z:
– art. 42 ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 105, poz. 509; zm.: z 1995 r. Nr 86, poz. 443, Nr 133, poz. 654),
– art. 54 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r.,
– art. 1 i 67 ust. 2 pozostawionych w mocy przepisów konstytucyjnych, przez art. 77 powołanej wyżej Ustawy Konstytucyjnej
orzeka :
1. Paragraf 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 119, poz. 570), jest niezgodny z zasadą równości obywateli wobec prawa – art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy przez art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426; zm.: z 1995 r. Nr 38, poz. 184; Nr 150, poz. 729; z 1996 r. Nr 106, poz. 488) i z zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 1 powołanych przepisów konstytucyjnych), przez to, że w oparciu o kryteria pozbawione relewantnego związku z celem ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 105, poz. 509; zm.: z 1995 r. Nr 86, poz. 433, Nr 133, poz. 654; z 1996 r. Nr 56, poz. 257), ograniczył zakres uprawnień osób w nim wymienionych do zrekompensowania wydatków mieszkaniowych.
2. Paragraf 1 ust. 1 pkt 3 powołanego w pkt. pierwszym rozporządzenia Rady Ministrów, jest zgodny z art. 42 ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych (Dz.U. Nr 105, poz. 509; zm.: z 1995 r. Nr 86, poz. 433, Nr 133, poz. 654; z 1996 r. Nr 56, poz. 257), a tym samym nie jest niezgodny z art. 54 ust. 1 powołanej Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r.
Uzasadnienie:
1. Wnioskiem z 22 lutego 1996 r. Rzecznik Praw Obywatelskich wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie niezgodności § 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 listopada 1994 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz.U. Nr 119, poz. 570) z przepisami zawartymi w:
– art. 42 ust. 6 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz.U. Nr 105, poz. 509 ze zmianami),
– art. 54 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r. o wzajemnych stosunkach między władzą ustawodawczą i wykonawczą Rzeczypospolitej Polskiej oraz o samorządzie terytorialnym (Dz.U. Nr 84, poz. 426 ze zmianami),
– art. 1 przepisów konstytucyjnych utrzymanych w mocy przepisem art. 77 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. – wyrażającym zasadę demokratycznego państwa prawnego i zasadę sprawiedliwości społecznej,
– art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych ustanawiającym zasadę równości.
Wnioskodawca zarzuca, że zaskarżonym przepisem wyłączono z podstawy obliczania dodatku mieszkaniowego w gospodarstwach domowych właścicieli lokali, koszty zarządu nieruchomością wspólną. Tylko niektóre kategorie wydatków uznano za decydujące dla naliczania dodatku mieszkaniowego, a mianowicie – opłaty za energię cieplną i wodę dostarczane do lokalu oraz opłaty za odbiór nieczystości stałych i płynnych, windę i antenę zbiorczą.
Bez wyraźnego upoważnienia ustawodawcy tylko niektóre wydatki zakwalifikowano jako integralne elementy podstawy dodatków mieszkaniowych. Wyeliminowano wydatki logicznie przez ustawodawcę powiązane z ustaleniem prawa do dodatku mieszkaniowego oraz jego utratą w razie ich nie uiszczania.
Związek ten wynika jasno z przepisów zawartych w rozdziale 6 ustawy o najmie lokali. Wstrzymanie – mocą art. 43 ust. 3 w związku z ust. 1 tej ustawy – dodatku mieszkaniowego osobie nie uiszczającej należności stanowiących podstawę obliczenia dodatku, odnosi się odpowiednio do właścicieli domów jednorodzinnych (zdanie drugie art. 43 ust. 3), nie pokrywających wydatków przewidzianych w akcie wykonawczym, wydanym na podstawie art. 42 ust. 6 tej ustawy.
Zakwestionowane rozporządzenie nie respektuje przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U. Nr 85, poz. 338) definiującej pojęcie kosztów zarządu nieruchomością wspólną. Art. 14 wylicza przykładowo, co składa się na koszty zarządu nieruchomością wspólną. Są to wydatki na remonty i bieżącą konserwację; opłaty za dostawę energii cieplnej, gazu i wody, w części dotyczącej nieruchomości wspólnej, oraz opłaty za antenę zbiorczą i windę; ubezpieczenia, podatki i inne opłaty publicznoprawne, chyba że są pokrywane bezpośrednio przez właścicieli poszczególnych lokali; wydatki na utrzymanie porządku czystości; wynagrodzenie członków zarządu lub zarządcy.
Ustawa o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych ani nie definiuje pojęcia kosztów zarządu, którym się posługuje, ani nie upoważnia do ustalenia jego rozumienia aktem wykonawczym.
Przepis art. 14 ustawy o własności lokali zawierający katalog wydatków ustalający koszty zarządu nieruchomością jest znacznie szerszy niż wykaz wydatków zakwalifikowanych na ten cel przez zakwestionowane rozporządzenie Rady Ministrów.
Zgodnie z dyspozycją art. 54 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r. Rada Ministrów wydaje rozporządzenia w celu wykonania ustaw i na podstawie udzielonych jej upoważnień, co wyklucza modyfikowanie treści ustawy, jak czyni to zaskarżony przepis § 1 ust. 3 aktu wykonawczego, naruszając jednocześnie konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawnego wyrażoną w art. 1 przepisów konstytucyjnych.
Co do zasady, dodatek mieszkaniowy ma pokrywać w części wydatki istotne, związane z utrzymaniem lokali przez osoby najuboższe. Ratio legis tego przepisu to przeciwdziałanie utracie praw do lokali mieszkalnych na skutek niemożności opłacania czynszu najmu, opłat eksploatacyjnych oraz kosztów zarządu. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego (K. 4/95) kwalifikuje do cech relewantnych osób legitymowanych do uzyskania dodatku mieszkaniowego ich tytuł prawny do lokalu oraz kryterium dochodu przypadającego na członka wspólnego gospodarstwa domowego.
Inne, nie oparte na tych przesłankach, zróżnicowanie podmiotów uprawnionych do uzyskiwania dodatków mieszkaniowych – a takie właśnie wprowadzone zostało zaskarżonym rozporządzeniem – narusza konstytucyjną zasadę równości – wyrażoną w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych.
Naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej wynika natomiast z przerzucenia na właścicieli lokali obowiązku usunięcia dotychczasowych zaniedbań technicznych budynków, na które to zaniedbania nie mieli żadnego wpływu. Wprawdzie obowiązek ten został nałożony ustawą o własności lokali, lecz w zestawieniu z dyspozycją zakwestionowanego rozporządzenia ograniczającego ich prawo do zaliczenia faktycznie ponoszonych kosztów zarządzania nieruchomością, prowadzi do naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej.
2. Prezes Rady Ministrów wniósł o stwierdzenie konstytucyjności zaskarżonego przepisu. Nie uznał zarzutu nie zaliczenia przez Radę Ministrów pełnych kosztów zarządu nieruchomością wspólną do wydatków za zajmowany lokal, jako przekroczenia granic udzielonego upoważnienia ustawowego. Z przepisu art. 43 ust. 3 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych ustalającego, że warunkiem jego otrzymania jest bieżące opłacanie należności na rzecz zarządcy nieruchomości, w tym kosztów zarządu nieruchomością wspólną, nie wynika, że dotyczy on tylko opłacania należności, które są pokrywane z dodatku mieszkaniowego, a tym samym, że ogranicza on upoważnienie Rady Ministrów do określenia rodzajów wydatków stanowiących podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego.
Celem wprowadzenia dodatku mieszkaniowego było częściowe pokrycie opłat za świadczenia, co nie może oznaczać obowiązku pokrywania tym dodatkiem pełnych kosztów utrzymania i remontu domu, a także innych wydatków wynikających z własności nieruchomości. Prowadziłoby to bowiem do wypłacania uzupełniającego dodatku mieszkaniowego i niezgodnego z przepisami tej ustawy dodatkowego obciążenia gminy kosztami nie związanymi z jej udziałem we współwłasności nieruchomości.
Prezes Rady Ministrów odpiera również zarzut naruszenia zasad sprawiedliwości społecznej i równości. Nie można wywodzić równości praw wynikających z własności nieruchomości z prawami wynikającymi z posiadania zależnego.
3. Prokurator Generalny stwierdza, że przepis § 1 ust. 1 pkt 3 zaskarżonego rozporządzenia nie narusza żadnego ze wskazanych przez Wnioskodawcę przepisów. Przyznaje wprawdzie, że upoważnienie zawarte w art. 42 ust. 6 omawianej ustawy nie jest jasne i precyzyjne, lecz nie ono jest przecież przedmiotem zaskarżenia. Nieuprawnione zatem jest twierdzenie, że wykonujący je organ miał obowiązek uwzględnienia wszystkich wydatków związanych z zajmowanym lokalem mieszkalnym do kategorii wydatków kształtujących podstawę obliczenia dodatku mieszkaniowego, co miałoby wynikać z treści art. 43 ust. 3 zd. 1 w związku z art. 44 ust. 1 tej ustawy oraz kontekstu rozdziału 6 ustawy.
Odnosząc się do powołanego przepisu art. 14 ustawy o własności lokali stanowiącego o zakresie delegacji ustawowej zawartej w art. 42 ust. 6 ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych stwierdza, że wyliczenie kosztów zarządu ma charakter przykładowy (katalog otwarty), nie może być więc miarodajne dla objęcia aktem wykonawczym, wymienionych tam kosztów.
Wnioskodawca nie wykazał, że zaskarżony akt wykonawczy wydano z naruszeniem upoważnienia, a nawet gdyby tak było, zaskarżeniu w pierwszej kolejności podlegałby, jako naruszony przepis upoważniający.
Zróżnicowanie sytuacji faktycznej i prawnej najemców, użytkowników i właścicieli lokali mieszkalnych nie jest naruszeniem konstytucyjnej zasady równości, gdyż dodatki mieszkaniowe mają charakter zasiłków. Nie można przeto relewantności związanej z treścią przepisu art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych odnosić w jednakowym stopniu do każdej z wymienionych grup użytkowników mieszkań. Brak również przesłanek do uznania, że zaskarżony przepis narusza art. 1 przepisów konstytucyjnych, bowiem żadna z zasad wyprowadzonych z tego przepisu nie została naruszona, w tym zasada sprawiedliwości społecznej.
II
Na rozprawie przedstawiciel Wnioskodawcy – Rzecznika Praw Obywatelskich oraz pozostali uczestnicy postępowania przedstawiciele – Urzędu Rady Ministrów i Prokuratora Generalnego, podtrzymali wcześniejsze stanowiska wyrażone na piśmie.
III
1. Trybunał Konstytucyjny dokonał najpierw oceny kontrolowanego przepisu z punktu widzenia zasady równości, wyrażonej w art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Zasada równości wobec prawa polega na tym, że “wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych) charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) mają być traktowane równo. A więc według jednakowej miary bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Podstawowe, ale nie wyłączne cechy ze względu na istnienie których nie wolno różnicować obywateli pod względem prawnym wymienia art. 67 ust. 2” (orzeczenie z 9 marca 1988 r., U. 7/87, OTK w 1988 r., s. 14 i orzecznictwo późniejsze).
Oceniając daną regulację z punktu widzenia zasady równości należy ustalić, czy zachodzi podobieństwo jej adresatów, a więc czy możliwe jest wskazanie istnienia wspólnej cechy faktycznej lub prawnej uzasadniającej ich równe traktowanie (orzeczenie z 28 listopada 1995 r., K. 17/95, OTK w 1995 r., cz. II, s. 182; orzeczenie z 3 września 1996 r., K. 10/96, OTK ZU Nr 4/1996, s. 280). Zasada równości nie zakazuje bowiem różnicowania sytuacji prawnej adresatów danej regulacji prawnej, ale różnicowanie to musi znajdować oparcie w odrębnościach charakterystyki (prawnej lub faktycznej) poszczególnych kategorii adresatów. Jeżeli odrębności takie nie występują, to dopuszczalność różnicowania sytuacji prawnej podmiotów charakteryzujących się w równym lub zbliżonym stopniu tą samą cechą relewantną wymaga na tle art. 67 ust. 2 szczególnie wnikliwej oceny. Przy jej dokonywaniu podstawowe znaczenie ma cel kontrolowanej regulacji. Jeżeli wprowadzone zróżnicowanie sytuacji podmiotów podobnych pozostaje w relewantnym związku z celami, które prawodawca zamierza osiągnąć, jeżeli realizacja tych celów znajduje uzasadnienie w innych normach, zasadach lub wartościach konstytucyjnych (a szczególnie w zasadzie sprawiedliwości społecznej, ustanowionej przez art. 1 przepisów konstytucyjnych) i jeżeli odstąpienie od zasady równości pozostaje w odpowiedniej proporcji do rangi owego celu, to zróżnicowaniu sytuacji podobnych nie można przypisać charakteru dyskryminacji (uprzywilejowania), nie dochodzi więc do naruszenia art. 67 ust. 2 przepisów konstytucyjnych. Innymi słowy, zawsze konieczna jest ocena kryterium, na podstawie którego dokonano zróżnicowania. “Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał również związek zasady równości z zasadą sprawiedliwości, dopuszczając zróżnicowanie w prawie, o ile jest ono usprawiedliwione” (K. 17/95, op.cit., s. 18).
Kwestionowany § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie dodatków mieszkaniowych należy analizować w kontekście całego przepisu § 1, który stanowi:
“§ 1. ust. 1. Podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego stanowią następujące rodzaje wydatków:
1) w gospodarstwach domowych najemców – czynsz regulowany oraz opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, windę i antenę zbiorczą,
2) w gospodarstwach domowych członków spółdzielni mieszkaniowych – opłaty eksploatacyjne, opłaty za energię cieplną, wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych, windę i antenę zbiorczą, odpisy na fundusz remontowy oraz inne koszty gospodarki zasobami mieszkaniowymi, z wyłączeniem ubezpieczenia, podatku od nieruchomości i opłaty za użytkowanie wieczyste gruntów,
3) w gospodarstwach domowych właścicieli lokali mieszkalnych – opłaty za energię cieplną i wodę dostarczane do lokalu oraz opłaty za odbiór nieczystości stałych i płynnych, za windę i antenę zbiorczą,
4) w gospodarstwach domowych właścicieli domów jednorodzinnych – opłaty za wodę, odbiór nieczystości stałych i płynnych oraz energię cieplną.
§ 1 ust. 2. Jeżeli właściciel zajmuje część lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego, przy ustalaniu wydatków na mieszkanie, o których mowa w ust. 1 pkt 3 i 4, uwzględnia się jedynie wydatki przypadające na tę część lokalu (domu)”.
Jak z wynika powyższego, rozporządzenie uprzywilejowuje najemców lokali oraz członków spółdzielni mieszkaniowych, nader szeroko traktując rodzaje wydatków stanowiących podstawę obliczenia dodatków mieszkaniowych (pkt 1 i 2). Natomiast w znacznie mniej korzystnej sytuacji stawia właścicieli lokali mieszkalnych oraz właścicieli domów jednorodzinnych, uwzględniając tylko nieliczne ponoszone przez nich wydatki (pkt 3 i 4). Pierwsza kategoria osób uprawnionych do dodatków mieszkaniowych, może zgodnie z rozporządzeniem otrzymać w postaci dodatku mieszkaniowego m.in. refundację tzw. czynszu regulowanego, czego nie przewidziano dla kategorii drugiej. Czynsz ten nie odpowiada wolnorynkowej wartości zamieszkiwania w danym lokalu, ale jest limitowany z korzyścią dla najemcy.
Zgodnie z ustawą z 2 lipca 1994 r. czynsz obejmuje podatek gruntowy, podatek od nieruchomości, koszty administrowania, koszty konserwacji, utrzymania technicznego budynku, koszty utrzymania zieleni oraz wszystkich pomieszczeń wspólnego użytkowania, w tym opłaty za utrzymanie czystości, energię cieplną i elektryczną (art. 21 ust. 1). Najemca, oprócz czynszu, obowiązany jest do uiszczenia opłat za świadczenia związane z eksploatacją mieszkania, w tym opłaty za energię elektryczną, energię cieplną, gaz, wodę, za odbiór nieczystości stałych i płynnych, windę, antenę zbiorczą oraz domofon (art. 21 ust. 2).
Zestawienie tych przepisów ustawowych z § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia pozwala stwierdzić, iż w przypadku najemców podstawę dla obliczenia przysługujących im dodatków mieszkaniowych stanowi znakomita większość ogółu wydatków ponoszonych za zajmowany lokal, a nawet ogółu wydatków związanych z korzystaniem z tego lokalu. Wyłączone są właściwie tylko trzy rodzaje wydatków: za zużycie energii elektrycznej i gazu w lokalu oraz za korzystanie z domofonu. Podkreślić należy, że preferencja dla najemców ma zatem charakter podwójny: po pierwsze ze względu na opłacanie przez nich czynszu regulowanego, po drugie ze względu na opisany wyżej, bardzo szeroki katalog wydatków, uwzględnianych przy obliczaniu przysługujących im dodatków mieszkaniowych.
Według rozporządzenia, zbliżoną sytuację uzyskali członkowie spółdzielni mieszkaniowych. W perspektywie wniosku zaakcentować trzeba, że rozporządzenie uwzględnia m.in. opłaty eksploatacyjne, odpisy na fundusz remontowy oraz inne koszty gospodarki zasobami mieszkaniowymi. Podkreślone sformułowanie ma jednoznacznie otwarty charakter i pozwala na zarachowanie do tych wydatków wszystkich innych, czyli pozostałych, nie wymienionych w rozporządzeniu kosztów tej gospodarki.
Porównując do powyższych zestawień przewidziany w kwestionowanym pkt 3 katalog wydatków mieszkaniowych, ponoszonych przez właścicieli lokali mieszkalnych, a zaliczonych przez rozporządzenie do podstawy obliczenia dodatku mieszkaniowego – uderza ich dysproporcja na niekorzyść właścicieli. Przewidziano tu tylko niektóre wydatki, przy czym wszystkie one są też uwzględnione wobec najemców i spółdzielców, oraz pominięto inne, zasadnicze w strukturze obciążeń finansowych uwzględnione w pkt 1 i 2.
W odniesieniu do pkt. 3 Wnioskodawca trafnie zauważa, iż dotyczy on wydatków o charakterze marginalnym, nie mających znaczenia z punktu widzenia dalszego bytu prawa własności lokalu. Pomija bowiem całkowicie zasadnicze z punktu widzenia korzystania z lokalu, koszty zarządu nieruchomością wspólną, ponoszone przez właścicieli lokali. Zasadnie powołuje się Wnioskodawca w tej mierze na szerszy kontekst ustawowy, mianowicie na uregulowania zawarte w art. 14 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali. Wśród tych kosztów zasadnicze znaczenie mają, wskazane przykładowo w tym przepisie (“w szczególności”):
1) wydatki na remonty i bieżącą konserwację,
2) opłaty za dostawę energii elektrycznej i cieplnej, gazu i wody, w części dotyczącej nieruchomości wspólnej oraz opłaty za antenę zbiorczą i windę,
3) ubezpieczenia, podatki i inne opłaty publicznoprawne, chyba że są pokrywane bezpośrednio przez właścicieli poszczególnych lokali,
4) wydatki na utrzymanie porządku i czystości,
5) wynagrodzenie członków zarządu lub zarządcy.
Pominięte przez rozporządzenie koszty zarządu nieruchomością wspólną – obciążają obligatoryjnie właścicieli poszczególnych lokali; nie mogą oni uchylić się od ich ponoszenia. Jednocześnie analogiczne wydatki są w pełni respektowane w odniesieniu do najemców – w postaci m.in. “kosztów administrowania”, czy “kosztów utrzymania technicznego budynku” oraz względem członków spółdzielni mieszkaniowych – w postaci zwłaszcza “opłat eksploatacyjnych” oraz “innych kosztów gospodarki zasobami mieszkaniowymi”. Zaznaczyć trzeba, iż tak jak lokale będące przedmiotem najmu i znajdujące się w zasobach mieszkaniowych gminy muszą być w sposób zinstytucjonalizowany zarządzane przez gminę (art. 5 ustawy), a mieszkania spółdzielcze – przez administrację spółdzielni, co w zakresie obciążeń finansowych nie pozostaje w sferze ich wyboru, tak i właściciele odrębnych lokali w budynku wielomieszkaniowym muszą dokonywać czynności zarządu nieruchomością wspólną, a w niektórych sytuacjach muszą podjąć uchwałę o wyborze zarządu (art. 20 ustawy o własności lokali). Związane z tym są też ustawowe obowiązku poszczególnych właścicieli, wykraczające poza zakres wyodrębnionego lokalu: właściciel (każdy) ponosi nie tylko wydatki związane z utrzymaniem lokalu, ale jest też obowiązany uczestniczyć w kosztach zarządu związanych z utrzymaniem nieruchomości wspólnej, korzystać z niej w sposób nie utrudniający korzystania przez innych współwłaścicieli oraz współdziałać z nimi w ochronie wspólnego dobra (art. 13 ust. 1).
Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego paragraf 1 kontrolowanego rozporządzenia wprowadził zróżnicowanie sytuacji prawnej osób uprawnionych do uzyskania dodatku mieszkaniowego. Powstaje pytanie, jakie kryteria prawodawca przyjął dla ukształtowania tego zróżnicowania. Kluczowe z tego punktu widzenia znaczenie ma pkt 2) badanego przepisu, który w jednakowy sposób odnosi się do gospodarstw domowych wszystkich członków spółdzielni mieszkaniowych, niezależnie od tego, czy ich prawo do lokalu ma charakter własnościowy czy lokatorski. Oznacza to, że kryterium zróżnicowania nie jest charakter prawa mieszkańca do zajmowanego lokalu i odróżnienie kategorii właścicieli od kategorii najemców (lokatorów). Takie kryterium mogło by mieć uzasadniony charakter, poniważ, sytuacja prawna właściciela jest na tyle odrębna, że można byłoby się dopatrywać społecznego uzasadnienia w nałożeniu na właściciela większych ciężarów utrzymania swej własności, którą może on przecież rozporządzać.
Kwestionowane rozporządzenie nie przyjęło tego kryterium, a zróżnicowanie sytuacji prawnej gospodarstw domowych oparło na charakterze prawa do zajmowanego lokalu (najemca, członek spółdzielni, właściciel lokalu i właściciel domu jednorodzinnego). Doprowadziło to jednak do zatarcia różnicy pomiędzy poszczególnymi kategoriami członków spółdzielni mieszkaniowych. Z jednej strony rozporządzenie potraktowało wręcz w identyczny sposób wszystkich członków spółdzielni, niezależnie od tego, czy ich prawo do lokalu ma charakter własnościowy czy lokatorski, z drugiej strony wprowadziło ono zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli, bo członkowie spółdzielni, którym przysługuje własnościowe prawo do lokalu zostali uprzywilejowani w stosunku do właścicieli, o których mowa w pkt 3 i 4 rozporządzenia.
Trybunał Konstytucyjny uważa, że takie kryterium zróżnicowania gospodarstw domowych nie pozostaje w relewantnym związku z celem tych postanowień ustawy z 2 lipca 1994 r., które dały podstawę do wydania kontrolowanego rozporządzenia. Celem ustawodawcy było stworzenie mechanizmu pozwalającego na złagodzenie skutków nowego systemu wobec osób, które znajdują się w trudnej sytuacji materialnej. Status prawny osoby uprawnionej, czy podstawa prawna zajmowania przez nią lokalu mogłyby mieć z tego punktu widzenia relewantny charakter, gdyby odrębnie potraktowano klasę wszystkich właścicieli. Jeżeli jednak nie przyjęto tego kryterium, ani też żadnego innego, które nawiązywałoby do sytuacji majątkowej i materialnej osób uprawnionych do uzyskania dodatku mieszkaniowego, a zarazem w odmienny sposób potraktowano podobne kategorie podmiotów, to doszło do naruszenia zasady równości, w szczególności przez dyskryminacyjne potraktowanie podmiotów, które wyodrębnił pkt 3 kontrolowanego przepisu.
Należy też podkreślić, że – z mocy ogólnych postanowień ustawy z 2 lipca 1994 r. – chodzi tu zawsze o osoby materialnie źle sytuowane, co stanowi podstawową przesłankę udzielania im pomocy finansowej. Sposób zaspokajania swych potrzeb mieszkaniowych, w dużej mierze mogący być pochodną okoliczności obiektywnych (np. nabycie własności lokalu, albo spółdzielczego prawa własnościowego w drodze dziedziczenia) – nie jest istotny. Co więcej, można by dowodzić tezy odwrotnej: skoro niektórzy uprawnieni do dodatku posiadają prawo do lokalu, nabyte na zasadach preferencyjnych jak mieszkanie komunalne, czy tzw. mieszkanie lokatorskie w spółdzielni mieszkaniowej, bez nadmiernego obciążenia finansowego w momencie jego uzyskania, to sam ten fakt oznaczał już daleko idącą pomoc z zakresu finansów publicznych. Dość wskazać na daleko idący interwencjonizm państwa w zakresie nabywania nieruchomości, czy oddłużania spółdzielni mieszkaniowych. Koszty tego rodzaju pomocy rozkładają się na ogół społeczeństwa lub społeczności lokalnej, często przez okres kilku pokoleń. Zestawiając z takimi sytuacjami sposób uzyskania odrębnej własności lokalu, w trybie nabycia za rynkową wartość tego prawa, a tym bardziej budowę domu jednorodzinnego z własnych środków rodziny – te właśnie formy winny uzyskiwać poparcie w sytuacjach uzasadniających pomoc niezbędną dla utrzymania lokalu czy domu, przez ich niezamożnych (w danym momencie) właścicieli.
Z powyższych względów Trybunał podzielił pogląd Wnioskodawcy, że rodzaj przysługującego osobom uprawnionym do dodatku mieszkaniowego prawa do lokali (najem, spółdzielcze prawo do lokalu, odrębna własność lokalu) ma znaczenie jedynie dla określenia, jakie rodzaje wydatków wiążą się z dalszym utrzymaniem lokalu. Rodzaj tego prawa nie może jednak przesądzać o nie zaliczeniu do podstawy obliczenia dodatku najistotniejszych wydatków mieszkaniowych, a zróżnicowanie w tym zakresie sytuacji prawnej właścicieli lokali narusza konstytucyjną zasadę równości.
2. W świetle dotychczasowych rozważań oczywistym jest, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy zasadnicze znaczenie posiada ustalenie istoty oraz funkcji dodatków mieszkaniowych, przewidzianych w ustawie o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych.
W tym zakresie, Trybunał Konstytucyjny nie może abstrahować od swego wcześniejszego rozstrzygnięcia, to znaczy stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 23 października 1995 r. w sprawie oznaczonej sygnaturą K. 4/95 (OTK w 1995 r., cz. II, poz. 31). Wprawdzie przedmiotem w tej sprawie były kwestie zgodności z konstytucją przepisów ustawy z 2 lipca 1994 r., jednak w tym kontekście Trybunał dokonał istotnych ustaleń interpretacyjnych. Zgodnie z wyrażonym w tym orzeczeniu poglądem, a podzielonym przez skład orzekający Trybunału Konstytucyjnego w niniejszej sprawie, wypłata dodatków mieszkaniowych członkom wspólnoty samorządowej jest zadaniem publicznym gminy. Wypłacanie tych dodatków wszystkim osobom fizycznym, kwalifikującym się do ich otrzymania według ustalonych w ustawie kryteriów, ma tworzyć swoistą osłonę socjalną (ze środków publicznych, tzn. samorządowych i uzupełniająco państwowych) najbardziej potrzebującym takiej osłony. Dodatek mieszkaniowy stanowi zatem świadczenia gminy na rzecz uprawnionego z mocy ustawy mieszkańca gminy. Roszczenie do tego świadczenia uzyskują osoby mieszkające w lokalach, do których mają tytuł prawny, osiągające średni dochód na jednego członka w gospodarstwa domowego nie przekraczający kwoty, wyliczonej w określony przez ustawę sposób. Funkcją dodatku jest więc zrekompensowanie – osobom uzyskującym niskie dochody – skutków większego obciążenia ich budżetów domowych zarówno podwyższonymi czynszami regulowanymi (co dopuszcza i zakłada sama ustawa), jak i w ogóle zwiększonymi wydatkami na utrzymanie mieszkania. Relewantnymi dla otrzymania dodatku mieszkaniowego są w świetle ustawy dwie cechy: posiadanie tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego oraz wysokość dochodu przypadającego na jednego członka gospodarstwa domowego, nie przekraczająca określonego pułapu. Odstąpienie od równego traktowania osób wykazujących te dwie cechy relewantne może nastąpić bez naruszenia zasad konstytucyjnych tylko wyjątkowo – gdy znajduje to uzasadnienie w innych, konstytucyjnie chronionych wartościach (op.cit. s. 90 i 93).
Trybunał Konstytucyjny stwierdza, iż w niniejszej sprawie nie ustalono jakichkolwiek przesłanek, uzasadniających odstąpienie od jednakowego traktowania osób posiadających uprawnienie do dodatku mieszkaniowego, w zakresie ujęcia wydatków mieszkaniowych, stanowiących podstawę dla obliczenia dodatku, a w konsekwencji – w zakresie uzyskiwanych przez te osoby świadczeń finansowych.
Przeprowadzone rozważania uzasadniają wniosek, iż w treści zakwestionowanego rozporządzenia Rady Ministrów dokonano nader istotnego zróżnicowania faktycznego uprawnień do dodatków mieszkaniowych osób, posiadających jednakowe uprawnienia ustawowe. Nominalnie zachowując takie samo uprawnienie do tak samo nazywanego świadczenia “dodatku mieszkaniowego”, realnie, osoby otrzymują różne jakościowo (finansowo) świadczenia: najemcy lokali oraz członkowie spółdzielni mieszkaniowych (posiadających zarówno własnościowe, jak i lokatorskie prawo do lokalu spółdzielczego) otrzymują dodatki, które rekompensują prawie ogół wydatków związanych z zajmowanym lokalem, natomiast właściciele samodzielnych lokali, stanowiących odrębną własność w budynku wielomieszkaniowym – otrzymują tylko symboliczny dodatek, nie pozostający w żądnej istotnej relacji do ogółu wydatków na zajmowany lokal.
3. Trybunał Konstytucyjny nie dopatrzył się natomiast niezgodności paragrafu 1 ust. 1 pkt 3 kontrolowanego rozporządzenia z art. 42 ust. 6 ustawy z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali oraz z art. 54 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r.
Kwestionowany przepis rozporządzenia wydany został na podstawie art. 42 ust. 6 ustawy o najmie lokali...., który stwierdza, że: “Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia, określa rodzaje wydatków za zajmowany lokal mieszkalny, stanowiący podstawę obliczania dodatku mieszkaniowego”.
Zgodzić się należy ze stanowiskiem Prokuratora Generalnego, gdy stwierdza, że treść tego upoważnienia ma charakter nieostry, a przez to dający dużą swobodę jego wykonawcy w regulowaniu materii nim objętej. Nie mniej jednak swoboda ta podlega prawnym ograniczeniom i nie pozwala na naruszanie aktem wykonawczym do ustawy konstytucyjnych zasad równości i sprawiedliwości społecznej, co zostało już wykazane powyżej.
W zakresie problemu: czy nieostre i zbyt ogólne upoważnienie ustawowe, samo przez się jest niekonstytucyjne, Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie przestrzega zasady ścisłego wykonania upoważnienia ustawowego, które winno m.in. określać wyraźne materię delegowaną do uregulowania i jej ścisły zakres. Zaskarżone nie zostało jednak upoważnienie z art. 42 ust. 6 ustawy o najmie lokali mieszkalnych..., lecz przepis aktu wykonawczego wydany na jego podstawie i w odniesieniu do tego upoważnienia występuje zasada domniemania konstytucyjności i racjonalności. Wydanie aktu wykonawczego na podstawie nieostrego i zbyt ogólnego upoważnienia, nie czyni nielegalnym rozporządzenia, o ile nie zostały przy tym naruszone inne normy, zasady i wartości konstytucyjne.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 54 ust. 1 Ustawy Konstytucyjnej z 17 października 1992 r., Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że Wnioskodawca nie wykazał aby przepis ten został naruszony skoro akt wykonawczy został wydany na podstawie i w zakresie upoważnienia ustawowego.
Z tych względów Trybunał orzekł jak w sentencji.